建设服务型政府 推进服务均等化*
国家发改委经济体制与管理研究所《社会调查》课题组
编者的话：
近期国家发改委经济体制与管理研究所社会调查课题组进行了一场2015年改革民意问卷大调查，形成了四个专题报告，调查主题分别是城镇居民对深化政府改革的评价与期待、城镇居民对基本公共服务的评价与需求、城镇居民对创业创新问题的看法以及城镇居民的生活满意度和风险承受力。本刊拟分两期对这组社会调查报告进行编发，以反映广大人民群众诉求，为政府决策提供可资借鉴的政策建议。
深化政府改革，建设服务型政府，实现有效的政府治理，始终是改革任务的重头戏，也是其难点所在。而进一步健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，是建设服务型政府的内在要求，也是“十三五”时期实现共享发展、协调发展的重要保证。
政府改革成效获肯定
调查报告显示，总体来看，城镇居民对近年政府工作表现表示肯定，尤其是对政府推进经济发展及城市建设的成就、在国家重大事务中体现出的决策能力表示充分肯定。
政府工作表现基本满意
为了解居民对政府工作的满意状况，《社会调查》课题组进行了对政府评价与期待的问卷调查，调查问卷设置了群众观念、决策能力、办事效率、依法办事、经济发展等10项评价指标。“非常满意”赋值为5分，“比较满意”为4分，“一般”为3分，“不太满意”为2分，“很不满意”为1分，全部有效样本的平均得分即对政府某方面工作表现的满意度[1]。
统计显示，调查样本对政府工作表现的总体满意度得分为3.35分，在1至5分的取值区间中偏向于肯定的一端。其中，满意度最高的是城市建设，满意度得分为3.65分；其次是经济发展和决策能力，分别为3.54分、3.53分；然后是群众观念，得分为3.50分；满意度最低的是廉洁自律，得分为2.97分。（见图1）。
图1 调查样本对政府工作表现的满意度
对于近两年来我国行政体制改革的成效，调查样本中表示非常满意的占24.2%，比较满意的占34.6%，合计占58.8%；表示很不满意的占1.7%，不太满意的占4.3%，合计占6.0%（见图2）。也就是说，接近六成的人对近两年来行政体制改革成效表示满意，这说明新一届中央领导集体执政以来着力推进的行政体制改革，获得了人民群众的较大认可。
图2 调查样本对近两年来行政体制改革成效的满意状况
调研还显示，居民希望进一步深化政府改革，建设廉洁政府、高效政府、法治政府和服务型政府。居民对政府在廉洁自律、办事效率、政务公开方面的表现满意度较低，要求实行官员财产公开，认为政府对市场的监管不到位、公共服务和社会管理有待加强，希望政府政策更加尊重民意、健全群众表达意愿的渠道。这都表明，人民群众对政府的期待水平在很大程度上超过了政府的回应速度，由此将倒逼政府进一步深化改革力度和提高改革效率。
值得一提的是，参与调查的城镇居民认为，我国市场运行存在的最大问题是政府对市场监管不到位、政府公共服务和社会管理水平有待提高、垄断和不正当竞争，所占比例分别达到33.1%、17.4%和15.9%（见图3）。
图3 “您认为目前我国市场运行存在的最大问题是？”
多管齐下促改革
有关研究证明，保障和改善民生是提高群众对政府工作满意度的有效途径。城镇居民对家庭生活的满意度越高，五年来个人收入水平、生活水平、幸福感、安全感越是上升向好，对政府工作表现的总体满意度就越高。这表明，政府只有通过推动经济社会不断发展，给普通群众带来民生实惠和获得感，才能得到并强化群众的支持。
基于上述调查发现与结论，报告主要提出以下五点建议：
第一，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在政府工作满意度方面，农村户口人群低于城镇户口人群，外地户口人群低于本地户口人群。这与城镇常住人口中户籍与非户籍的基本公共服务待遇差异密切相关。改革户籍制度、推进新型城镇化也是保持经济持续较快增长的重要手段。为此，应加快健全农业转移人口市民化成本分担机制，合理确定各级政府职责，确保到2020年实现教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。
第二，完善重大公共决策的民意征求机制。大部分居民都认为，地方政府在实施重大工程项目前，对市民意见不够尊重。国家干部也有多数人持这种看法。这反映出目前重大公共决策的民意征求机制较不完善，缺乏规范化、法制化。应完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序，凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见，防止因决策不当而损害群众利益、影响社会和谐。
第三，推行官员财产公开制度。实行官员财产公开不仅是实现干部清正、政府清廉的利器，而且已经成为社会公众的强烈期待。调查显示，84%的居民认为应该实行官员财产公开制度，国家干部、中共党员中赞成的比例分别为87.1%、89.7%，民主党派人士的这一比例高达100%。应尽快提出推行官员财产公开制度的路线图和时间表，加快推进房产、金融账户等信息全国统一联网。在改革方式上可以加强试点，由点及面。
第四，创新基层社会治理体制。这不仅有利于提高公共服务落实水平，优化社会管理，健全群众利益表达机制，而且有助于增强基层自治能力，促进政府职能转变。应健全基层社会治理多元参与机制，尊重居委会、业委会等社区组织的自治地位、保障其依法自治的权利，鼓励和引导社会组织参与基层治理，加大政府向社会组织购买基层服务的力度。
第五，以信息化为支撑建设透明高效的政府。信息化不仅是提高政府效率的有效手段，而且是加强社会监督、建设透明政府的重要方式。尤其是，飞速发展的大数据技术为进一步提高政府效率提供了巨大可能。应大力推进电子政务系统优化升级，健全资源共享、业务协同、互联互通机制。以大数据技术助力政府治理水平的提高，加强大数据收集、存储、分析和应用，充分发挥大数据决策、大数据服务、大数据管理的积极作用。
健全基本公共服务体系
不断健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，是促进社会公平正义、增进人民福祉的迫切需要。而群众满意状况是评价基本公共服务发展成效的重要标准。
提高公共服务均等化，促进共享发展、协调发展
调研结果显示，总体来看，城镇居民对目前基本公共服务的满意度不高。在1至5分的评分区间中，调查样本对基本公共服务的总体满意度评分为3.35分。从不同方面分析，居民对基本社会服务（城乡低保等）和基本住房保障的满意度最低，对基本公共教育、人口和计划生育服务的满意度相对较高（见图4）。
图4 调查样本对目前基本公共服务的满意度
报告认为，居民对基本公共服务的满意度较大程度上影响到其对政府工作的满意度、对改革进展的评价，对全面建成小康社会、全面深化改革的信心。因此，在“十三五”时期，应进一步健全基本公共服务体系，明显提高其均等化程度，促进共享发展、协调发展。
公共服务和社会保障应尊重差异，多重考量
调查还显示，城镇居民对各领域公共服务的需求都有其侧重点。在劳动就业服务方面，居民最希望政府加强劳动权益保护、技能培训和创业资金扶持；在住房政策方面，非常希望政府提高居民收入，让老百姓买得起房；在义务教育方面，特别希望增加优质教育资源供给、推进其均衡配置，保护农民工子女受教育权利等；在医药卫生方面，迫切希望解决药价高、看病难、大病保障能力弱等问题；在社会保障方面，主要希望提高保障水平和制度公平性、减轻缴费负担等。
并且，不同人群对公共服务的需求重点也存在一定差异。退休人员特别期待缩小企业与机关事业单位养老金差距、加强老年人保健。年轻人强烈希望政府加强创业资金扶持、控制商品房价格等。低收入家庭特别期待降低社会保障缴费负担、提高城乡低保的保障水平，高收入群体对基本公共服务的总体满意度反而更低。
值得关注的是， 绝大部分居民“不赞成延迟退休”必须引起重视。党的十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，十八届五中全会建议“十三五”时期“出台渐进式延迟退休年龄政策”。而本项调查却发现，66.8%的受访者不赞成延迟退休年龄，其中原因可能在于对现行退休年龄的习惯、对养老待遇的种种顾虑、担心体力不能保证工作到65岁等（见图5）。
图5 “您是否赞成国家延迟退休年龄？”
调查同时发现，社会保障制度建设不仅应作技术考量，而且应作社会和政治考量。本项调查的多项数据表明，人民群众强烈期待政府进一步提升社会保障水平，这一方面反映出我国社会保障制度还不尽完善，另一方面体现了转型时期群众社会保障诉求的高涨性，与目前我国发展阶段、生产力水平以及财政、企业、个人等方面的承受能力形成一定矛盾。
推进公共服务均等化调查报告的政策建议
第一，加快落实社会事业改革，增加公共服务供给。强化深化改革的效率意识、攻坚意识，加强改革评估和考核。切实推进共享发展，增加公共服务供给，加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖。
第二，积极回应群众公平诉求，大力推进基本公共服务均等化。进一步优化公共资源配置，着力缩小城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务发展差距。完善形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。深化户籍制度改革，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。逐步缩小企业与机关事业单位之间的养老待遇差距。
第三，强化社会救助体系的托底保障功能。进一步扫除城乡低保覆盖的“盲点”和“死角”，确保实现应保尽保。完善与物价水平和生活成本相关联的城乡低保待遇确定机制和动态调整机制。健全财政投入机制，加大中央财政的转移支付力度，缩小城乡之间、地区之间低保水平差距。
第四，减轻低收入人群社会保险缴费负担。合理确定社会保险缴费所参照的当地社会平均工资，使其更好地反映全体就业人员收入的实际情况。同时，国家可以考虑出台特惠措施，单独降低这部分人群的缴费比例。在经济波动时期，还可以采取阶段性减缴、缓缴社会保险费的政策。
第五，大力发展社区养老服务，强化社区养老的依托功能。强化政府责任，加大政府资金投入力度，鼓励和引导社会组织、企业等参与提供社区养老服务，推广政府向社会力量购买服务的模式。
第六，延迟退休改革应坚持公开、民主的改革方法，广泛倾听、充分考虑社会各界的意见和述求，综合平衡各方利益。在改革策略上坚持小步渐进、平缓过渡，提前公布方案，稳定群众对未来的预期。
第七，合理引导民众的福利预期。根据我国经济社会发展阶段，合理确定公共服务水平，现阶段仍以保基本为优先目标，从满足最基本的公共服务需求入手，引导民众形成理性的福利预期。
（编辑 宋斌斌）
