经济导刊
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重视农村工作 全面统筹城乡发展

——城乡发展一体化理论研讨会综述
高梁 来源:《经济导刊》2015年7月 2015.07.07 08:24:38
习近平同志全面系统地阐述了推进城乡发展一体化的指导思想和实施原则,这是拉动内需发展政策的重要组成部分,对当前城乡关系发展中存在的问题有很强的针对性。从基本国情出发,高度重视农村工作,全面实现城乡统筹谋划、融合发展,这一具有长远战略意义的思想,和中央提出的“一带一路”战略具有同等重要的意义。

430日,习总书记在政治局第22次学习时发表关于健全城乡发展一体化体制机制的重要讲话(以下简称430讲话)。616日,中国红色文化研究会、中信改革发展研究基金会、中国政治学会科学发展与政治和谐专业委员会在天津市蓟县召开城乡发展一体化理论研讨会。中宣部原部长王忍之、求是杂志社原总编辑有林,有关专家张木生、忽培元、高梁、郑一民、李昌平、朱启臻、周立、董筱丹等21人,在一起交流学习习近平同志讲话的体会,并就当前城乡关系和农村农业方面的实际问题发表了意见。会议由中国红色文化研究会会长刘润为主持。

从总体把握习近平同志讲话的重要意义

到会专家们指出,我们党和政府关于统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略方针,是在中国特色社会主义建设中,对马列主义关于社会主义社会中必须逐步缩小乃至消除工农之间、城乡之间、脑力劳动和体力劳动之间差别的思想、关于实行土地社会所有、组织农民合作通向社会主义思想的继承,以及在当代条件下的实践和探索。同时也参考借鉴了先行工业国和发展中国家城乡关系发展的经验和教训。

习近平同志在430讲话中强调,要坚持从国情出发,从我国城乡发展不平衡这一现实出发,从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发。既要遵循普遍规律、又不能墨守成规,既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。

习近平同志全面系统地阐述了推进城乡发展一体化的指导思想和实施原则。他指出,要把工农、城乡作为整体,在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面进行统筹谋划、融合发展;逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化;强调要高度重视农村工作,建立现代农业产业体系、延伸农业产业链,加强基层党建和政权建设、增强集体经济组织服务功能;继续推进新农村建设,与新型城镇化协调发展,形成双轮驱动。

专家们表示,习近平同志的上述观点,包括此前一系列有关“三农”问题的讲话所表述的意见,是出自丰富的实践经验的总结和凝练,是对我们党和政府关于城乡统筹理论和政策思想的全面发展,也包含对我们工作中一些失误的纠偏。这个讲话具有重要的战略意义,同时也十分切合实际,具有很强的政策指导意义。

正视当前城乡发展中的现实问题

专家们指出,1980年代的农村联产承包制,有力地促进了农业发展和城乡经济交流,推动了全国的改革。30多年来,我国农业得到了长足的发展,但农民、农业、农村的各种问题也在积累。特别是随着市场化和工业化快速发展、农业比较优势下降,以及二元体制的束缚,城乡之间的收入差距再次拉大。

2003年中共十六届三种全会决议第一次提出“统筹城乡发展”,在2007年十七大报告中再次确认了“以工促农、以城带乡,实现城乡一体化”指导思想。近些年,中央出台了一系列强农惠农富农政策:免除农业税,对种粮农民直补,免费义务教育,建立新农合、农村低保和养老保障制度,实现电、水、路、宽带等“五通”,以及大幅度提高农村扶贫标准等等,为此国家每年投入近万亿元,多数农民是满意的。

在城乡间贫富差距有所缩小、农民收入总量提高的同时,农村社会和城乡关系的其他问题在继续积累。

第一,绝大多数农村地区,集体经济衰落,人民公社时期的合作医疗、民办教育、信贷服务以及水利交通设施的建设维护等,也逐步消亡。以“苏南模式”为代表的乡镇企业曾经是东部地区农村经济支柱,为本乡村成员平等地提供了各项公共服务事业,1990年代末在私有化大潮中退出历史舞台。此后乡村贫富分化加剧,“先富带后富”少之又少;基层党政机构涣散,农村社会再度趋向原子化、宗族化。

第二,近20年,随着工业的起飞,城镇化加速发展,同时造就了“农民大规模进城转入非农就业”和“农地大规模转入城建”两大趋势。

农民大规模进城带来的问题:(1)保留承包地使用权的农民进城,导致耕地使用权和经营权的分离;市场关系进入土地领域,农地关系大变动,派生出耕地经营权的多种流转形式(转包、租赁、入股、抵押等),导致土地关系的不确定性,隐含着对农村基本经济制度的侵蚀;(2)青壮年大都出门打工,农业成为副业(务农收入平均仅占农民收入的1/3);农村留守老年儿童成为普遍社会问题。(3)受“二元体制”的限制,进城的农民在就业、医疗、教育等方面的权益和市民不对等,城里落不下,乡村回不去。

从积极方面看,土地流转有助于改善人地比例,发展适度规模经营。在这一过程中,也要正视确保农民土地权益、坚持农地集体所有制、坚持共同富裕方向、保证基本农田等问题。

农地大规模“农转非”带来的主要问题,是各地政府以土地财政、融资平台和强制性“土地流转”为抓手,大规模投资建城的“城镇化”。因工业和城市快速扩张对土地的渴求,和我国耕地紧张之间的尖锐矛盾,各地方政府纷纷采用“城乡建设用地增减挂钩”方式绕过耕地红线,将散处广大村庄的建设用地(宅基地)集中,用于城市扩建;“农转非”的土地增值收益遂成为各地方政府的财政支柱。特别是2008年国际金融危机后,我国出口受阻,政府愈益依靠基础设施和房地产投资的拉动(2009-2011年此两类投资增速达到20%-30%),大拆大建之风日盛。这又引致原材料产能严重过剩、产业结构扭曲。

没有工业支撑的城市扩张,是无本之木,无源之水,必然导致房地产泡沫、地方债务猛增、金融风险增大。据权威机构数据,前几年我国每年住宅开工1200-1300万套,现在建城镇住宅已达4500万套,预测未来10年每年新增住宅需求不超过1000万套,房地产扩张空间十分有限。很多二、三线城市新建成住宅已过剩,“鬼城”越来越多。这种“城镇化大跃进”的代价,将要由后面几代人偿付。

也有专家指出:大拆大建风,使很多地方变成百城一面、千镇万村一面。一些新城大建罗马柱广场、西洋楼,崇尚西方口味;自然村大量消失(1998-2008年全国自然村从360万个减至270万个),田园风光被破坏,村庄有如兵营。农民“上楼”造成生产生活不便。在一些地区,大量农民进城无事可做,给社会安定带来隐患。同时,也导致农村社会瓦解,乡村文化和历史风貌受到破坏,体现传统文化建筑(庙堂)被拆,群众失去陶冶精神的场所,西方传教者乘虚而入,群众被天主教、耶稣教拉走,教民迅速增加。

端正统筹城乡发展和“三农”问题的认识

专家们认为,出现上述种种问题的一个重要原因,还是把“市场决定”和“美国经验”盲目套用于中国的农业农村和城镇化道路的研究上来。比如:

照搬经济发展-城镇化率相关性的“国际标准”,将加速城镇化作为解决“三农”问题的基本途径和“新增长点”,甚至提出“消灭农村”。这种思想影响到各省区发展规划,例如某省计划“5年内拆掉1/3乡村”。

极力推进耕地私有化、以便利土地的集中、私人资本的非农投资。

反对政府对土地用途的管理,主张放开“18亿亩耕地红线”;要求取消对农业的补贴,只需发挥“比较优势”融入国际分工、进口低价粮食,即可提高宏观经济效益。

城镇化不能将农村“化”掉

到会专家们一致认为;中国农业发展思路决不能以西方农业模式为范本。西方大农业模式的实质,是政府和资本结盟剥夺小农、在农业推行资本主义工厂化。后发展国家步发达国家后尘,用城市化把农村淹没,如南美国家的城市化率普遍在80%-90%,结果形成庞大的贫民窟,造成严重贫富差别和社会问题。西化分化的发展中国家成了长期的失败国家。

中国的人口占全球20%,耕地仅占全球7%。专家指出:目前我国农业劳动力平均耕地等于美国的1/367,假设未来95%的劳动力进城,农村劳均耕地也仅相当于美国的1/67

中国的社会主义基本制度和价值观,都不允许我们照搬资本主义城市化模式。我国工业高速增长时期已经过去,但还有很大一部分农民没有被吸纳到现代产业中就业。如果一定要把他们城市化,结果产生的是几亿流民、而不是城市市民。

要立足经济社会全局,通盘考虑中国的城镇化和农业农村的动态关系。乡村是我们化解经济社会危机的缓冲地带。中国作为人口第一大国和后工业化国家,城市能够为进城农民提供多少稳固的就业机会,至今仍有很大的不确定性。在这种情况下,坚持农村现行基本制度,为那些在城市留不住或不想留下的农民,保留一块基本的生活居住空间,是国家长治久安的最后立足点。

要端正对农业的认识,不能陷入“惟市场化”误区

有专家指出:粮食(农产品)是每个人生存的必需品,事关社会安全,是准公共产品。粮食安全政策要求所有人(特别是穷人)在任何时候都能买到和买得起足够的粮食(农产品),需要保持相对低价。这就是“市场失灵”。

要认识到:农业与第二、第三产业相比是弱势产业,这是工业化过程中的必然趋势。包括发达国家规模化、专业化最成功的农业也需要大量补贴,无一例外。基辛格说,谁控制了粮食就控制了世界,他们是把粮食当做战略产业看待。

我们有必要调整农业结构、改革补贴机制,用好财政资金。但从根本上说,中国人必须端住自己的饭碗。我国进口农产品已相当于9亿亩土地的产量。保护18亿亩耕地底线和13亿人的粮食安全,事关国家战略全局。

资本主义国家的土地也不是严格意义的个人财产(国家对土地用途有严格法令,对农业生产实施干预);农业不能作为个人发财手段。农业领域的“惟市场观”的错误在于把农产品当成了一般商品。

坚持农村基本经济制度

马克思在《资本论》中指出:土地的私有化、国有化都是资产阶级纲领,土地社会化永续利用才是正途。

专家们回顾了66年来城乡关系发展的经验。新中国建立以来,我们没有停止过工农关系、城乡关系的探索,一定不要否定我们的历史。建国初经过土改和合作化、公社化,确立了农村土地集体所有制,这是历史性的创举。它支持我们从一个落后的农业国起步,在保证全体人民的基本生活需求的条件下,最大限度动员了经济剩余,把积累率提高到20%以上,进行了大规模的现代化建设。30年内,建成了独立完整的工业和基础设施体系,在广大农村建成3.6万座中小型水库及种种基础设施,为此后的经济起飞提供了起码的物质基础。以法律形式确立下来的农村基本土地制度,也为亿万农民提供了“耕者有其田”的最后保障,这是国家长治久安的基础。

中国的农村生产关系的两次历史性转折,是马克思主义与中国特殊国情相结合的产物。尽管经历了许多曲折,甚至付出过沉重代价,但不能抹煞它的开创性意义。正反两面的历史经验告诉我们,今天农村改革必须坚持“统分结合、双层经营”体制,以农户为基础实现耕者有其田,但决不搞土地私有化。中国如回到私有化小农的分散经营,必然加剧两极分化和土地兼并,带来灾难性的后果。

重视发展集体经济,实现“二次飞跃”

专家们指出:当前鼓励农业适度规模经营、发展农业大户、鼓励公司(资本)下乡发展农业产业链,有利于提高农业效率。但前提是要坚持土地集体所有、坚持耕者有其田,保护农民土地权益,走共同富裕道路。农村改革初期提出的“宜统则统、宜分则分、统分结合、联产承包、家庭为基础的联产责任制”应该坚持。

也有专家指出:提高农业效率不仅要竞争,互助合作机制也须臾不可缺。现在中国农村的改革实际上只完成了1/3。在日、韩和我国台湾实行的“综合农协”制,涵盖金融、保险、房地产、教育、医疗,养老等公共服务,限制资本下乡,保证村社成员共享发展成果和平等享受公共服务,这样的模式很值得我们借鉴。最后的前景应该是共产党的领导下,农民组织起来重塑农村共同体,自主参加城市化、自主保留比例合理的农村。现在应该是认真研究实施邓小平同志所说的,在新的生产力基础上实现集体合作“二次飞跃”的时候了。

历史证明,乡村是我国化解整体经济危机的稳定器,但前提是有农村基层组织作为依托。我们不仅需要“激励型”体制改革,也需要进行“包容性”的制度创新和组织创新,使得农村可以用较低成本发挥社会治理与维护稳定的作用。

推进城乡发展一体化措施的一些建议

从规划布局、要素配置到公共服务全面协调城乡发展

统筹规划城市化发展。城市群与产业群相结合,与中小企业相结合;促进大城市和广大中小城镇均衡发展。城镇化决不能搞大跃进,不许强迫命令。纠正在城镇化口号下片面发展大城市的攀比。

纠正土地“农转非”扭曲因素,合理配置城乡土地资源。取消地方政府的土地财政,重建地方主体税种----房地产税。挤出住宅投资的投机因素,纠正土地资源盲目开发、扭曲配置的基础。这应该是城乡深化体制机制改革的必要措施。农村建设用地的余量和新开发的土地,可以用于加强集体经济,产权落实到户,让农民成为股东;与城市建用地同权同股同价,把它证券化,地票可以上市、也可以退市。

规范农地确权和流转。依法维护农民土地承包经营权,保障农民集体经济组织成员的权利,保障农户宅基地用益物权,慎重委托推进农民住房抵押权、财产权的抵押担保转让试点。稳妥推进农地确权、所有经营承包三权分置、土地流转,规范土地用途管制。对公司下乡、农业大户要制定政策,进行规范管理。

加大工业反哺农业的力度,让公共财政的阳光照进广袤的农村。让农村享有公平的教育、文化、医疗、养老、基本建设等公共产品。经济发展的三驾马车,投资外贸消费,现在需要将消费放到首位,消费首先要加大公共消费,应该向弱势群体倾斜。

发达城市不仅为本地、也要为欠发达地区农村提供高质量低成本的公共服务(如医疗教育的支援)。要组织有效的竞争,全面动员社会力量,形成双赢。只有中国政府有这个能力。中国的出路是发展合作互惠的地方主义。

城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。保障农民工同工同酬;农民公平分享土地增殖收益;允许社会资本、社会组织向农村建设投资。统筹配置城乡义务教育资源,整合城乡基本养老医疗保险,统筹城乡低保,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖等。促使基本国民待遇均等化,方便人们自主选择就业与迁徙。

将过剩产能用于解决进城农民工住房。城市政府(不含超大城市)提供廉价城市土地、购买低价的钢铁建材建设廉租房,可把它证券化,借、租、卖给不能回到农村的青年;将来他们在城市立足后可以退券还钱。这样给我们的产业结构调整和转换腾出时间和空间。

增强农村集体经济组织服务功能,推进新型合作化

构建新型农业经营方式。鼓励土地承包经营权的流转,发展各类农村经营主体(专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业);鼓励农村发展合作经济,允许农民以土地承包经营权入股、发展农业产业化经营。

探索新型合作组织:对农村保存下来的集体经济组织、新型农业合作组织要鼓励,对多年坚持乡村基层建设工作的优秀专家要切实给予支持。专家们特别提到中国乡村建设院李昌平主持进行的村社内置金融实验,认为这是很有意义的创举:通过村社内置金融为纽带,解决农村社区组织涣散、金融供给不足的问题,支持因地制宜发展农村产业链,促进一二三产业交叉融合、提高农民收入;增强了集体经济实力,落实了双层经营体制,坚持了共同富裕方向。同时保留了绿水青山,让农村更像农村,成为城市人越来越羡慕的农村。这就是通过改革,实现社会主义制度的自我完善。

城镇化大趋势中的新农村建设探索

李昌平提出:设想未来几十年农民不断进城,我国农村的前景大体是136的格局。

10%的村庄将进入城市。他们的土地增值收益比较大,只要农民抱团进入城市,日子会过得很好,否则收入就会分化。

60%的村庄会逐步空心化。这部分村庄需要解决的问题,是适应城市化趋势、构建新型农业主体和农业现代化的模式,而不是新村建设。有两个选择,(1)资本下乡圈地,(2)把农民组织起来,参照日本台湾农协的形式搞农业合作经营。合作经营更有利于发展现代农业。

30%的村庄人口不会减少。这类村庄将会发展成中心村(镇),这是新农村建设的重点。要适应在我国已经出现的“逆城市化”趋势,这些农村建设得更像农村。根据本地特点定位(自然,区位,文化),可发展特色产业、特色品牌、特色品位、特色家园,例如民俗、采摘、古村旅游、养老服务等,把农业变成服务业的一部分。再通过信息化智能化、带来农业、加工、流通业态的改变,拉长农业产业链。随着食品安全受到重视,食物本地化运动将会兴起,农产品流通半径将会缩小。生态文明的兴起给农村带来发展动力。这样的村子500年都不会落后。不久的将来,中国大概有4-5亿老人,让他们在这里过“半农半X”生活,更符合人本性的需要,可能比大城市群更有吸引力。一些地方在新村建设中往往靠领导主观意志决策,结果建了很多的“鬼村”,实在劳民伤财。

加强基层党建和政权建设

要高度重视农村社会治理,加强农村基层组织建设。中央已决定每年选派40万名大学毕业生到村级任职,这是改变基层党政组织的重要举措。没有有效的基层党政组织,或者基层行政事务被少数大户操控,则国家财政的公共服务投入就找不到地方代表、被少数“精英”截留俘获;甚至土地台账管理和各项数据统计也无法准确,更不用说对耕地的保护;中央的支农政策也难以落实到每个农民。鉴于我们的农村基层组织涣散已久,这将是一个长期艰巨的任务。

有专家建议,中国两千多个县,县委班子是国家稳定的根基。要加强干部的培训,可考虑选拔几百名优秀的县级领导,到中央培训后派到关键县任职,赋予县域建设任务。

要从战略高度理解城乡发展一体化的重大意义

习近平同志关于推进城乡发展一体化的思想,既具有长期发展战略安排的考量,也符合近期适应经济增长新常态、拉动内需增长、为经济结构调整争取时间的政策考量,也是出于对当前城乡关系发展的具体问题的考虑,具有很强的针对性。这一思想,和中央提出的“一带一路”战略具有同等重大的意义。

到会专家认为,中国农民曾经为新中国的工业化建设和民族振兴作出过巨大贡献,提供了初期工业建设所需大部分积累(也有学者指出,在这个过程中国家也不断提供资金支援农业)。而当前,我国地区之间、城乡之间发展还高度不平衡。特别是还有7000多万人口的贫困农村地区。习近平同志说,全面实现小康最艰巨最繁重的任务在农村,最近他在考察贵州时也对农村扶贫给予高度关注。我们离2020年建成全面小康社会的宏伟目标的实现只有5年时间,任务十分紧迫。我国工业规模已经是世界第一,完全有条件加大工业反哺农业、城市反哺农村的力度,让广大农民平等参与现代化的进程,共同分享现代化的成果。

我们要深刻领会习近平同志讲话,纠正认识上的偏差,坚定不移地把“把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针”,“动员社会各方面力量,加大对‘三农’的支持力度”。从而逐渐实现城乡居民的基本权益平等化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民收入均衡化,真正体现社会主义“共同富裕”原则。

高梁

原国家发改委经济体制与管理研究所国有资产研究中心主任。

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