（稿件来源：季红约稿    字数：5950字）

内容提要：20世纪后，在经济运行与发展方面的最重大变化，是现代市场经济取代了传统市场经济。传统市场经济是一只手——“看不见的手”调节，现代市场经济是两只手——“看不见的手”与“看得见的手”共同调节。

从传统市场经济转为现代市场经济，企业制度、政府功能与市场秩序都发生了脱胎换骨的重大变化。股市是经济的晴雨表，只有经济好股市才能好——这是传统市场经济的资本逻辑；股市是经济的发动机，只有股市好经济才能好——这是现代市场经济的资本逻辑。在社会的优质资源高度汇集在股票市场的情况下，没有股市的健康发展，就难有经济的生机勃勃。要在经济全球化的群雄逐鹿中使股票市场成为名副其实的“大国重器”，就必须让股市具有超凡脱俗的核心竞争力。中国应当实施积极的股市政策，把股票市场从随机漫步式的发展模式提升为国家战略。

关键词：现代市场经济；股市核心竞争力；积极股市政策

人类社会进入20世纪以后，在经济运行与发展方面的最重大变化，是现代市场经济取代了传统市场经济。这种转变不仅体现在企业制度、政府功能与市场秩序上，更重要的是经济发展的引擎——社会资本流动的主渠道与资源配置的主机制发生了脱胎换骨的重大转变；现代股票市场作为现代市场经济的最耀眼标志登上了社会经济运行与发展的主舞台。

从对经济的依附地位转变为枢纽地位，是股票市场发展进程中的革命性变化

现代市场经济的一个显著特点，就是先进技术、先进趋势与先进潮流都将首先体现在股票市场上，绝大多数一流企业都把股票市场作为持续发展与不断跃进的主战场，成为股票市场的中坚力量。正因为如此，股票市场的功能与作用才能日益强大，股票市场的变动与演进才更加瞩目，日益成为经济运行与社会发展的主导环节与驱动力量。[1]

通过横向竞争、纵向竞争与立体竞争，股票市场给社会经济提供了一个资源配置与再配置的优化场所，最充分也最有效地利用与整合了社会资源。

股票市场疏导整体经济。从货币的角度来说，它是从资金向资本转换的枢纽；从产品的角度来说，它是从发明、发轫向成熟转换的枢纽；从产业的角度来说，它是从初级向高级转换的枢纽；从竞争的角度来说，它是从无序向有序转换的枢纽；从发展的角度来说，它是从预期向信心、信任与信仰转化的枢纽。

一个具有较高关注度、较宽辐射度、较大影响度、较厚响应度与较佳美誉度的股票市场，对经济运行与发展的影响不可估量。

股票市场锻造现代企业。股票市场既是训练场又是竞技场，企业在进入市场、从事市场活动与退出市场的全过程中，都要接受健全、健康、严格与统一的规则。

从宏观到微观、从行业到企业、从生产到消费，现代企业制度的熔炼无处不在无时不有，将在全社会范围内形成符合现代市场经济要求的企业理念与企业范式，进而形成有利于经济增长与社会进步的微观基础。

股票市场形成了与自然人所有权完全不同的法人所有权，进而使得生产社会化、资本社会化、风险社会化与经营社会化在上市公司中实现了完美的和谐统一。没有股票市场的创新、发展与完善，就没有现代企业制度这一崭新的企业形式。

股票市场引领资金流向。在运动中实现增值，在竞争中寻求发展，是资本这种现代市场经济最稀缺资源的显著特点。如果没有股票市场，或者股票市场不规范、不健全，对社会公众没有吸引力，社会资金就只能躺在银行里，而不能较快地从资金转化为资本，资本的生成机制、组合机制、竞争机制、增值机制与创新机制都无从产生并有效地发挥作用。

股票市场优化资源配置。股票市场进行资源配置，分为内部配置与外部配置。内部配置机制在于，市场竞争的压力迫使企业最有效地利用市场环境与市场资源，在聚财→用财→生财的过程中整体有效、有序、有力。外部配置机制在于，资本在市场上流动性的好坏将使社会资源通过价格信号在各个企业间流入与流出，使企业在运用资本与资本机制的同时，主动或被动地接受市场调节，进而使稀缺的社会资源流向最有效率也是最有前景的行业与企业，形成社会经济的有效运转与良性循环。

股票市场整合社会预期。股票市场的本质就是预期。股票市场的投资者人多面广，辐射到社会的各个领域与各个层面，因而其运行最能在整体上反映社会大众对国家发展的预期与对社会稳定的预期。

从本质上来说，股票市场的长期走势实际上是投资者对未来的一种公共投票。对股市预期向好，协调机制就会产生并对社会经济运行起积极作用；对股市预期向坏，紊乱机制将会形成、并对社会经济的发展起破坏作用。

利用股票市场来引导预期、稳定预期、转变预期、整合预期与强化预期，已经成为现代市场经济中宏观管理的主要途径与重大课题。

股票市场制衡宏观政策。股票市场的运行是千百万人在利益驱动下的合力结果，它对宏观政策的反应最及时、最真实、最深刻也最准确。决策科学，市场会以昂扬向上的态度做出正面反应；决策失误，市场会以决绝果断的方式做出负面回应。股票市场在整个社会的高关注度、高响应度与高扩散度，使得宏观政策不可能过深、过久、过大地偏离社会经济的运行轨道，从而有利于形成科学的决策机制、失误的发现机制与错误的矫正机制。

股票市场矫正企业行为。企业的健康发展与有序运行来源于科学与合理的公司治理结构。在有效的公司治理结构下，投资者可以通过双重投票权来及时、准确、客观地表达对公司决策与发展前景的鲜明立场。

在股东大会上，投资者可以通过用手投票来对公司决策进行表决，“少数股东权”机制的引进保证了每个投资者正当权利的有效行使；在股票市场上，投资者可以通过卖出股票来“用脚投票”，特别是在公司决策出现重大偏差时，“用脚投票”可能会导致公司股价大幅下挫，进而促使公司尽快矫正走偏行为，重回正常发展轨道。

股票市场培育金融意识。股票投资是一种风险投资，它可能带来很高收益，也可能蕴含巨大风险。投资者进入股市，即从工资劳动者变成了市场投资者，实际上也是进入了“雷区”，必须审时度势，谨慎选择。

在当今社会，没有任何阶层比投资者更加关心经济发展与社会稳定，也没有任何人比投资者更注重宏观政策的变化乃至世界经济的总体趋势。这支队伍越发展壮大，就越有利于培育整个民族的投资意识、投机意识、利率意识、风险意识与信用意识，进而也越有利于国家的经济发展与社会变革。

股票市场在现代市场经济中具有如此广泛的功能与如此巨大的作用，这是在传统市场经济中根本无法想象也完全无法做到的。股市是经济的晴雨表，只有经济好股市才能好——这是传统市场经济的资本逻辑；股市是经济的发动机，只有股市好经济才能好——这是现代市场经济的资本逻辑。在社会的优质资源高度汇集在股票市场的情况下，没有股市的健康发展，就难有经济的生机勃勃。

我们说股票市场的“晴雨表功能”已经被“发动机功能”取代，并不是说股市的晴雨表功能已经彻底消失，在某些情况下，股市的晴雨表功能还在或明或暗地发挥着作用，只不过其主体功能已经被发动机功能所取代。

根据国际货币基金组织2024年4月发布的报告，2023年，全球GDP总量约为104.79万亿美元。[2] 这年年底，世界股票市场市值前10名企业的总市值约为15.45万亿美元，约占世界GDP总量的14.74%，约占美国GDP的56.47%，约占中国GDP的87.48%，约占德国GDP的346.61%。[3] 股票市场从来也没有像现在这样对经济发展、科技进步与产业升级提供了前所未有的强大助力、推力、张力与扩散力。很多科技企业在创业之初都得到了依托于股票市场的天使投资基金的支持、并得到了各类投资机构的持续投入，才得以快速而又持续地发展起来。微软公司在近十多年间，股票价格上涨了十多倍，几十年来，它以一张巨形的网络，推动了整个世界电子计算机的普及、应用与升级，对世界经济的发展与进步做出了难以估量的重大贡献；苹果公司的数字化转型不但促进了全世界电子消费品市场的智能化飞跃， 而且其股票市值也在2023年底以3.07万亿美元跃居世界第一；特斯拉公司成立于2003年，股票上市后长期处于亏损状态，但由于它代表了世界汽车领域发展的新方向、新趋势与新势力，因而股票市场一直以巨大的包容性推动其股价上涨，为公司发展提供了强大的资金支持与精神激励。直到2019年以后，特斯拉才开始进入持续盈利状态，不但其股票市值跃进全球前十，而且在世界范围内引发了意义深远的电动车革命。

英伟达公司曾经面临破产边缘，依靠一笔巨额的天使投资才得以摆脱困境，并且在芯片与人工智能领域逐步实现了弯道超车，近年来在股票市场上表现亮眼，特别是在2024年上半年，股票价格涨了一倍多，其股票在市场上的每一次波动都给全世界的相关股票带来重大影响，对推动世界范围内人工智能的创新、发展与更迭换代实在是功不可没。   

在现代市场经济条件下，一个国家经济发展的好坏，在很大程度上取决于股票市场的好坏，取决于股票市场能不能成为经济运行与社会发展的“定海神针”。2008年，美国遭遇了历史上空前的次贷危机，经济与社会面临崩溃边缘。依靠强力的量化宽松政策，美国政府迅速稳定了市场预期，股票市场在危机中走出了持续16年迭创新高的超级大牛市，巨大的财富效应不但帮助美国经济走出了次贷危机，而且还出现了持续的经济繁荣。日本在经历了“失去的20年”以后，也是依靠前无古人的宏观政策激活了股票市场，不但股价指数在35年后创出了历史新高，还引领经济走出了长期停滞的阴影，经济与社会开始重新出现生机。而在印度，长达20年、涨幅近20倍的大牛市给经济发展注入了巨大的活力与能量，经济增长速度更是跃居全球之首，股票市场的发动机功能与加速器作用一览无遗。

股票市场要成为经济全球化群雄逐鹿中的“大国重器”，就必须具有超凡脱俗的核心竞争力

一个好的股票市场，其基本制度与运行规则必须符合权利与义务相统一的制度底线与公平、公正、公开的市场准则，并且是螺旋式上升的制度型牛市而不是指数型熊市，更不可能是长期在低位徘徊的牛皮市。没有股票市场的波澜壮阔，股市的存在就失去了意义。

具有核心竞争力的股票市场，必须是法治化的市场。法治给市场信心，制度给市场前景。法律的稳定性进而投资环境的稳定性是股票市场具有核心竞争力的基础条件。投资者对股票市场的信心来源于对市场法律环境与基本制度的辨析与信赖，投资者对市场信息、发展趋势与游戏规则了解得越多、越深、越具体、越透彻，投资者对市场的信心就会越强，参与市场的热情就会越高；反之，如果没有一个健康完善与行之有效的法律保障体系，市场就会陷入混乱无序的偏狭状态，投资者就会对市场的变化原因与发展趋势感到无助、无奈与无力，这将会大大降低投资者对市场的评价度、信任度与参与度。

建设法治化的股票市场，必须把握好三个重要的基点。一是股票市场的法律必须符合现代市场经济的本质要求，法律的制定与实施必须充分体现权利与义务相统一的原则，并且要覆盖投资端、融资端、交易端与监管端，进而把股票市场的所有领域与所有行为都置于法律的调节与制衡之下。二是现代股票市场是一种国际化、开放性的运行体系与发展机制，国内的企业要出去，国外的资本要进来，因此，股票市场的法律制度必须具有国际视野，要在制度制定中与国际惯例接轨。在经济全球化越来越深入、广泛地向社会经济的每一个领域扩散的宏观背景下，很难想象会有一个与国际惯例完全相悖的股票市场及其法律制度。三是股票市场的法治建设必须突出以投资者为本的市场定位与发展理念，把保护投资者特别是中小投资者的利益作为重中之重。监管机构不仅要依法行政，而且本身更要受法律的强力约束，不存在任何的“治外法权”。类似于限售股转融通这样的政策就明显违反了《证券法》的制度约束，严重损害了投资者利益，因而根本就不应该使其有任何的存在空间。

具有核心竞争力的股票市场，必须是市场化的市场。市场化是股票市场安身立命的基础。一个完全市场化的有效股票市场，扩张应该是市场的自我扩张，收缩应该是市场的自我收缩，协调应该是市场的自我协调，选择应该是市场的自我选择，市场机制应该在运行与发展的整个过程中自始至终地发挥主导作用。消除市场中的利益积弊，引领成长中的产业导向，积蓄发展中的社会动能——资源的优化配置与产业的升级换代就是在这个过程中逐步完成的。如果股票市场的市场化基础与机制被侵蚀甚至取代，市场的正常机理就会发生错位甚至扭曲变形，其运行就难以避免会出现重大的机制走偏。

一个行政色彩极其浓烈的股票市场，不可能按照市场化原则来配置资源，股票市场本应具有的内在机制都会被破坏殆尽，进而会使股票市场从发展因素变为迟滞因素，从稳定因素变为紊乱因素，从正面因素变为负面因素，不但不能助力国民经济，反而会成为经济与社会发展的重大拖累与主要羁绊。

建设市场化的股票市场，需要处理好三个方面的关系：

一是融资与投资的关系。一级市场是进入股票市场的台阶，二级市场才是股票市场神威凸显的广阔舞台，股票市场的功能、地位与作用大都体现在二级市场上。如果把发展的重心与重点过多过久地放在一级市场而忽视甚至放弃或放任二级市场，就把股票市场变成了不需要还本付息的融资场所，这对社会与经济的发展有百害而无一利。股票市场不以投资者为本而以融资者为本，那就是将股市发展战略的逻辑颠倒了，这样的股票市场就很难有持续的存在价值与发展前景。道理是不言自明的：投资者既是市场资金的提供者，又是市场交易的参与者，更是市场风险的承担者。没有投资者的付出，融资者不但得不到直接融资，更不可能享受市场倍数，正因为有溢价融资与溢价交易，才必须给投资者以相应回报。如果只有一级市场有财富效应，二级市场的财富效应丧失殆尽，参与二级市场的投资者都亏损累累，股票市场的发展就是本末倒置；长此以往，市场就会成为无源之水、无本之木。

二是上市与退市的关系。股票市场的资源配置功能来源于充分竞争与优胜劣汰，一个只进不出或大进小出的市场，本质上不可能具备股票市场的核心功能与积极作用。最近5年，中国股市上市数量达到1840家，平均每年368家，而5年退市的企业只有100多家。[4] 市场的盲目扩张使得供求关系严重失衡，市场机制严重紊乱。在一个垃圾遍地的股票市场上，风险识别与价格定位都将不可避免地会陷入混乱。在现代市场经济中，无论是上市还是退市，都应该是市场自我选择的结果，而不能是行政机制下的人为导向。在投资者损害赔偿机制极不健全的情况下，退市给投资者带来的只是灾难而不是福音。因此，打通退市机制的关键是建立与完善上市公司的违法惩戒机制与对投资者的损害赔偿机制，没有这样的机制，上市与退市的关系就不可能真正理顺。不尊重市场的供求关系，人为地进行股市扩容的“大跃进”，股票市场就会从资源配置的载体变为社会寻租的场所，在这种情况下，不但IPO的积极作用会被完全扭曲，一级市场与二级市场的内在制衡机制也会严重变形。其结果，就是积极功能被大大削弱，消极作用被无限放大。在这样的股市生态环境下，企业上市的目的就很可能不是为了公司发展而是为了高价套现，财务造假、市场操纵与五花八门的怪象也会层出不穷。

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新质生产力以全要素生产率大幅提升为核心

对于新质生产力的认识，有两个维度要综合起来考虑。第一，人们已熟知的“科技是第一生产力”概念，即科技成果应用方面前沿创新的乘数放大效应，带动加速升级并产生质变特征的生产力的新水平、新境界、新质态，当然是新质生产力。第二，在全要素生产率概念下，科技、制度、数据等和劳动力、资本、自然资源这些供给侧要素组合的优化所形成的乘数放大效应带动的阶跃式升级，引出质变特征的生产力新水平、新境界、新质态，也是新质生产力。这两个视角应是综合的，第一个视角主要涉及实际生活中的新兴产业、高科技产业；第二个视角同时涉及所有的产业。

习近平总书记对于新质生产力进行了详尽的论述，指出新质生产力是由技术革命性突破，生产要素创新性配置，产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。按照这样的理解，我们还需要以开阔的全球视野认识新质生产力。

以开阔的全球视野认识新质生产力

在信息革命、数字化生存和升级发展这样的时代大潮中，我们得承认，是硅谷引领了人类这个信息革命的巨变，最新最前沿的“人工智能+”也正在发力实现再升级。一些权威专家力求作实事求是的分析认识，指出我们须正视中国在“人工智能+”这一波创新发展中还是落后的，我们别无选择,必须急起直追。从全球视野来看，中国追赶这个升级发展前沿状态，有一个重要的契机，就是中央已明确表述了数字经济头部平台企业要“完成整改”，这是事关全局、长远发展的十分重要的指导。

20世纪90年代，中国一些企业努力在“互联网+”赛道上试错创新，少数创业企业熬过了痛苦的“烧钱”阶段迅速发展，出现为数不多但是影响全局的头部企业。后以蚂蚁金服上市被紧急叫停为标志，进入整改。这是发展中必然会有的一种从起始高潮进入相对低潮的波浪式变化，整改的目标是为了让企业更健康的发展，而中央随之又非常明确地给出了概念——“完成整改”。2023年李强总理亲自主持了这个主题的座谈会，说明国家对头部平台企业的整改非常重视，希望它们起到带动上下游企业和整个相关产业的带动作用，抖擞精神地打开新局面。

总书记之问意味深长

习总书记在一个座谈会上专门发问：中国的“独角兽”新增数量下降的主要原因是什么？总书记的发问意味深长，是需要我们进行全面分析、深入探究的。我们要在“问题导向”之下，进一步通过调查研究，认清其成因，有的放矢去解决。基于初步思考，我认为至少有相互联系的三个方面值得讨论。

第一，应该承认，在最前沿的数字化科技领域，我们的原创能力和重大应用创新的支撑力不足。中国在数字经济发展阶段的原创是极少的，闯出来的头部企业，比如一开始被评为“一飞冲天”的阿里公司，还有后面也很有影响的腾讯公司，他们的业务迅猛发展和巨大的市场影响，让外国人惊呼中国人轻易超越了信用卡普及阶段、推出了在商业性金融轨道上普惠金融性质的扫码支付。然而阿里和腾讯所依托的原创技术是来自国外。我们的国有企业中国移动曾经注意到这个原创技术并推出了“飞信”，当时人们的手机上曾不断接到邀约短信，但飞信没有做成气候。然而腾讯的微信运用这个外来的原创技术，却终于熬过了瓶颈期；与此类似的是做扫码支付业务的阿里“支付宝”。这两个竞争者其实是互相成就的，在相互竞争中各自精益求精。虽然中国没有拿出原创技术、但是在此基础上发展了重大的应用创新技术，在当时那个发展阶段形成了支撑力。但是，这几年我们在这一领域继续发展的支撑力不足。

第二，我们在高标准法治化营商环境条件建设方面，我们支撑力不足。几年来中央反复强调打造高标准法治化营商环境，上海自贸区开始试行的一套治理原则非常好：企业面对负面清单，而政府则是正面清单加责任清单。对企业而言，法无禁止即可为，可以放手试错创新；政府要自我革命限定行为空间，法无授权不可为，且匹配对政府行为事前事中事后的绩效考评，作量化评估并建立对执行者有奖惩的问责制。这是非常好的治理原则，但是贯彻落实还存在明显不到位之处。在“三年大疫”期间，我们的地方政府行为有明显的扭曲，一些地方甚至有不少出格的表现，以至现在我们还处在抚平疫情“疤痕效应”过程中。一个典型的表现是，目前我国的经济形势总体向好，但税收没有明显上升（近几个月还有下降），非税收入增长则相当可观。其中一个重要原因是地方不规范的“刮地皮”抓收入。政府机构如果要对一个企业倒查多少年追究在税收等方面的毛病，很可能就以“自由裁量权”把它搞死了。这样不符合中央规定的情况需要高度重视。

第三，破解“钱学森之问”需要解决的核心问题，是前沿创新领军人才的不足，包括对特殊人才的发现培养环境和对外来人才吸引力问题，都值得讨论。首先应看到，这些年我国在教育科技方面的投入是明显增加的，比如，我国现在从名校到地方的大专院校、包括职业教育学校，在硬件方面甚至跟欧美相比也不逊色，但是领军人才的发现培养的环境问题，至今仍然没有很好解决。它的后面有更复杂更深层次的制度性因素需要我们去探讨。

至少上述这三个方面，都和总书记对“独角兽”之问有关。我们必须考虑如何在制度创新、科技创新、管理创新、思想观念创新及其相互结合上，真正有的放矢地去解决这些问题。中央二十届三中全会将会有对布局和实施新一轮重大改革举措的指导文件，我们需要很好依据三中全会这样的权威指导来打开新的发展局面。

区域高质量发展初探：以成渝“双城”为例

新近中央政治局会议给出的一个非常重要的概念，是发展新质生产力，要强调因地制宜。举国上下对此都很重视，也有很多讨论。因地制宜就是要更多地考虑，在一个地区，各行业、各领域、各个具体场景中，如何真正贯彻习总书记表述的发展新质生产力这个重大指导方针。因地制宜的精神实质，就是要实事求是地把创新第一动力，落实于各领域、各个行业、各企业的具体场景，尽可能形成高水平的供给侧定制化解决方案。这是我们当下在扩大内需反周期的同时，结合跨周期的供给侧改革主线所面临的挑战性考验。

我们不可能有一个拿来就可套用的发展新质生产力的方案，必须因地制宜做定制化的解决方案。例如，中国西部发展的战略枢纽中心——成渝双城的发展，我觉得至少有三点可提出的参考性建议。

我们成都重庆和整个西南地区都有这样的问题:这一阶段的数实融合、数字经济发展过程中，中央强调的“新基建”大有可为。它是以硬件为支撑的、不必按照传统的梯度推移方式，可以加快形成支撑力的基础建设。成渝双城打造国家现代化发展战略腹地，尤其需要注重作为数字经济“硬件”的新基建，要和老基建很好结合在一起。成都、重庆城市建设的老基建水平已经相当高了，“新基建”有没有可能在这个基础上锦上添花、进一步发展？条件是肯定具备的。当然这种物质形态的新基建与老基建的结合，还有一个更重要的软件结合，还要加上非常重要的“制度基建”，就是有没有可能在三中全会指导之下，在制度创新方面也显示自己的亮色？新、老基建加上制度基建，应该是三中全会的指导加上超长期国债发行中，“双城”遇到的现实机遇。

超长期特别国债解决的问题

首先，政府虽然并不适宜直接上阵去支持一些更适合由企业作为主体去试错创新的“人工智能+”前沿创新项目，但是相对而言，政府可以凭借在整体国土规划方面的相对优势、对于全国“一盘棋”式顶层国土开发规划管控的公共设施、基础设施等国家重大战略性支撑条件建设项目，通过超长期特别国债，即用30年到50年的可用资金覆盖下来，不仅可以形成当下就可以增加就业、提升经济景气、扩大内需的效应，更加作用于中长期优化结构、增加发展后劲以及长期、超长期的这样一个优化状态，进而给企业的前沿创新突破，提供高水平的经商与投资环境。超长期特别国债资金运用的空间是相当可观的，现在的1万亿元到50年后还本，压力就非常小了。1998年我国发行了2700亿特别国债，本金到2028年才要归还。当时感觉是天文数字，现在还算什么问题吗？况且这是完全处在中国自己的公共部门负债安全区之内、我们要充分肯定政府可做的事情。

第二，在数实融合之路上，我们要更多注意大力培育地方的专精特新企业。我曾经参加中关村国家级战略规划研究，当时在讨论中提到要打造中国的硅谷。到今天我们已经有那么多的科研成绩，但没有冒出一个能够打开全局局面的头部企业。这说明前沿科技领域创新的不确定性，政府常常是“有意栽花花不发”。北京和上海在这方面的工作非常尽心尽力，中关村概念之下在北京有星罗棋布的几十个点，发展状态蒸蒸日上，但还没有冒出像杭州的阿里、深圳的腾讯这样的头部企业。这可能是这一轮信息革命创新里一个明显的不确定性特征。

我们的成渝、西南，可能要特别注意在专精特新这样看得见、摸得着的阶段，政府应对他们尽到大力发展和培育之责。而后面跟着的，有没有可能冒出来谁也想不到的“无心插柳柳成荫”的头部企业呢？这是未知之数，但确实又是应当加以期待的。政府当然不是简单的等待，而是在借鉴国际经验的发展过程中，自己要争取积极而理性地有所作为。

第三，在欧洲和中国，政府的作为都有一个明显与硅谷不同的经验。硅谷主要讲政府的开明、宽容、低税、保护产权、公平竞争。而欧洲和中国都加上了政府介入的孵化器、创业园区、产业引导基金等。中国在这方面，很多地方政府尽心尽力做了不少前期工作，成渝双城应该是在已经有的基础之上继续努力。但总结这方面的孵化器、产业引导基金等等经验的基础之上，还得承认，那些风险度极高、或者说成功率极低的前沿创新、“人工智能+”的项目（比如，根据提出“独角兽”概念的美国风险投资家艾琳·李的统计，2003年以来风险投资机构投资的6万家软件/互联网企业中，最终只有39家成功，即1538家企业才会产生一家“独角兽”——达到估值超10亿美元，这个比例不足万分之七），不是政府作为市场运行主体，直接去试错创新可能发挥优势的对象，这种试错创新的相对优势，只能认为是归于非政府主体。

那么政府应该做什么？在各地区发展中，要积极引入和发展非政府的创业投资和风险投资，包括最前沿的天使投资。阿里公司一飞冲天的时候，据说人们惊呼“赶上风口的猪，没有翅膀也能飞上去”，而它冲过瓶颈期主要靠什么？马云曾经有几个阶段创业都不成功，到互联网+的时候，他到处去找支持资金来源，而人们几乎都把他看成是个骗子，但是据说他只用30多分钟说动了韩裔日本人——软银的掌门人孙正义，2000万美元天使投资，帮助他冲过了那个烧钱的痛苦阶段，一飞冲天用了不到两年时间，孙正义手上的股权爆炸式地接近600亿美元，财富膨胀3000倍。但是这种极高的风险项目，只有像这种风投、天使投资才可以去做，因为他说不定什么时候又可能一下子跌入失败的谷底。据说后来孙正义在印度做了一个大手笔投资，最后血本无归；后来又在美国有一个大手笔项目，眼看不行了，忽然又咸鱼翻身。这种过山车式的风险考验不适合政府和国有企业，一般而言只能由非政府主体，风投、创投、天使投资来发挥主要的作用。这样的经验值得我们注意。

所以，建议在新质生产力发展中，要积极引入和发展创业投资、风险投资。当然，政府要更加注重培育和发展资本市场，逐步提高我国直接金融的比重，同时以中国特色继续积极探索产业引导基金，做好孵化器、产业新区等工作。

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近几年，全球经济受新冠疫情冲击而大幅放缓。面对前所未有的经济收缩,各国政府相继推出大规模刺激政策。美国、欧盟等主要经济体相继推出力度空前的宽松货币政策，同时纷纷扩大财政政策的使用。面对巨大的公共债务压力，诞生于20世纪90年代的现代货币理论(MMT)，引起了理论界和一些国家政府的高度重视，国内理论界也非常关注现代货币理论的使用，希望通过财政赤字货币化来缓解财政收支压力，稳定经济增长。如何看待现代货币理论，中国目前能否运用现代货币理论指导我国的宏观调控，是值得我们思考和研究的重要问题。

什么是现代货币理论

诞生于20世纪90年代的现代货币理论(MMT)，是一批继承了明斯基对于凯恩斯经济理论解读的后凯恩斯主义学者，在货币、财政、金融理论方面做出的新发展。该理论主张打破财政政策与货币政策边界，通过货币投放来弥补财政赤字，通过发挥功能财政的作用，解决失业问题和促进经济增长。

现代货币理论的三大支柱：一是货币国定论、税收驱动货币。货币的价值产生于政府的权威和法定地位，因为要使用货币履行纳税义务，货币才能广泛流通。二是财政赤字货币化。政府债务以本国货币计价，国家的货币借债就没有上限，国家总可以通过印更多的钱来避免违约。三是功能财政和最后雇佣者理论。财政的目的要履行其功能，而不是收支平衡，最终应达到充分就业，起到“最后雇佣者”的作用。

    面对国家较大的经济萧条，私人部门需求极度瘫痪，社会很容易陷入“流动性陷阱”，宽松的货币政策也难以促进社会需求的增长，只有大幅度提高国家的财政支出和赤字，才有可能弥补供求缺口，扭转经济衰退趋势，但西方国家财政赤字和政府债务已经居高不下，扩大财政赤字受到种种制约。这种情况下，现代货币理论引起了各方面的高度重视。

财政赤字一定会增加政府债务

    现代货币理论认为：在社会总需求不足的时候，要通过财政支出扩大社会总需求，达到社会总供给和总需求的平衡，防止经济衰退，促进经济增长，而不应该一味追求财政收支平衡。这和凯恩斯主义是一脉相承的，与现在的主流经济学并不矛盾。但现代货币理论提出的财政赤字可以用发行货币来弥补，在理论上和实践上都有待于进一步论证和实践。

    现代货币理论认为：“只要政府债务以本国货币计价，国家的货币借债就没有上限，国家总是可以通过印更多的钱来避免违约”。现代货币理论推崇的财政赤字货币化，是指通过发行货币直接为财政赤字融资，通过货币总量的永久增加，为财政的扩张提供资金，财政可以通过货币发行获得资金，不需要偿还。不少现代货币理论的拥护者都提出，利用发行货币，将债务货币化就可以减少国家债务。

    但是，应该看到，现代货币理论并没有否认财政赤字是政府的债务。相反，依据现代货币理论，“货币的本质是一种借据、是发行者的负债”，即使可以通过财政发行货币，也是发行者的负债。通过财政赤字发行货币，就是财政的负债。按照现代货币理论：“政府的债务就是非政府部门的金融资产。政府的财政赤字等于非政府部门的财政盈余”，这也就是说：政府财政赤字是政府部门占用的非政府部门的盈余，在财务关系上就是政府部门对非政府部门的负债。这样，财政赤字无论是财政自己直接发行货币来弥补，还是通过中央银行发行货币来弥补，都会通过资金的使用形成政府的净债务。从各国财政和银行的实际运作中，也可以看到，财政赤字可以在中央银行资产负债表上体现为财政借款或财政债务，并形成货币发行，这些货币一经使用，就会变成商品和劳务提供者的收入，成为他们的债权，形成财政部门对非政府部门的负债。现代货币理论，既没有从理论上，也没有从实践上改变这一状况。

    必须看到，通过财政赤字发行货币，和中央银行发行货币是完全不同的，中央银行增加货币投放，也会形成债务，在中央银行资产负债表上体现为中央银行的负债增加，但同时会相应增加中央银行的资产，比如增加中央银行对商业银行的贷款。负债增加和资产增加是平衡的。而随着商业银行对这些资金的运用，最终会形成资金借用者的债务和商品及劳务提供者的债权，二者同样是平衡的。中央银行发行货币，不会增加中央银行的净债务，也不会增加政府部门的净债务，而是通过社会资金使用量的扩大，适应和促进社会经济的稳定发展。

财政负债是要偿还，是有限度的，否则，超过一定限度就是政府的债务风险，或者要通过通货膨胀来吸收债务，形成通货膨胀甚至恶性通货膨胀，这在历史上屡见不鲜。那种以为使用现代货币理论，就可以扩大财政赤字而不增加政府债务的想法，既无理论依据，也是根本不现实的。

中央银行在二级市场上购买国债并不是现代货币理论的应用

中央银行直接购买财政发行的国债，被一些人认为是现代货币理论、财政赤字货币化的直接应用。实际上，中央银行直接购买财政发行的国债，甚至财政不用发债，直接从中央银行透支，先于现代货币理论早就存在，并不新鲜。目前一些人把中央银行从二级市场购买国债，等同于中央银行直接从财政购买国债，认为这都是财政赤字货币化。实际上两者是不同的，中央银行在二级市场上购买国债，属于主动的公开市场操作，是通过投放基础货币，增加货币供应量，从而调控市场货币总量。而中央银行直接从财政购买国债，是被动的投放国债等量的基础货币，通过商业银行的存款放大，社会货币总量的增加会数倍于赤字数额，很容易造成货币多发，导致通货膨胀。所以很多国家都通过立法禁止中央银行直接从财政购买国债。我国在改革开放初期的20世纪80年代，有相当一段时间曾经通过从中央银行透支来弥补国家财政赤字。后来认识到，中央银行直接为财政提供资金，会扩大基础货币投放，导致货币的过度投放，引发通货膨胀。20世纪80年代后期，我国停止财政赤字从中央银行透支，并通过全国人大立法禁止中央银行以任何形式直接对财政提供资金。

面对疫情冲击，美国政府加大财政政策的使用，但并没有采用现代货币理论

疫情以来，美国政府连续出台财政刺激计划，财政在逆周期调节中的作用显著增加，特别是发挥财政政策的纾困作用。特朗普政府推出总计3.8万亿美元的“抗疫救济计划”，拜登政府推出1.9万亿美元的“美国救济计划”和总计4万亿美元的“重建美好未来”计划。美联储扩大量化宽松政策，加大从二级市场上购买国债和商业债券的力度，扩大货币供应量、这些政策措施，没有脱离主流经济学应对危机的政策框架，并没有采用现代货币理论。随着通货膨胀的重启，美联储加快了缩表和加息的进程，甚至引发一些经营不善的银行破产。

我国实行社会主义市场经济体制，政府的宏观调控作用明显强于西方市场经济国家

改革开放以后，从1979年开始，我国基本建设投资实行“拨改贷”体制，大量有收益的基础设施投资项目，不再依靠财政拨款而由银行贷款承担。正是这一制度，支持了我国基础设施建设的极大发展，从改革开放初期我国基础设施建设远远落后于西方发达国家，到现在几乎超过世界上大多数国家。并且在宏观调控需要的时候，通过扩大基础设施建设，扩大社会总需求，保持经济的稳定发展。2008年全球金融危机，我国增加的4万亿固定资产投资，相当一部分资金就来源于银行贷款。2008年-2010年，我国M2平均每年增长23.6%，银行贷款平均每年增长25.7%，直接促进了经济的稳定增长。而美国这些年，中央银行资产负债表平均每年扩张12.4%，但M2平均每年仅增长3%。对经济发展的拉动作用非常有限。同时，在中央的统一领导下，财政部门对小微企业减税让利，帮助他们渡过难关，各金融机构努力增加小微企业贷款，支持促进了经济的稳定发展。

当前发行超长期特别国债，有利于促进经济的稳定发展

    2023年，经全国人大批准，我国发行1万亿元特别国债，今年全国人大又批准发行1万亿元超长期特别国债，今后几年也有必要继续增发国债，以扩大社会总需求，促进经济的稳定发展。同时今年发行的超长期特别国债，将支持国家重大战略实施和重点安全能力建设各项工作。从需求侧和供给侧两方面促进经济的长期稳定增长。

    同时，我们也应该看到，在社会主义市场经济体制下，我们可以通过增加财政支出缓解供需矛盾，稳定经济增长。但最终还是要通过鼓励经济自身发展的活力，促进经济增长。

（编辑 季节）

随着国际政治经济形势遽变，科技自立自强逐渐引发全社会的广泛关注和持续讨论。国家从产业层面的国际竞争中认识到，“核心技术是买不来、讨不来、要不来的”，由此提出“科技自立自强”的战略目标。

走出“科技自立自强”的认识误区

作为“科技自立自强”的一个重要途径，关键核心技术攻关的新型举国体制被寄予厚望，但官方文件中“把政府、市场、社会有机结合起来”的重要表述却很少得到关注，反而近年来出现了很多过度强调“国家队”（非企业类国家战略科技力量）“有组织科研”的声音。

长期以来，对“卡脖子”问题的理解更是出现了一些简单化、静态化和绝对化的苗头：比如将“卡脖子”攻关视为产业发展的“华山一条路”，过分夸大和强调特定技术指标的重要性；又如把解决“卡脖子”问题视为打通内循环堵点卡点的前提条件，或者说一旦“卡脖子”攻关取得成功，产业链上下游良性互动的内循环就可以在市场机制作用下自动发生。

但这些想法都遇到了来自现实世界的挑战。华为在2023年秋天能够推出“麒麟+5G”的Mate 60 Pro等一系列新产品，就是最典型的例子。这种现象在机床行业、工业软件等行业更为常见：面对“断供、断链”，本土企业迅速填补了美国企业退出所导致的市场真空，并实现了产品技术的加速迭代与改进。

为了更加准确地、实事求是地回答上述现象背后的原因，本文从历史角度出发，基于前期多年对中国机床工业的理解以及广泛的企业调研、政府部门调研和资料查阅，以过去十余年间国家科技重大专项“高档数控机床与基础制造装备”（简称“04专项”）①及其推动中国机床工具产业转型升级的经验教训为例，说明市场经济条件下的内循环、自主创新和科技自立自强之间的相互关系。

一方面，通过回顾和总结“04专项”的历史经验，提炼了关键核心技术攻关的新型举国体制的核心逻辑，为走出“科技自立自强”议题的认识误区提供理论支撑。另一方面，有助于我们跳出传统政策研究的思维藩篱，为我们理解和设计一个更有效率且更具系统性的创新政策组合提供了重要依据，为解决“卡脖子”技术等现实问题提供政策方向和对策建议。

“04专项”中的新型举国体制

作为国家科技重大专项中的“工业母机”专项，“04专项”涵盖了高档数控机床及铸锻焊等基础制造装备的主机、关键零部件、共性技术、创新平台等全链条技术创新研究工作。历时十二年的坚持投入，我国高端机床装备由近乎为零发展到在国内市场“三分天下有其一”，中国机床企业成为国内市场上与欧洲、日本、韩国、中国台湾等国家和地区公平竞争的高端机床装备主要供应商。而取得上述成就的根本原因是“04专项”在2012年之后逐步探索形成了一种新型举国体制：一种“国家背书、用户牵头、工艺驱动”的产品开发组织机制。其最大特点是由重大专项串联起从高端用户、机床厂到关键功能部件厂商的全产业链条，并由“04专项”提供背书和赋能，建立起权责对等的“用户—生产者互动”。对用户来说，“04专项”让他们能够对装备供应商进行“赋能”：以自身工艺特长引导国产装备持续升级。而对机床主机厂来说，“04专项”为其产品提供“国家背书”，他们也必须根据用户需求提高产品性能与质量。

这一改革的直接后果是，通过“国家背书”创造了一个更有效的本土市场，为机床主机厂和整个产业链上游建立了一个更有利于自主创新的环境，进而在多样化的用户需求（尤其是航天、航空、能源等高端应用场景）和高度复杂、去中心化的本土产业链（各类主机厂、功能部件厂商）之间建立起“多对多”的创新网络与供应链。其特殊意义在于：它为中国政府找到了一条市场经济条件下对机床工具产业进行创新治理的基本路径。机床工业创新过程中最重要的知识和灵感来源，就是用户的需求场景与加工工艺。好的机床工具企业一定是通过贴近需求、理解工艺、形成产品，并在应用中暴露问题、完善产品才能真正成长起来。

新老举国体制的核心逻辑

新型举国体制在很大程度上继承了传统举国体制的基因：以政治方式（国家强制性任务）创造社会资本、促进产业链合作的做法，最早可以追溯到20世纪50年代末高精度精密机床“会战”，且在此后计划经济体制下的历次“会战”中得到了全面传承。通过对新老举国体制的历史比较，本文提炼了举国体制的核心逻辑：国家战略定义开发任务、国家背书创造社会资本、供需对接便利共同开发。这个逻辑始于政治过程，终于技术攻关，而“建立权责对等的供需良性互动”的社会过程则是将政治过程与技术过程相联系的重要纽带。

1.政治过程。政治决心、国家战略对自主创新、产业升级的先导性作用在国内外的众多研究中都有体现（路风，2019；Block,2008）。在新中国机床工具产业的发展历史上，这一过程的核心是从国家战略目标出发，确定产业发展包括机床工业不同产品序列的优先顺序（如高精度精密机床的具体发展规划、“04专项”的专项指南以及后续实际操作过程中的项目安排）。这一过程最重要的活动主体就是国家（由专项管理部门代表）。从形式上看，确保这个政治过程得以有效运行的关键，是国家具备必要的信息渠道、建立既体现国家战略目标又符合行业发展需要的信息结构。在计划经济时期，产业部委上通决策层、下达国营厂的结构在很大程度上满足了这两方面的要求。在国家科技重大专项的年代，“04专项”的管理组织结构在形式上部分地解决了这一关键问题：分管副部长作为第一责任人、代表了国家战略对专项的要求；专项执行期间，工业和信息化部产业发展促进中心三处持续地与行业企业、用户企业打交道，使他们能够获得更多的符合发展需要的信息。但这个管理组织结构也存在一些问题：比如在专家层面尤其是负责编制专项指南的专家中，科技专家偏多，产业专家偏少，其后果是专项承担企业按照指南规定的技术指标“闷在家里去做”、做完了却“没人买”。正是由于这样的原因，在2012年推出一系列创新举措之后，“04专项”必然要从国家战略目标与产业实际需求出发，重新布置一批没有被科技专家写进指南的计划外产品。

2.社会过程。无论是传统举国体制还是新型举国体制，在政治过程启动之后、都经历了一个至关重要的环节：以国家任务为平台、为产业链合作提供信任背书，以此建立供需撮合与良性互动的机制。当然，在新老举国体制中，这个社会过程的具体形式和组织管理的颗粒度都存在显著差异。在计划经济时期，国家掌控着全部资源要素和关键信息，这是国家能够以行政命令方式指定上下游“拉郎配”，建立对接的根本原因。与此同时，既能代表国家又能代表行业企业的具体产业部委具备足够良好的信息结构，在部委层面建立供需对接（如高精度精密机床“会战”中的规划领导小组等对接机制）成为可能。但在经历了行政体制改革和经济体制改革之后，市场主体日益复杂多样，相应的国家结构已经无法继续掌握充足的行业信息。此时，供需对接活动进一步向微观层面下放，供需双方的直接信息互动成为常态。在“04专项”早期，国家管理机床工具产业的传统结构（即原机械部体系）被破坏之后，国家掌握的机床工具产业相关信息日益流失，在这种情况下，国家会更多地依靠“点将”等方式进行供需对接。此时，像陆燕荪这样有着丰富的行业经验和崇高的行业声望的老一代行业领导者就成为建立供需对接的关键行动者。随着“04专项”的深入实施，相关国家机关掌握的行业企业信息越来越多，可以通过更加开放、普适的项目招投标形式组织供需两侧，并尽可能遴选合适的企业承担相关任务，此时甚至出现了参与编写指南的“国家队”企业被更合适的民营企业夺标的现象。

3.技术过程。无论是计划经济时代的历次机床“会战”还是市场经济条件下的“04专项”，以国家任务牵头产业链上下游、推动供需撮合之后，创新所需的“用户—生产者互动”就得以运行起来，装备企业“不了解（用户需求）”或者“没见过（国外类似装备）”的问题基本得到解决，关键核心技术攻关和持续改进所需的知识投入成为可能。这也恰恰符合机床工业产品创新的基本规律：作为“专业化供应商”行业，机床创新的一个重要驱动力恰恰是用户端的关键工艺知识(Pavitt, 1984)。至此“国家背书、工艺驱动”的产品开发组织机制全线跑通。

新型举国体制对传统举国体制的发展

与传统举国体制相比，新型举国体制的特色在于企业创新主体的确立。在传统举国体制下，国家掌控着关键资源与信息，而且无论如何投入、投入多少，都不需要考虑微观层面的投入产出和经济效益问题。可以说，只要有明确的战略目标和充分的决策信息，哪怕是“拉郎配”式的行政命令，也能确保供需有效对接。

到了今天，市场经济本身构成了“举国体制”的重要背景。一方面，各种市场主体日益复杂多样，而且任何市场主体（尤其是其中的民营企业）在做出决策时都会更多地考虑“经济合理性”因素。另一方面，除国家之外，强势的、持续投入的市场主体越来越多，他们同样掌握着关键要素（包括技术要素和非技术要素）。

此时，新型举国体制就不能仅仅依靠行政命令去推动技术攻关，而必须以更加柔性的方式去努力促成多元化市场主体的供需对接、信息共享与协同创新，并充分考虑企业自身能力，赋予其更大的创新空间，让他们既能够综合运用“补短板”“绕短板”“做长板”等不同策略来解决“卡脖子”问题[1]，也能够将国家安排的攻关项目成果应用到更多的产业场景中、并将其经济价值放大到极致。

这意味着，与传统举国体制相比，新型举国体制至少有两个特点：（1）以国家背书突破信任瓶颈、建立供需撮合与良性互动的社会过程变得更加重要，形式也更加灵活；（2）攻关任务的设计、定价与组织方式应尽可能兼顾任务承担企业的经济合理性诉求，以确保任务体制持续运行，攻关成果尽快落地。而一个成功的新型举国体制，就是在尊重行业创新规律的基本前提下，将传统举国体制与上述两个特点有效结合的产物。这些历史经验在机床工具产业和“04专项”中的实践结果，就是在极其复杂严峻的国际形势中，这样一个“老大难”行业不仅没有给美西方的脱钩断链和极限施压增加新的“砝码”，而且催生和帮助了一批本土创新型企业。

因此，推动自主创新、打通本土产业链、构建国内大循环的过程，不是一个简单的技术攻关问题，也不是一个简单的市场交易问题，而是一个政治、社会、经济与技术等各方面因素相互影响、紧密交织的过程。启动这一良性循环的核心逻辑、即将各方面因素（政治、社会、经济、技术）和活动主体（官产学研用）首次串联起来的初始过程，反映为“政治过程à社会过程à经济过程à技术过程”的顺序。也只有沿着这样一个逻辑顺序，才能最大程度地调动和利用国家、社会、市场等多种力量与治理机制，完成一个由国家战略启动（政治过程）、以技术攻关落地的创新治理过程。与此同时，行业技术经济的异质性决定了政治、社会、经济、技术的一系列治理机制和逻辑在不同产业中相互结合、相互作用的多种表现形态，即新型举国体制的多重属性。

打通国内内循环的政策建议

因此，建立内循环的核心议题在于国家如何成为不同产业情境下政治过程、社会过程、经济过程、技术过程畅通运转、良性循环的“润滑剂”。基于这一基本立场，我们从一般性的工业与技术政策和机床工业（“04专项”）接续两个层面给出相应的政策建议：

对工业与技术政策的启示

当我们明确了解决“卡脖子”问题绝不是一个简单的技术问题时，我们就需要对当前流行的、以科技逻辑为基础的关键核心技术攻关体制进行彻底的改革，使其有可能兼容相关的社会过程与经济过程。

由于传统科技体制的惯性，现行的关键核心技术攻关项目（包括国家科技重大专项、高质量发展专项）的组织运行机制并未充分体现企业的科技创新主体地位，也没有有效发挥企业在科技创新全流程中的出题人、答题人和阅卷人角色。解决这些问题的根本出路是围绕企业的科技创新主体地位，立足产业逻辑、优化国家关键核心技术攻关项目的组织机制。

第一，立项组织机制的调整。在指南形成环节：从人员构成上，实现攻关企业、用户企业与科技专家的结合，稀释科技专家话语权。从任务定义上，明确功能标准，建立“出活儿”为目标的结果导向，这也是在后续的成果市场化过程中，打破国外领先供应商市场垄断地位、破除对进口产品的迷信进而将攻关成果推向更多实际产业场景的重要前提。不再以西方企业定义的技术指标卡自己人。

第二，结项组织机制的调整。要明确和强化用户和小同行企业在任务定义与成果考核中的话语权，从评价标准上，从局部的技术指标转向整体功能指标；从组织方式上，从会评验收转向现场“出活儿”；从组织周期上，延长在用户现场“出活儿”的考察周期，软件不短于三个月，硬件不短于半年，并利用现代信息技术强制性建立从交付到验收全考察周期的使用信息采集机制，建立全流程的用户使用反馈通道和上下游产品改进会商机制，完善信息闭环。

第三，国家获取产业知识的渠道。借助机构改革的契机，强化产业部委的科技创新治理能力，尤其是发挥他们了解产业、熟悉企业的优势，为产业界尤其是企业家群体和技术带头人（CTO、总工程师）群体参与科技与创新政策过程创造更加便利的条件。把行业协会做实：将一部分资源分配与“国家背书”功能向行业协会转移，将其做实、并以其为抓手，从而使其更好地参与到资源整合、信息流通和合作互动的过程中，降低国家获取产业知识的成本。

此外，应通过取消产学研合作的强制规定、调整自筹经费比例和分摊机制等多种途径，着力解决产学研各方在专项任务中的权责利失衡问题，切实强化企业创新主体地位。

对“04专项”接续及机床工业转型升级的启示

首先，要尊重市场规律、利用和释放市场力量，并在今后的专项管理中引入更多市场与产业的思维元素。

从整个行业层面看，充分利用市场机制的自发力量，在产业创新进程中寻找新的应用场景，并为之开发新的作业装备，是机床工具产业持续健康发展的根本出路。这正是 “产业发展导致产业创新”的逻辑。从政策实践来看，没有在新能源汽车领域提早布局、从而在一个蓬勃扩张的行业上升周期中留下浓墨重彩的一笔，是“04专项”第一个十年的一个遗憾。这提醒我们，如何将市场机制与国家意志充分结合，又如何在优先满足国家战略需求的前提下，调动和激发企业家精神，尽可能加大国家级技术攻关项目成果对民用市场的外溢、放大财政投入的杠杆效应，将成为新形势下专项管理的新课题。

一个可能的思路是建设更加灵活、动态的选题机制，适度淡化专项管理的强计划特征。一方面，在现有专项体制下留出更多的自选空间，让那些市场触觉足够灵敏的企业按照自己对转型升级的理解提出相应的项目申请。另一方面，系统审视新兴产业全链条发展过程中的堵点与难点，及时组织攻关那些制约新兴产业发展空间的关键装备与零部件。其实“04专项”在第一个十年的一条重要经验，正是跳脱出在办公室里提前多年定好的指南，立足总体国家安全观，在航空、航天、军工等部门支持开发了一批份量很重的计划外产品。这些经验不仅需要系统总结，而且应该赋予其充足的合法性，使之在整个国家关键核心技术攻关项目体系中得到广泛传播。

另一个重要的努力方向是，在项目组织实施过程中遴选合适的承担单位。这对专项主管部门提出了很高的要求：一方面，他们要足够了解行业，知道哪些人是真正敢想敢干的企业家，知道哪些企业能啃硬骨头、打硬仗，知道组织与任务如何适配（“谁可能更适合干什么”）；另一方面，他们要有足够的定力与工作技巧，屏蔽掉项目组织过程中的很多干扰与杂音。这要求专项管理部门成为一个人手充足、价值中立（为国家和行业工作，而非为具体的、特定的人群和组织工作）的专门机构，代表中国政府对机床工具产业行使创新治理之责。而在具体的运作机制环节也有一定的努力空间，其中包括：建立更加稳定的专项垂直管理体制，确保政策执行部门深入理解行业发展规律和企业基本面；逐步健全和强化项目后评估机制，通过奖优罚劣引导机床企业钻研技术、服务用户，淡化出身、资历等因素在招投标中的影响。

其次，要尊重机床工具产业创新发展的基本规律，并以此作为产业政策与专项组织设计的基本遵循。

要把这种正确的方法论坚持下去，一个极其重要的环节就是，在国家关键核心技术攻关项目的组织过程中，进一步明确科技自立自强的根本目的是获得并保持强大的产业竞争力，因此在国家关键核心技术攻关项目中，应以终为始、按照产业竞争力的发展逻辑来设计专项组织机制。具体到机床工具产业，可以进一步加强重点用户在产品创新过程中的作用，其中的关键是将机床开发的“工艺驱动”从生产环节前置到研发环节：在用户新品预研环节引入机床企业，确保产品研发、工艺开发和专用装备设计齐头并进。

还有一个非常值得探讨的问题：补齐关键功能部件和共性技术短板的路径选择。就机床工具行业而言，今天的关键功能部件和共性技术短板，是专职机构缺位造成的，还是长期投入不足造成的？答案很有可能是后者。关于确立企业创新主体地位、加大相关投入的政策选择，可以调整目前专项的定价机制，也可以加强重大专项与其他国家项目（如强基工程、高质量发展专项等）的联动，从而以更有力的价格杠杆撬动产业链上游企业的参与积极性，强化主机厂与上游供应商的合作创新；可以强化现有大院大所和制造业创新中心的技术支持定位，参照德国弗劳恩霍夫（Fraunhofer）的经验，加大财政对合同研发的补贴力度，让他们为更多企业的创新升级做好“参谋”与“后腰”。

第三，要充分认识机床工具产业的多层次性与复杂性，有意识地加强产业治理知识积累与能力建设。

随着前述机床工具产业和装备工业战略机遇期的到来，“多对多”网络的多层次性和复杂性不断增强。这就对政府的产业治理能力提出了更高的要求。

首先，政府需要建立更加完整的信息结构，至少应包括三部分：（1）我国机床工具产业的基本信息，即前述有关企业家、企业和组织-任务适配的知识；（2）下游用户产业演进的基本信息，尤其是在系统层面理解各产业链条的堵点、难点及其对机床装备的需求；（3）国际机床工具产业的产品与技术前沿信息即产业情报，这在当前脱钩断链、国际围堵的大背景下尤为重要。没有这样一个综合信息结构的支持，任何产业治理都有“盲人摸象”之虞。

其次，政府需要学会拿捏国家、社会、市场等不同治理框架的有机结合点。一方面，要对市场机制在“创造资源要素”方面的缺陷有清醒认识。（1）要由国家赋能社会，把相关事业单位和各级行业协会做实，由他们做好信息收集工作，精准把握和回应关键点位上中小企业的发展需求；（2）要以“国家背书”创造产业链互信、以国家项目创造关键核心技术（如前述制约新兴产业发展空间的关键装备与零部件）、锻炼科技领军企业（组织要素）；（3）要基于国家总体安全观重建产业情报体系，并建立产业政策与产业情报联动机制，推动骨干企业向产业链“卡点”“堵点”提前布局，形成持续性投入和前瞻性规划。国家在这些环节的努力不仅决定着产业转型升级的空间与潜力，也从根本上决定着市场机制的有效边界。另一方面，要充分发挥市场机制在“配置资源要素”方面的优势。在需求融合、资源融通等市场机制更擅长的领域，尽量避免行政“拉郎配”，更要避免基于身份标签的政策区隔。尤其是在推进机床工具产业军民融合的过程中，用足、用好市场机制，力争在技术上以军带民，在财务上以民养军。要牢记苏联的历史教训，不把“国家战略需求”变成压死特定企业的“最后一根稻草”，或是不断吞噬公共财政资源的黑洞。

所有这些工作，可以让行业协会、智库机构等社会组织来分担一部分，但归根结底，要求相关主管部门花大力气、长时间去建设一支人员稳定、人手充足、公平公正、行业信任、业务过硬、持续迭代的工业行政队伍，把中国机床工具产业链上下游、产学研用各方拢起来、拧成一股绳，牢牢套住即将爆发、却又可能转瞬即逝的战略机遇期，快马加鞭地进入中国装备工业的下一个“黄金十年”。

（编辑  季节）

当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，全球安全局势变幻交织，各种传统和非传统安全挑战此起彼伏，世界进入新的动荡变革期。近日，中信改革发展研究基金会在北京召开“世界变局乱局下中国应对之道”研讨会，邀请多位专家学者围绕当前国际格局总体态势、大变局时代的中美关系、2024年大选对美国内政外交的影响、世界变局乱局下的中国应对之策等问题展开研讨。

与会专家学者普遍认为，当前百年未有之大变局正在发生演变；中美关系发展对于国际格局演变越来越具有决定性意义；中国只有努力做好自己的事，在各方面真正具备体系塑造能力，才能在激烈的大国竞争和地缘政治博弈中立于不败之地。

对当前国际形势的总体判断

客观认识和把握当前国际形势的总体发展趋势，是我们正确制定内外政策的基础和前提，事关中华民族伟大复兴战略全局。孔丹理事长在研讨会上指出， 4月下旬习近平主席在北京会见布林肯时提出，中美之间要相互尊重、和平共处、合作共赢，这既是对中美关系过去发展经验的总结，也是推动中美关系走向未来的行动指南。

百年变局加速演进

中共中央对外联络部原副部长周力指出，当今世界，百年变局加速演进，国际局势变乱交织，全球发展和安全形势错综复杂。单边主义、集团政治冲击国际体系；保护主义、泛安全化思维冲击世界经济；国际政治纷争和军事冲突多点爆发，乌克兰危机和加沙冲突持续不止，世界经济增长动能不足，人工智能、气候变化、太空、极地、网络等新领域的挑战层出不穷。美国的霸权、霸道、霸凌行径有增无减，声称世界必须按照“基于规则的国际秩序”运行，即按照美国定下的规矩办事。上述诸多因素的累积叠加，令2024年的世界充满变数和不确定性。

大国博弈复杂激烈

北京师范大学国家安全与应急管理学院教授乔伯承认为，目前中美俄三边关系的互动成为影响全球局势的主要因素。中美关系看似两国关系，实则处处包含中美俄三边关系的互动与折冲，中美、中俄、俄美各自双边关系的发展变化无不牵扯到第三方。

中俄都是单极世界的反对者，因而遭到美西方的集体围攻。西方国家担心中俄联手打破美西方主导的国际秩序。周力认为，在轮廓渐明的新冷战格局下，中欧关系包括中英关系都出现了复杂局面。欧盟将中国视为制度性竞争对手，对华各种小动作不断，配合美国十分到位。中国周边很多国家面对来自美西方的巨大压力，不得不采取选边站队政策，令中国周边安全环境不断出现新的变数。

俄乌冲突延宕升级

中国原驻俄罗斯国防武官王海运、中国人民外交学会原副会长李惠来均认为，俄乌冲突是俄美关系“死结”的最新演绎，不仅使欧洲大陆深陷战火，而且对世界和平与安全造成自二战结束以来最为严峻的挑战。虽然北约直接介入俄乌冲突的可能性不大，但是西方国家向乌克兰提供了包括武器装备、情报信息、雇佣军、后勤支援等各方面支持，极大延长了俄乌冲突的持续时间。在俄罗斯国内，西方制裁并未对俄罗斯经济造成根本性伤害，西方想要通过制裁手段击垮俄罗斯的目标很难实现。目前俄乌双方坚持各自立场，很难以谈判方式解决问题，冲突短期内很难结束。

王海运、李惠来强调，世界大变局的本质是世界秩序重塑，真正的多极化时代正在到来。俄乌冲突将对中国安全环境和发展环境造成重要影响，短期看，对“一带一路”陆上通道和部分海上通道形成梗阻，进而影响中国能源安全，但从长期来看，俄乌冲突和巴以冲突将对美霸权势力形成重大牵制，中国发展的战略机遇期将获得拓展和延伸。

世界经济发展失衡加剧

中国进出口银行原董事长兼行长李若谷指出，在当前世界经济格局中，美欧日三家各自的情况差异很大。日本和欧洲经济目前都面临债务高、赤字高、老龄化、预期差等因素的掣肘和困扰，唯有美国经济实现了软着陆。2019-2023年，美国GDP实际增长8%，而欧洲却只有3%，日本则更低。美国是发达国家中唯一恢复到疫情前经济增长水平的国家。年初很多国际机构预测，美国2023年经济增长率将仅为1.3%，但实际却增长了2.5%，特别是四季度增速达到3.4%。

中国社会科学院美国研究所研究员吕祥认为，美国经济仅是表面繁荣，实则隐忧难消。美国近几年的较高增长率是靠增发近7万亿美元新债和高通胀取得的，具有较大欺骗性。尽管现阶段美国股市比较繁荣，但国内投资下降了1.2%，表明新投入的海量资金在金融市场上空转，并没有流入实体经济领域；政府制定的产业政策并没有带来投资的上扬。尽管美国政府拿出一堆数字炫耀其经济成绩，但是民众的体验感却并未同步。各种示威抗议经常发生，底层民众对贫富分化和社会不公加剧的不满情绪日益上升。

亚太地区安全面临诸多挑战

中国社会科学院“一带一路”研究中心副秘书长任晶晶认为，在中美战略竞争加剧这一背景下，传统安全议题重回亚太安全议程，亚太地区总体安全形势的复杂性与不确定性增加。在亚太地区安全格局中，美国不断推动同盟体系“扩容”“升级”是加剧地区阵营对抗和局势紧张的主要原因。打破地域限制、实现亚太同盟体系与北约的战略对接，是美国推行亚太军事安全战略的重点。美国不断通过恶化中国周边环境，给中国发展制造麻烦、形成掣肘。在美国对华竞争战略牵引下，日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等国进一步倒向美国，不仅加强同盟内部军事协调度，还将合作领域从过去以安全为主扩展到经济、技术等领域，合作地域从东北亚扩展到包括台海、南海等在内的广大区域。与此同时，本地区国家还面临恐怖主义、公共卫生、自然灾害、网络犯罪、粮食安全、能源安全等各种非传统安全挑战，中小国家普遍要求大国为地区安全治理提供更多公共产品。

大变局时代的中美关系

中美关系是当今世界最重要的双边关系，对于国际格局演变越来越具有决定性意义。习近平主席在会见美国国务卿布林肯时强调，战略认知问题始终是中美关系必须扣好的“第一粒纽扣”；“中美两国应该做伙伴，而不是当对手；应该彼此成就，而不是互相伤害；应该求同存异，而不是恶性竞争；应该言必信、行必果，而不是说一套、做一套”；“大国要有大国的样子，要有大国的胸怀和担当。中美两国应该为此做出表率，为世界和平承担责任，为各国发展创造机会，为全球提供公共产品，为世界团结发挥积极作用”。

美国对华遏制战略由来已久、不断升级

北京航空航天大学战略问题研究中心主任王湘穗指出，美国对华遏制战略由来已久。冷战结束至今，美国不断加大对华遏制、打压力度，意在阻止中国崛起，制约中国发展，但也在寻求同中国开展对话合作，管控危机。自特朗普时代起，美国政府开启全面对华战略竞争模式。拜登政府对特朗普的对华政策进行了以更加重视科技竞争、更加重视盟友作用、更加强调意识形态和价值观外交为特征的“升级”，并表示将与中国“以负责任的态度开展竞争”，表现出重视竞争管理、避免因竞争过度导致意外军事冲突发生的姿态。2022年10月，拜登政府发布《国家安全战略》报告，认为中国是“唯一有能力、有意愿挑战国际秩序的战略竞争者”，未来十年将是美中战略竞争的“关键十年”。

周力认为，这两年中美关系表面上看有来有往，但美国对华威胁、恐吓、制裁、打压、围剿的行动一刻未停。当前，美国拉拢印度遏制中国，意在打造东线日本、西线印度、南线东南亚相关盟国的对华战略包围圈。美国还通过包括舆论战在内的各种手段，在中国国内培植亲美势力，意图动摇中国社会的民间基础。

美国在全球范围内策动对华“脱钩”“断链”

中国银行研究院院长陈卫东指出，目前全球经贸保护主义正在不断强化，而且针对中国的意图非常明显。拜登政府不仅保持了特朗普对中国实施的所有关税政策，而且其限制对华高技术产品出口和经贸合作的手段与方式更为激进，由此造成的结果是：2017-2023年，美国自中国进口产品的份额下降了7.6%，其中高附加值产品降幅最为明显（资本品下降了13.1%，消费品下降了11.3%）；2017-2022年，美国对华直接投资和对制造业投资均呈下降趋势，未来美国对华投资的出口替代效应将进一步显现。

全球经贸规则及格局的变化，不仅来自地缘政治格局变化的推动，也是价值观交锋和意识形态对决的结果。无论下一任美国总统是谁，都不会降低在经贸领域设置的对华限制，未来几年美国对华贸易保护措施只可能加强，不会放松。即便是在中美两国已经达成合作共识的领域，价值观和意识形态等政治因素也具有决定性作用。比如，当中美两国在气候变化领域的合作涉及光伏、电动汽车、新能源电池等中国优势产品和技术时，气候合作的共识就会让位于所谓的“政治正确”。 西方在国际传播领域的软实力支撑了他们在国际舆论场上的话语权。

吕祥指出，无论下一任美国总统是谁，中美竞争格局都不会发生改变。美国将会继续推行“小院高墙”政策，限制美国高端芯片及其技术出口，遏阻中国科技发展和产业升级，特别是军事技术升级；美国会以“产能过剩”名义对中国具有产能优势的产业扩展进行限制，以关税和非关税手段（包括政治手段）限制中国优势产能在全球市场形成主导地位。

科技领域成为当前中美斗争博弈重点领域

科技部原政策法规与体制改革司司长、中国政策科学研究会副会长梅永红和中国人民解放军原广州军区副参谋长王郡里均指出，近年来，美国政府、国会、媒体等利用敏感技术、数据安全等借口对中国高科技企业实施立体式围剿，对某些中国高科技企业的打压已经到了全政府、全社会、全方位、全西方的地步，科技领域成为中美全面斗争博弈的一条重要战线。美国对华科技政策以“脱钩”为导向，内容从对高科技企业的单点封锁制裁，扩大到几乎涵盖信息、生物、新材料、大数据、机器人、人工智能等所有高科技领域。虽然中国整体科技实力同美国相比还有差距，但是近20年来，中国在空间站、北斗导航、大飞机、5G、量子通信、高铁、光伏、新能源汽车、载人深潜器、基因组学、生物制造等众多高科技领域已经取得突破性进展，在某些关键领域已具备对美竞争优势。

中美矛盾的顶层逻辑和底层逻辑

国防大学国家安全学院教授、中国原驻美武官杨毅认为，现在世界上的各种矛盾中，主要矛盾是西方和非西方的矛盾（或者叫东西矛盾），而矛盾的主要方面则是中国和美国的矛盾，这是中美矛盾的顶层逻辑。王湘穗认为，中美矛盾的底层逻辑在于中美两国国家生态不同。中国是一个以制造业为主、拥有完整产业体系的实体经济国家，而美国则是一个以金融扩张为主、经济高度金融化的国家。中美之间包括地缘战略、经济模式、国家体制、文明形态等在内的各种结构性矛盾皆源于国家生态的不同。

杨毅指出，总体而言，在中美博弈的大棋局中，美攻我守的基本态势短时间内还无法根本改变，但中方处于实力上升期，而且进展迅速。在未来的中美竞争博弈中，关键不在于我们有多聪明，而在于我们能否做到不犯或者少犯错误。王湘穗认为，未来中美关系的发展趋势将是在缠斗中相持、在博弈中共存。

与会专家普遍认为，中美关系的走向牵动着全球局势发展。中美关系保持稳定，中美经贸往来正常开展，将是世界福音。许多国家明确表示不希望在中美之间选边站队，说明国际社会对于中美关系交恶的忧虑和担心。推动中美关系稳步发展，符合双方利益，也将大有益于国际社会。在当前和今后的中美竞争博弈中，中方应树立持久作战的准备，坚持刚柔相济的外交风格和外柔内刚的处世原则，有效调动各方面力量，积极开展对美工作。

2024年大选对美国内政外交的影响

美国2024年总统选举已正式拉开帷幕。在政治极化愈发显著、经济衰退阴霾难消、社会舆论严重撕裂的背景下，这场选举有可能进一步加剧美国的政治极化、社会撕裂和国内政治动荡风险，并对国际局势和中美关系产生复杂影响。

美国国内政治乱象丛生

中国国际文化交流中心原秘书长丁奎松认为，目前美国选民对拜登和特朗普两位高龄候选人的执政前景并不看好。两党为了打击对手都大搞“司法武器化”，使得美国政坛乱象丛生。而美国新生代政客执政基础薄弱，尚难以充当后备人选，导致未来总统理性执政的能力将受到影响。目前，堕胎权、选举权、非法移民、枪支控制等美国国内社会问题严重影响选民的投票意向。特别是美国国内民粹主义思潮盛行，社会撕裂、贫富分化、种族矛盾纠缠交织，必将加剧美国外交政策的国内化倾向，不断压缩中美关系的转圜空间，有可能导致中美结构性矛盾进一步凸显。

两党候选人难分伯仲

丁奎松、吕祥均认为，拜登和特朗普两人的选民支持率的不断变化，表明选民对于二人的支持并不稳定，美国国内突发事件很有可能成为左右选情的关键因素。新华社世界问题研究中心研究员徐长银认为，拜登竞选团队在全美的布局和力量超过特朗普竞选团队，正在大力争取少数族裔及千禧一代或更年轻选民的支持，但拜登年龄和体力的劣势，引发了众多支持者的担忧。尽管特朗普在共和党内的支持率达到60%以上，但特朗普官司缠身，且美国法院坚持在竞选期间对特朗普涉及的多起民事和刑事案件进行审理，必将对选民的投票倾向产生影响。

美国内政绑架外交政策积重难返

徐长银认为，拜登为了赢得大选，可能会限制以色列在加沙发动的军事行动，阻止伊朗与以色列爆发直接冲突。对于俄乌冲突，美国想逐步脱身，推动北约与俄罗斯进行对抗。一旦北约与俄罗斯发生直接冲突，局面可能难以控制。如果特朗普上台，这种局面有可能会避免，但全球热点地区有可能再次转移到亚太。乔伯承认为，美国大选无论是谁胜出，都会使俄乌冲突变数增加。即使特朗普上台，也很难凭一己之力改变美国国会、军方、犹太资本集团、军工石油利益集团对俄乌冲突的深度介入和影响。

中国人民大学国际关系学院教授田文林指出，2023年10月新一轮巴以冲突爆发后，美国国内传统上支持民主党的阿拉伯裔选民开始不再支持拜登，这将会对选情产生重要影响。美国在巴以冲突中的所作所为和其过去一贯标榜的民主自由理念完全相悖，使得美国的国际形象遭到损害，导致伊斯兰世界和多数全球南方国家对美国的反感程度进一步上升。如果巴以冲突继续升级，势必会对美国的全球战略布局造成重大掣肘。

面对世界变局乱局的中国应对之策

中国经济要发展、国家要富强、民族要复兴，不可避免会遭到美西方势力的持续打压。中国必须做好与美西方开展长期竞争和博弈的各种准备。

要发扬敢于斗争、善于斗争的精神

习近平总书记多次强调指出，面对国际上的风高浪急，我们必须坚持底线思维、极限思维，认清当前世界格局的发展变化，认清我们面临的诸多挑战和困难，在此基础上集思广益，团结人民，发扬敢于斗争、善于斗争的精神，克服前进道路上的一切艰难险阻，继续推进我们的事业。周力认为，中美关系已不可能回到过去。我们绝不能把国家的发展寄托在美国执政当局身上，寄托在垄断资本主义特别是金融垄断资产阶级身上。我们必须发扬斗争精神，在立足自身实力的基础上坚定不移推进改革开放，这是我们认识和把握国际形势走向的一个基本出发点。同时，要切实贯彻以人民为中心的发展理念，依靠广大人民群众的支持战胜各种挑战。李若谷认为，中国的命运掌握在自己手里，中国发展起来了，中华民族就立住了。

要做好中美关系继续恶化的准备

王郡里认为，要对“和平与发展是当今时代主题”的认识做与时俱进的调整。我们反对拉帮结派、阵营对抗、小圈子联盟，但改变不了已经出现的阵营对立的现实；我们反对战争，但美国不给我们和平的机会。我们要做好准备打的这个“仗”，既是政治仗，也是军事仗，还是经济仗、金融仗、舆论仗，是全方位的混合战争。我们要始终以维护我国核心利益为战略目标，在反制美西方战略围堵、遏制图谋上敢于亮剑，在涉台、涉港、涉疆、涉藏、南海等红线、底线问题上寸土必争、绝不退让。吕祥认为，为防止再次出现“特朗普冲击波”，全面提升中国对美战略威慑能力至关重要。“阻止战争的最好办法就是备战”，战争不是我们追求的目标，但是我们一定要有预案。

王海运、李惠来均认为，在俄乌冲突问题上，中国应坚持厘清是非曲直、保持客观中立、坚持劝和促谈的立场。要尽力争取自己的地缘政治盟友，对周边安全环境时刻保持高度警惕。要主动研究美西方发动代理人战争的套路，从底线思维和极限思维出发，为应对最坏情况做好充分准备。

要建立最广泛的国际反霸统一战线

中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长王义桅指出，统一战线是中国共产党克敌制胜的“三大法宝”之一。在大国对抗和竞争全面升级的今天，要努力织密全球伙伴关系网络，建立最广泛的国际反霸统一战线，并根据形势的不断发展变化及时做出相应调整。当前特别要最大限度争取和团结广大全球南方国家。全球南方不仅可为中国提供广阔市场，为中国经济发展提供更大空间，而且可以在政治上成为和中国共同推动世界多极化的重要伙伴。与此同时，田文林认为，中国要高度重视地缘政治竞争，在坚持独立自主和平外交政策的前提下，积极打造同俄罗斯、朝鲜、伊朗等国的新型国家间关系，不断壮大自己的伙伴关系国“朋友圈”。

要在中美科技竞争中把握重点、精准发力

梅永红指出，中美科技竞争是一场生存之争、国运之争。我们要牢固树立底线思维，坚持科技领域对外开放，积极做好强化政策统筹、深化科技体制改革、明确企业技术创新主体地位等工作，冲破美国制造的科技铁幕，积极抢占下一轮国际竞争制高点。

王郡里强调，要充分发挥自身在学习速度、应用转化能力、力量整合能力以及政策导向力等“举国体制”方面的优势，强化“制高点群”意识，重点推动和加强数字技术、智能技术的革新与应用，把科学技术转化的关键抓手提炼出来，形成物质化成果，突破美国在数字领域的封锁，打破其在芯片、人工智能技术领域的“小院高墙”。

要积极稳妥应对亚太地区安全变局

任晶晶认为，中美关系是影响亚太地区安全的主要因素。面对大变局下变乱交织的亚太地区安全形势，中国应在促进地区和平发展上展现大国担当。要妥善处理中美关系，推动与美方以理性务实态度探讨降低风险的可行措施及制定危机管控预案，共同维护地区大局稳定。要加强与地区中小国家开展战略沟通协调，继续以高质量共建“一带一路”、全球发展倡议等为抓手，以新兴产业合作为重点，挖掘疫后经济增长新动能，引领地区产供链重构，构建公正、包容、均衡、合作的地区秩序。要坚定维护国家主权、安全、发展利益，加强军事现代化建设，提升军队实战能力。要针对南海可能发生的意外摩擦做好危机管控，避免事态升级。要提升地区中小国家应对各类非传统安全挑战的能力，推进地区安全治理合作。

积极开拓多元化全球市场

陈卫东指出，要积极利用美国及其盟国可能出现的市场收缩趋势，借助我国数字化电商产业优势和竞争力，不断提升我国产品品牌的国际认知度。要在未来产业政策中增加支持新型原创产业以及标准创立的条款，指导成熟产业在国内布局和在国际市场有序拓展。要在“一带一路”倡议实施过程中，加强对国际资金和东道国资金的使用，在双循环格局下加强对国际资金的引流能力建设，保证国内资金供求平衡。

正思（香港）顾问有限公司总裁、香港特区特首政策组专家组成员陈少波指出，要调动港澳地区积极性，充分发挥粤港澳大湾区区域协调发展战略的资源整合作用，在国家总体发展战略和区域性融合发展进程中，书写好新时代中国特色社会主义的大湾区篇章。

要进一步加强金融监管的国际合作

原中国保险监督管理委员会副主席李克穆指出，当今世界发生新一轮金融风险或危机的可能性始终存在。一个国家的经济决策和金融政策失误，可能直接导致金融市场出现危机。金融体系的不稳定性和脆弱性以及可以导致灾难性后果的连锁传导机制，提示我们实施和强化全球金融系统监管合作十分必要、势在必行。

李克穆强调，当前，人工智能的发展已经涉及金融业决策层面，这势必造成对金融监管的全新压力。要警惕在某些环节出现监管真空，由此导致新的系统性风险。人工智能发展的安全性和可控性是全球性问题，是单独一国或几个国家无法应对的。可考虑在全球发展倡议和全球安全倡议中增加关于人工智能全球治理的内容，并作为中国的原创性话语向国际社会推广。

（编辑 杨利红）

房地产具有基本居住功能的耐用消费品特征和资产配置属性的投资品特征，对于中国经济短期波动、中期转型和长期发展，以及中国金融领域的稳定，都具有重要影响。

房地产对国民经济增长具有显著的重要性，它具有基本居住功能的耐用消费品特征和资产配置属性的投资品特征，对于中国经济短期波动、中期转型和长期发展，以及中国金融领域的稳定，都具有重要的影响。按照我们的联立方程模型，房地产投资增速对GDP增速的弹性为0.19，即1个百分点的房地产投资增长对经济增长拉动的综合效应(间接和直接拉动)大约为0.19个百分点；房地产对居民资产负债表影响甚大，占居民资产比例约为59%(2022年)，直接关系居民部门的消费、投资和预期。  

2024年1-4月，房地产开发投资同比下降9.8%，新建商品房销售面积下降20.2%，销售额下降28.3%，房屋新开工面积同比下降24.6%。

2024年5月17日，央行宣布下调个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，取消全国层面首套住房和二套住房商业性个人住房贷款利率政策下限，调整个人住房贷款最低首付款比例，设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。

房地产何时企稳，未来还需要怎样的政策进一步支持，对经济和金融市场的影响将会如何？本文从基于人口结构变化预测未来5-10年的房地产需求、收储资金规模的测算、以及居民资产负债表中房地产资产的变化趋势这几方面，对房地产销售何时可能企稳做部分定量的趋势研究。

对于短期经济增长而言，为了就业稳定和社会生活的平稳，加大政策支持力度，确保不发生系统性金融风险是关键问题；对于中长期发展目标而言，在逐渐降低房地产投资属性、回归居住功能，增加保障性住房比例，降低地方财政对土地的依靠，减轻弱势群体的住房需求压力的同时，转换发展动能、促进科技行业和高端制造业的成长，是实现高质量发展的重中之重。

房地产行业还具有一定的发展空间

学术研究对城镇居民住房资产的估价方法各异，例如李扬等(2018)、杨业伟(2020)、周晓蓉等(2014)、刘向耘等(2009)将商品房平均售价作为城镇居民住房资产价格的依据，马俊等(2012)将重置成本作为城镇居民住房资产价格的依据，但并未考虑城镇居民住房属性的不同。然而，不同产权的城镇居民住房价格差异显著，因而分别进行估价是有必要的。

这里将城镇居民住房分为居民购买住房、自建住房、租赁私房及其他住房三类，对这些资产分别进行估价。

对于居民购买住房，本文借助商品房中住宅平均售价来进行估价。居民购买住房中原有公房、二手房等与商品房属性较为接近，其属于居民拥有合法产权的住房，价格也与正常商品房相近，故可使用历年商品房中住宅平均售价进行估价。通过居民持有的城镇住房面积和购买住房占比相乘，可以得到购买住房存量面积，然后将当年存量面积和上年存量面积相减，得到当年增量面积。    

对于公房、自建住房、商品房，本文按照历年新增面积乘以重置价格加总，得到当年城镇居民持有商品房和原有公房价值，即为：                    

利用上述方法估算的各类房屋资产加总，得到城镇居民住房资产估算结果。测算发现，2022年，我国城镇居民住房资产总和为270.74万亿元。其中：居民购买住房资产为176.71万亿元，占比65.27%；城市自建住房资产为21.11万亿元，占比7.81%；镇自建住房资产为33.7万亿元，占比12.45%；租赁私房和其他住房资产为39.16万亿元，占比14.47%。

2020年，我国人均住房建筑面积为41.8平方米。其中，城市人均住房建筑面积为36.5平方米，城镇人均住房建筑面积为38.6平方米，乡村住房建筑面积为46.8平方米。2020年全国仍有12.7%的家庭人均住房面积不足20平方米，其中，城市仍有17.4%的家庭人均住房面积不足20平方米。

从国际比较看，德国1988年人均居住面积36.9平方米，2018年人均居住面积46.7平方米。美国新建住宅平均面积不断提升，加上家庭小型化趋势，人均住房面积的提升显著，2017年已达96平方米。

据此可认为，我国城镇居民住房面积总体并未饱和，还存在一定的发展空间。我国居民购房贷款存量占居民购买住房资产的比例为36.7%，低于全球发达经济体的平均水平(45%)。

我们把房地产需求分为刚需(因为人口、收入、改善居住等基本面因素引起的需求)和投机性需求(流动性、风险偏好等因素影响)两部分。我们经过测算把投机性需求占房地产需求的比例估计出来。从最新的数据看，目前房地产销售中投机性需求大约接近1%，与最高峰(2007年和2010年的40%，2017年初为30%)相比有较大差距。从逐渐降低房地产投资属性、回归居住功能的角度来看，目前房地产市场的投机性属性较低，并不存在泡沫的风险，而是存在短期超调过冷的风险。

在中国居民资产负债表中，住房资产占比大约在59%左右，这与同时期东亚经济体的数据一致，东亚经济体人均GDP为1.2万美元左右。由于房地产资产占居民资产负债表的比例较高，房价、销售的短期较大波动，容易影响经济和社会的稳定性。     

在城镇化进程中，改善居住空间的需求因素属于“刚需”。我们根据人口结构变化（购房主力人群），估算了未来一个阶段中国城镇居民的刚需趋势。按照我们的测算，2019-2021年将是2015-2030年期间中国城镇居民刚需的顶点。随着人口结构变化，购房主体年龄群体式微，城镇化进程趋势逐渐平缓，城镇居民刚需面积改善边际递减等因素，中国城镇居民房地产刚需趋势将逐渐减弱。刚需的中长期变化趋势对于中国经济的影响重大，对于中国经济结构也将产生重要影响。

    房地产占居民资产负债表的比例将逐渐降低。按照全球主要经济体的发展规律，当一个国家人均GDP越过1万美元后，金融市场将逐渐对外开放，居民资产负债表的配置也开始呈现多元化。从日本、韩国、中国香港地区等东亚经济体的国际经验来看，这一阶段居民资产负债表的一大特点是，房地产资产从以往占大部分比例开始稳步下降，20年间平均下降15-20个百分点，居民资产逐渐配置到海外资产和股票、债券等金融资产。我国人均GDP已经越过1万美元，居民资产负债表的重新配置正在逐渐展开，未来中国权益市场将会承接更多居民财富的资产配置转移和需要更多的专业机构投资者，而房地产占比将逐步降低。

房地产合意收储规模的测算

政策收储在理论上可以平抑房地产周期，短期内可缓解房地产市场压力，控制经济和金融市场风险。政府通过城投收购存量住房，可以有效降低房地产目前的库存水平，缓解房地产市场的下行压力，重点是收储支持的资金规模力度和节奏。设定合理精准的收储规模，首先需要确立收储的目的（防止再泡沫化应是重要考量），这是推动房地产市场回到平稳发展的路径。

测算政策收储的理论规模主要通过两个方式：一是要促使目前新建房库存量(已建成未出售商品房)通过收储达到合理去库存周期的力度；二是按照过去6年实际供给超越潜在需求的角度测算提前预支的住房需求。由此，确立收储的政策目的主要是平抑购房周期波动。   

按照目前的政策目标范围，从新建房累积库存量(已建成未出售商品房)达到合理去库存周期的力度来测算，政策收储的总规模大约为1.12万亿元。

按照2024年4月的数据，目前我国建成未销售的住宅类商品房大约为3.9亿平方米，依照过去两年月均销售的现房销售速度测算，去化周期为21个月，处于有数据以来的最高点。建成未销售类住房的去库存，需要及时给予房地产开发商流动性支持，缓解企业当前的压力，促进地方政府的土地出让情况。如果回到正常的去周期水平(过去五年的平均水平为15个月)，那么需要政府收储住房大约1.5亿平方米，按照目前均价10000元平方米的七五折计算，需要投入资金总额约为1.12万亿元。若按照目前政策的总规模，3000亿元保障性住房再贷款和带动银行贷款5000亿元，大约可以完成这一类住房收储的大部分任务。   

商品房库存除了已建成未出售的，还有未建成的住房库存和长期空置的二手房库存，且后面两类库存占比较大。粗略估算，要回到正常的库存水平，未建成的住房库存大约需要下降4亿平方米，长期空置的二手房库存大约要下降25%(2.1亿平方米)。因此，除了目前政策明确支持的已建成住房库存回归正常化的目标，要实现房地产市场未建成的住房库存和长期空置的二手房库存回归正常化目标，还需要政策收储大约6.1亿平方米，还需要投入资金总额约为4.58万亿元。

总之，如果只是对应已建成未出售的商品房库存回到正常水平，需要收储资金规模约1.12万亿元；如将未建成的和长期空置的二手房库存（6.1亿平方米）回归正常化目标，还需要约4.58万亿。   

同时，按照我们的房地产供需缺口测算，过去六年每年超额的房地产供给大约为1.1亿-1.5亿平方米，2024-2025年即便每年的潜在住房需求为9亿平方米左右，综合以往的需求透支、库存过多因素和经济增长预期等影响，实际的住房销售可能略低于9亿平方米的潜在中枢水平。过去6年累积的过剩供给大约为6.6-9亿平方米，这部分提前透支的供给将对未来一段时间的实际需求产生压力，应纳入政策支持的观察范围。

政策支持下，房地产何时企稳

如果没有强力的政策支持，房地产市场可能还需要3年时间回到正常发展水平。房地产的理论销售面积（新的中枢水平）约年均9亿平方米，实际销售可能低于这一水平。我们分别估计了目前的房地产住宅存量、居民的收入和可用的金融杠杆水平、开发商拿地和在建面积等因素，初步的测算房地产住房去库存还将持续3年时间。而由于三、四线城市库存较大，未来3年房地产市场可能仍将处于调整和巩固的阶段。                    

三、四线城市是中国房地产市场短期企稳回升的关键。中国三、四线城市的房地产销售，平均占全国销售80%左右。目前阶段，影响三、四线城市居民房地产需求的因素主要为：(1)经济恢复不是一蹴而就，加上部分房地产企业信用爆雷引发居民对期房交付的担忧，民众的观望情绪浓厚，导致新房销售快速下滑；(2) 2016-2018年，三、四线城市的棚改货币化等政策促进了当时的房地产需求，但也透支了部分需求。2018下半年开始调整棚改政策，货币化安置政策收紧，大幅降低了三、四线房地产市场的实际购买力和市场热度，也提前透支了未来一个阶段的住房需求；(3) 目前社会对经济增长何时企稳回升预期不稳，三、四线城市居民的预防性储蓄增加，对于房地产需求较为谨慎。从体量上来看，三、四线城市是恢复房地产市场的关键，但需要一定时间的休养生息，逐渐消化以往的高库存和培养新的需求。    

在强有力的政策支持下，我们预计中国房地产市场回到正常发展水平的时间可能提前。政策的支持力度可能在未来一段时间加速提升，预期实际情况可能好于我们之前的预测。按照目前的政策表述，如果只是对应已建成未出售的商品房库存回到正常水平，可以一定程度上缓解房地产企业的现金流水平，增强其债务抗风险能力，缓解公众对于房地产市场的担忧。更进一步，如果要实现房地产市场未建成的住房库存和长期空置的二手房库存回归正常化目标，房地产市场的主要风险将暂时得到一定控制。政策重视是很多问题解决的关键。                        

中长期看，房地产市场的稳定和发展在于更多创造增加值的实体经济部门的发展和壮大。对于中长期发展目标而言，逐渐降低房地产投资属性，回归居住功能，增加保障性住房比例，降低地方财政对于土地的依靠，减轻弱势群体的住房需求压力的同时，在新旧动能转换之间，促进科技行业、高端制造业等成为高质量发展的重中之重。具体而言，结构性政策来看，房地产总量趋势增长逐渐降低，但结构性变化也很显著。房地产发展潜力依旧，可以按照实际情况调整房地产政策，顺应时代的发展。在部分地方政府债务压力沉重的区域，充分发挥中国特有的财政体制和金融体制的优势，有助于房地产行业的中长期发展。    

整体而言，房地产行业在政策的有力支持下，有望提前企稳。房地产行业的变化并不是以往周期性的变化，更多地表现为行业趋势的变化。在此过程中出现的金融风险、经济增长风险，应该提前做好预判，积极做好预案。相信中国经济一定可以行稳致远。

（编辑  季节）

改革开放以来，我国经济快速发展和社会长期稳定的伟大成就世所罕见，改革开放是取得伟大成就的关键一招。

改革开放 45 年，我国体制改革可以梳理为发展型改革与治理型改革两条主线。研究部署现代化建设阶段的改革任务，需要两条主线同步推进，同时根据主要问题和矛盾的变化，明确不同时期的重点任务和推进方式。处理好“发展—治理”两大改革的关系，事关发展与稳定两个大局和中国式现代化建设目标的顺利实现。

发展型改革与治理型改革两条主线的继起与并存

十一届三中全会以来，我国改革中的两个主题始终并存，以 2013 年为界，侧重点有所不同。之前，改革的核心任务是解放和发展生产能力，着眼点是激发市场主体的活力，目标是加快经济发展；之后，在继续推进发展型改革的同时，改革任务增加了完善国家治理体系、提升国家治理能力的要求，着眼点是解决积存的突出问题，规范和调整政府、市场、社会与公民的行为与关系，目标是为建设社会主义现代化国家提供制度保障。

发展型改革为主的时期（1978—2013年）

改革开放初期，我国生产力发展水平较低，以发展型改革为主线，核心任务是解放和发展生产力，激发市场主体的活力，促进经济加速发展，尽快提高人民生活水平和国家经济实力。早期改革的主要内容包括 20 世纪 70 年代末期开始的农村改革、80年代初期的国有企业改革和价格体系改革等，都是在计划经济体制框架下增加市场因素和相应活力。1993年召开的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，明确使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。2003年召开的十六届三中全会进一步提出，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。这个时期的改革围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，从国家宏观调控方式改革、要素市场改革、劳动力市场改革、国有企业改革、财税体制改革、社会保障制度建设等多方面推进发展型改革，目的都是调动个人、企业和地方的积极性，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展。在这个过程中，根据不同时点的突出问题，也有一些治理型改革出台。例如，1989年召开的中共中央十三届五中全会提出，整顿经济秩序，克服生产、建设、流通、分配领域的严重混乱现象，是一个具有治理型改革目标的重要文件。

发展型改革与治理型改革并重的时期（2013年至今）

2013年召开的中共中央十八届三中全会，做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理型改革摆在改革总目标的地位（燕继荣，2023）。文件提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，部署了包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队、党的建设制度等多方面改革。同时提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可以看出，治理型改革是一种更全面的改革部署。由此开始，我国的改革由发展型改革为主转向发展与治理两条主线并重，两条主线并存有其深刻的现实背景和理念指引。改革推进三十多年后，在经济发展取得巨大成就的同时，解决发展中积累下来的突出问题，规范社会各方行为，调节各方利益关系，成为全社会的共同要求，也必然成为党治国理政的重要任务。例如脱贫攻坚、依法行政、共同富裕、环境保护与生态建设等，都是亟待解决的重大问题，否则既影响全面小康目标的实现，又会阻碍开启现代化建设的新征程。习近平总书记在中共中央十九届四中全会上指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”（习近平，2020）同时，过去十年中稳增长稳就业也是始终存在的重要任务，以改革开放促进生产力发展的要求依然没有过时。因此，这个阶段的发展任务和治理任务就需要两方面改革并行推进。例如，高质量发展要求发展型改革与治理型改革相结合，既要解放和发展生产力，又要保护环境和促进共同富裕；再如，创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念也要求发展型改革与治理型改革共同推进。

改革新阶段：发展型改革再加力，治理型改革不停步

2020 年 10 月，习近平总书记深刻指出：“当前，改革又到了一个新的历史关头，很多都是前所未有的新问题，推进改革的复杂性、敏感程度、艰巨程度不亚于 40 年前，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合，不失时机、蹄疾步稳深化重要领域和关键环节改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，提高改革综合效能。”（习近平，2020）

新的改革任务之所以复杂、敏感而艰巨，是因为我们党提出了新的发展目标。党的二十大提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴（习近平，2022）。国内外经验都表明，发展与稳定是现代化进程中的两大核心任务，能否处理好两者的关系，是现代化建设能否顺利推进的关键。下一步改革的目标和任务就是要为中国式现代化建设提供制度保障，因此，解放和发展生产力、提供与现代化国家相匹配的治理能力，仍然是改革的两个重点和两条主线。

达到中等发展国家水平要求保持较快增长，发展型改革要加大力度

我国现代化的战略安排是分两步走。第一步到 2035 年，人均收入达到中等发达国家水平，这对今后12年的增长速度提出明确要求。当前，我们外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升；国内3年疫情后的经济恢复和经济长周期的结构调整叠加出现，经济增长内生动力不足，保持长期可持续发展有不少压力。因此，在密集出台稳预期、稳增长、稳就业相关宏观政策的同时，2023 年中央经济工作会议明确要求，必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力，统筹推进深层次改革和高水平开放，不断解放和发展社会生产力，激发和增强社会活力。现在中央提出发展新质生产力，它是以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志。这就要求我们在向高质量发展迈进时，更要解放和发展技术含量高和配置效率高的生产力，在加快推进经济领域各项改革的同时，特别注重推动教育、科技、人才等领域的发展和改革，为高质量发展提供新的内生动力。

现代化发展是多元目标，治理型改革不能停步

中国式现代化建设是一个多元发展目标。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在促进经济增长的同时，社会和谐、共同富裕、绿色环保等方面的制度建设不能停步，才能保障发展与稳定这两大现代化核心关系的协调稳定。理论和实践都显示，现代化发展中处理好两者的关系很重要。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）曾经提出，现代化时期是政治最不稳定的时期：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱（亨廷顿，1988）。例如，以人为中心的新型城市化加速，既需要农村转移人口市民化这个发展型改革，也需要现代化城市管理方式改革这种治理型改革；随着人民生活水平的提高，既需要不断提升产品和服务质量的发展型改革，也需要更加严格的质量监管、安全监管等治理型改革（江小涓，2019）。更为基础性的要求是，国家治理能力与治理体系的现代化，要求在中国共产党的领导下，规范政府、企业、社会等多元主体的行为，明确各自权责，最大限度发挥协同效应，使整个经济社会运行有规则可循，行为结果可预期。要以规范化的治理体系和高水平的治理能力，使全社会认为党和国家的政治决策和政策承诺具有长期性、稳定性，这既是推进现代化国家建设的制度保障，更是现代化国家治理应有的内在品质和突出特点。

今后重点改革任务：提高效率与促进和谐

经过 40 多年改革，我们在解放和发展生产力与构建现代化治理体系两条主线上都取得重大进展。下一轮深化改革，两条主线既要坚持又要创新：一是坚持解放和发展生产力这条主线，关键是创新各类资源配置效率，提高全要素生产率；二是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是处理好各方面权责利关系，提高多元复杂诉求下协同治理能力。

研究寻求牵一发动全身的重大改革任务

过去多年，我们有过一些重大发展型改革举措，牵一发而动全身，例如农村联产承包责任制改革、外贸体制改革、企业承包制改革、企业股份制改革、住房制度改革等。较早时期这类改革的共同特点，是起步于一个资源配置极端失衡的计划经济体制中，大量生产要素缺乏积极性、主动性，或被错配在低效率部门，因此改革是要能普遍调动人的积极性（如各种类型的承包制），将生产要素从低效率部门转向高效率部门（如大量农民工和土地从农业转向工业），带来生产力普遍而持久的提升。稍后时期的这类改革的共同特点，是改革前存在大量估值极端失衡、产出效益极低的公共资源，改变这些资源的配置领域和配置方式，就能带来使多方收入增加特别是政府财力的极大增加，得以支撑经济高速增长，例如大规模基础设施建设、快速的城镇化进程、大量的房地产发展等，都得益于国有和集体土地的开发和增值。在下一步改革中，各方都期待寻求这类影响全局带来广泛发展新动能的重大改革，但经过多年改革之后，还存在哪些改革具备相应的基础条件，能够释放巨大动能并带动全局，需要认真研究和深入探讨。

发展型改革要聚焦于提高全要素生产率

1.继续推进要素市场化配置改革。实现所有要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。特别要对各类经济主体一视同仁，由市场依据效率和风险双重评估决定资源配置方向和领域，使各类市场主体能对要素使用做出合理决策，“入场”环节和“在场”环节统筹，提高全要素配置效率。

2.确立竞争政策的基础性地位。除了对为数不多的特定行业和企业实行准入限制或经营活动管制外，其他行业和企业都将实现“市场主体竞争地位中性”，国家对不同所有制企业平等对待，任何企业不能在垄断性地位中获取特殊利益。竞争政策有效发挥作用，才能产生“优胜劣汰”的机制，使各类要素向优势企业聚集，在企业全生命周期中不断提升资源配置效率。

3.推进国有企业改革，发展混合所有制经济，形成以管资本为主的国有资产监管体制。国有企业拥有大量优质生产要素，但由于体制机制问题，这些优质资源的配置效率有待进一步提高。推进国有企业混合所有制改革，能够发挥国有经济支撑国家重大发展任务和民营经济体制机制灵活的双重优势，提升生产要素配置效率。国有经济混合所有制改革已经推行多年，需要加大力度加快速度。

4.切实保护民营经济权益。一要平等准入，不能对民营经济提出歧视性的准入壁垒，各类项目招标特别要有产业政策支持的基础设施和公共项目，要对各类企业平等开放。二要公平竞争，对垄断等不正当行为的判断和监管，不能对不同所有制企业有不同标准，特别要制止滥用行政权力对民营经济进行歧视性执法。三要依法保护，现在各方面都呼吁加快制定“民营经济法”，这件事重要紧迫又错综复杂，要积极推进更要认真严谨，“有法可依”是民营企业家保持信心和稳定预期的后道心理防线，法律如果出台就一定要可操作见实效。

5.加快城市农村之间人口和相关资源双向流动。除个别超大型城市外，应取消对农村人口进城落户的限制。加快推进住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，加快建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。在乡村振兴和小城镇建设中，允许和鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与共建共享。促进人员、资金、技术、土地等要素在城乡之间更大程度的双向自由流动，能改变城乡分割时的资源错配，提高配置效率。

6.推进市场在配置跨境资源中发挥更大作用。我国有大量的资源、产品、资金、技术和劳务等生产要素需要跨境流动和全球配置，跨境资源配置效率在我国总体资源配置效率中的作用日益重要。从配置效率的角度看，制度型开放的核心就是要让市场在跨境资源配置中发挥更重要的作用。除了极少数关键资源、重要产品和核心技术需要有特殊管理政策外，跨境资源配置也要实现各类主体竞争地位平等，对出口和进口、利用外资和对外投资、国内企业和外资企业，不实行特别鼓励或限制政策，而是让市场自主做出选择。这部分跨境资源高效配置，能有效提升全要素生产率。

治理型改革要聚焦于解决突出矛盾促进社会和谐

1.科学合理界定中央和地方政府的事权和支出责任。央地财税关系是央地关系的基础，维护中央对重大全局问题的决策权和调动地方积极性主动性是处理好这个关系的要害。中央政府要加强宏观事务管理，建设全局性重大社会基础设施，并拥有重大问题做出决策和推动实施的财政能力。要以增强发展动能和公共服务能力为导向，明确地方各级政府的事权和支出责任，增强地方自主权，充分调动地方的积极性能动性。

2.按照共同富裕的要求推进税制改革。改革重点是从流转税为主导逐步转向直接税和间接税的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税与享受公共福利相匹配的格局。流转税征收环节上，也要由仅从生产环节征收转向从生产环节与消费环节共同征收，征收价外型消费税，减轻地方对土地财政的过度依赖（张平、袁富华，2019），形成兼顾发展与公平的可持续地方财力保障。

3.农村资源转让收益优先用于农村人口社会保障。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，为相对低收入人群提供更为有效和稳定的社会安全网（刘世锦，2020）。

4.完善促进绿色发展的体制机制。通过法律、规划、标准、信息披露、财税金融政策和碳市场交易等，推动绿色发展技术和计划得以迅速实施并具可持续性。推进经济转型、能源革命、环境治理、气候变化和公众健康的协同管理机制（刘世锦，2020），使经济发展与生态环境保护同向同步，相得益彰。 

5.以社区作为基本支撑点加强社会治理，推动社会治理和服务重心向基层下移，健全城乡基层治理体系，夯实基层社会治理基础。回应公众希望更多知晓和参与社会管理事务的愿望，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，让人民群众切身体验到与现代化国家相匹配的服务与治理水平。

确定发展稳定的主要任务

要推进的重点改革可能还有许多。下一步改革要从中国国情实际出发，从中国发展目标出发实事求是、与时俱进地确定发展型改革和治理型改革的主要任务，为推进中国式现代化建设提供制度保障。从理论研究和学术探讨的角度看，“两条主线”或许是将中国奇迹从实践表现升华到学术理论的有效框架。“发展—稳定”虽然是现代化进程中两大普遍命题，但中国借力于社会各方面的改革共识和改革动力，用持续的制度创新处理好这两大命题和两者关系，做到两个方面各自发力又相互加持，才创造了发展与稳定两大奇迹。总之，用学术语言讲述中国故事，阐释中国经验的普遍意义和学理价值，既是理论工作者为国家现代化建设作贡献的应尽责任，也是学术事业发展前行的难得机遇。

（编辑  尚鸣）

 当前，全球人工智能科技创新异常活跃，成为各国关注和发展的重点领域。中国政府高度重视人工智能发展，始终将促进人工智能和经济融合发展作为重要的发展目标。2017年7月8日，国务院发布实施《新一代人工智能发展规划》，面向经济社会发展的重大需求实施了一系列富有成效的政策举措，正在形成人工智能与各行各业深度融合的良好生态。

推动人工智能深度赋能实体经济发展

一是加强人工智能的科技创新。中国政府围绕经济社会发展的重大需求，持续加强前沿性布局，全链条全面部署科研任务，致力推动人工智能基础理论研究、行业共性技术开发、应用科技开发，创新人工智能产品和服务，加快推进人工智能技术的转化与应用。在人工智能领域的算法、框架等方面，中国构建起体系化能力，为全球人工智能的科技创新积极贡献中国智慧。

二是推动人工智能深度赋能实体经济发展。中国政府实施“人工智能+”行动，以场景创新解决人工智能重大应用和产业化等问题，建设一批重大示范应用场景，开辟智能经济新领域、新赛道。同时，中国政府加快企业智能化转型步伐，推动企业工业互联网、大数据中心、云计算平台等基础设施建设，提升产业智能化和智能产业化水平。中国人工智能引领未来产业已初见雏形，加速了新质生产力的发展。

三是推进人工智能伦理治理。中国政府始终坚持发展和安全并重的理念，提出了《全球人工智能治理倡议》，发布实施了《新一代人工智能治理原则》《新一代人工智能伦理规范》，积极支持行业企业探索治理实践，鼓励企业设立人工智能伦理委员会，强化企业和行业自律。加快推动人工智能立法的研究，发布生成式人工智能等领域的管理办法。深度参与全球人工智能治理行动，积极参与联合国教科文组织、联合国高级别人工智能咨询机构等国际组织的人工智能伦理治理工作，推动联合国大会于2024年3月21日通过首个人工智能决议草案。

人工智能的跨界应用将引发社会发展的深远变革

当前人工智能正处于群体性技术变革的起点，重大成果不断涌现，将全方位地推动经济社会的发展，同时孕育着新的重大变革。

一是人工智能正在迈向多智能融合的新阶段。以ChatGPT和Sora为代表的大模型技术的重大突破，打开了迈向通用人工智能的序幕，大模型已经成为主流技术路线，并加快迭代演进。基础语言大模型已出现突破性升级，全新的深度网络架构相继涌现；多模态大模型成为当前模型研究的主攻方向。多技术路径的交叉融合，加速了通用人工智能的到来，大模型技术正在与人工智能各领域实现交叉融合。这些突破将推动人工智能从以深度学习为代表的2.0阶段迈向大小模型协同、新智能形态快速发展的人工智能3.0阶段。

二是人工智能将成为第四次工业革命的标配。人工智能是第四次工业革命的核心驱动力，它将推动实体经济实现革命性的升级换代，从而催生智能经济新形态，成为发展新质生产力的重要引领。人工智能将加速传统产业的转型升级，实现质量变革、效益变革和动力变革，重塑工业的基础再造、生产和服务模式创新等各个环节，从而引领新型工业化发展，为智能经济提供全新的动能。人工智能激发的商业模式和经济形态创新，正以前所未有的速度影响和渗透到各行各业，从而构建起数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济新形态，形成新的经济增长点。人工智能将助力重大科学发现和前沿技术应用，与生物制造、脑科学、经济、能源、文化创意等领域交叉汇聚，有望打造颠覆性产品和产业，加速未来产业的发展。

三是人工智能将引发社会发展的深远变革。人工智能将广泛应用于教育、医疗、护理、家政等领域。随着智能化水平的提升，服务机器人也逐步走进千家万户，创造美好生活。大模型技术在医疗领域的推广应用，将加快实现个性化、专属化的数字医院远景。人工智能将带来文化创造和传播方式的创新，丰富文化产品，提升跨领域、跨时空的文化传播效率，加速文化融合进程。人工智能有望推进人类社会迈向人机共存的智能增强时代，物理世界、虚拟世界、信息世界将交互并行，“人-物理世界”的二元空间将转变为“人-物理世界-智能机器-虚拟信息世界”的四元空间，从而满足情感感知自动化、实时化、个性化的要求。

四是人工智能大规模的跨界应用，将带来多重安全风险与挑战。以生成式大模型为代表的新兴技术，可以廉价地生成对人物、事件的错误描述，降低大众对真实信息的整体性信任，从而引发认知混乱，冲击原有的社会和生活秩序。人工智能的误用、滥用、隐私泄漏等问题，使用人工智能产品带来的价值扭曲和情感依赖等问题，违背了道德原则，破坏了公平正义，会导致伦理失范，从而引发深层次的伦理道德问题。同时，人工智能的智慧可能在部分领域超过人类，也将威胁人类的共同利益。我们如何与人工智能共存，并在保证其安全可控的前提下更好地造福人类社会，成为全球、全社会共同面对的重大挑战。

携手打造数字时代人类发展的命运共同体

我们应紧紧抓住人工智能重塑经济社会发展的重大机遇，并有效应对人工智能带来的各种风险与挑战，携手打造数字时代人类发展的命运共同体。

一是要以人工智能科技创新引领产业融合发展。应瞄准人工智能的前沿方向，加快产生原创性、突破性的重大科研成果，多路径探索通用人工智能的发展。应加速人工智能前沿技术向现实生产力的转化，推动产业智能化升级和颠覆式技术的创新，催生新产业、新模式、新动能，构筑起未来新的增长点。

二是加强人工智能与人文理念的交叉融合。应坚持科技以人为本，积极推动科技人文理念全面融入人工智能科技创新全过程，助力打造符合人类价值理念、审美取向、情感体验、认知习惯的产品与服务，确保人工智能发展不偏离“造福于人类，使人类生活更美好”的宗旨，维护和提高人类文明的水平和境界。

三是持续深化人工智能的安全治理。世界各国应携手一道，以高度负责任的态度推动人工智能的发展，坚持智能向善、智能向上，确保人工智能始终处于人类的控制之下，从而实现安全、可靠、可控。应加强人工智能领域的数据安全、隐私保护等工作，加快构建包容审慎的治理机制，完善人工智能研发的伦理规范，协力促进人工智能的安全治理。

四是不断推动开放协同的国际合作。中国应把人工智能作为解决全球性问题的重要手段，在应对气候变化、减少贫困、生物多样性保护等全球可持续发展领域中不断深化国际合作。应联合开展技术研发和产品开发，深化全球人工智能治理与合作，搭建区域性、全球性、多层次的人工智能治理合作平台与机制，共同协商形成具有广泛共识的国际治理新规则。

（编辑  尚鸣）

近年来，习近平总书记多次对“对接国际高标准经贸规则推进制度型开放”进行了深刻的系列论述,为我们推进制度型开放指明了前进方向、提供了根本遵循。

为什么要深入推进制度型开放

制度型开放是将国内经贸规则与国际高标准经贸规则深度对接。制度型开放的“制度”既包括边境规则、规制、管理和标准，也包括边境后规则、规制、管理和标准。前者如，外贸经营权制度、关税规则、市场准入准营制度、国民待遇制度、股比限制、许可证制度、货币兑换规则、商务签证规则等。后者如，国有企业规则、补贴规则和产业政策、数字贸易规则、劳工政策、竞争政策、政府采购规则、知识产权保护规则等。

与制度型开放相对应的是商品和要素流动型开放，两者内涵不同，但并非完全独立，而是相伴共生的。如，在改革开放之初，下放外贸管理权和经营权，打破国有外贸企业垄断，实行外汇留成制度并建立外汇调剂市场；加入世贸组织后，我国集中清理了2300多部法律法规和部门规章，对其中不符合世界贸易组织规则和中国加入世界贸易组织承诺的，分别予以废止或修订，同时建立健全贸易促进、贸易救济法律体系等，上述这些都属于制度型开放。商品和要素流动型开放呼唤制度型开放，对制度型开放提出更高的要求。制度型开放并不是为了开放而开放，而是要服务和促进商品和要素流动型开放以及高质量发展。

深入推进制度型开放不是“被动”开放，而是结合中国的国情、顺应世界发展大势做出的主动选择。

第一，推进制度型开放是塑造更高水平开放型经济新优势的战略选择。纵观全球，发达国家和新兴经济体都把抢占更大国际市场份额、强化吸引和利用外资、加大引进高端人才作为重大发展战略，集聚吸引全球高端要素的国际竞争日趋激烈。先进的国际经贸规则不仅控制着全球高端要素的流动方向，国际经贸规则也日益成为更高水平开放型经济的重要标志之一，因此只有主动推进制度型开放，才能增强国内国际两个市场、两种资源的联动效应，提升贸易投资合作的质量和水平。

第二，推进制度型开放是尽快缩小与发达国家关键差距的现实需要。我们与发达国家仍有差距，在关键核心技术、高端制造、金融服务等领域仍需追赶发达国家，主动对接国际高标准经贸规则有利于我国向发达国家的规则、标准、制度看齐，保持合作，为我国经济注入更多活力，释放更加巨大的能量来推动经济实现更高质量的发展，以此逐步缩小差距并赶超发达国家。

第三，推进制度型开放是深化我国与世界合作的必由之路。全球化的发展和科技革命使国际分工发生新的质变。随着全球产业分工模式的变化和技术革命的蓬勃发展，国际贸易投资出现新的趋势，国际经贸规则越来越朝着边境后领域、新兴领域转变，这必然要求各国在国内规则和制度上进一步实现兼容。

第四，推进制度型开放是破解美西方围堵打压我国在全球经济治理方面话语权的有效途径。近年来，以美国为首的发达国家不断组合将我国排斥在外的“小圈子”，企图通过制定规则标准来限制打压我国的发展，我们将以更大力度推进制度型开放、主动对接国际高标准经贸规则，力争破解分化粉碎美西方分割封锁孤立边缘化我国的图谋，也有利于我国与国际社会进一步融合，避免使我国陷入“平行体系”。助力我国在国际规则标准制定中增加话语权，甚至将我们的规则变成国际规则，这也体现出我国积极参与全球治理的自信与担当。

第五，推进制度型开放是推动营商环境内外兼修的重要保障。营商环境市场化、法治化、国际化相辅相成，需要国内国际协同推进。通过制度型开放，能够以营商环境的国际化带动国内营商环境的市场化和法治化。以营商环境的确定性应对变化的格局和各种不确定性，大力培育高质量发展的新动能、对外开放的新标识、区域竞争的新优势。

当前推进制度型开放的重点是对接国际高标准经贸规则

如同其他方面的开放一样，制度型开放也是双向开放，一方面是对标对接国际先进的经贸规则，清理改革国内不合理、不相容的法律法规，形成与国际高标准经贸规则相衔接相兼容、规范透明的基本规则体系；另一方面是把我们自己的领先规则向国际推广，接受检验，变成国际规则。就当前和今后一个时期而言，制度型开放的重点仍是向高标准国际规则学习。关于这个问题，习近平总书记最近系列重要讲话已经给出了定论。如，他在“一带一路”第三届高峰论坛上提出，主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革；在2023年亚太经合组织工商领导人峰会上的书面演讲中更进一步明确指出，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》高标准经贸规则，积极推动加入两个协定进程，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。总书记重要讲话不仅明确回答了制度型开放的重点是对接国际高标准经贸规则，而且指明了哪里的规则是国际高标准经贸规则，哪些规则是需要优先对接的。

近年来我国与国际接轨的步伐正在加快，但习近平总书记之所以强调仍要对标国际高标准经贸规则，我们体会有三方面考虑。一是许多高水平经贸规则经历了实践的长期检验，已经被国际社会广泛接受和认可，成为国际通行规则，不接受这些规则就会与国际社会主流脱节，不利于我们继续融入世界经济。二是对接国际高标准经贸规则是我们扩大影响、做出修正的有效途径。只有真正融入主流，才能把自己的东西纳入主流让别人接受。也只有在国际比较中，才能检验我们的规则是否先进。在对接中可增强适应性和影响力，提升创设引领能力。三是大量事实说明，我们在许多领域还处在跟跑阶段，一些领域进入了并跑阶段，只有少数领域处在领跑阶段。

对接高标准经贸规则重点领域

对接国际高标准经贸规则包含两大方面。一方面是与国际上最新的国企规则、产业政策和补贴规则、数字贸易规则、知识产权保护规则、政府采购规则、竞争政策等寻找对接区；另一方面是在准入准营边境规则以及边境后规则上与国际最佳制度实践接轨，如股比限制、业务经营许可、商务签证、国际人才流动政策等。

第一方面的对标国际高标准经贸规则的任务充满挑战，因为我国在这些领域的规则与对应的国际高标准经贸规则的差距很大。如，国有企业规则方面，不仅要求国有企业必须遵从商业考虑原则和透明度要求，还严禁非商业援助；补贴规则方面，将禁止补贴的主体由政府扩大到国有商业银行再进一步扩大到国有企业，将禁止补贴的领域由货物贸易拓展到服务贸易及对外投资领域，将国有企业间的担保纳入禁止补贴的方式，要求提高补贴的透明度要求和通知义务，引入反向举证责任并加大惩罚力度；数字贸易规则方面，在数据治理特别是数据跨境自由流动和本地化要求上、在网络设备自主可控上、在新兴电信服务开放上都与我国有巨大分歧。这些规则是我们制度型开放的核心议题，也是处理与发达国家经贸关系和参与 WTO 改革、全球经济治理都绕不过去的问题，需要我们在坚守自己的红线底线基础上，与国际社会特别是发达国家寻找最大公约数。

对待上述规则差异，可以借鉴中欧投资协定，不回避敏感问题，从制度安全性弱的领域入手，实现双方诉求的平衡。在数字贸易规则方面，制定重要数据目录，实施数据安全管理认证制度，促进数据跨境有序流动。在关键信息基础设施方面，借鉴基于风险和技术中立的国际通行做法，避免将外资企业排除在外。我国可以探索首先放宽外资企业对增值电信（包括云计算、数据中心）的50%股比限制，再逐步允许外资开展数字贸易业务，为国家有序开放电信、互联网服务产业积累经验。在国有企业方面，深化国资监管机构职能转变，改善公司治理结构，购买、销售货物或服务时依照商业考虑进行决策，建立健全国有企业信息公开制度。在补贴规则方面，对标WTO《补贴与反补贴措施协定》，全面加大补贴信息公开力度，避免出现WTO禁止性补贴，优化补贴实施方式，确保公平竞争政策和补贴政策协调有效，比如设立补贴的事后评估机制、补贴的全周期问责机制、补贴的退出机制，提高产业补贴的效益性和精准性。在政府采购方面，认真解决外资企业平等参与政府采购等问题，进一步优化采购程序，完善采购管理，加强采购监督，构建规范透明、科学严密的政府采购管理体系。

（编辑  季节）

营商环境是市场主体在经济活动中所涉及的政务法治、生态人文、区位优势、基础设施等制度要素与社会条件的综合体现。优越的营商环境恰如阳光、空气和水，为市场主体提供了“硬支撑”，也彰显着经济发展的“软实力”。习近平总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调：“持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，塑造更高水平开放型经济新优势。”打造一流营商环境，不仅是应对当前复杂国际形势、构建高水平社会主义市场经济体制、激发经营主体活力、创造力和国际竞争力的有力抓手，更是推动高质量发展、实现中国式现代化、全面推进依法治国、促进高水平对外开放的关键一环。

我国营商环境持续改善

党的十八大以来，我国市场化营商环境建设成效显著。简政放权方面，出台建设全国统一大市场工作方案，清理一系列妨碍公平竞争的政策规定；实施市场准入负面清单制度，特别出台海南、深圳放宽市场准入特别措施；推行行政许可事项清单化管理，取消和下放行政许可事项上千件；开展“减证便民”行动，深化“证照分离”改革，缩减企业开办时间至4个工作日内。减税降费方面，全面推开“营改增”试点，连续多年下调增值税税率，确保全行业税负只减不增，特别实施小微企业普惠性税收减免；降低行政事业性收费标准，减少行政事业性收费项目，取消、停征、减免上千项央地政府行政事业性收费。商事制度改革方面，推进工程建设项目审批制度改革，压缩全流程审批时间至120个工作日内；深化工程建设招标投标领域突出问题专项治理，纠正所有制歧视、地方保护等现象；深化公共资源交易平台整合共享改革；建立政企常态化沟通交流机制，开展清理拖欠企业账款专项行动，依托全国信用信息共享平台实施失信惩戒。

我国法治化营商环境建设协同实施。健全立法规制方面，从颁布《民法典》到修订《中小企业促进法》《反不正当竞争法》，保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争；实施《优化营商环境条例》，中央废止或修订不符合条例的规章文件近300件，地方结合实际情况积极开展规则性探索实践，从中央到地方的营商环境相关制度体系初步形成；降低市场准入准营门槛、提振各类企业投资积极性、健全公平竞争制度等专项领域立法不断深化。强化司法保障方面，健全行政裁量权基准制度，纠正执法不严、畸轻畸重等行为；高质量开展行政复议和行政应诉工作，保障行政决策的合法性、合理性；严厉打击垄断和不正当竞争行为，特别针对头部互联网企业开展反垄断立案调查或处罚，遏制大数据杀熟、强迫“二选一”等市场乱象。创新监管方式方面，建立起以“双随机、一公开”监管为基础，重点监管、信用监管为补充的新型监管机制；各地区各部门积极探索“互联网+监管”模式，构建“智慧监管”“精准监管”系统。

我国国际化营商环境建设稳步推进。构建开放型经济体制方面，设立海南自由贸易港和21个自由贸易试验区，在全国范围内推广制度创新成果达数千项；自贸试验区发挥稳经济、促增长作用，2022年21家自贸试验区实现进出口总额7.5万亿元，实际使用外资2225.2亿元，用不到千分之四的国土面积实现了占全国17.8%的进出口和18.1%的外商投资，其中高新技术产业实际利用外资增速远超全国平均水平。降低外资准入门槛方面，推进外商投资法治化建设，颁布实施《外商投资法实施条例》，实行外商投资准入前国民待遇加负面清单制度，对500多份相关领域法规、规章及规范性文件进行“立改废”工作；健全外资项目储备和服务机制，推出第七批标志性重大外资项目。接轨国际与区域实践方面，构建与国际同步的营商环境制度体系，缩小与国际一流营商环境的差距；开展营商环境创新试点，在降准入、削成本、强保护、增便利上主动作为；建成国际贸易“单一窗口”，并覆盖全国所有口岸；新签署或升级《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等十多项双边多边贸易和投资协定。

持之以恒建设国际一流营商环境

习近平总书记强调，“营商环境只有更好，没有最好”。从国际视角来看，我国营商环境建设尚未在全球范围内获得广泛而高度的认可。当前我国营商环境排名位于全球第31位，与世界一流营商环境相比，仍存在一定差距。从国内层面分析，作为发展中国家，我国在营商环境改善过程中依旧面临降低行政审批门槛、完善法治环境、加强知识产权保护等多重挑战。城市间营商环境建设差异明显，与地理禀赋或行政级别不完全一致，呈现明显的层次化、非均衡特征。对此，必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，持续深化重点领域和关键环节的改革攻坚，在更大范围、更宽领域和更深层次推进全方位高水平开放，持之以恒地建设市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

以更大力度打造统一有序、充分竞争的市场环境。加快建设全国统一大市场，深度清理妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，坚决打破地方保护与市场分割，大力促进商品要素资源畅通流动。努力加强政府服务意识和能力建设，持续简化企业注册、办理审批、获取执照等程序规定，更大程度减少政府对市场的干预和管制，切实保障各类所有制企业公平参与竞争；完善特许经营制度，促进民营经济发展壮大，激发民间投资新活力；健全要素支持、税收减免、知识产权保护等，积极培育和支持中小微企业和创新型企业。进一步加强市场监督和信息公开，提高市场效率和透明度；健全政企沟通机制，规范政策制定程序，广泛征求相关利益方意见；加大政策宣传解读，加强政策文件出台后评估，增强政策稳定性可预期性；完善惠企政策精准直达机制，抓好惠企政策实际兑现。

以更高站位打造公平公正、稳定透明的法治环境。进一步发挥法治在社会资源配置中的引导、规范、促进和保障作用，将法治理念和法治思维贯穿于优化营商环境的全过程；从立法、执法、司法、守法各个环节，依法保护企业产权和企业家权益。持续健全法律法规体系，严格规范公正文明执法，依法保护各类经营主体产权和合法权益，坚决防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，规范涉及产权强制性措施，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制；优化行政执法监管问责，全面推进严格规范公正文明执法。建立健全法律服务体系，提供法律咨询、法律援助、法律培训等服务，为市场主体提供全方位的法律支持；加强法律法规的宣传和普及，提高市场主体的法律意识和法治观念，引导市场参与者依法经营，自觉维护市场秩序；加强法治文化建设，倡导尊法学法、守法用法的社会风尚，树立正确的法治观念和法治信念，促进全社会形成依法治理、依法经营的良好氛围。

以更大力度打造循环畅通、合作共赢的开放环境，进一步提升贸易竞争力。扎实推进海南自由贸易港、自由贸易试验区建设，持续推进贸易投资便利化改革，不断扩大面向全球的高标准自贸区网络。进一步优化外商投资环境，落实好外资企业国民待遇，保障外资企业依法平等参与政府采购、招标投标、标准制定，提高利用外资质量和投资经营便利化水平；继续完善金融体系和金融市场，适当扩大金融服务业开放。积极参与国际经济合作和贸易，主动参与世贸组织规则改革，继续推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）进程，不断推进国际贸易和投资规则的完善。高度对接《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际数字经济规则，纵深推进系统互联和数据共享，积极参与国际数字规则制定，以数字技术赋能一流营商环境建设。加强国际市场信息共享与合作，建立健全国际市场信息平台和数据交换机制；积极宣传解读涉企法律法规和政策举措，广泛宣介我国营商环境建设成效。

（编辑  宋斌斌）

开放是中国最大的改革。没有开放就没有发展，没有开放就没有未来，没有开放就没有中国式现代化。2023年底召开的中央经济工作会议指出，改革开放正向纵深推进。第三届“一带一路”国际合作高峰论坛、第六届进博会等召开，向外界展示了中国深入推进高水平对外开放的强大意志和坚定决心。

中国高水平开放步伐加快的三大转变

近年来，随着地缘竞争挑战加剧，全球出现各种形式的保护主义、排他主义，严重冲击二战以来的国际经贸秩序，多边贸易体系面临前所未有的严峻挑战。一些国家大搞“脱钩断链”，“小院高墙”，筑高贸易壁垒，强化技术管控、投资管控、长臂管辖。在“逆全球化”加深的背景下，中国高举全球化大旗，坚持开放发展理念不动摇，以扩大开放为深化改革增添动力，加快高水平的对外开放的步伐，呈现三大转变。

一是从被动履约式的政策性开放，转向全面自主均衡的制度型开放。改革开放40多年来，以及中国加入世贸组织20多年来的开放进程主要是以遵守既有国际规则“履约式”的开放为主要方式，然而在新的发展阶段，对外开放必须更加具有主动性，更加契合构建新发展格局的内在要求，应当实现自主开放、均衡开放、制度型开放。

二是从注重便利化层面的改革转向更加注重自由化层面的改革。近年来，我国一直致力于促进贸易投资便利化，通过降低关税水平，消除非关税贸易壁垒，贸易投资便利化水平持续提高，但要素自由流动、贸易投资自由化水平仍然较低，地方保护主义、区域性壁垒、条块分割、准入壁垒也导致资源要素未能有效流动。

扩大开放，不仅包括对外开放也包括对内开放。2020年以来，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》相继出台，不断加大要素市场化改革和全国统一大市场建设，标志着结构性改革和对外开放进入“深水区”。

三是从眼睛向内的体制机制创新转向眼睛向外的积极对接国际高标准规则。全面推进制度型开放，必然要求加强规则对接、规制协调、管理提升、标准制定，培育壮大参与新一轮国际竞争的新优势，更好利用全球先进资源要素。

当前，国际经贸规则正在加速重构，2018年以来，全球范围内先后有《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》《美墨加协定（USMCA）》《日欧经济伙伴关系协定（EPA）》等超大自贸协定签署。这些协定关注的重点已从传统的关税、配额、海关监管、非关税削减等“边境措施”，转向产业政策、投资政策、知识产权、竞争法规、国有企业、监管框架等“边境内措施”。由此，制度型开放是将对内开放与对外开放进行紧密衔接。近年来，我国正积极主动对标先进经贸规则，提升与新一轮全球经贸规则的相容性，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，培育和激发我国超大规模市场潜力。

中国高水平开放纵深推进的三个基点

一是以制度型开放为主轴统领高水平对外开放。中国改革开放的现代化进程与经济全球化进程几乎同步，经济体制改革发展经历了一条从“政策型开放→商品及要素流动型开放→制度型开放”的开放发展路径。制度型开放是商品和要素开放的升级阶段，其本质是“境内开放”，它不同于以往的降低或减轻贸易壁垒等“边境开放”。自2013年开启上海自贸区建设试点以来，我国逐渐从商品和要素流动型开放转向制度型开放，从对接国际经贸规则转向引领国际经贸规则，从正面清单管理模式逐步转向负面清单管理模式，开放的系统性和制度性正在逐步显现。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，对接国际高标准经贸规则，聚焦知识产权、竞争性政策、线上消费者权益保护等领域，提升数字贸易便利化水平，增加透明度，进一步深化改革，着力营造公平透明、可预期的营商环境。

二是以全面优化营商环境为重点吸引和稳固外商投资。2023年7月，国务院印发《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，涉及公平竞争、税收优惠、数据跨境传输、研发支持等领域和议题，需要更好统筹国内国际两个大局，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，充分发挥我国超大规模市场优势，更大力度、更加有效吸引和利用外商投资。

全面实施市场准入负面清单制度，陆续发布外商投资准入负面清单、市场准入负面清单等，自由贸易试验区、海南自由贸易港的外商投资负面清单经过了7次缩减，为建设开放、公平、透明的营商环境提供了政策支持。2013年至今，我国自贸试验区、海南自由贸易港外资准入负面清单特别管理措施条目已由最初的190项缩减到现在的27项，缩减幅度高达86%。全国版的外资准入负面清单已由2018年的48条减至31条，缩减幅度达35%，对外开放的范围更大、层次更高。特别是国家主席习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式发表主旨演讲时宣布，中国将全面取消制造业领域外资准入限制措施。至此，我国制造业条目限制已经全部归零。

三是以打造高水平开放平台为契机对接高标准国际经贸规则。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的5个自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境、风险防控等6个方面。近年来，我国自由贸易试验区（港）对标高标准经贸规则力度不断加大。北京、上海、粤港澳大湾区等地积极对标DEPA、CPTPP、RCEP等高标准贸易规则，积极开展国际高水平自由贸易协定规则对接的先行先试工作。

目前，我国已先后设立28个服务贸易创新发展试点地区、37个服务外包示范城市、12个国家数字服务出口基地，搭建宽领域、多层次的创新平台。其中，28个服务贸易创新发展试点地区深入探索服务贸易创新发展体制机制、政策体系和开放路径，形成一系列创新经验和实践案例，有效引领带动全国数字贸易创新发展。上海、北京、深圳等地开展国际互联网数据交互和数据跨境流动安全管理试点，设立区域性国际业务出入口局，在重点园区开通国际互联网数据专用通道，积极探索建设数据跨境流动管理新机制。

未来构建高水平开放型经济新体制的方向与路径

从中国实行高水平开放未来的发展方向看，要迈向新高度就必须实现新突破。目前，我国对标国际高标准规则还有较大差距，开放型经济新体制发展水平还有待进一步提高，构建高水平开放型经济新体制还任重道远。为此，要坚持顶层设计与试点探索相结合的思路，实施更具系统性、前瞻性、战略性的改革开放举措，全面扩大我国在全球多边规则框架中的影响力与主导权。

对内，以加快营商环境改革升级，加快构建开放型经济新体制。应对近年来改革探索形成的成熟做法加以提炼和系统集成，使我国制度型开放体系更加市场化、法治化、国际化，积极推动“边境后开放”改革举措加快落地。目前，世界银行、联合国贸易和发展会议、国际电信联盟、世界知识产权组织、世界经济论坛等组织纷纷将数字营商环境纳入评价指标体系，数字营商环境也成为吸引外资的重要参考指标。为此，应当对标世界银行新的宜商评价指标体系（B-Ready）加快数字营商环境改革，推动评价体系中高标准经贸议题规则落地，不断补齐营商环境国际化的短板弱项，推进各领域营商环境指标，力争进入国际化先进行列。

对外，积极参与全球贸易投资谈判，加快构建开放型经济新体制。第一，继续坚定支持多边贸易体制，积极参与世界贸易组织改革，加快推动恢复上诉机构正常运行。加快推进电子商务、渔业补贴、投资便利化、贸易与环境等议题谈判。第二，加快升级现有FTA。积极推动RCEP各参与方尽快将服务贸易规则中的正面清单模式转为负面清单模式，有效减少边境壁垒。第三，深入参与数字贸易、绿色发展、产业链供应链等新兴领域规则制定等。重点以CPTPP谈判作为制度型开放契机，在知识产权保护、补贴政策、政府采购、国有企业等“边境后”领域，加快形成高水平的新型规则体系。

（编辑 季节）

中央多次强调，在新发展格局中，要以改革开放作为内生动力。今年讲开放有很重要的意义。新冠肺炎疫情发生以来，全球化进程在萎缩、在后退。我们外部面对着一个不断收缩的空间，努力起来会事倍功半。

依靠改革开放，增强发展内生动力

最近中央多次强调高水平对外开放。在中央经济工作会议上，更专门强调必须坚持依靠改革开放，增强发展内生动力。

2020年3月，中央提出以内循环为主体，双循环相互促进；2022年经济工作会议上，中央非常强调我国扩大对外开放。2023年5月5日，二十届中央财经委第一次会议专门强调了要坚持开放合作，不能闭门造车，要加强产业链供应链的开放合作，在当时的场景下都是非常有针对性的。

全球化的新动力

在新冠肺炎疫情的疫后时期，全球贸易增长是快于全球GDP的增长的。

                 图1 疫后时期全球贸易增长速度示意图

图1蓝色的线条是货物和服务进出口的增长，黄色的是GDP的增长。全球合作成了全球增长一个掣肘的因素。国际贸易的增长速度快于全球GDP的增长速度，国内国外都是这样，所以全球化已成为全球经济一个非常重要的新的动力源。

2020年国际贸易占全球GDP的比重，到了过去24年的一个最低点，已经降到52%左右，但是恢复非常迅速。2022年，全球贸易占全球GDP比重到了60.74%，达到历史最高点。2009年，全球贸易曾经达到全球GDP的60.38%。全球贸易占全球GDP比重到达历史高点，这是全球经济复苏非常重要的一个引领因素。2023年这个数字还要略高一点，我们一定要看到全球化仍在发展这个基本的判断。

在投资方面，从跨国公司的跨国指数数据分析，跨国公司是在本土更重要，还是海外市场更重要？分析这个问题有三个指标可以参考，一个是海外资产的比例，一个是海外销售的比例，一个是海外雇员的比例。我们的团队每年都在计算这些数字（见表1），三个加起来就是它的跨国指数。可以看到，2020年这个指数已经跌到了20年来的最低点60%。在疫后这几年，跨国公司全球化的指数在继续提升，2023年有一个比较高的提升，达到62.4%。

疫情之后，我们已经不能再以停滞或者后退来看待外部环境。疫后全球化的进程再次加速，无论是贸易还是产业合作，都是一个非常确定的格局。但是我们企业的合作中有很多全球地缘格局问题对我们的打压，它的基本经济层面发生了非常重要的变化。

我们和国际上的跨国公司是一个垂直分工，他们做的产业和我们做的产业在产业链上处于不同节点，我们各自做各自有优势的产业，在相互交易中，我们是一个竞合关系。

2016年之后这种情况产生了快速变化，很多产业和跨国公司是水平竞争，我们和跨国公司处在同一个层面。市场一定的时候是一个水平竞争的格局，这个时候跨国公司既看到我们国内很好的产业链竞争力的优势，又非常担忧我们在本土、在它们的市场、在第三方市场上和它们展开竞争。这个时候那种合作的舒适区移出之后，相互的关系就变为两面。

在竞争中间求合作的新格局

跨国公司到中国来，看到我们投资环境和投资意愿都很好，但又有点儿希望限制中国企业发展的言行。这将是一个非常长期的状况，成长快的经济体在这个阶段都碰到过这种变化。

与30年前相比，我们和跨国公司水平竞争产业的比重在快速上升，所以我们完全不能够期待一些关系好转之后，我们和跨国公司、外资又会回到以前那种相互加持非常友好合作的局面，一定要看到新的变化。我们越来越多的是竞争的对手，在竞争中间求合作也是一个新的格局，我们与很多国家都是这样走过来的，要开始在竞争中合作。

在发展阶段，我们基本产业面有一些重要的变化。

现在跨国公司在中国的很多企业都有相关营商环境方面的问题，改善的余地较大，但是也要看到，很多跨国公司就是竞争不过我们国内的头部企业。我们技术发展这么快，和我们头部企业竞争是非常不容易的。其实从20世纪90年代中期开始，就有跨国公司剥离在中国的投资，包括我们的家用电器、通信设备、工程机械、LED面板，到后来的电子商务。很多公司原本准备在企业进行本土化的经营，后来就变得非常困难。

所以还是要看到，这些企业离开有很多因素，我们比较容易检讨自己，它们撤走了就说我们做得不好，这个问题还是要从产业发展的多面来看。

另外，国内企业现在如果真的自己做得好，跨国公司带不来非常好的技术或者国外市场，也不见得要对外资给予无条件的欢迎和接受，时代已经发生了很大的变化。

我对跨国公司研究30多年了，大体上能判断出来企业怎样进行国际竞争，怎么进行地缘总体全球布局的考虑，还是要区分开不同的变化。我们要对自己有信心，也要对自己的优点和不足做客观的评价。

现在我们进行全球科技合作，对这个问题也要有一个正确的理解。

以前老说我们吸引外资，与全球科技合作，就是用市场换技术。但是中国这个时代已经过去了。以前用市场换技术，我这里列出几个数字，3%、17%、41%和100%，是1997年、2001年、2004年和现在跨国公司来中国投资带来的最先进技术的比重，这四个比例都是我们对较大规模的500强企业进行调研的基础上得出来的。现在跨国公司到中国来如果不拿全球最好的技术，在中国的市场上是根本无法竞争的，市场换技术的空间仍然很大。

现在我们用技术换市场正在快速发展。很多企业出去是拿技术入股到海外，去拿它们的市场份额，拿它们的资金。比如，比亚迪进军欧洲，很多电池企业到美国开拓市场。最后都是靠自己的技术，到国外去争市场。

现在当所谓几大件出口受到阻碍的时候，到海外去投资本质都是以技术换市场。另外，我们现在技术换技术的筹码也日益增多，正在进入全球分工链中，我们企业的技术不一定是最尖端的技术，但它们一定是最前沿产业全链条中间的一段。我们以自己的技术来换取和其他国家的产业匹配，在一个最高端的产业链上做全球分工。

现在我们一讲科技合作、科技发展，总是觉得好像别人到我们市场上拿他的技术来换，这个局面也正在发生着快速的变化。我们已经连续4年实现吸引外资和到海外投资数量基本上是一样的。我们的投资能力，无论技术、市场如何匹配，都在形成多元化的匹配能力。另外，现在仍然还是传统的开放的国际市场，国际资源对我们来讲依然很重要。

我们现在的GDP占全球17%左右，和总量相比，我们的资源、水、土地、油气比重都是比较低的。从改革开放开始，就说我们人均资源和人口相比并不丰富，但是那个时候和经济总量比，其实资源并不短缺。

1990年，我们人口占全球大概22%左右，GDP只占全球的2%左右。随着经济总量的不断扩大，资源的约束比以前更重了。将来经济总量还要扩大，但是老天给定的资源禀赋依然是稀缺的，尤其是一些重要的能源资源，对经济发展和经济安全都存在制约。在我们产业结构、能源结构、资源结构调整的同时，可能相当长的时间内，如果有一个比较有利的外部资源环境，对我们的发展是非常有利的。我们石油进口的比重正在持续上升，虽然也做过努力希望降下来，但是经济有其自身规律，什么样的资源好使，如何匹配能带来竞争力，是有内在规律的。有一些新兴产业，无论是电池也罢，光伏组件也罢，新能源汽车也罢，凡是在国内能够有显著带动作用的，仅靠国内市场需求肯定不够。所以要加强拓展海外市场的需求，当我们有技术可以去获得市场的时候，对海外市场的需求是非常自然的。

扩大开放获取两种资源、两个市场

我们依然要加强发展两种资源、两个市场，虽然我们现在壮大了，国内产业链也齐全了，但是下一步发展仍然要重视两种资源、两个市场，仍然需要扩大对外开放来尽可能的获取。

在疫情中全球化为什么恢复得这么快，一个特别重要的表现就是数字全球化的快速发展。疫情中数字化大跨国公司的全球化程度比此前更快，我们通过100家数字化大跨国公司在疫情中间的表现，可以看出它增长的线条更陡。这三年中，传统产业100家最大的跨国公司增长是一条平线，但是数字化跨国公司增长得非常快。国内的数字化企业、大的平台企业，全球化的比重是比较低的，海外天广地阔，这是我们未来增长非常重要的新空间。

国际环境不稳定的因素增多，这是我们必须面对的环境。全球经济再平衡尚需时日，全球经济总的来讲增长还有波折。很多国家也是在蓬勃发展，困难谁都有，挑战都存在。整体上我们的发展环境，除了水平分工、大国博弈，还有很多其他问题。大环境的不利是一个非常实的约束，营商环境和法治建设也是一个长期的问题。

百年未有之大变局到底变了什么？我们觉得，变了的就是中国的崛起。现在全球化中最大的变量应该就是中国的持续崛起，调整适应中各种力量的博弈很难避免。地位下降受到挑战的一方，这种不适感也是非常真切的。

所以还是要理性看待这个复杂的局面，既不要过于天真，觉得会很快好转；也不要过于悲观，认为所有的问题是不可调整、不可妥协的状况。

全球化是一个特别的格局，虽然说有很多限制因素，最后还是以国际竞争力为根本。当前中美贸易面临很多困难，但是依然有很多美国商品进口到中国。虽然中国的对美贸易在下降，但中国和墨西哥的出口贸易在过去两年增长得非常快。美国和墨西哥的进出口贸易的增长这两年也增长很快。我们不买美国的大豆，但是可以买墨西哥从美国进口的大豆。类似这样的循环在全球贸易中是非常复杂的格局，最后将取决于我们在产业链上的竞争力，以及我们整个经济的竞争力。我们要有一定的耐心、一定的理性、恰当的定位和理解。全球化和自立自强，也要相互加持。

以开放赋能发展和促进改革

我们现在面临一个选择，以前没有条件选择，不可能在国内自己做。实际上现在越来越多的产业，除了少数特别核心的之外，如果愿意的话，可以把它们挪到国外，但这是我们要追求的方向吗？是不是要把全球技术产业分工改为我们技术的进口替代？在当今科技全球化、产业全球化加速的格局下，可以做的全部自己做，肯定不是最优的选项。这种方式得不到分工带来的规模经济、技术快速迭代，得不到利用全球资源分享全球市场的很多利益。但现在的格局下，我们在平衡中利用全球化的好处和保持经济的安全稳定性方面，肯定要向安全稳定方面迈出一大步。

我们现在要关注三大领域：“卡脖子”的领域、关键技术领域、前瞻必争领域，这是我们自立自强要做的地方，也是和过去非常不一样的。但是，两面性和平衡点永远都存在，更多地利用外国技术，就能够在更高的起点上加快推进我国科技自立自强。另外，我们的自主创新水平越高，才能够实现以技术换技术，才能够在更高的水平上推进国际科技合作。在复杂环境下，最关键的是要有平衡这种关系的理念和能力。

一方面高举全球科技合作的大旗，这是符合我们自身利益的，也有利于实现全球合作共赢的重要理念。当然自己该做好的事情一点都不能放松。

中国经济稳定发展需要政策支撑，更需要在改革开放中获取新动能。全球化再次加速，外部环境提供多种机遇，面对那些企图把中国排除在全球化进程之外的挑战，以此把我们推下车，我们绝不能自己“跳车”。一定要多措并举，克服障碍，抓住新机遇，努力参与全球分工体系并不断提升自身水平，继续以开放赋能发展和促进改革。

（编辑　季节）

区域一体化、分工差异化、交易数字化、产业低碳化、伙伴关系政治化以及机制武器化，构成了当今国际经贸格局的基本特征。在国际竞合博弈中，主要经济体不断以泛化国家安全之名采取所谓“去风险”措施，加速调整产业政策和供应链体系，并基于价值理念构筑伙伴阵营，以期在国际分工中争取新的竞争优势。

通过对接国际经贸规则、加入双多边经济一体化协定，特别是主动发起和推动“一带一路”倡议，我国已深度融入全球化分工与合作体系，并以最佳实践和建设性方案引领经济全球化的正确方向。党的二十大报告明确提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，对于我国在双循环背景下完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，主动构建新发展格局，具有战略性指导意义。深入分析典型经济体在对外开放领域的制度规划、政策设计、历程及驱动因素，对于我国构建制度型开放经济新体制具有重要意义。

开放的相关理论及阶段性演进

制度型开放是一国在规则、规制、管理、标准等领域为之确立制度化保证体系，以避免剧烈的政策摇摆，从而为各类参与者和利益相关者建立透明而稳定的预期，共同构建多方持续互利共赢的发展格局。

围绕市场开放，有关重农主义、重商主义、绝对与比较优势理论、制度变迁理论、累积因果理论、增长极和增长阶段理论、产品生命周期理论、创新扩散理论、国家优势理论等一系列主流理论发挥了作用，大体经历了六个阶段的演进，分别在特定时代背景下对国民经济发展和国际经贸关系发挥了指导作用。这些理论尽管侧重点各异，但均以产权保护和主体平等为常设前提，体现出一条因果相循的正向逻辑主线，即“市场开放→专业分工→跨境交换→国际竞争→效率提升→经济社会繁荣”。

第一阶段，“重农主义”与“重商主义”是伴随欧洲工业革命相继产生的早期经济开放思想，二者均认识到通过国际贸易增进国民财富积累的重要性，同时强调国家应采取产业补贴、关税壁垒、贸易配额等积极的干预政策。然而不断壮大的本国产业需要更加开阔的市场空间，面对来自贸易伙伴的保护性反制措施，以绝对优势和比较优势为代表的古典经济学将开放理论向前演进。

第二阶段，指导工业化国家的贸易政策从保护主义转向了自由化。19世纪中叶，英国率先采取了自由经济与贸易政策，废除了《谷物法》和《关税法》等诸多市场限制，促使经济获得强劲增长，成就了日不落帝国的全球扩张，其他国家也逐渐效仿这种开放的贸易政策。20世纪初，赫克舍尔-俄林模型为基于比较优势学说的国际贸易理论进一步提供了量化的论证。古典经济学理论阐明了国际分工和国际贸易的互利性，强调自由市场机制与国际贸易的协调作用，旨在指导政策制定者依靠国际分工推进专业化，从而提升资源配置和交换效率。

二战之后，随着制造技术的飞跃与跨国公司的成长，一系列跨国投资理论突破了基于禀赋优势的跨境交换，处于不同发展梯级、禀赋结构各异的经济体彼此竞合，推动宏观经济政策和微观经营决策同步演进，标志着开放理论进入新阶段。

第三阶段，产品生命周期理论揭示了技术和生产在成本追逐下由发达国家向发展中国家的瀑布式扩散，最终造成贸易和收入结构的逆转；国际生产折衷理论倡导将国际贸易、跨国投资和内部化优势进行有机调和；资源禀赋理论和“新新贸易理论”突出技术进步和产业结构变化对国际贸易的影响；钻石模型理论则专注于从生产要素、需求条件、产业集群和企业战略四个方面打造体系化的国家竞争优势，并指出机会和政府在这四大要素之外发挥作用的两大变数。 

第四阶段，冷战结束后，多边经贸规则体系得以在全球推行。经济一体化和全球供应链理论将开放理论推向新阶段。开放理论论证了全球范围内专业分工和协同生产的重要性，主张将市场机制放诸全球进行要素配置，与洞开国门的新兴市场形成有效对接；政府通过经贸协定为企业保驾护航，助其布局全球化的供应链网络，实现商流、物流、资金流、技术流、信息流的一体化整合，并对市场机遇和风险形成快速反应机制。

第五阶段，跨越半个世纪的创新理论突出技术革新和生产方式的变革在经济发展中的决定性作用。它一方面强调企业家担当创新主体的角色，另一方面要求创新成果必须接受市场的检验，结晶为经济价值。世界经济论坛提出的国家竞争力模型和指标体系指出，跨过中等收入门槛的国家应从资源和效率驱动转向以创新为核心的发展模式，通过提高商业成熟度和创新能力发展高附加值产业来增强国际竞争力。

面对商业活动导致的环境恶化、财富分化以及全球愈演愈烈的发展失衡，当今日炽的可持续发展理论和利益相关者理论向经济学中指出的负外部性及其产生的条件发起挑战，并将之延展到国际经贸合作的范畴。

第六阶段，开放理论步入以公共道德人取代了理性经济人的假定，倡导将多元包容和代际公平等价值理念注入经济政策和经营决策当中，从而为以邻为壑的市场保护主义和巧取豪夺的自由国际主义两个极端设置了道德边界，要求建立自由、开放、透明、稳定和负责任的制度框架，统筹兼顾经济、社会和环境的协调发展。该理论得到了国际社会的普遍认同，在奠定联合国可持续发展目标的基础上，为国家经济善治以及高标准国际经贸规则和世贸组织改革确立了价值引领、规则驱动的发展方向。

典型的经济开放模式

根据自主性、开放度和开放节奏，国家的开放模式可以分为多种类型。首先，开放政策分为主动型和被动型，前者是基于自身需求和对国际形势的判断做出的自主决策，通过开拓市场空间谋求经济发展；后者则是因为丧失主权而被迫接受外部势力强加的条件，往往沦为外国商品的倾销市场和原料供应地。其次，开放模式分为粗放型和融合型，前者是在维护封闭经济的基础上有限度地介入国际交换，注重以调剂余缺的方式获取外汇、技术和设备等短期目标；后者以市场经济制度为基础，旨在通过促进全要素跨国流动追求经济效率和提升国民生活品质。再次，开放节奏分为激进型和渐进型，以及稳步型和间歇型。开放模式的差异反映了不同国家面对市场开放的战略视野，进而决定了其经济政策的开放成效。表1总结了两种开放模式的显著特征。

表1  两种开放模式及特征

殖民时代一系列国家的开放充斥着弱肉强食的血腥，西方列强在海外扩张中打开了这些国家的大门，使之成为殖民掠夺的对象。冷战结束之后，中国实行改革开放，打开国门，通过市场导向的体制改革和基于国际经贸规则的对外开放，激发出史无前例的市场活力，实现了经济腾飞，大幅增强了国家综合实力，改善了人民生活。在短短30年里，中国便由世界经济的第十二位跃升至第二位。21世纪以来，尽管各国存在不同的发展模式，融合型开放模式已成为全球价值链范式下的大势所趋。

典型国家的开放经验

美国的市场开放经验

美国作为一个全球移民集聚地，其基因中承载着多元文化的包容性和自由开放的价值观。首先，美国依靠宪法赋权构建国内统一大市场，并努力做到立法、司法和行政三管齐下，共同从维护消费者权益和契约的角度打击市场垄断，拆除各州间的贸易壁垒。19世纪中期，美国国会和联邦政府便致力于推动交通和贸易一体化，从制定一系列立法引导各州按统一标准兴建基础设施入手[1]，国会颁布了商业法案和多部反托拉斯法^[2]。为确保实施，国会通过立法创设了联邦贸易委员会，专事保护消费权益和消除商业垄断，并由联邦法院体系给予司法支持，以促进国内各生产要素的自由流动和公平竞争，由此释放出巨大的创新和商业潜能，在第二次工业革命中脱颖而出，成为世界工业强国。

其次，美国对外经济政策始终受到多种利益集团的左右，在对外开放与市场保护之间摇摆不定。为充盈联邦政府财政收入并保护本国幼稚产业，自1789年之后相继出台多部关税法案开始^[3]，20世纪初通过《佩恩-奥尔德里奇关税法案》（1909年）等法案^[4]，进一步加剧了保护主义。直至1934年《互惠贸易协定法案》实施，美国才在痛定思痛中真正走向自由贸易之路。

二战之后，凭借其新兴霸主地位，美国主导了国际经济体系及规则的建构。1973年，美国放弃了金本位制度，将主要经济体推入高速通胀的轨道。1994年和1995年相继推动了北美自由贸易协定以及世界贸易组织的建立。但近十年来，美国国内保守势力占据上风，为双多边合作增添了高度不确定性。

美国健全的市场法治为私营企业成长和科技创新提供了沃土，并对全球经济要素发挥着虹吸效应。在全球化高潮期，美国企业大举推行全球采购和委托加工策略，随着贸易保护主义的抬头，又逐渐转向通过回岸生产和近岸外包来降低运营成本和政治风险。为持续壮大其科技领先优势和国际竞争力，2020年起，美国出台了一系列战略法案^[5]，旨在全面布局新兴科技发展，升级创新规则和标准。在对外政策方面，美国通过军事、政治、法律和外交等手段，为其遍布全球的产业链和海外利益构建起完整的保护体系，以期获得在对外开放中的最大利益和主导权。

美国对内坚持依法治理国内统一市场，以切实的私权保护和稳定的法律规则鼓励创新创业，对外以强大的经济实力和灵活的政策措施主导国际规则的制定权，通过结盟与分化的手段巩固其全球霸权。

英国经济开放的经验

欧洲工商业的勃兴驱动了殖民时代的全球化，英国首当其冲，以坚船利炮打开了封闭国家的大门，造就了世界市场的雏形。英国通过东印度公司等企业，在海外殖民和贸易中积累财富，并通过市场化的法律改革促进私营企业发展^[6]。19世纪中叶，《航海法案》和《谷物法》（1815年）等用于保护国内产业的重商主义政策，开始让位于自由放任主义^[7]。以旨在降低关税的《英法条约》（1860年）为标志，英国与欧洲各国纷纷签订自由贸易协定，在促进贸易自由化的同时，为其海外扩张赢得了基于规则的确定性。

20世纪，英国产业结构和治理体系趋于僵化，许多产业因普遍受制于同业和工会的共谋协议而迟滞不前，进而削弱了其国际竞争力。棉花、纺织、钢铁等传统行业产能过剩，而工会反对重组和技术更新，导致低效产业难以退出，新兴产业难以崛起。为抵抗外国竞争和美国的贸易保护，英国采取保护主义措施，如大幅增加进口关税^[8]，进一步加剧了国际贸易冲突，桎梏了英国经济的增长动力。

20世纪80年代，撒切尔主义的自由化改革，以铁腕手段限制工会权利，推行国企私有化，实施大幅减税，剪除政府官僚主义。此外，英国一直参与欧洲一体化过程，但最终选择了脱欧。不过，脱欧后的英国继续寻求扩大国际经贸合作网络^[9]。包括从殖民扩张到自由贸易的转变，以及面对国内外挑战的政策调整，英国的开放经验展现了其适应全球化的韧性。

日本经济开放的经验

日本的开放经验始于19世纪中叶的美国“黑船”来袭，两国签订《日美和亲条约》^[10]，从此结束了长期的锁国政策。明治维新后，日本以富国强兵和脱亚入欧为目标，推行了一系列包括教育普及、市场统一、交通建设、产业发展和技术引进在内的改革，促使国家走上了工业化和现代化之路。到20世纪初，日本通过战争和谈判获得关税自主权。^[11]其差别关税政策旨在降低原材料和设备的关税，同时提高成品的关税，促进了本国工业化进程。这种保护主义政策与当时西方国家的自由贸易政策形成了鲜明对比。日本采用了计划型开放模式，根据产业成熟度分阶段提升自由化程度，有效保护了国内的幼稚产业。

然而，这种保护主义与武士道精神相媾和，也促使日本走向军国主义的道路。二战后日本成为美国的附庸国，但其韬光养晦，快速恢复了工业和贸易。60至80年代，日本通过实施贸易自由化^[12]、放宽外国投资政策^[13]、推广技术革新等措施提高了全要素生产率，实现了显著的经济增长。

80年代中期，日本经历了经济的快速扩张，成为全球第一大债权国， 90年代初，日本经济泡沫破裂，导致了长期的经济衰退。进入21世纪，日本继续扩大其在全球经贸体系中的影响力，通过签订多边贸易协定和推动自由贸易区的建设，如CPTPP、与欧盟和英国的经济伙伴关系协定，以及积极参与RCEP和IPEF等，努力从国际规则的参与者转变为主导者，展现其贸易和投资立国的全新形象。

韩国经济开放的经验

自20世纪中叶，韩国经历了从进口替代到出口导向型经济的转变，实现了迅速的工业化和经济发展。初期，韩国采取进口替代策略以保护国内产业，20世纪60年代转向出口导向型策略，重点发展劳动密集产业。到了20世纪70年代，随着劳动密集型产业竞争优势的减弱，韩国开始发展资本密集型重化工产业，通过法律和政策改革^[14]，鼓励外资引进和产业升级，在较短时间内实现了从贫穷农业社会转入工业化强国的“汉江奇迹”，其出口导向型的开放战略也成为其他发展中国家效仿的榜样。

1997年亚洲金融危机后，韩国实施了一系列改革措施，包括紧缩财政、加强金融监管、提高金融透明度、取消利率和汇率控制、推动企业重组和财阀改革、削弱行业垄断以及活跃劳动市场。韩国以《外商投资促进法》对外资进行全面开放，并与美国、欧盟、中国等多个头部经济体签署自贸协定，以降低关税和简化程序促进贸易和投资便利化。

这些措施不仅帮助韩国快速恢复元气，还促使其经济模式实现了从政府主导向市场驱动的转变。在应对金融危机过程中，韩国政府将IMF苛刻的救助条件转化为改革的契机和动力，建立了开放的金融和贸易体制，使韩国成为全球经济中的一个重要参与者，在21世纪初步入发达国家行列。韩国的开放经验展示了其在经济策略上的灵活调整能力，以及在危机面前表现出的改革和创新精神。

新加坡经济开放的经验

新加坡的开放经验无疑是深度参与全球市场和有效利用区位优势的典范。面对自然条件的限制，新加坡以高度开放的策略促进产业结构升级，不断向全球产业链高端迈进。依托周密规划和全球视野，新加坡始终坚持引进外资、优化投资教育，完善法治建设。从最初的劳动密集型到资本密集型产业，从高端服务业到知识经济，新加坡在产业结构多元化和高端化中稳步实现了产业升级，成为电子产品出口大国，世界石油炼化和交易中心之一，以及半导体制造基地。新加坡政府在错综复杂的国际关系中开拓发展空间，坚信“全世界是这个城市国家的发展腹地”。其零关税政策和全面开放的外资政策^[15]，严格的产权保护和高效的政府服务，祥和的社会氛围和严谨的专业素养，以世界一流的营商环境，向全球投资者展现出持续的魅力。

此外，新加坡政府还通过政联企业和工业园区模式，以市场化手段促进国有资产保值增值，与外资兼容并蓄，全面提升企业竞争力。在国际发展空间拓展方面，新加坡作为东盟内的低姿态领导者和大国间的平衡者，通过推动多边合作和区域一体化，积极参与RCEP、CPTPP、IPEF等多边经贸框架，展示了其在国际舞台上的重要角色和影响力。

新兴经济体的迷失

新兴经济体的发展路径呈现出多样性，特别是拉美国家、菲律宾和墨西哥的经验，展现了开放与依附关系的复杂性及其对经济发展的深远影响。

拉美国家由于历史遗留的外向型经济结构，政治不稳定、政策摇摆、官僚腐败、产权保护不足、金融市场不发达等因素，尽管自然资源丰富，但“资源诅咒”现象导致这些国家未能有效利用资源优势促进经济多元化和工业化，屡屡错过关键的经济转型时机。

菲律宾和墨西哥作为美国两个典型的发展中合作伙伴，展示了新兴经济体与发达国家依赖关系的不同模式和利弊。

菲律宾模式注重争取发展援助和军事合作，作为受援国因为不满足特定条件而面临援助中断的风险^[16]，同时在政治和经济政策上形成对美国的依附。墨西哥模式则侧重于经贸合作，虽然通过《美加墨协定》在经济增长和就业方面获益显著，但过度依赖美国市场和投资也带来了技术鸿沟、市场风险集中、区域发展不平衡和外交政策制约等问题。墨西哥近年来试图通过改善基础设施和利用全球供应链调整的机会，推动产业和市场多元化，减少对美国的依赖，但成效不彰。

这些国家的经验表明，单一经济结构和过度依赖某些国家或资源出口，必然导致发展失衡。

制度型开放国际经验总结

暂时的保护应服务于永久的开放

多个国家在不同时期的历史经验反复证明，开放经济的终极目标是促进经济社会的持续发展，而非仅仅追求短期利益。对幼稚产业的政策保护是有益的，但过度保护则会抑制其进取精神，从而丢失在国际竞争中的成长机遇，并招致国际报复。产业的开放应根据其成熟度适时调整保护措施，唯有竞争才能引入市场化的优胜劣汰机制。成功的经济开放需要具备全球视野和战略定力。新加坡的长期繁荣体现了其全球发展视野的成功实践。

对外开放需要内外兼修

开放经济的目标是在全球范围内通过市场化手段优化资源配置，需要经济基础和上层建筑的同步协调，以促进各类经济要素的自由流动和组合。美国的开放策略体现了由内而外的自然演进，通过产权保护、消除内部壁垒、反垄断政策和法治化环境促进创新和公平竞争。美国还利用宽松的移民政策吸引人才，以及通过强势外交和军事手段支持企业国际化。然而，近年来美国的高关税政策和出口限制显示出保护主义的趋势。

对于发展中国家，资源禀赋鲜能成就竞争优势，而人口素质、基础设施、制度规则和政商关系是决定其开放能否成功的四大关键。仅通过降低关税的边境开放措施无法充分发挥开放的潜力，重点在于克服包括行政低效和技术性贸易壁垒在内的隐形障碍。

1978年，中国实行对外开放，与印度的GDP处于同一起跑线（1373亿美元、1495亿美元），而到1995年印度加入世贸组织之际，其GDP已落后中国一倍（3603亿美元、7345亿美元）。尽管印度早于中国6年加入世贸组织，但到2022年，其经济总量已显著落后于中国（3.39万亿美元、18.1万亿美元）。

市场自由与政府干预相结合

市场自由和政府调节不是对立的关系，而是相辅相成的，但需要正确把握二者之间的边界。自由市场鼓励竞争和创新，但需要政府的调节来防范垄断和确保公平竞争，保障经济体才能在自由和秩序之间取得平衡。二战之后，德国运用凯恩斯主义原理将政府职能与市场机制有机结合，以积极的财政政策刺激投资需求，重建基础设施和现代工业；将自由市场机制与社会福利政策相结合，以科学规划促进产业均衡发展与社会稳定；以开放的姿态推进欧洲一体化，鼓励企业对外投资，由此迎来了广阔的发展前景。

以开放推进产业升级

无论资源如何丰富，没有任何一个国家依靠封闭的内循环而实现持续经济增长，也没有任何一个国家凭借初级产品出口而走向强盛，即使像石油输出国那样在一定时期内实现了高收入。相反，那些资源贫瘠的国家，如日本和新加坡，均通过自身建设和对外开放而稳步推进产业升级，快速跻身发达国家行列。

结语

1978年党的十一届三中全会以来，我国自主选择了渐进式、融合型的改革开放道路，采取国内改革与对外开放同步并行的发展战略。尤其在加入世贸组织后，对照通行的国际规则，通过对法规政策进行深入细致的废改立，我国全面融入了全球多边经贸体系。随着综合实力的增强，我国已具备了制度型开放的必要条件。制度型开放的本质在于依照市场化、国际化和法制化的原则，通过建立健全规则、规制、管理、标准等制度体系，形成更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放格局，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，构建双循环良性互动的新发展格局，对内有效解决社会主要矛盾，对外通过遵守、倡导和参与国际规则制定积极推动和引领全球治理体系朝着公正、有序、均衡、包容的方向演进，向中国式现代化的伟大目标奋力迈进。

（编辑  季节）

党的十八大以来，习近平总书记提出“创新是引领发展的第一动力”“科学技术是第一竞争力”“加快形成新质生产力”等一系列重要论述，是对马克思主义生产力学说的新发展，为新时代新征程加强科技创新和产业创新对接，不断以新技术培育新产业、引领产业升级，构建新发展格局、推动高质量发展提供了科学指引。

新质生产力是高质量的知识应用和生产

新质生产力是生产力的高级形态。科学技术以一般知识形态存在、尚未并入生产过程时，是间接的潜在生产力；当科技进入生产过程、转化为劳动技能、物化为劳动工具和劳动对象时，就成为直接的现实生产力。通过科技创新催生的新技术与高素质劳动者、新生产工具、现代金融等紧密结合，将形成高质量的先进生产力，既是改造自然和社会能力的显著进步，也是生产力质的提升。

“新质”既指高质量的知识生产，即驱动引领发展的科技创新策源力；也包括高质量的知识应用，即新技术、新产品、新业态、新产业，是高质量、高效能和高价值的产业。具体体现为三个方面。一是科技创新的新驱动力，即新领域新赛道，如大数据、人工智能、互联网、云计算等新兴技术，以及生命健康、深空深海等前沿领域重大原创性引领性成果。二是科技创新催生的新产业，即通过科技创新与产业创新双向对接，提升传统产业、主导和支柱产业，培育发展战略性新兴产业和未来产业，如构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎。三是塑造新动能新优势，即立足科技和产业基础，通过“四链融合”“数实融合”，加快推进新型工业化，形成经济高质量发展的新动能新优势。新质生产力本质上是将科技创新与生产实践相结合，形成具有“代际”飞跃特征的新生产力。

新质生产力需要系统推进

加快形成新质生产力需要系统推进。首先，要有原始创新、源头创新和颠覆性创新作为底层支撑引领。其次，要建设现代化产业体系，引领发展战略性新兴产业和未来产业，夯实产业基础。第三，突出创新人才这个生产力中最活跃的劳动者因素，进而形成基于人才的创新。第四，建设高标准统一市场体系，为新质生产力发展提供良好制度环境和政策保障。第五，激活数据这一新生产要素潜能，推动“数实融合”，加快实现新型工业化，塑造高质量发展新动能新优势。

从生产力构成要素来看，新质生产力包括三方面要素。一是新劳动者。2021年，我国14亿人口中有18.9%具有大专以上学历，除去60周岁以上和18周岁以下人口，这一比例更高。R＆D人员数为858万，已经从传统的人口优势向具有知识快速迭代能力的人才优势转变。二是新劳动资料。包括高端智能设备等劳动工具，如人工智能、虚拟现实和增强现实设备、自动化制造设备等，以及5G基站、云服务网、算力网、数据中心网、智能网等数据基础设施以及智慧城市、智慧能源基础设施等数实融合的新型基础设施。三是新劳动对象。数据成为新型生产要素，数字化、智能化、绿色化、低碳化是全球经济社会发展转型的主导方向。2022年，我国数字经济规模达到50.2万亿元，同比增长10.3%，占GDP的比重达到41.5%，稳居世界第二。移动互联网、量子信息、人工智能、云计算等为代表的新一代信息技术，尤其是生成式人工智能技术的发展以及与金融资本的深度融合，正深刻影响着科技创新与产业创新资源配置，以及生产方式、生活方式和组织方式的变革。

新质生产力要从科技创新、产业创新、人才创新、制度创新落实

加快形成新质生产力，源头在科技创新，落脚点在产业创新，关键因素在创新人才，过程保障在制度创新。

第一，整合科技创新资源要素，加强源头的科技供给。围绕创新链布局产业链，以重大原创性、引领性科技成果和颠覆性、关键性核心技术，重塑安全可控、富有韧劲的产业链和高质量、高水平的产业体系，提升产业体系整体效能和竞争力。(1)瞄准世界科技前沿，围绕人工智能、量子信息、生命健康、集成电路、生物育种等前沿领域，以国家战略性需求为导向，推进创新体系优化组合，发挥国家战略科技力量建制化体系化优势，开展导向性基础研究，产出重大原创性、引领性科技成果。(2)国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学应围绕当前发展的燃眉之急和长远发展的心腹之患，聚焦关键元器件零部件和基础材料、新发突发传染病和生物安全等领域关键核心技术，组织优势资源力量，发挥集智攻关优势，加快实现高水平科技自立自强。(3)强化企业创新主体作用，发挥科技领军型企业在产业链关键环节和卡点瓶颈上的战略攻关和引领支撑作用，牵头整合资源要素，打造新型关键共性技术平台，推动融合集聚发展，解决跨行业跨领域关键共性技术问题，补齐短板、锻造长板，推动产业基础再造和转型升级。(4)系统部署基础研究、技术创新、产业创新，一体化推进原始创新、集成创新、开放创新，加快构建“四链”融合的创新生态。

第二，培育发展战略性新兴产业和未来产业，构筑发展新动能新优势。围绕产业链部署创新链，推动创新资源要素向战略性新兴产业和未来产业集聚，加快打通产业链发展上的薄弱环节和卡点上的路径依赖，促进数字经济与实体经济深度融合，构建新的产业生态和商业模式。(1)围绕智能制造、高端装备、新一代信息技术、绿色环保、新能源、新材料等战略性新兴产业，加快形成完整的产业链和具有影响力辐射力的产业集群，努力实现“战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%”的目标。(2)前瞻布局量子信息、未来网络、空天海洋、生命健康等未来产业，建设国家未来产业技术研究院，打造未来技术应用场景，培育经济发展新增长点和新质生产力竞争新优势。(3)发挥科技创新的新动能优势，推动产业体系化转型升级，加快传统制造业数字化、网络化、智能化改造，推动产业链向上下游延伸，增强产业链、产业集群的质量效率和外部竞争力，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。(4)培育更多具有国际影响力和竞争力的科技集群、产业集群。据世界知识产权组织2023年全球创新指数报告，在全球五大科技集群中，中国占据了三席。在百强科技集群中，中国以24个集群位列全球第一。国家级先进制造业集群达45家，2022年集群产值超20万亿元。第一批国家战略性新兴产业集群达66家。各地也高度重视产业集群建设。

第三，发挥战略科技人才关键作用，形成创新人才红利。无论科技创新还是产业创新，关键在人才。推动“四链”深度融合，激发人才的积极性主动性创造性，形成与新质生产力发展需求相适应的人才结构。充分发挥人才第一资源作用，培养造就高水平人才队伍。(1)提高人才自主培养质量，大力培养创新性强的青年科技人才，鼓励跨学科、跨领域交叉合作，培养更多国际一流的战略科技人才和创新团队。(2)依托实施高层次人才计划、承担国家重大科技创新项目、重大基础设施平台、产业共性技术平台培养战略科技人才、关键技术人才、产业领军人才和创新团队，让人才在科技攻关实践中成长成才。(3)建设一批前沿基础研究中心和学科交叉平台，实施学科拔尖人才培养计划，培养一批创新思维强、敢创无人区的创新人才。(4)优化战略人才队伍结构，打造体系化、多层次人才成长平台，推动科教融汇、产教融合，一体推进教育科技人才工作。(5)推出一批人才在国际机构任职，深度参与国际科技合作，提高人才国际化水平。实行更加开放的人才政策，吸引汇聚全球一流人才。(6)大力弘扬新时代科学精神、科学家精神、工匠精神、企业家精神，完善试错容错纠错机制，营造创新友好社会氛围，推动高水平、高质量的科技创新和产业创新。

第四，建立适宜新质生产力发展的创新生态，激发创新动力和活力。发展新质生产力关键在制度创新，在理念认识，在制度环境，本质在产业生态。深入推进“四链”融合，要发挥好政策引导和杠杆作用，资金链的保障和促进作用，形成有利于新质生产力发展的创新环境。要打破阻碍创新的规则流程和观念思维的束缚，进一步解放新质生产力，形成有利于新质生产力发展的政策制度，形成组合政策的“化学效应”。(1)培养敢于引领式研究、勇于突破式创新的思维和能力，营造保障人才潜心致研的科研环境，提供人才敢闯敢干的平台和机会。(2)完善科技治理体系，发挥好科技评估指挥棒作用，围绕真科学问题、关键技术问题和产业共性技术问题，真正解决问题。(3)推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置，提升创新体系整体效能。加快构建战略性新兴产业、未来产业与现代高端制造业协同互动、融合贯通、配套支持的产业生态。发挥综合性国家科学中心、国际科技创新中心和区域科技创新中心等优势，打造新质生产力发展的示范区和新引擎。发挥各类重大科技攻关平台的作用，推动科技攻关成果有效应用于经济活动中，提高发展新动能。(5)发挥资本市场的助推作用，促进创新资源要素流动、共享和优化配置，为激活新质生产力优势发挥助推器作用。

加快形成新质生产力，就是要以原创性引领性科技创新，催生战略性新兴产业和未来产业，形成高质量的现实生产力、先进生产力，促进创新链产业链资金链人才链深度融合，构建现代化产业体系，推动传统产业体系战略性重塑、系统性升级、整体性跃迁，打通从教育强、人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的高质量发展通道。

（编辑  季节）

社会治理特别是基层治理水平明显提高，已被列为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。我国目前的基层治理进程仍处于从“管理型和权力型”政府治理模式向“服务型”社会治理模式过渡的阶段。虽然国家一直通过各种改革、治理方式创新、治理理念更新等工作提升基层治理效能、推动基层治理现代化进程，但由于形式主义、运动式治理等问题具有反复性和顽固性，基层社会治理存在的一些痼疾仍未有效去除。进入改革深水区阶段，进一步推进基层治理优化将必然触及治理事务的各项本质内容。本课题组综合对基层治理多年的调研与观察，总结出当前我国基层社会治理存在的十大突出问题。

基层党建形强实弱、存在工作误区

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，但目前的党建工作存在的思想和认识存在三个重大误区。

一是将党建工作等同于党务工作。作为党的肌体的“神经末梢”，不少基层党组织往往在日常工作中陷入了将党建工作等同于党务工作的误区，影响了基层党建工作实效。党建工作与党务工作的内涵外延不同。党建工作的内容相对丰富，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐败斗争、制度建设等一系列工作。党务工作的内容则相对具体，是围绕着党的建设展开的一系列具体的管理活动，诸如发展党员、收缴党费、“主题党日”、“三会一课”等工作。将党建工作等同于党务工作，容易导致党建工作的部门化，甚至将党建工作完全异化为党务工作者的工作。

二是加强党的领导的核心意识并非让“一把手”成为“一霸手”。党的领导和核心意识的加强是构建一个让人民满意的“集体领导”制度，与“一把手”的集权是背道而驰的两种性质的事，一定要警惕近年来基层社会中各单位“一把手”越来越集权甚至滥权的情况。“一把手”是党政领导班子的“班长”，在地方、单位和部门发展中具有统领全局的作用。可少数地方“一把手”乱用党和人民赋予的权力，霸道行权、违规用权、任性滥权，甚至以权谋私、大搞利益输送，对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生恶劣影响。中纪委国家监委曾称此现象为：决策“一言堂”、用人“一句话”、花钱“一支笔”、项目“一手抓”、出事“一锅端”。

政府治理存在惯性、社会治理协同性不足

社会治理是在新的社会时期，面对新情况、新问题的情况下，在政府治理的基础上，提出的更为有效的一种新的治理模式。不少基层干部对经济事务要按照市场经济规律办的认识有了提高，但对社会事务要按照社会规律办的认识还没有形成。在许多基层社会治理的经验中，名为治理创新，实质上是换汤不换药、新瓶装旧酒，走的依然是行政管理的道路。

在社会治理的理念与方法方面仍存在较大行政管理惯性。思维惯性主要体现在：看到社会发展中产生的新生事物，首先想到的是怎么把它们纳入计划，全面管控起来；什么都管，事事插手，管得越全面越细越好；发生的事情不在计划之中、控制之内，就不放心、不安心、很担心。方法惯性主要表现为：对治理中的各种事务，都是政府亲力亲为，惯用的就是行政管理手段；包打天下观念，全面计划管理的思维，用命令处理事务的方式，说明了某些基层干部对行政管理路径的深度依赖。打破惯性思维，真正理解顶层设计多元治理的观念，才能够真正做出基层社会治理的好文章。当前政府治理、社会调节与居民自治三者关系中，政府行政治理在社会治理中发挥了主要作用，但其余两股力量未能得到充分发挥。总体上存在社会组织数量不多、规模不大、专业化程度不高等问题。社会组织的弱势地位使得其在社会治理中无法形成强大的力量，也无能力承接政府重大的服务项目。

基层减负与工作增效需同步进行

一是基层减负势在必行，但各地减负工作成效不一且负担仍是高位运行。文山会海、迎来送往、加码考核、填表留痕是基层的四大顽疾，束缚基层干部干事的手脚。但有些单位习惯在执行制度上钻漏洞、搞变通，有的地方甚至出现了“破窗效应”。比如，中央要求层层大幅精简文件和会议，可有的领导干部仍抱着“不开会就是不重视、不发文就是不作为”的陈腐观念，继续大搞“以文件落实文件、以会议落实会议”那一套，“指尖上的形式主义”更是如影随形，让基层干部苦不堪言。有的单位变着花样搞多头检查，甚至存在“工作刚安排就督查检查、刚部署就考核”的急功近利现象，让基层干部无所适从。

二是基层政府工作事务杂、体量大，忙闲不均、人员闲置的现象依然存在。少数干部或主动或被动地成了基层闲人，目标不清，对考核任务漠不关心，卸掉拼劲的同时也放下了责任，这给基层工作带来了负面影响。基层闲人主要有如下表现：上推下卸的“二传手”，升迁无望的“老前辈”，得过且过的“隐形人”，有苦难言的“背锅侠”，徒劳无功的“大头兵”，这五种基层闲人画像可谓入木三分。凡此种种，不仅影响基层治理的效率，更成为作风建设的“中梗阻”，干扰基层干事创业的主动性。凡此种种现象，原因多种多样。主观来看，一些干部不思进取、得过且过，面对工作推三阻四，面对任务能躲就躲，面对难题避之不及，根源在基层干部的理想信念已然动摇。客观来看，基层工作千头万绪，存在容错纠错机制不健全、分配工作不均衡等情况，导致了一些基层干部“被动”成为闲人。破除基层闲人现象，既是作风建设的重要一环，也是提高基层治理能力和治理水平的重要事项。

基层社会治理逐渐落入高成本治理陷阱

一是已然落入“花钱办事”的治理陷阱，也就是“没钱就不能做事”。在基层治理过程中，似乎没钱就不能做事。乃至于，很多过去习惯于不用花钱的事，也成了必须花钱才能办。基层治理“花钱办事”不仅是对“回应型政府”建设的背离，而且养成了“等靠要”的工作作风，而本质是基层权力的失控。随着城乡公共服务均等化与服务下沉，基层治理成本越来越高，并且还有不断发展的趋势。这种情形带来几个附带问题，比如：（1）消解了基层治理的自主性，不少基层政府成了“二传手”。其主要工作从过去的统筹资源，通过群众工作开展基层治理，变为向上申请项目资金，单向度地服务群众；（2）养成了基层对上不对下的工作作风。基层治理的动力机制主要源自上级的正向和负向激励，基层治理慢慢悬浮于基层社会，也无法及时回应群众需求；（3）成了基层“等靠要”的治理逻辑，弱化了基层治理能力。这些年来，不少基层政府、群众性自治组织和群众，都在无形中形成了“等靠要”的思想。基层治理在“等靠要”的循环中弱化了治理能力。

二是基层治理成本提高的同时，并未带来治理效能的同步提升。党的十八大以后，越来越多国家资源下乡，由国家来为村庄建设公共品，必然要按规范的要求和公开的程序，因此，项目招标、监理、审计都必不可少。在村庄公共品需求十分复杂且细碎的情况下，正规程序往往不仅意味着公共品供给的偏差比较大，而且意味着供给效率比较低。换句话说，由国家直接为村庄供给公共品，制度成本非常高。比如，修一条同样质量的公路，农户自己修，一公里只要 30 万元，由企业修需要 40万元，由政府修则要 50万元。可以说，当前基层治理中“一分精力做事，九分精力合规与法”，也许存在一定程度的夸张，不过整体来说也是较为客观。目前这种国家提供公共服务的形式，造成基层治理成本越来越高、供给与需求的错配越来越明显，且基层要适应这种项目治理方式来跟进合规事宜，又造成了一定的效率流失。

破解人才难题是基层治理的现实需要

农村基层政权人才匮乏情况突出，队伍建设断档断代形势严峻，与基层治理的需要存在很大差距。

一是基层人才培养与储备面临三大困境。第一方面表现为专业干部青黄不接，尤其是乡村振兴发展中所需要的农技、畜牧、林业等专业干部严重不足；同时，基层专业干部又面临老龄化现象严重、年龄结构失衡问题，新招聘的人才缺乏专业知识和农村工作经验；第二方面是年轻干部“难招且难留”，由于基层工作、生活环境相对艰苦，经济待遇保障不足，流动渠道相对较窄，导致基层招录优秀人员难度较大，时常出现报考者多、应试者少现象。同时，招录的年轻同志一旦培养成熟，往往千方百计采用考试、调动、上派等渠道脱离基层，导致基层年轻干部“失血”严重。目前农村的干部也多为“不在村干部”，很多人是在乡镇工作，但家安在城里，对农村工作的理解不到位；第三方面是村居干部储备不足，现有的村居干部知识文化素养不高，难以适应现代治理水平要求，新培养村居干部中往往存在有意愿加入村居干部队伍却能力不足，而有能力的人才又不愿意留在农村发展的情况。人才断层的处境也为基层治理带来挑战，农村各行各业人才的缺少成为基层治理中的一个紧迫问题。

二是县域政治生态圈中“裙带关系”明显，有较强的社会排斥性，不利于无“关系”和背景的青年群体。2013年1月，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会首提“政治生态”，自此，“政治生态”开始走向明面。在中央的指导下，地方重拳出击整治县域内政治生态。经过10年的治理，县域政治生态恶化的趋势得以遏制。但是，县域政治生态是一个复杂的系统，其治理不可能一蹴而就，就目前来说，县域政治生态仍然存在许多痼疾。县域社会及其治理具有双重性，县域社会的开放性与封闭性并存：血缘关系和业缘关系同在，乡土性和现代性交织。如基层的官场中“裙带关系”仍然发挥较强作用，“裙带关系”阻碍了没有“关系”和背景的人进入“体制”或者进入“升迁”的池子。这是一种典型的社会排斥，当代青年群体对此种现象深有体悟，要么看不到发展的希望、后悔回到基层，要么一开始就选择留在大城市、不敢回到家乡或者进入陌生的基层社会。这种情况和认识的形成严重影响了党和政府的公信力，阻碍着政治领域改革的深化。若是这种“裙带关系”得不到有效根除，必将不利于形成风清气正的用人环境，更不利于地方政治民主化的发展。基层的高质量发展首先要破解人才选用与制度支持的大问题。

基层乐于建“盆景项目”，资源浪费严重

早在2016年，习近平总书记指出，“扶贫不能搞盆景。不能有的地方锦上添花，有的地方还是一贫如洗，依然如故，形成反差。不可复制、不可推广是不行的。这反而有副作用。”，总书记对于“盆景问题”的分析寓意深远，盆景不能代全景、不能代实景、也不能代前景。各项工作需要有亮点、试点，需要出经验，并以点带面指导工作，这是工作的需要，但是，造出来的“盆景”绝不是全部工作浓缩后的缩影。基层对于打造试点、示范区的激励性较强，领导来了都要看试点、工作成绩好坏也自然在试点中体现，一方面是与政绩相关，另一方面是门面。但这种工作方法的副作用却非常明显，试点的打造往往意味着对横向资金的整合，会带来资源的集中与浪费，对于非试点地区就是一种不公平的发展机制，资源和政策相对集中会挤占非试点区域的发展资源。

目前，“盆景”已然成了普遍的社会现象，很多政府各条块、乡镇、社区与村，都在绞尽脑汁做试点创新、提供工作亮点与经验。主政的领导都不惜重金打造试点，但试点的运营又差强人意。从基层实践来看，大多的试点都是政府主动为之，只是充充门面、装点脸面而已，既不能体现群众智慧，也不具有可持续性。城市社区的治理试点、美丽乡村试点、现代农业企业经营试点等，很多试点形成了与政府的捆绑关系，其主要作用是为了展示与参观，而不是为了经营。比如现在好多企业，为了方便领导参观，都在车间内修建参观通道，而为了不影响美观，从后门进行货物运输，这些行为都极不便利生产且提高生产成本。在基层实践中，如何真抓实干，少搞试点、少打造亮点，少造“盆景”出假经验糊弄上级以便皆大欢喜是个大问题。在考核过程中，一定要明确“盆景”仅是局部，绝不是全部工作浓缩后的缩影。

农村基层社会涣散、社会风气有待提升

一是基层社会涣散亟需集体性重建。受市场经济冲击、基层组织功能弱化、乡村社会的整合功能变弱，有些地方的村庄缺乏凝聚力向心力，村级组织的领导力、引领力、号召力不足，陷入“说话没人听、办事没人跟”的尴尬处境。以上因素叠加农村“空心化”和薄弱的村集体经济，使得部分村庄呈现出“思想散、资源散、资金散”的特征，单个农户家庭没有能力也没有热情应对村庄内部庞大、无序的资源，“让绿水青山变成金山银山”的美好愿望往往对应“好山好水好凄凉”的残酷现实。

二是乡村振兴的软件基础薄弱，乡村社会存在不良的社会风气。良好的社会风气对人的精神状态有着巨大的影响，对经济社会的健康发展有巨大的促进作用，而不良的观念与行为一旦形成风气，就会腐蚀社会的健康机体。在当今的农村，一些不良习俗严重污染了农村社会风气。比如，随着大学生群体就业难，读书无用论再度沉渣泛起；打工文化已然流行，农村青年男女早婚早育现象明显，有些根本没有到法定结婚年龄便进入婚姻，像偏远一些的农村甚至出现23岁若还没有结婚则可能做光棍的危险；婚丧嫁娶大操大办，移风易俗推进了很久，客观说起到的作用十分有限；还有诸如封建迷信仍旧存活、农村孝善文化动摇、公共意识淡薄、公共事务参与不足等等问题。乡风文明建设是乡村振兴的软件基础，这个基础目前非常软弱，扭转农村社会风气是一项亟待解决的重大问题。

基层数字化转型“赋能”与“负能”同时存在

当前，数字技术作为一种新型治理工具已广泛应用于社会治理场域并发挥显著成效。但部分基层数字治理的案例表明，数字技术的应用并不是总能带来治理效能的提升，基层数字治理实践中潜藏着数字“赋能”滑向数字“负能”的风险。这种技术应用与基层治理错位的现象被称为“数字悬浮”，这已成为基层治理的一种异化现象，是数字治理形式脱离治理本质、治理手段脱离治理实践、治理行动未对接现实问题的困境。具体表现为数字治理的形式主义、数字工具的泛滥化、数据要素的闲置、数字平台的空转，以及数字技术的使用失灵等。数字技术嵌入基层治理的过程既有正向的治理成果产出，又有负向的治理“异化”流露与治理风险预示。因此，提升数字治理效能的关键在于要与治理目标结合，治理手段与治理实践结合，控制风险、遏制异化、发挥技术治理优势。

治理“负能”将产生如下表现情况：（1）不顾客观实际盲目上马数字项目。在技术的应用方面，一部分地方单位数字化的基础条件不足，但在政治“锦标赛”的驱动下，往往迫切希望做出工作亮点以彰显政绩、获取上级注意力。为了追赶热点，部分地方政府（部门）会用“数字化建设”来吸引上级领导注意力，以赢得“锦标赛”。（2）快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”。随着数字经济的提出，各地建了无数的数字经济试点，数字交通、数字教育、数字健康、数字水利、数字乡村、数字农业等如雨后春笋。寻求亮点、创新固然没错，但是快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”，运动式治理同样会隐藏以“虚假数字”，这些数字化建设脱离了具体的产业和行业应用场景，并不能发挥实质性效用。（3）数字治理悬浮于群众，出现数字异化现象。诉求数字建设应当深入基层治理情境中，探寻符合地方发展实际的数字建设模式，弥合治理主体与群众需求之间的嫌隙。现有的数字基层治理实践中尚存有“僵尸”官网、留言不回应、信息不更新、回应难解惑的现象，也有因为部分政务App不好用、体验差而弃之不用的情况。很多试点的数字治理项目，政府投入了大量的资金，但是使用性不高，用户体验性不佳，又成了劳民伤财的“盆景”项目。

基层利益共同体影响基层政策实践且监管缺位

基层社会是个熟人社区，长期形成的较为稳定的社会人情关系与圈子文化，虽然在规模上还不能称之为利益集团，但具体的一些实践关系上，其更像是基层社会形成的一种新型的利益共同体，这种利益共同体的达成，会使原来不合法利益的攫取向合法利益获得进行转变。

比如，在网上热议和发酵的某省乡村振兴局公开招标防止返贫监测信息项目，很多人质疑监测系统的合格性、价格定位，亦有人指出，“这些钱发给贫困户不好吗？”工作人员回应，该项目经过立项论证，“所有的程序都走了，都是合法合规的。”从合法合规的角度来审议，该项目应该完全没有问题，但问题是，为什么会有这样的项目、哪些公司参与了竞标，中标的三家公司是何种关系？这三家公司与当地的领导又是什么样的关系？目前这种形式上合规合法的项目比比皆是，有的区县在制定相关的发展政策和项目出台前，“政策文件每句话都对应着一笔钱、而后面又对应着相关的企业”。这种长期的关系与默契已然达成，基层利益共同体影响政府政策的行为较为普遍，双方的关系是长期形成的。

但这种现象的形成既有基层社会关系长期稳定的特点，也存在群众与制度监督不到位的原因。比如，乡村治理结构从“两委制”（村党支部书记与村主任）改为“一肩挑”，本意是想解决两委矛盾、增加党的领导能力，但实行“一肩挑”后，从班子内部监督来看，实行书记、主任互相监督、互相制衡机制消失，村班子其他成员存在“怕穿小鞋”心理，工作中不敢不愿真监督。从村监委监督来看，“一肩挑”后，领导监督者与监督对象一致，村党组织书记/主任既是“运动员”又是“裁判员”，致使村级重大事项决策缺乏有效制约。湖北省荆州市纪委上半年共查处村干部特别是“一肩挑”人员 88 人，给予党纪政务处分 86 人。“一肩挑”村社治理结构改变后，看似是解决两委矛盾，实则是增加了腐败和集权的可能性。随着经济下行、国家对乡村振兴投入的增加，乡村振兴项目成为“唐僧肉”，一方面是基层利益共同体的达成；另一方面是权力监督的缺位。目前，新型腐败高发，但一切操作又貌似合法合规，群众看在眼里、但也无可奈何。

基层社会治理创新能力停滞、出现“内卷化”

社会治理创新是新时代适应中国经济社会发展要求而做出的“适应性重构”，以塑造适应新时代要求的良性的社会运行体制机制。在将社会治理有机融入国家治理体系的进程中，创新一直是综合驱动力。党的二十大报告指出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，社会治理共同体概念的提出是社会治理创新的再次升华。

   回顾社会治理从无到有、由不完善到逐步完善的历程，可以充分看到创新的重要性。但也应客观看到，社会治理创新存在两个路径依赖问题。一是在当下的创新主要理念与方式方法层面，具体工作的创新能力有限，实践一定程度上滞后于社会治理创新的诉求与要求；二是基层社会治理创新能力不足，存在创新“内卷化”的问题。从基层社会治理实践，以及每年的基层治理案例来看，有一半的基层治理创新是围绕着党建工作开展，主要是将党的全面领导贯穿到基层治理全过程；越做越小、越做越细，有些地方甚至存在为创新而创新的现象。基层治理创新的关键要解决实际问题，基层治理的主责是坚持问题导向、强化治理效能，创新是手段而不是目的。各地的社会治理综合指挥平台建设马上就成了全覆盖，市有市级平台、区县有区县平台，一些乡镇也搞起了指挥平台。社会治理与网格化管理结合后，又滋生了重金打造平台，形式主义、留痕主义卷土重来。创新不仅没有为基层治理赋能，相反成了基层治理的累赘，这种创新“内卷化”与形式化的情况特别值得重视。

（编辑  季节）