我国金融领域反腐败的理论和实践

 

 

腐败问题是全球性问题，反腐败是世界性难题。腐败的滋生蔓延既有制度不完善的原因，也有监督不到位的原因，当然还有经济上的诱惑。几百年来金融体系演进表明，全球金融发展既是一部大胆创新的历史，又是一部充满波动的历史，充斥着大量腐败问题和大案要案，令人触目惊心！金融体系作为现代市场体系中资源配置最集中和最重要的场所，其各个金融子市场具有高度关联性，金融杠杆的运用和金融机构倒闭的多米诺骨牌效应，使得金融风险的爆发往往会危及经济安全和社会稳定。2008年美国金融危机给全球经济带来的巨大冲击至今仍未结束。尤其要警惕带来新的风险和灾难。

 

金融安全是国家安全的重要组成部分

 

2017年4月26日，习近平总书记在中央政治局第40次集体学习时深刻指出，维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。7月14日，习近平总书记在全国金融工作会议上再次指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。金融兴，经济兴；金融稳，经济稳。落实好习近平总书记这一重要要求，必须坚定不移地开展金融反腐。

党的十八大以来，反腐惩恶始终保持高压态势，成效卓著。在十八届中央纪委七次全会上的重要讲话中，习近平总书记指出，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象。金融反腐是反腐败系统工程的重要一环。金融腐败对于金融体系稳健运行有着巨大危害，而金融反腐对保障金融体系安全运行，有效执行国家发展战略和平稳渡过经济转型意义重大。近几十年来金融创新层出不穷，呈现关系复杂化、业务混合化、利益多样化特点，这使金融腐败更具隐蔽性、欺骗性和危害性，也给行业监管与反腐败工作带来较大难度。

 

腐败的定义及其一般性规律

金融腐败有着其他行业腐败行为所不具备的特殊性。金融行业的跨期交易性使金融腐败租金支付更具隐蔽性。金融行业的“三高”特征决定了金融腐败行为发生的冒险性。金融行业的资源配置功能决定了金融腐败问题影响的外溢性。

 

金融业的行业特征

金融领域反腐败工作有两个维度：一是降低腐败预期收益，即减少腐败租金和寻租机会；二是提高腐败预期成本，即加大查处和惩治力度。

1、地位的重要性。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。几乎所有的实体经济在一定程度上都依赖于金融市场，而且特别依赖于信用程度。一方面，金融能够起到配置资源的作用，促进实体经济发展；另一方面，相对于实体经济，金融具有一定的优势地位，实体经济对金融具有较强的依赖性。没有金融，实体企业不能发展；没有实体企业，金融就是泡沫。美国诗人罗伯特•佛罗斯特经常引用的一句话是：“银行是一个在晴天借给你雨伞，但却要求在雨天收回去的地方。”经济学家林毅夫说：“现代经济是一种高度发达的市场经济，本质上是一种发达的货币信用经济，或者说金融经济，其运行表现为价值流、资金流导向实物流，货币资金运动导向实体经济。”

2、经营的特许性。金融行业具有风险外溢性。因此，政府往往会对金融业实行牌照准入或特许经营，对其资质提出一定要求。这就使金融行业客观上具备了一定的垄断性。

3、领域的专业性。金融行业不仅有诸多细分行业，每个细分行业也有独特的业务模式与众多金融产品，且金融市场瞬息万变，从全球宏观经济，到微观企业经营情况，到市场情绪气氛，都会令其产生波动。金融领域无论金融业务还是从业人员都有很强的专业性要求。

一是金融体系是一个复杂性系统，具有很强的专业性。通常来说，以规模巨大、耦合度高、透明度低、动态而且开放为一般性特征的复杂系统，同时具有两个最本质的特征，即组分之间相互作用的非线性以及系统的自适应性和自组织性。前者使系统呈现貌似随机的不稳定状态，后者则使系统内部结构会产生一定的有序性与稳定性。现代金融业经过漫长的历史演变，从过去较为简单的形式，逐步发展成规模庞大、错综复杂的动态变化系统。动态变化的金融市场是一个开放型系统，不仅其内部相互关联、相互影响的层次多，且受人类决策行为这一重大不确定性因素影响。

二是金融体系的演变进一步提高了其专业化和复杂性。金融体系从市场结构、参与主体，到金融产品都在不断丰富和演变。

三是金融从业人员的专业性。金融从业人员通常需要经过专业培训才能胜任，有些金融业职位必须持有CPA证。

4、市场的创新性。金融创新是以信息与科技为基础，以创新活动为手段，金融创新有效率性、时滞性、非均衡性、高风险性、虚拟性五个基本特征。创新对金融业发展影响广泛而深刻。没有金融创新，金融可持续发展就难以落到实处。当前，金融市场上各类金融机构、金融产品和业务创新层出不穷。在融资领域，体现为将分散的小额资金聚集起来，有偿提供给资金需求方使用。网贷、众筹等金融业态快速发展，呈现出关系复杂化、业务混合化、利益多样化特点。

 

金融腐败的定义

与其他领域的腐败相比，金融腐败有其特殊性，如果基于一般腐败概念规定金融腐败的定义，难以全面准确反映金融腐败特点。世界银行认为，金融腐败主要包括三种情况：一是公共部门的官员接受或索取贿赂；二是私人部门积极行贿，以规避公共政策和程序，从而获取竞争优势和利润；三是公权力的滥用可能没有明显的贿赂体现，而是由赞助或裙带关系、盗取国家资产或转移国家财政收入而产生的腐败。这个定义涵盖了世界银行所碰到的绝大部分腐败问题，为学术界广泛采纳。金融腐败的内涵极为广泛，包括银行业、证券业、保险业和监管当局相关方面的非规范行为。

腐败的根源在于对权力的滥用，权力过度干预经济是腐败之源。“寻租的本质在于‘权力揽买卖’”从改革开放初期的商品差价寻租，到近年来的要素寻租，包括土地批租和公司上市过程中出现的腐败等，均存在权力腐败的踪迹。金融腐败的根源在于对货币资金这一稀缺资源垄断性配置权的滥用。由于资金在一国经济发展过程中的重要性，金融腐败对经济增长的影响更加直接。金融机构通过寻租制造稀缺，提高融资成本，从而扭曲资源价格，导致资源错误配置，由此造成金融资源使用效率低下。金融腐败本质上是由于金融资源的垄断性所带来的权力寻租行为及其现象。在我国经济体制转轨过程中，金融资源一直是市场稀缺资源，这使得金融领域相对于其他领域发生腐败的可能性增大。从金融监管体制机制角度审视，还应从其中所包含的道德风险来定义金融腐败。

由于金融行业的独特性，金融腐败有其不容忽视的特点。一是金融行业的跨期交易特点决定了金融腐败租金支付的隐蔽性。跨期交易是金融活动的基本特点，而跨期交易方式使得金融腐败行为具有不同于其他腐败行为的复杂特点，具体表现为腐败租金的支付与非规范金融交易时间上的不一致性。一方面，金融腐败交易呈现长期性，如干股受贿、期权腐败等腐败形式，往往时间跨度较长；另一方面，金融腐败行为更加隐蔽，延长了腐败证据链条，加大了腐败行为因果关系判定难度，进而也加强了反腐败工作难度。随着经济全球化加深，金融业信息化程度提高，犯罪分子借助计算机网络跨国境划转资金，使犯罪行为越来越难以察觉；而有的犯罪分子在达到犯罪目的或罪行即将败露时携款外逃，躲避法律制裁。在这一背景下，腐败往往时间跨度较长；腐败现象“高智能化”“国际化”特征愈来愈明显。

二是金融行业的“三高”特征决定了金融腐败行为的冒险性。“三高”特征即金融资产价格的高波动性、金融资产的高流动性、金融体系的高信息不对称性，这些特性使其容易成为产生腐败活动的温床。第一，金融资产价格波动幅度较大。金融腐败行为正是利用了这一特点，通过滥用监管权、泄露内幕信息等方式在资产价格波动中谋取利益，从而加大了金融行业发生腐败的风险。第二，由于金融市场工具丰富多样、金融创新层出不穷，银行、保险、信托、证券、基金等机构推出越来越多的金融创新产品，使得金融资产流动性不断提升，为腐败行为及其非法所得提供了快速、隐蔽的变现渠道，使腐败获利得以迅速转移、洗白。第三，金融体系所特有的专业性和复杂性，导致局外人很难准确理解金融业务与工具属性，产品风险与收益不对称，投资信息披露不健全和不透明，外部监督者和金融机构之间存在着严重信息不对称。

三是金融行业的资源配置功能决定了金融腐败影响的外溢性。金融行业具有调节和调度社会资源配置职能，直接影响宏观经济运行和发展。一方面，如果金融监管人员利用监管权进行寻租、偏离监管目标，就会导致金融政策和监管措施失灵，破坏市场交易规则，扰乱市场秩序，引发严重的金融和经济后果。另一方面，掌握金融资金配置权的从业人员如出现腐败问题，很可能错误引导金融资源的流向，导致金融机构的经营陷入困境甚至倒闭。在更严重的情况下，还可能发生系统性金融风险乃至经济危机，使宏观经济运行出现偏差。

借鉴有关理论文献，结合我国反腐和司法实践，我们将金融腐败界定为：金融监管和金融机构行为主体在现行不完善的金融体制机制下的道德风险行为，即金融监管和金融机构行为主体以掌握某种垄断权（行政权或资源配置权）为基础，不按行政规则或交易规则办事，以损害公共利益或其他主体正当利益为代价，以实现自我利益或关联主体利益为目的的。

 

金融腐败的表现形式

金融反腐要重点盯住金融腐败的三种形式：一是把公共权力当作私有资本；二是把公共资本变成权贵资本；三是把中国资本变成外国资本。从我国已经发生的金融腐败案件看，金融腐败有着不同的表现形式，包括滥用权力、利用职务便利、泄露敏感信息等谋取私利，以及参与洗钱等金融犯罪活动。主要可分为以下三类。

1、利用审批权力谋取腐败租金。从本质上说，腐败与相对稀缺资源的垄断权密不可分。垄断容易产生特权，特权必然难以受到约束，从而成为腐败现象滋生蔓延的土壤。胡鞍钢指出：“行政垄断已是目前中国最严重的腐败形式”。[5]

当前，大量的贪污贿赂问题之所以频频发生在权力比较集中、资金比较密集、资源比较短缺的行业和部门，垄断是其中一个十分重要的原因。在金融市场中，金融腐败的一种具体表现是利用审批权进行设租寻租。在社会主义市场经济转轨时期，金融监管部门要对金融市场准入和机构业务范围实行较为严格的管理和限制，而有的监管人员借市场准入审批权，有意识通过拒绝批准、提高准入门槛或提出不合理要求，以及故意拖延审批时间等方式进行“设租”，谋求“腐败租金”。

2、利用敏感信息攫取非法利益。在市场经济活动中，不同的人掌握的信息是存在差异的，拥有更多信息的人往往处于优势地位。反之，就会处于劣势地位。而处于优势地位的人如果把信息传递给劣势地位的人，就能够在市场中获利。金融行业信息不对称现象较为突出。

3、利用职务便利换取腐败期权。一些金融监管部门或金融机构工作人员利用职务之便和手中权力，为企业违规放贷或逃避债务等提供便利。腐败分子往往不急于直接向企业或个人索取回报，而是与对方暗通款曲，达成“君子协议”，在辞职下海或退休后，通过高薪任职、分给股权等方式换取回报，对腐败期权进行变现。从本质上说，腐败期权化是权力寻租现象在时间和空间上的一种延伸。

相对于一般腐败行为，期权化腐败有三个特点：第一，性质模糊。由于期权交易不直接涉及金钱而是交易某种权力，形式比较隐蔽；兑现往往又是间接的，内容比较隐蔽；腐败分子以“扶持企业”为借口进行权力操作，过程比较隐蔽。此外，交易方也比较隐蔽，因为可以不是在职人员，甚至可能不是其本人。第二，成本较低。期权往往难以举证，一方面缺乏有形证据；另一方面由于时间长，往往证据毁损、证人缺失。第三，收益灵活。权力改变了腐败获利的时间和方式，既可以享受权力回报，如为便于离职后遥控权力，可以在离职前安插亲信或选定接班人；也可以享受资本回报，如为了辞职或退休后到企业高薪打工，在位时即为企业谋取足够的留存收益。[6]

 

中国金融腐败的新趋势及危害

 

复杂性、传染性与交叉性是金融腐败的新趋势和新常态。近年来，随着金融行业高速发展，在金融创新和混业经营冲击下，金融腐败行为更具复杂性，跨行业、跨市场腐败传导更加便利。

 

金融腐败的新趋势

与其他领域相比，金融行业业务范围更广泛，业务主体更分散，且专业性更强，这为行业监管与反腐败工作带来了较大难度。

1、金融腐败的复杂性。随着创新业务、创新模式不断拓展以及混业经营越发普遍，金融业务尤其是部分风险大、竞争激烈、技术严格、产品多样的部门和岗位的专业性要求日益提高，一定程度上也带动了金融腐败专业化程度的提高。

2、金融腐败的传染性。现代金融体系的一个重要特点是相互关联，由此决定了金融腐败的传染性。具体而言，金融腐败的传染性主要受社会关系和业务关系两个因素驱动。社会关系驱动是指腐败在同学、朋友、亲属间传染，体现为金融腐败窝案、亲缘案件增多。业务关系驱动是指腐败在不同机构、不同个体间以业务交叉点为纽带传染，体现为宽领域、长链条金融腐败案件增多。

从业务关系驱动来看，腐败传染性在新常态下的金融领域更加明显。一方面，随着我国加大金融业务监管力度，单独作案的可能性越来越小，单一业务模块独立犯案的概率也在降低，少数人长期一手遮天掩盖违纪违规行为的现象逐渐减少。另一方面，新常态下金融业务向综合性、复杂性、创新性发展，同一业务链环环相扣，不同业务链交叉点众多。腐败分子为了变现腐败利益，提高了犯罪隐蔽性，有业务驱动下金融腐败传染的主观需求。有的腐败分子通过私刻银行印鉴、存款单位印章及更换银行客户预留印鉴卡，以及使用伪造的转账支票等手段，将单位存入银行的资金转入本人或本人操控的账户，涉案金额达数亿元。在此过程中，腐败分子首先用高额好处费作为诱饵贿赂拉款人等，将存款单位资金“引存”到指定银行，再腐蚀拉拢银行工作人员，内外勾结，共同犯罪。有的银行腐败案件涉及凭证式国债业务、融资业务、存折印制业务、财富管理业务、存款业务等多个领域。有的信用保险公司腐败案件涉及信贷、咨询、股权质押、跨境、信用证等业务，部分出现全业务链腐败、跨地区多支行腐败。

在以上因素驱动下，金融腐败通过沿业务链传染、金融行业间传染、金融与非金融行业间传染以及境内外传染四个途径来实现。沿业务链传染指在某单一金融业务上，腐败在客户端、执行端、决策端全过程传染，该类型腐败主要由业务关系驱动。金融行业间传染指腐败在股票、保险、期货、投行、债务等多个细分领域传染，该类型腐败主要由社会关系和业务关系双重驱动。金融与非金融行业间传染指腐败在金融行业以及汽车、航运、房地产等行业间相互传染，该类腐败主要由社会关系驱动。境内外传染指腐败行为通过境内外业务引进、资金交流等方式而传染，该类腐败主要是由业务关系驱动，其间，伴随着风险传递。特别是腐败在沿业务链传染与金融行业间传染双重作用下会演变为行业腐败。

3、金融腐败的交叉性。随着交叉性金融工具、金融衍生品、金融控股公司等金融创新高速发展，金融行业间交流日益增多，各细分行业关系更加密切。而直接融资、间接融资等融资渠道的发展，使得金融行业同越来越多的行业产生交集。金融自身综合属性不断提高，是金融腐败跨行业、跨领域蔓延的主动成因。一方面，金融内部跨行业腐败增多。近年来，中国金融市场发展动能强劲，除银行代理保险、银证转账、银行代理基金等交叉业务发展之外，外汇期货、股指期货、利率远期等金融衍生品的增多加强了不同金融标的、不同金融市场的联系。以往金融腐败主要集中在银行系统，但随着行业发展趋向混业，金融腐败领域越来越广。从近两年查处的金融腐败案件看，大都涉及券商、保险与银行等多个行业，部分案件甚至涉及监管机构。另一方面，跨金融与非金融行业腐败案件也呈增长趋势。随着股票发行、债券发行、投资并购的兴起，金融人才越来越多地涉猎实体行业。一系列腐败案件及其触目惊心的数字，揭示了金融腐败跨行业跨领域发展新趋势。

无论腐败形式如何多变，最终都归于利益。一旦涉及经济利益，就会涉及资金转移。一方面，由于现代金融交易手段的多样性、复杂性，通过貌似合规合法的操作，可以将贪腐所得“洗白”。特别是经过一系列复杂的资本运作，资金来源将难以被发现。因此，金融领域成为腐败资金的最佳去处，这是金融腐败跨行业跨领域发展的被动成因。另一方面，在国内经济由低阶向高阶演进过程中，金融更是发挥着无可替代的作用。现在，无论是国民经济运作，还是社会公众日常生活，都与金融有着紧密联系，腐败行为也不例外。例如，房地产开发的金融贷款环节是腐败重灾区，房产变现涉及担保抵押公司，房产的分散登记需会计人员协助。而在交通、煤炭等行业发生的一系列贪腐大案中，也都能看到金融机构、金融从业人员活跃的身影。由于金融在当代经济生活中所扮演的关键角色，金融腐败被牵扯进其他行业腐败中，被动呈现出跨行业、跨领域腐败特点。随着金融行业混业程度不断提高，这一趋势将更加明显。

 

金融领域的技术性与金融腐败的治理难度

近年来，随着持续的技术创新，重塑了金融业务范围，改写了原有经营理念和经营模式，并对现有监管思路和监管模式提出挑战，一定程度上也加大了治理金融腐败的难度。

1、技术性提高了金融腐败的便利性。随着高技术含量设备被引入金融行业，借助高科技手段的智能化腐败案例不断增多。有学者指出，虚拟经济严重脱离实体经济而变成难以驾驭的“魔鬼”。这种通过“金融创新”的法术呼唤出来的“魔鬼”加大了风险，更具“夺命力”。

2、技术性提高了金融腐败的隐蔽性。技术革新重塑了金融业务范围。随着ICT技术的普及，伞形信托、P2P平台融资、股票收益互换等一些附属金融产品与金融工具逐渐衍生出来，这些新业务领域需要信息技术支持才可以维持正常功能，除了能够配置资金外，也为滋生腐败提供了温床。金融腐败通常可分为两种形式：一是权力寻租，即为了捞取不义之财而滥用职权；二是不作为，即在本职岗位不尽责，没有完成应有义务，这种形式的腐败往往不易引起重视，但对社会危害极大。技术革新带来的金融业务范围重塑，为这两种腐败提供了新的土壤。例如，2015年股市异常波动期间，某券商股票收益互换业务被推到风口浪尖。应当说，这项业务本身是合法的，且持有国家认可的牌照资格。但由于其业务设计较为复杂、买卖双方权利不匹配等原因，产生了违规的可能性，增强了违规的隐蔽性，使得该业务成为权力寻租的集中点之一。再如，伞形信托、P2P平台融资等业务在发达金融市场部分已得到验证，是金融市场发展的内在要求。但相关业务自身的高杠杆属性和复杂性，使得该业务自开展以来就不断累积风险，需要金融监管部门加以处理。由于新型业务模块的拓展，市场曾一度聚集数万亿元资金。但对这些业务，监管机构以前未曾涉及或较少涉及。监管人员难以跟上业务发展速度，监管结果难以准确衡量，监管责任难以有效划分。

另外，技术革新带来了金融业务流程优化。改变了原有业务经营理念和经营模式，对金融腐败产生的影响是多方面的。一方面，流程优化使得依靠流程不透明等技术上固有缺陷而产生的腐败现象大大减少。1993年至2001年，中国银行开平支行前后三任行长持续作案，联手盗取银行资金483亿美元。当年全行电脑没有联网，对总体资金缺乏准确及时的审核手段，造成该案长期未被发现。另一方面，随着新技术发展，资金转移更加便利，尤其是跨境资金转移，短时间调动大额资金能力有了很大提高，资金分散处理更加便捷，金融腐败成本随之降低，同时也提高了金融腐败隐蔽性。可以说，流程优化减少了低端犯罪，但可能发生规模更大且更加隐蔽的金融腐败。

3、技术性提高了行业腐败的可能性。当前，行业性腐败问题较为突出。行业腐败与行业“潜规则”密切相连。比如，一段时期以来，在某些行业里送红包，收红包，形成了行业“潜规则”。这些规则并没有任何明文规定，在“劣币驱逐良币”效应下，歪风邪气取代了正常的制度规范，行业性腐败随之产生。金融行业一些“潜规则”是金融行业产生行业性腐败的基础。金融行业的特性尤其是现代信息技术的影响，提高了金融行业腐败的风险。现代信息技术缩短了金融创新周期。传统金融产品从研发到上市，周期比较长。随着金融产品创新与现代信息技术结合，借助于互联网时代快速、高效的产品研发特点，金融产品研发周期由原来的以年或月为单位变为以天或小时为单位。以2012年银行理财产品为例，建设银行总共发行3405款产品，招商银行和平安银行发行新型理财产品超过2000款。监管机构受限于监管制度，在面对数量众多、周期短暂的金融创新时显得力不从心。目前，互联网金融创新的模式和法律关系并不匹配，法律本身的特征就是滞后于实践，是由实践所决定的。而部分领域法律的缺失、监管的空白导致金融行业腐败形成。

现代信息技术加强了金融业与非金融业、金融行业不同子行业间的混业经营。互联网企业可深度分析客户数据、挖掘客户金融需求。经过跨界合作，目前已构建了集金融、非金融各业务模块的商业模式。如资产证券化产品、二维码移动支付、飞机延误险、微信银行、余额宝等是相关模式的代表，大大增强了金融业务的横向纵向关联性。虽然使得单一环节、单一业务金融腐败难以变现，但增加了腐败沿业务链传导的能力，整体表现为金融腐败行业化发展趋势，同时加快了金融模式被效仿的速度。随着信息披露的增多和信息传播的加快，金融机构的经营模式已不再是商业机密，任何能够取得超额收益的经营模式都会被众多参与者竞相模仿，金融监管套利就是其中之一。金融机构在不违背监管规定的前提下，通过金融交易、业务转移等方式降低自身所面对的总体监管要求，从而谋取额外收益，进一步强化了相关特性。在多重因素作用下，金融腐败有可能成为一种行业腐败。

 

金融行业的创新性与金融腐败的道德风险

中国金融体系活力持续释放，金融创新在多个层面快速发展，并对国民经济运行和社会生活方式产生深远影响。金融创新的好处是有更多人可以分担风险，但坏处在于其中的道德风险。

特别是随着金融创新不断推进，因监管缺失而产生的金融腐败道德风险可能进一步积聚。

1、金融创新与金融监管的博弈均衡。通过创新突破旧的规章制度限制是金融创新的原动力之一。凯恩的金融创新理论认为，“规避创新”是回避各种金融控制和管理的行为，金融创新即产生于回避各种金融控制和规章制度的过程中，这就要求我们在监管过程中要预测防止不寻常的低概率的“黑天鹅”事件，这通常会引起市场连锁负面反应甚至颠覆；也要防止由于整体的预见缺失而造成的灾难性的“红天鹅”事件；更要防止本来有能力、有机会阻止的高概率、破坏力极强的“灰犀牛”灾难。“黑天鹅”挑战我们的想象力，“红天鹅”挑战我们的预测力，“灰犀牛”挑战我们的应变力。

金融创新与金融监管是一个相互博弈逐步均衡的过程。以规避制度监管为驱动力的金融创新，容易导致道德风险，失去有效的制度控制。进而危害投资人和金融机构自身利益。金融危机前，全球金融市场为了追求高额收益和竞争优势，部分国家出现了倡导金融领域自由化经营和放宽金融管制的趋势，这虽有助于金融创新，却会使道德风险不断积聚。

2、过度的金融创新带来监管缺失和危害。当前，创新是金融行业重要特点之一。金融创新带来金融业务领域扩展速度远大于金融监管改革带来的监管领域扩展速度，造成部分业务和地区出现金融监管缺失现象。这一现象在全球普遍存在，备受关注。2013年出现“影子银行”现象，“影子银行”是不受银行监管体系约束的信用中介机构，其核心功能是规避政策监管，这个问题和2015年互联网金融问题凸显，都是金融监管缺失的体现。回顾历史，我们发现金融监管缺失一直伴随着整个市场的发展，越是金融创新活跃的区域缺失越明显，也越容易发生腐败问题。

 

金融监管的滞后性与金融腐败的“套利缝隙”

在互联网经济下，信息传播速度加快，很可能在短时间内使得监管套利形成模式，并加速成为行业模式。“互联网企业涉足金融领域，由于其思维方式、业务模式、风险控制与传统金融机构存在天壤之别，现有金融监管体系难以覆盖其风险。”[7]监管框架和监管理念必须适应市场融合的变化，市场与监管匹配度越高，产生腐败的可能性越低。目前，金融混业趋势越来越明显，而金融分业监管体系由于内部利益复杂、协调难度大，与市场匹配存在一定滞后性，容易形成“套利缝隙”和“监管协调的空白”，极易诱发腐败。

中国实行的是分业监管模式，人民银行承担央行职责，专注于三大支柱性职能：制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务。银行业、证券业、保险业市场监管分别由银监会、证监会和保监会履行，监管部门各司其职、各负其责。随着金融创新发展，中国金融行业业态发生了改变，传统分业监管模式逐渐与市场结构不相适应，其弊端在多个领域加速暴露。

监管缝隙。随着金融创新不断加速，新形态金融产品和金融业务层出不穷。但在分业监管模式下，金融监管前沿却难以保持同步推进。越是在亟待规范的金融新生领域，越容易形成“三不管”的监管缝隙，这一问题在互联网金融、创新金融服务、影子银行业务、金融消费者权益保护保护等领域大量存在。在“铁路警察各管一段”模式下，现有监管体系并不能全方位覆盖P2P网贷、股权众筹等互联网创新融资平台各业务环节，存在诸多模糊监管区域。

2、监管套利。在某些业务领域，不同监管机构从不同角度出发具有一定的监管权，导致监管重叠，而这进一步形成了监管套利。为保证金融市场的公平性和有效性，相同性质的金融业务应当受到同质监管。但在分业监管模式下，各监管部门对形式不同、本质相同的金融业务监管标准、方式和力度有较大差异，导致金融机构通过政出多门的监管体系，获取不当利益。一旦存在监管套利，金融机构在逐利性驱使下，就会涌向监管最宽松、最疲弱的体系。相反，严格完备的监管体系则被逆向淘汰，这就为金融腐败和金融风险留下了空间。

3、监管倒挂。随着混业经营的发展，中信、平安等大型金融控股集团迅速崛起。从监管角度来看，这些大型金融集团能够形成跨行业跨市场风险传导，对完善我国金融体系意义重大，应当受到比小型、单一金融机构更加严格的监管。但在分业监管模式下，各监管部门目标设定、决策机制以及执行方式存在较大差异，分管不同市场的监管部门也处于平行层级，使得各监管部门间的监管协调变得困难，并在微观层面形成监管倒挂。即对单一业务金融机构的监管行之有效，而对大型金融控股集团的协同监管、合作监管相对乏力，造成风险中心与监管重心不匹配。

4、监管割裂。除了在微观上形成监管倒挂外，金融监管协调难也会在宏观上形成监管割裂，不利于宏观审慎管理执行和系统性风险防范。在混业经营结构下，跨市场风险传导渠道更多、速度更快、力度更大。在分业监管格局下，金融风险的识别和应对仅囿于本市场，难以形成对整个金融体系资产规模、资金流向和风险水平的全面评估，限制了监管部门对系统性风险的判断。

                                        （编辑   季节）