全球市场发生变化，普惠贸易初露端倪
1.技术的发展使中小微企业及个人开始从跨境消费中获益。
伴随着信息技术的革新和普及，在全球范围低成本远距离实时跨越时空进行交流已成为越来越普遍的现象。人们通过在国外的亲友购买外国的商品，逐渐出现了专业代购、海淘企业为国内消费者进行全球采购，完成跨境的商品交付方式也伴随着交通运输服务的现代化而更加多元、快捷。随着我国国民收入水平的提高，人们出境旅行以及境外消费也逐渐成为一种时尚。市场主体的多元化，以及国际支付的自由化和便利化，使国际贸易的交易方式和品类发生巨大变化。相对低廉的价格以及国内稀缺的商品吸引着人们进行跨境消费，中小微企业及个人开始能够从中获益，“普惠贸易”开始出现，并迅速发展。
2.中小微企业的国际化趋势日益显现，普惠贸易零星出现。
在传统国际贸易中，贸易主体一般是大型企业，贸易品种单一、批量大、频次低。随着消费个性化、差别化发展趋势，以及技术进步，规模经济不再是实现经济效益的唯一手段，多品种、小批量、高频次的生产方式越来越受到重视，这给中小微企业的发展带来光明的前景。随着经济全球化的发展，世界各国中小微企业越来越多地参与国际竞争，在国际贸易中的地位与日俱增。全球中小微企业在商品出口中的比重，美国约为10%，荷兰、意大利和日本则在30%-40%。1991年，美国500人以下的中小公司出口额已占总出口额的32.5%。1986-1991年，法国中小微企业出口额增加了58%。我国加入WTO后，中小微企业在国际贸易中的比重不断提高，逐渐成为我国发展对外贸易和外向型经济的生力军。全球的中小微企业一直都在积极参与国际贸易，不过在最初阶段，受制于支付技术、物流技术发展水平的限制，以及相关商业规则的缺失，带有“普惠”特性的国际贸易还未形成一种趋势，而是零星分散的存在。
在跨境电商出现之前，普惠贸易便已经存在于传统市场之中。然而，普惠贸易的星星之火发展成燎原之势，离不开跨境电子商务和平台经济的发展。跨境电子商务利用网络化的信息技术，将多种市场资源整合到一起，使得消费者能够便捷的购买全球商品，既拉动了城市居民的消费增长，又释放了农村居民的消费潜力，同时刺激了跨境网络消费。
跨境电商，就是将松散零星的普惠贸易变形为一种平台化的商业模式。而平台（Platform）是网络时代市场资源整合和商业模式创新而成的具化形态。跨境电商的出现，大大压缩了交易环节和交易成本，使得买卖双方的交流更加便利和快捷，促进了优质资源和服务的全球流通。越来越多的中小微企业及个人开始借助平台进行跨境交易，消费者多样化、个性化的需求也逐渐得到了满足。“平台+中小微企业（个人）”的商业组织模式日益成为主流，平台的发展为中小微企业提供了强大的共享能力。同时，借助平台运作规则形成了规范化的商业规则，促使全球普惠贸易逐步实现规模化有序发展。网络化平台的基因注定了其全球的广泛渗透性和颠覆性，由此也注定了跨境电商平台接纳交易主体的多元性和交易品种的多样性，逐渐形成一种趋势，形成全球贸易的新格局。
我们从跨境电商平台、跨境支付和跨境物流的发展这三个角度寻根溯源，探寻普惠贸易从起步到形成燎原之势的几个阶段。
1.跨境电商平台的生长。从平台的角度来看，第三方跨境服务平台的出现，使得互联网平台开始对国际贸易领域产生实质性影响。一些传统的电商企业开始试水跨境业务，2000年，亚马逊在美国开通了第三方平台业务，首次允许其他卖家入驻。2004年，王树彤推出了定位于“小额外贸B2B批发平台”的敦煌网，主要服务于中小微企业主体，但是微型企业和个人仍然无法参与到国际贸易中来。2010年，阿里巴巴开办速卖通，提供了全球跨境网上交易市场，使得微型企业甚至个人也可以通过平台参与国际贸易。同年，阿里巴巴收购一达通，以集约化的方式，为外贸企业提供快捷、低成本的通关、物流、金融和退税等一系列服务，助力中小微企业转型升级。2012年，亚马逊正式在中国启动全球开店项目。此后，各类出口跨境电商平台如雨后春笋般出现并迅猛发展。
相比于成熟的出口跨境电商平台，进口跨境电商还处在成长期。面对这样一片蓝海，国内外电商大鳄纷纷跑马圈地，布局进口跨境电商。2012年，国际电商巨头eBay和走秀网的联姻成为开拓海淘市场的开端。此后，阿里巴巴、京东和苏宁等企业纷纷抢滩进口电商。进口跨境电商的发展有利于为国内消费者提供多样化的产品和服务，满足其全球性消费的需求。
2.跨境支付的激增。跨境支付包括境外收单和外卡收单，这两种方式都需要借助第三方支付机构。现阶段主要的两种支付机构是第三方支付平台和商业银行。以第三方支付平台PayPal为例，自2010年底，PayPal推出外贸一站通。2015-2021年，PayPal全球支付规模迅速攀升，2021年全球交易193亿笔、12500亿美元，分别比上年增长25%和 33%。
第三方支付平台跨境电商发展迅猛，为众多中小微企业及个人解决跨境支付的难题，贸易的“普惠”特性愈加显现。
3.跨境物流的发展。跨境物流发展迅猛，能够更好地为中小微企业和个人参与国际贸易提供物流支持。普惠贸易打破了传统国际贸易运输以海运、集装箱为主的运输格局，越来越多的中小微企业及个人参与到国际贸易当中，其订单多呈现出多品种、小批量、高频次的特点，物流转向以邮寄为主的模式。近年来跨境物流数量基本呈现出稳定增长的趋势，2021年，国际及港澳台快递业务量达21亿件，同比增长14.6%。
随着我国跨境电商快速发展，促使由中小微企业及个人开展的跨境贸易正在走向系统化、规范化。2010年以来，国务院办公厅、海关总署、商务部、发改委、外汇管理局、质检总局、人民银行、财政部、国家税务总局等部委从信息、支付、物流、结汇、保税等多方面提供政策支持，推动跨境电商的发展与逐步规范，使中小微企业及个人进行跨境贸易逐渐成为趋势。
综观跨境电商平台、跨境支付、跨境物流的发展历程，在国家政策的鼓励下，越来越多的中小微企业及个人参与到国际贸易环节中，国际贸易性质开始朝向碎片化发展，普惠贸易进入高速成长期。
互联网平台依托新信息基础设施和新生产要素，踏上了DT时代为中小微企业和个人赋能的新征程。越来越多的中小微企业及个人通过互联网平台获得更优质的资源、服务和多样化的渠道，迎来了国际贸易转向普惠贸易的时代。
普惠贸易，是指由于贸易门槛的降低，使得各种规模的贸易主体，尤其是中小微企业及个人能够参与其中。它既包括贸易本身，又包括与之相关的制度和政策法规。其核心是有效地、全方位地为社会中的所有群体提供贸易服务，包括被传统贸易排斥的中小微企业及个体商户等。消费者可以直接与全球的商户沟通，并获得更加多样化的产品和服务，实现全球性的消费。国际贸易门槛的降低，具体体现在贸易市场信息对称、贸易流程规范透明、贸易渠道开放便捷，从而带来了贸易机会的均等与受益群体规模的扩大。
全球贸易实践的变化
在传统的国际贸易体系下，一国的商品销往国外，通常要经过国内出口商、国外进口商、批发商和零售商才能最终到达国外消费者手中。在普惠贸易时代下，伴随着互联网发展和跨境电商平台的发展，国际贸易在交易主体、交易客体以及交易过程等三个方面发生了一系列的变化。
1.中小微企业跻身全球贸易的生力军。
当前，国际贸易主体发生了微妙的变化，众多中小微企业和个人通过跨境电子商务平台获得了平等参与国际贸易的机会，成为国际贸易的生力军。
截至2021年末，我国中小微企业数量达4800多万户，10年增长2.7倍。商务部数据显示，2021年民营企业（含中小微企业）进出口占外贸总值比重为48.6%。
2.企业“由大变小”将成为趋势。
随着普惠贸易的不断发展，从2012年开始，一些靠近消费端的大企业的组织形式趋向小型化，以消除内部管理层级多、信息传导机制失灵、市场反应速度迟缓等弊端。
亚马逊公司CEO贝佐夫曾提出“两个比萨定律”：如果两个比萨都喂不饱一支团队，那就说明这个团队过于庞大了。近年来，随着互联网和IT技术的发展，在瞬息万变的市场和创新迭出的环境中，小企业凭借其灵活的组织结构赢得了新的竞争优势。而大企业由于内部管理层级过多，导致信息传导机制失灵，对市场反应速度变慢，使得企业与市场需求脱节，促使企业实行改组和小型化。
针对多频次、小单化的购买行为，为了保持对市场的灵敏度，海尔把8万名员工分为2000个“自主经营体”，将传统组织管理的金字塔转变为倒三角，直接面对客户的员工在最上端，最高领导变为倒金字塔的最底端。现在，接触市场的组织人员成为一级经营体，原来中层职能部门转变为以提供服务为主的二级经营体，原来最高管理层则变成负责长远战略规划和机制创新的三级经营体。在这种新的组织结构下，每个自主经营体被授予足够的权责，以保证他们及时对市场做出反应。众多的互联网企业也加入这股浪潮，阿里巴巴把公司拆成很多小事业部来运营；搜狐和盛大也把业务采用独立子公司的管理模式；原来只有一家公司的腾讯拆分出高鹏；百度也拆分出奇艺和乐酷天。
1.多频次、小单化。伴随着互联网和平台的发展，消费端通过互联网能够及时订购自身所需产品，中小微企业更加倾向于小批量生产，多频次、小单化的交易，多次订购的模式。
2.长尾产品不断涌现。普惠贸易时代，贸易客体不再只是大众商品，长尾产品也开始出现在其中。众多小市场汇聚成可产生与主流相匹敌的市场能量。
传统的大进大出的贸易方式，主要是做大众商品贸易业务，在有限货柜的条件下，长尾商品的成本远远超过其价值。因此，传统的贸易商一般不做长尾产品贸易业务，这样消费者的个性化需求往往无法得到满足。普惠贸易时代，在互联网平台上增加一个商品品类，所做的仅仅是词条的录入及简单的编辑工作，其销售的边际成本近乎为零，因此可以在平台上添加长尾产品的销售信息。
1.渠道的扁平化。
普惠贸易时代，中间商的作用在被不断削弱甚至剔除，从生产端到消费端经过的环节越来越少，全球贸易呈现“渠道扁平化、交流与交易线上化、数据价值化”趋势。在传统贸易下，企业的主要关注点在于商品的生产，企业的营销及品牌推广的能力较弱。由于普惠贸易中间环节减少，企业可以直接面对消费者，促使企业更加关注对整个供应链的管理，有利于产品的优化创新以及企业的升级改造。
2.交易线上化。在普惠贸易时代，中小微企业借助互联网参与国际贸易，一系列的交易活动在线上进行。同时，能够高度契合普惠贸易市场特点的平台规则逐渐成为规范化的商业规则，促进了普惠贸易的规模化发展。一方面，有利于促进商家提高产品及服务的质量，另一方面，这种消费反馈机制使得买家在贸易关系中越来越具有话语权，卖方市场不断向买方市场靠拢。
3.贸易数据化。数据作为一种新的生产要素，同土地、资本、技术和劳动力等一起，参与到国际贸易价值创造和分配的过程中。数据可以和劳动力、资本、技术等传统生产要素结合重组，生产制造、营销、物流均发生变化。普惠贸易时代，DT技术被不断运用到贸易领域。数据通过连接、流动、开放、计算加工及共享，应用于贸易实践的诸方面，提高贸易的效率。
一方面，通过平台的每一笔交易都会产生数据痕迹，对过往交易数据的分析，建立了透明合理的信用评价体系，降低信用成本，促进贸易的进行。同时，信用评价体系也可以作为中小微企业获得融资支持的依据，例如，阿里小贷根据卖家的信用数据提供纯信用贷款，在很大程度上解决中小微企业及个人的资金问题，激励中小微企业及个人遵守平台规则，共同维护平台的信用体系，保护平台交易的有序进行。
另一方面，具体交易过程的数据记录，直观反映出在交易的各个环节付出的时间及资金成本，企业及政府据此作出贸易流程的改革与优化。平台上记录的交易数据也可以作为解决纠纷的证明。普惠贸易时代产生的大量贸易数据中蕴含着无穷的价值，等待我们不断创新思路去挖掘。
全球普惠贸易趋势带来的新挑战
贸易门槛的降低使个人和企业都能参与到全球价值链的研发、设计、生产制造、流通运送、消费、回收和售后服务等环节中。在普惠贸易的背景下，卖家能够选择合适的方式将商品和服务提供到全世界，买家也能轻松地消费世界各地企业提供的商品和服务，促使国际贸易变得像国内交易一样方便简单。
借助跨境电子商务平台，中小微企业及个人可以将产品和服务提供给数十个海外国家的企业和个人，这是以往传统贸易时代所不能想象的。究竟哪些因素促成了中小微企业及个人参与到国际贸易中呢？按照降低贸易门槛的划分标准，从交易前、交易中、交易后三个阶段，把普惠贸易时代面临的新挑战分为几个部分。
互联网技术的普及与发展
互联网技术的普及及其在商业领域的广泛应用，带来了产品创新和贸易效率的提升，增加了交易机会。互联网促成了供求的有效对接，降低了双方的交易成本，消除了制度差异，减少了资源交换的障碍。“共享”让资源配置变得更加公平、更有效率。
第三方跨境服务平台的赋能
普惠贸易的实现，依赖于第三方跨境服务平台。互联网技术在国际贸易领域最重要的应用是平台的技术服务、标准化流程和商业规则。平台经济的迅速发展主要在于移动互联网的兴起和数据商业化等技术的应用。
互联网平台所形成的评价机制和信用体系，为实现跨境交易提供了保障。第三方跨境服务平台的出现和发展是实现跨国交易的基本要素之一。
运输物流技术的进步
现阶段，跨境物流已经从单一的邮政包裹，演变为由邮政包裹、国际快递、国内快递、专线物流以及海外仓等构成的物流体系，使得跨境交易更为便利，少量的、个性化的物流需求得到满足。
消费需求与生产供应的变化
随着科技的进步和媒体的推广，产品不断创新，生命周期变短，迭代升级速度加快，由此带来的消费偏好和趋势变得难以捉摸。加上各国中产阶级的壮大，促使物美价廉与个性化的消费需求两极化。
市场需求端所发生的个性化和差异化的变化，促使生产端进行小批量、多品类的快速生产，从而形成了“轻订货-重补货”的商业模式。该模式是一种以市场和消费者为中心的供应链模式。在电商平台上，电商企业利用预售、试销等方式，从销售数据中找到有潜力的商品，然后根据生产周期与销售周期进行补货。
贸易便利化的推进
“国际贸易单一窗口”是指从事贸易、运输、加工、仓储等企业通过单一的信息平台窗口，一次性递交满足监管部门要求的标准化交易信息，监管部门通过信息平台窗口再把审核信息反馈给申报人。单一窗口的推行有利于提高政府的监管效率，降低贸易和运输企业的成本，同时也为中小微企业参与国际贸易提供巨大的便利，促进国际贸易的快速发展。
根据世界海关组织2020-2021年报数据，全球约有49%的海关采用“单一窗口”的措施，该措施符合了国际贸易惯例，实现了海关相关管理部门间的信息互换、监管互认和执法互助，简化了通关手续，大幅降低了中小微企业及个人从事贸易的制度成本。
全球普惠贸易的理论解释：贸易门槛理论
在普惠贸易的时代，贸易越来越表现出“去国界”及“低成本获得产品/订单”的特点。普惠贸易并不意味着以同等的方式对待任何人，而是需要给所有人提供同等的机会，让每一个人都有可能参与到贸易中来并从中获益。在传统贸易中，资金实力及专业知识等限制因素往往将中小微企业及个人阻隔在国际贸易的门外。伴随着DT技术的不断创新及各种跨境电商平台的出现，中小微企业以较少的人员与较为扁平的层级结构开展跨境商务活动，我们将其原因归纳为贸易门槛的降低。
1.贸易门槛。这里所说的贸易门槛，是指企业能否参与贸易以及其参与贸易的难度。贸易门槛越高，参与贸易的难度就越大。当国家政策禁止中小微企业及个人从事贸易时，它们也就无须考虑参与贸易的成本。
2.传统贸易时代贸易门槛的产生。在政策允许中小微企业及个人参与国际贸易后，它们没有很快涌入这个领域，是由于贸易门槛的存在。作为普惠贸易主体的中小微企业及个人，其面临的贸易门槛与大型企业有所不同。按交易前、交易中、交易后各阶段，对中小微企业及个人面临的贸易门槛进行分类归纳和说明。
（1）交易前阶段产生的成本：中小微企业及个人为了获得交易机会、建立贸易伙伴关系需要付出的成本。大型企业由于资金实力雄厚并通常有自己的品牌与知名度，其国际营销活动包括参与博览会、展销会等，也会产生成本。对中小微企业及个人来说，这一类成本过于昂贵，参与贸易无利可图，故被阻挡在国际市场之外。
（2）交易中阶段的成本：主要是谈判及签订合同发生的沟通成本及签约成本。
（3）交易后阶段的成本：主要是为履行合同所产生，包括消除人为设置的贸易障碍所需要投入的制度成本、交付成本和交易成本，也包括商品从工厂到达最终消费者所产生的一系列仓储、物流及支付成本。
3.普惠贸易时代贸易门槛的降低。由于跨境电商平台的出现以及DT技术的应用与进步，贸易的门槛降低，各类企业都能够参与到贸易中来。
（1）交易前阶段。
搜索成本。企业能够以更低的成本搜索到更适宜的贸易伙伴。伴随着平台的出现，信息展示方法更加多样化也更加简便，中小微企业可以以直播等方式在平台上全方位的展示自身产品，充分说明产品特性。搜索信息更加高效精准。企业能够在更加广阔的国际市场中更加精准地找到自己所需要的产品及服务。
信用成本。跨境电商平台有自身的信用评价体系，对入驻的卖家及买家的信用水平给予相对透明公平的评价，帮助买卖双方建立信任。通过建立公开透明的信用评价体系，使每个人都能够查询到买家和卖家的信用等级，并且根据市场的变化不断改进信用评价的规则。由于交易线上化的特性，交易的数据都沉淀在平台上，中小微企业及个人本不透明公开的信用状况变得有迹可循，并且便于追溯与监管。
学习成本。由于渠道的缩短，企业通过直接接触到消费者，了解消费者行为。及时得到消费端的信息反馈，便于观察消费者偏好及需求变化，大大降低了企业学习成本。
（2）交易中阶段。
沟通成本。卖家能够通过互联网与买家进行实时沟通，并将个性化沟通转变为一对多的标准化沟通，跨越了距离的限制，无论是时间成本还是资金成本都大大降低。企业能够在网络上发布标准的交易细节内容，让所有对相关交易有兴趣的人都能够接收得到，提高沟通效率。
签约成本。普惠贸易时代，面对大量待签的合同，企业通过平台使得签约标准化，单个签约和整体签约成本都大幅降低。
（3）交易后阶段。
制度成本。在普惠贸易的趋势下，各国政府都重视构建连通各个行政机构的单一窗口，简化了企业报关、报检、出口、退税等工作的流程。外贸综合服务平台为中小微企业提供了便捷和低成本的单一窗口合规服务，企业只需将相关服务外包给“一达通”这样的外综平台，由平台与口岸和各机构进行数据对接，这样能够降低通关的时间成本与资金成本，同时也便于相关机构进行监管。“一达通”外贸综合服务平台，让中小微企业及个人以“团购”的价格，享受一系列优质的出口报关服务。平台还通过不断开辟新的进出口链路，对其进行标准化改造，服务的范围不断扩大，大大降低了中小微企业货物流通的成本。
交付成本。集约化运输有效控制了运输成本。碎片化的货物运输成为趋势，相关物流企业处理的包裹数量急剧增长，物流企业应用大数据分析，不断优化运输路径，在最佳区位建立物流配送中心，通过数据联通加强各方合作，从而使得物流的成本得到控制，质量得到优化。
平台集成化服务，提供了多个物流选择，增加了中小微企业物流的议价能力。例如阿里提出的“物流超市”概念，将各种物流服务集中在平台上，如同超市中的商品一样，由企业去选择最适宜的物流方式。一方面集成作用使物流企业间产生竞争，另一方面中小微企业拥有的选择权也增加了其议价能力。平台对物流服务的集成大大降低了交付成本，使中小微企业参与贸易的门槛降低。
支付成本。普惠贸易趋势下的支付行为具有多频次、小额化的特点，主要通过国际信用卡和第三方支付平台如Paypal、支付宝等进行支付，这些第三方支付平台不断创新发展，降低支付成本、简化流程、提升时效性。中小微企业的商品更具竞争力，促进其参与贸易。
第三方支付平台的担保功能不但降低了交易的风险，降低了相关的附加成本，还解决了交易中的信用问题，推动了交易的完成。
贸易门槛的降低对贸易效应的影响
贸易门槛的降低，对于国际贸易有着极其重要的影响：中小微企业能够广泛地参与国际贸易，跨境电子商务平台提供专业的贸易服务，专业分工协作机制得以形成并不断发展。而劳动分工结构的演进带来交易效率的不断提高，大大增加了中小微企业的贸易量，形成了良好的贸易效应 。
1.贸易门槛的降低促进劳动分工结构的演进。
随着大量的中小微企业广泛参与国际贸易，需求产生了专业的中间商——跨境电子商务平台，为企业提供更加多元化的专业贸易服务，由此新的劳动分工结构得以产生。企业无需再花费时间和精力搜寻交易对象，货物的运输、通关、结汇退税和售后服务等各环节服务都将由跨境电子商务平台协调和组织完成，企业可以集中更多的时间和资源专精于生产高质量产品。平台通过提供全方位的贸易服务，让中小微企业克服了参与国际贸易的种种结构缺陷，“在家门口开展和完成国际贸易”已成为可能，跨境电子商务平台在国际贸易中发挥着重要的协调者作用。
2.劳动分工结构的演进促进交易效率的提高。
交易效率可用单位时间内完成同质交易或业务活动的次数（及质量），或者用完成单笔交易或业务活动所消耗的平均时间来衡量。当单位时间内完成同质交易或业务活动的投入程度越少，交易效率也就越高。影响交易效率的因素有多方面，主要包括物质条件、交易技术和交易制度等。
物质条件主要包括经济发达程度和基础设施状况。经济发展比较发达的地区，可供交易的物品或劳务就较多,有利于提升交易效率。交通、通讯、港口、信息传输、金融保险、教育培训和其它基础设施的建设, 极大地改变了交易的时空状况,迅速提高了交易效率。
交易技术主要包括货物流、信息流、资金流等方面的技术。围绕货物流的交易技术主要有包装、保管、仓储、运输、物流管理等技术。先进的物流技术可以大大节约物流时间,节省流通费用,降低流通成本,提升交易效率。围绕信息流的交易技术主要包括与交易相关的通讯、信息搜集、信息传播等方面的技术。先进的信息交易技术可以减少信息不对称，降低信息搜寻成本，从而提升交易效率。围绕资金流的交易技术主要包括与交易相关的投融资技术，如电子银行、远程数据交换、数据库采掘、网络终端等。先进的金融服务技术可以扩大交易范围,加快交易速度,提升交易质量,提高交易效率。
交易制度主要包括市场制度、信用制度。市场制度是指市场竞争的规范或规则。完善的市场制度有利于交易规模的扩大、提升交易的质量。政策制度的创新为国际贸易买卖双方提供坚实的交易效率基础。信用制度是指对交易方遵守交易规则，履行合约的行为规则。完善信用制度是扩大交易规模、减少交易磨擦、提升交易效率的重要保证。
在市场发展的初期，物流等基础设施、交易的分散性以及交易制度建设的滞后等，制约了交易效率的提高。此时中小微企业参与国际贸易的门槛较高，劳动分工协作体系还未形成，交易效率较低，因此中小微企业独自承担贸易服务更加有利可图，例如买方独自到出口国进行商品贸易谈判、下单、采购，而卖方则独立承担货物的生产、组货、运输及国外销售网络建设。
随着贸易门槛的降低，跨境电商平台不断将贸易服务集聚于平台内，再加上基础设施的完善、交易制度的创新，中小微企业参与国际贸易的交易效率不断提高。
以资金流的变化为例，传统贸易的资金支付或取得，主要通过银行信用证等方式完成，手续多、流程复杂、时间长。而跨境电子商务平台通过优化第三方支付软件，提供完善的金融服务，大大降低资金支付或取得的难度，简化交易手续，缩短交易时间，提高了交易效率。
3. 降低贸易门槛带来的效应。
跨境电商平台不只是缩短了贸易伙伴的距离，增加了专业化程度，它还完成了贸易模式的创新，显著降低了贸易的门槛。首先，跨境电商平台使得贸易商可以在互联网上直接对接，极大改善了以往贸易门槛中供需双方信息的不对称，贸易伙伴的距离消失在互联网中；其次，跨境电商平台的专业化经济是没有上限的，呈现正的网络外部性，即参与跨境电商的贸易商越多，每个贸易商的获利更大。这种正的网络外部性为弱势的中小微企业赋予了强大的能量。
贸易门槛的降低对中小微企业产生一系列的贸易效应，主要表现在：
一方面，贸易门槛的降低为中小微企业提供了贸易机会。跨境电商平台的出现和发展，为中小微企业提供了信息搜寻、信用评价、在线沟通等服务，一改传统贸易体系下，中小微企业的被动局面，为中小微企业和世界市场打通了连接的通道，提供了和大企业平等的贸易机会。
另一方面，贸易门槛的降低为中小微企业参与国际贸易赋能，让其很好地参与国际贸易。其主要体现是：中间成本降低、制度成本降低，构成了中小微企业在国际贸易中竞争的制度优势。由于国际贸易资金周转周期较长，中小微企业参与国际贸易普遍面临的一个问题是融资难。平台提供融资，解决了中小微企业融资难的后顾之忧。跨境电商平台基于历史交易数据，可以为有实力但又确实资金周转有困难的中小微企业提供针对性的平台贸易融资，使其生存能力提升。比起传统贸易方式，跨境电商平台拉近了中小微企业与世界市场的距离。此外，网络外部性的改善，使得中小微企业能够从不断增长的跨境电商企业那里获得更多的选择。
跨境电商平台的发展，使越来越多的中小微企业通过跨境电商平台降低自身贸易成本，当越来越多的中小微企业利用跨境电商平台的赋能获得更大的竞争优势，国际贸易将迎来新的增长点。
（编辑 季节）
全球数字化的角逐已然是一场殊死革命
数字驱动已成为科技创新的范式，而国家超大综合算力则是现代综合国力的重要组成部分和实现人工智能发展的重要基石。当前，以ChatGPT为代表的美国人工智能技术(涉及通用人工智能和AI大模型)取得了突破性进展，通过数据、算力和AI模型，改变认知、探索前沿已呈现出重大的示范意义和启示作用。这种“预训练，能够自监督学习，具有强生成能力，并且可以自我进化”的能力，标志着数字平台时代进入数字智能时代，表现出对社会经济发展各领域具有超越认知的渗透性、扩散性和颠覆性，展示出驱动历史发展的内生动力十分强劲。美国在这一领域处于领先地位，它通过封锁技术和严格输出相关产品，不断挤压我发展空间，迟滞我国发展，并对我国安全与发展形势构成了全方位、多维度的压力、挑战与威胁。对此，中国必须做出反应和付诸行动，这关乎10年、20年甚至未来较长时期我国在全球创新、社会发展、国家博弈和企业竞争中的地位与作用。在全球新一轮数字技术竞争的赛道上，不能一抬头，世界已经走远，中国必须制定国家战略，咬住强者，应对挑战，选择“以网强算、算网融合”的发展路径，破解发展难题，重塑发展格局。
以全球的视角看待与迎接数字革命的挑战
在获取、表达、存储、传输、处理、交付信息中，中国新一轮人工智能技术的发展障碍在算力。历史形成的算力分散现状与算力分治的体制相关，造成可用性算力能力和AI大模型所需算力能力不强，这是制约我国的真正瓶颈。仅以ChatGPT-3为例，其早期版本算力消耗约为3640PF天(即假如每秒计算一千万亿次（PF），需要计算 3640天)，以国内一个投资超30亿元、算力500P的数据中心为例，支撑ChatGPT-3正常运行的算力消耗超出了单个数据中心8倍的计算能力。
我国算力总量仅次于美国，居全球第二，但差距却反映在美国拥有全球最领先的芯片能力、硬件水平和金融资本偏好上；反映在少数科技头部企业打造出的是全球集中度最高的算力总量。我们的问题是囿于算力资产确权在各个机构手中，运行体制和运行方式呈现分治与分散的状况，使算力能力很难集合成满足人工智能大模型需要的算力。
算力的提升离不开高性能芯片和相关先进服务器技术。美国对我国严格禁售计算芯片、网络芯片，严格限制服务器等相关技术输出，这种供应链、科技链断链的状况短期内不会得到缓解和改善。因此，我国靠自己在短期内解决芯片代际差距，集中投资高密度算力设施都是不现实的，更不可能将我国数据与信息全面暴露和置于美国领先的人工智能系统控制之下，选择直接连接美国的算力系统去训练它的模型，这都将构成对我们发展的进一步制约和国家安全的严重威胁。
不致在全球竞争中掉队，算力能力已经不是单纯的技术问题，而是国家竞争战略和行动重要的组成部分。我们必须以自己的方式和选择的路径，破解新一代人工智能产业发展的瓶颈问题。
“以网强算、算网融合”的中国方案
我国不能按照美国的方式和路径构建集中度很高的算力能力，只能寻找适合我国发展阶段实现工程化的“以网强算、算网融合”中国解决方案。在总算力规模和全球领先的通信网络基础上，利用自主可控的创新技术和技术实施条件，建设超大规模高速广域计算集群（“大集群”），提升国家综合算力能力（“大算力”）是现实选择的中国落地方案。
构成一张统一可灵活调用算力的集群算力网络，有效支撑通用人工智能和AI大模型对算力的需求，我国在技术层面具备三个有利条件：第一，已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施，具备全球优势，总算力规模也具有良好基础，且发展势头强劲；第二，在分散的计算中心间，利用经过国家实验室实测验证的自主可控的超远距离、高通量、高速度、低时延技术和产品，实现计算中心的网络联结，就是拓宽了的数据传输网络的“高速公路”；第三，分布式训练是国际常用并规模部署的大规模人工智能训练技术，我国在该领域既有多方安全计算的国际原创，也有多方联合训练的前沿研究，并取得了优异的成果。
建设“大集群”，实现“大算力”的工程怎么干
“大算力”是由国家主导、国家与社会共建、市场化运营的国家大科学工程基础设施。为此设计一整套体制机制方案和分步实施方案，实现资源上优化配置、技术上联合攻关，标准上互认互信，机制上协同协作，利益上公平体现。按照这个定位和思路，利用新型创新体制优势，解决四个问题：
一是将“以网强算、算网融合”上升到国家大科学工程基础设施的国家战略层面进行规划与建设，制定目标、统筹规划，编制实现工程化落地运行的时间表和路线图。
二是在强对抗的竞争态势下，要实现大算力零到一的突破。与美国“技术+金融资本”模式不同，我国算力集中度不高，零到一的阶段缺乏资本投入，因此，我国应当选择国家主导先期投入，国家与社会共建模式，如同开发出“操作系统”，从而带动社会资本进入生成式人工智能时代的应用领域，为企业提供创新的大机遇和实施条件。同时思考，突破了零到一，在一到十阶段，不致出现资本蜂拥而至，避免形成算力新的过剩，造成大面积内卷和极大浪费的预案。
三是创新体制是实现数字中国伟大构想的关键。数字化生态进化的方式离不开场景的开发和应用，离不开创新型企业群体的兴起。积极营造创建创新型国家的生态环境是艰巨的任务，国家层面要抓好三件大事。首先，营造好“善治”与“宜商”的市场环境，在政策环境、法治环境和舆论环境上保持逻辑的一致性、稳定性和可预期性。落实实现市场主体地位平等，使用资源条件平等和公开、公正、公平竞争的条件；第二，整合数字化能力；第三，抓好技术开源的国家引领。唯此才能占领未来产业竞争的制高点，推动产业创新经济体的兴起。随着创新型企业群体的兴起，国家数字化产业和产业数字化发展的局面将大为改观，创造出更多的财富回馈国家和社会，实现社会、经济、科技发展的良性循环。
四是让市场运行机理、机制、标准和规则在调动算力、使用算力资源中起决定作用，使其能够更广泛地汇聚算力资源，可持续健康发展。
形成统一的算力网，须同步推进四方面工作：
一是大规模算力的底座是数字中国的公用基础设施，策略上要为我们争取发展时间，减缓各界焦虑，对冲美国强化技术封锁的进攻态势，收窄中美技术发展差距创造条件。在2023年年底以前，选择有意愿、有条件的10多个数据中心链接起来，工程化地建立大约6EF算力的集群（对标微软的Azure集群算力，基本支撑一个ChatGPT-3的算力需求）。然后，明年年底形成大约200多个数据中心大集群。在时延10毫秒（覆盖范围约2000公里）内的计算能力达到100EF（大约支撑20个ChatGPT-3）的算力集群网络。经过两年的努力，基本形成对我国AI大模型提供优质快速、便捷绿色的高质量算力支撑，为推动各类AI计算模型的广泛发展提供实施条件。
二是在示范算力集群网络的基础上，进一步在算力集群网络架构、调度、测量、交易、安全等关键技术路径上，联合攻关，研究设立国家标准（广域RDMA通信、分布式异构计算、算力链接标准），增强互认互信，强化协同共建，建立算力运营、调度、计量、交易等管理机制，逐步优化形成算力集群网络建设部署、运维管理、效能提升、长远发展等多层面、多维度、更加科学的顶层规划。
三是把握数字化永远是平台驱动的特性，构建三个功能性平台。
1.在技术上破除算力分治的体制性障碍，通过统一标准打通各计算中心的广泛链接，形成大容量、长距离、高速度、高容损一体化的算力集群网络，实现可计量、可调度、可使用的算力。以算力集群网络发展技术方向，带动芯片、通信领域技术发展，持续建设更快更强的中国版算力强网。
2.建立调度、分配、动用算力的生产系统和监管机制，在可实施和可实现的基础上健康发展。
3.以市场化的方式运行，有偿使用算力。将算力作为重要的生产力要素，为分散在各个计算中心的算力提供交易平台和配套的制度安排，建立一套与算力使用相关的市场运作机制与规范。
四是GPT开启了定义性时代，没有强大的算力支持不了大模型，但算力也并非越大越好，应立足满足当下需求。当下，通过通用人工智能的支持，解决垂直领域应用的需求极为迫切，例如：解决工业数据的关联与融合，工业软件的开发与工程化的模拟验证实验，为首台套、首批次、首版次的应用提供可靠依据，缩短成果转化周期，从而提升科研成果的转移转化率和产业化率，促进更多的中小企业转型升级为隐形冠军；将线下线上融合的数字化新型社会信用体系建设提上议程，强力推进社会有序、公民有信的数字化新型社会信用体系建设，将会大大减少社会治理成本的支出。国家事权机构对应身份证信息，给每一个公民颁发一个唯一数字身份标识，将需要信用评价的行为确权后在技术上实现归集，并将伴随一生的信用记录纳入信用评价体系进行管理；其他如态势感知决策支持系统；智慧城市的智能建造与运营管理；现代金融体系的构建、运行，金融资源的合理配置、与实体经济往来中的风险识别与管控；智慧医疗与全民全生命周期的大健康管理，疑难病症的诊断与新药开发，促进医学进步；灵活就业人口社会保障账户的设立与管理，奠定为未来社会稳定的条件基础、网络安全与防御、国防与安全等领域应用，都离不开通用人工智能技术的支持。
（编辑 季节）
党的十四大确立了建立社会主义市场经济的改革目标，这是中国特色社会主义的重要内容，但国内外关于公有制与市场经济关系的争论一直没有平息，认为社会主义公有制下搞市场经济将走向国家资本主义的观点仍有很大市场。所以，弄清公有制与市场经济的关系具有重要的理论和现实意义。
从本质上看，市场经济是内生于社会主义公有制的，社会主义公有制与市场经济具有内在统一性；同时，二者之间也存在着矛盾性，只有有效缓解公有制与市场经济的矛盾，社会主义市场经济才能健康发展。
公有制与市场经济的统一性
商品经济和市场经济是内生于社会主义公有制的，并不是外加于公有制的，在公有制内部就存在着发展商品经济和市场经济的根源。只要建立了社会主义公有制，就必须发展市场经济，反过来说，建立了社会主义公有制后，却要消灭商品经济和市场经济，最终必然会损害社会主义公有制。
由于社会主义条件下生产力还不发达，产品还没有极大丰富，决定了劳动还是谋生的手段。既然劳动是谋生的手段，就决定了劳动者之间存在着不同的经济利益，而劳动者又是在具体的国有企业里劳动的，所以决定了国有企业之间也存在着不同的经济利益。因此，不同的国有企业虽然属于同一个所有者——全民（国家代表人民占用生产资料），也必须实行商品生产，通过等价交换的方式来实现其不同的经济利益。为了等价交换而进行的生产就是商品生产，而商品生产和商品交换的统一，即商品经济。因此，商品经济是社会主义公有制下客观存在的经济利益关系决定的。而经济利益关系是经济关系的本质，即社会主义公有制下本质的关系决定了必须发展商品经济，商品经济内生于社会主义公有制。
如果在建立起社会主义公有制后，却要消灭商品经济，则意味着不承认甚至消灭劳动者之间、企业之间客观存在的经济利益差异。这种经济利益差异是社会主义公有制客观存在的本质关系。若连社会主义公有制客观存在的本质关系都不承认，还有什么社会主义公有制？在消灭了商品经济的同时，等于消灭了社会主义公有制自身。但没有经济利益差异的公有制并不是社会主义的公有制，那是共产主义公有制。
我国在高度集权的计划经济时代，曾一度尝试限制并消灭商品经济，结果严重挫伤了劳动者和企业的积极性，阻碍了社会生产力的发展。当一种制度或政策成为阻碍生产力的障碍的时候，生产力要不断向前发展，就必然要冲破束缚其发展的桎梏，改变不合理的制度和政策。这是决定中国走上改革之路、发展商品经济的根源。
商品经济和市场经济是同一个问题的两个方面，从人和人之间的联系方式上看是商品经济，但从资源配置的角度看，商品经济必然发展为市场经济。随着商品经济的发展并在整个国民经济中占据主体地位，则社会的资源配置是由市场机制决定的，即社会资源配置方式就是市场经济。因此，市场经济是内生于社会主义公有制的，社会主义公有制与市场经济具有内在统一性。
公有制与市场经济的矛盾性
有人从中国改革过程中出现的经济现象中找到了公有制和市场经济之间的矛盾。如：国有企业在走向市场过程中，一度出现内部人控制泛滥、国有资产大量流失、竞争力脆弱、经济效益低下的现象，而非公有制经济快速增长，于是认定公有制不适应市场经济要求；一些国有企业依赖行政垄断，获得高额收益，快速扩张，与公平竞争的市场经济原则产生冲突，因此，认为公有制与市场经济存在矛盾。其实，这些经济现象是在改革过程中经济体制还不健全条件下出现的，并非永恒的。随着改革的深化，造成上述现象的因素改变或消失，这些经济现象便会变化。近些年来，我国通过完善国有企业治理结构，规范国有资本监管制度，内部人控制、国有资产流失问题得到了有效缓解。而普遍反映国有企业效益低下的问题是多重因素导致的，与投资结构、历史包袱、内部管理、用人机制、政策待遇等因素相关。我国通过国有企业改革和资产重组，调整投资方向和投资布局，甩掉冗员多、企业办社会等历史包袱，建立科学的企业管理制度，完善用人机制，公平税赋，硬化国有企业预算约束，国有企业效益和竞争力得到大幅提升。
2015年，中央发布《深化国有企业改革的指导意见》以来，尝试实行竞争中立制度，推进公益类国企和商业类国企进行分类改革，破除商业类国企的行政垄断，不断拓展公平竞争环境。很多在实践中存在的问题也是改革中要逐步解决的，我们不能从现在存在的一些问题，得出公有制和市场经济之间存在矛盾的结论，而有必要从公有制的本质要求和市场经济的本质要求出发，看看二者的本质要求之间是否存在冲突，本质要求之间存在的冲突，才构成公有制和市场经济的矛盾。
社会主义公有制本质要求是什么？市场经济的本质要求又是什么？
第一，社会主义公有制本质上是社会劳动者共同成为生产资料所有者，因此，公有制本质上要求财产权利平等，反对财产垄断和垄断占有财产收入。市场经济本质上是市场机制配置资源，在市场机制配置资源中，资本所有者凭所有权获得收入，遵循优胜劣汰原则，有些企业在竞争中失败，倒闭破产，一些人就会丧失财产；有些企业在竞争中成功，一些人就会获得更多财富。因此，市场经济本质上承认财产权利的不平等，承认财产收入，并要求保护财产收入。于是，公有制和市场经济的本质要求上存在着矛盾：主张财产权利平等与认同财产权利不平等、反对财产垄断和垄断占有财产收入与认同财产收入并保护财产收入之间的矛盾。
第二，社会主义公有制本质上是劳动者成为生产资料所有者，劳动者天然具有使用所拥有生产资料进行劳动的权力，即主张劳动权力平等，反对劳动力商品化，反对失业，因为一旦劳动力成为商品，在劳动力商品市场上就可能出现供求矛盾，有些人就可能失业，一旦失业，便丧失了劳动的权力，劳动权力便不再平等。
我国所有的经济学文献在提出应该建立劳动力商品市场时，都是从提高资源配置效率、调动劳动者积极性角度出发的，没有哪个理论是从公有制的本质要求出发，得出劳动力应该是商品的结论的。而市场经济本质上是市场机制配置资源，劳动力资源也要通过市场机制去配置，所以劳动力就必须是商品，一旦劳动力是商品，就可能出现失业，就会出现劳动权力的不平等。于是，公有制和市场经济的本质要求上就出现另一矛盾：主张劳动权力平等与承认存在着劳动权力的不平等性、反对劳动商品化和失业与承认劳动力是商品、存在着失业现象之间的矛盾。
缓和公有制与市场经济矛盾的出路
面对上述两对矛盾，公有制和市场经济到底能否兼容？关键取决于矛盾能不能根除或得到缓解。既然上述两对矛盾源于公有制或市场经济的本质要求的冲突，而只要公有制与市场经济同时存在，这两种矛盾就不可避免。但是，上述矛盾并非不可调和，完全能够缓解。如果矛盾缓解了，社会主义公有制与市场经济就可以同时存在，社会主义市场经济就能够不断发展。
缓解第一对矛盾
首先，应该遵循市场经济的要求，承认在市场优胜劣汰的竞争过程中会出现财产权利的不平等性，与此同时，政府必须肩负起调节收入分配的职能，通过调节收入分配缩小财产权利的不平等性，更好地实现共同富裕。其次，应该承认财产收入，并依法保护财产收入。但公有财产也是财产，公有财产也要获得财产收入，公有财产的收入也要受到法律保护，公有财产的收入不应归少数人垄断占有，而应归劳动者共同所有。
为了保障公有财产所有权收入归劳动者共同所有，就要完善国有资本经营预算体系。在国有企业公司化改革后，尊重企业作为法人的地位，法人作为企业利润分配的主体，决定利润的分配，利润一部分可用于再投资，另一部分则给所有者分红。再投资形成的资本也是国有资本，分红的收入成为国有资本经营预算收入。国有资本经营预算收入既可以拿出一部分用于投资，建立新的国有企业，或向其他企业注资，另一部分则应该分配给公有资本所有者，即给社会劳动者分红。这样，就能够保证公有财产投资所带来的收入归公有，而不归少数人垄断占有，而劳动者作为国有资本所有者的权力也能够在经济上得到实现。
目前，我国国有资本经营预算制度还不完善，自20007年着手建立国有资本经营预算制度以来，国有资本收益还只是部分纳入预算，金融类国企资本收益没有纳入预算，国有资本经营预算支出只用于投资，国有资本经营预算透明度低、随机性大。应在《中华人民共和国企业国有资产法》基础上，尽快出台《国有资本经营预算法》专项法律，依法编制国有资本经营预算，强化国有资本经营预算的信息披露和监督；将包括国有商业银行等金融类国企在内的商业性国企的资本收益全额纳入预算；国有资本经营预算支出不仅用于投资，还要有部分用于消费，这与私人资本获得的利润一部分用于投资、另一部分用于消费相类似，国有资本经营预算用于消费的部分可以考虑给全民分红，使国有企业作为全民所有制性质企业在经济上得到实现，体现出社会主义公有制与资本主义私有制的根本区别。
缓解第二对矛盾
同样应该按照市场经济的要求，建立劳动力商品市场，由市场机制配置劳动力资源，但因此会出现失业和劳动权利的不平等，这就要求政府承担起两个义不容辞的责任：一是创造更多的就业机会，降低失业率，从而使失业和劳动权利的不平等性降低到最低的限度；二是完善社会保障制度，使失业者获得基本的生活资料来源。只有这样，社会主义市场经济才能够在相对稳定的社会环境中不断发展。
我国一直谋求降低失业率、完善社会保障制度，但目前失业率仍然偏高，特别是在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，失业率上升，目前全国城镇调查失业率达5.5%，社会保障制度尚不完善，社会保障水平不高。我国在落实“六稳”“六保”工作中，应抓住稳就业的牛鼻子，以稳就业统领“六稳”“六保”，压实地方政府开拓就业门路、增加就业机会的责任，并把降低失业率作为政府经济工作长期的核心目标，围绕降低失业率统筹经济政策措施。在完善社会保障制度中，充分发挥社会保障制度的再分配和缩小贫富差距的功能，制定社会保障全覆盖行动方案，根据经济和财力动态提高社会保障水平，优先提高失业救济金发放标准。
（编辑 碣石）
美国科技战略的发展脉络
科技领先是美国支撑其经济繁荣和维护其世界霸权的根基所在，同时客观上为推进全球科技进步做出了贡献。自20世纪90年代开始，特别是近10年来，随着欧洲、中国、日本、韩国以及印度陆续推出系统创新战略，美国日益强烈地感到在前沿科技领域来自外部严峻的挑战。为持续壮大其科技领先优势和国际竞争力，在2020年《关键与新兴技术国家战略》、2022年《芯片与科学法案》和《国家生物技术和生物制造倡议》的基础上，美国联邦政府出台了《美国政府关键与新兴技术的国家标准战略》（下称《标准战略》），全面升级了新兴科技领域的创新规则和标准。至此，美国通过聚焦前沿科技的系统化战略部署，在硬实力和软实力建设两个方面已臻于完备。
美国历来将科技创新置于国家安全战略的核心地位，建立了完备的法律和政策体系以确保其连续性和高效性。《标准战略》几乎覆盖了全部前沿科技创新领域，是其科技创新战略发展脉络中的重要一环。
1989年，美国商务部发布的《新兴技术》将美国未来科技发展聚焦于12项技术领域，为其1991年联合国家标准与技术研究所制定《先进技术计划》（ATP）提供了基础。该《计划》旨在培育那些难以获得资金支持、处于早期研发阶段的先进技术，从而在基础科学研究和早期突破性创新之间发挥了桥梁作用。
1990年，布什政府发布的《美国科技政策》明确了六大内容，即大力支持私人部门研发新技术、加强基础性教育和学习培训、及时确定政府责任、转让相关技术、充分认识到科技推广的意义、支持各州根据其优势进行重点科技开发。这是美国在联邦政府层面制定的首项综合性科技政策，首次将加大科研投入纳入国家技术政策。同年4月，美国联邦政府成立“国家关键技术委员会”。1993年，克林顿政府发布《促进美国经济增长的技术：增强经济实力的新方向》政策，突出强调了政府、企业和高等院校间建立官产学合作机制对于国家科技创新的基础性作用。2006年2月，布什政府发布《美国竞争力计划：在创新中领导世界》提出两大目标，即基础研究领域要领先全球、人才和创造力方面要领先全球，并提出四条针对性举措，即加倍投入基础研究、提供永久性税收减免、加强学校的数学、科学等学科的教育以及加强对劳动工人的职业培训。次年5月发布的《美国竞争法》更是将美国的创新能力和战略竞争力提升到了法律的高度。
在健全基础性科教与创新法规的基础上，进入21世纪以来，以2000年启动连续性的《美国标准战略》为标志，美国政府开始着手制定一整套国家科技创新体系的战略规划，分别于2009年、2011年和2015年连续三次发布了《国家创新战略》，系统性地规划部署了美国创新战略和科技政策。2009年的《美国复苏与再投资法案》、2010年的《复苏法：通过创新改变美国经济》、2012年的《美国竞争和创新能力》、2016年的《21世纪国家安全科技与创新战略》、2020年和2022年的两版《关键与新兴技术国家战略》等战略规划均在不同层面、从不同视角完善了美国国家科技创新体系。
《标准战略》是美国科技创新体系与标准战略的系统性升级，在前三版《美国创新战略》和两版《关键与新兴技术国家战略》的基础上，将战略重心聚焦于科学技术研究后的标准化议题，同时在优先技术领域中也随着前沿科技的发展进行更新。
《标准战略》的主要内容及目标
《标准战略》聚焦美国的关键与新兴技术（CET），旨在为美国构建面向未来的创新生态系统，同时增强美国在国际标准制定中的领导力和竞争力。为此，它认定了8项CET领域和6项特殊应用。CET清单涵盖：（1）通信与网络技术；（2）半导体和微电子学；（3）人工智能和机器学习；（4）生物技术；（5）定位、导航和定时服务；（6）数字身份基础设施和分布式分类账技术；（7）清洁能源的生成和储存；（8）量子信息技术。特殊应用领域包括：（1）自动化和连接的基础设施；（2）生物银行；（3）自动化、连接性和电气化运输；（4）关键矿产供应链；（5）网络安全和隐私；（6）碳捕获、清除、利用和储存。
《标准战略》的制定宣称坚持6项原则，即（1）透明度；（2）开放性；（3）公正与共识；（4）有效性与关联性；（5）连贯性；（6）广泛参与性。
美国联邦政府的基本政策导向包括：（1）针对CET领域加大研发支持力度；（2）鼓励私营部门充分自愿地参与标准制定；（3）积极培育高素质人才；（4）扩大科技外交；（5）深化与盟友和合作伙伴的标准合作。
具体实施为4个目标和8项措施。
（一）政府投资目标。国会两党支持联邦政府早期介入，瞄准CET领域预标准化研究（实验室发明阶段）加大投入。两项实施措施包括：（1）联邦政府2024年研发支出总额增加近90亿美元，达至2100亿美元的历史新高，由国家科学基金会负责制定资助政策和分配程序。2024财年为《2022芯片与科学法案》新增80%预算，其中用于基础研究和应用研究的支出水平超过1000亿美元。（2）以国家安全为重心，从风险、安全和韧性角度出发，制定面向全球的CET技术标准。
（二）参与主体目标。联邦政府发挥引领、协调和资助作用，广泛动员行业专家、学术界和公民社会积极参与，形成常态化的标准制定机制（SDOs）。三项实施措施包括：（1）修订法规条例，消除其参与标准制定的壁垒；（2）就标准制定加强政府与私营部门的沟通，尊重私营部门的关切；（3）加强美国政府与盟国合作，共同发挥在国际标准治理和领导方面的代表性和影响力。
（三）人才培养目标。过去十年，美国制定标准的专业人才严重落后于相关机构和渠道的增加，特别是在CET方面，进而制约了美国的标准制定能力和国际影响力。为扭转这一局面，美国政府采取如下措施：与私营部门合作在学术和产业界展开教育培训；调动更多利益相关者（如初创企业、中小企业、学术界和公民社会）广泛参与，分享标准制定信息；鼓励大学和培训机构开发与标准相关的课程，加大标准制定专才的培养力度；建立并支持卓越标准中心（SCE）；在相关政府机构加强标准制定能力建设，培训一批进入国际机构的专才官员；向国际电工委员会（IEC）、国际标准组织（ISO）及国际电讯联盟（ITU）等国际机构输送人才，以拓展美国在该领域的国际领导力。
（四）公正性和包容性目标。《标准战略》要求确保标准制定过程在技术上是健全而独立的，并能满足于广泛共享的市场和社会需求。针对以中国为代表的某些国家，美国政府与盟友和伙伴一道，共同维护国际标准体系及其制定过程的公正性和包容性，以促进世界的普惠性增长。两项实施措施包括：（1）深化与盟友和伙伴的标准合作，支持强有力的标准治理进程，包括启用美欧贸易与技术委员会（TTC）的战略标准信息机制（SSI）分享国际标准开发信息、经验和教训；加入国际标准合作网络（ISCN），以促进政府间协调与合作；加强并保护私营部门在国际标准领域的主导性；由美国贸易代表（USTR）牵头，通过亚太经济合作组织（APEC）等双多边对话及政府协定在国际贸易中推行其卫生检疫标准，以确保美国出口企业的公平竞争环境。（2）促进标准制定中的广泛代表性。广泛吸收来自社会各界以及新兴经济体的标准专才深度参与，以开发多元包容的标准体系，并由美国国际开发署（USAID）等机构为新兴经济体提供培训和技术援助。
美国科技标准化的特征及重点发展方向
从根本上看，美国支撑世界霸权的科技领先地位，在持续促进私营部门工商业发展以及保护私权的过程中逐步强化和完善法治化体系，对全球人才的吸引力仅是这一制度的应有之义。当然，其注重批判性思维的开放式、多样化教育和培训体系亦功不可没。
美国建国后的300年中，联邦政府对科技创新领域鲜有介入，重心集中于维护市场化的法治环境。而自上世纪90年代开始，随着日本的统合创新、德国的工业4.0、韩国的《科学技术创新特别法》和《科学技术基础法》以及中国的“中国制造2025”等一系列重要国家的科技创新体系的陆续出台，美国日益感到来自他国科技赶超的压力，于是国会支持联邦政府加大预算和操作力度，制定一整套法规和政策，统合各州，尤其是大学和私营部门的科研力量，在整体上服务于美国经济增长、国家安全和全球领导力。
美国联邦政府主导的技术标准化，设定的路线非常明确，就是要将美国标准发展为国际标准，将本国专利融入国际标准成为标准基本专利（Standards Essential Patent，SEP），再通过SEP设定门槛左右全球技术发展，从而在更大范围内巩固美国的世界霸权。当前，美国仍旧为全球拥有SEP数量最多的国家，为110965项，中国发明专利、发明授权、实用新型等SEP总计86290项，位居第二位，欧洲专利局、日本与韩国则分别为80750项、48070项和40495项。①
综合来看，美国《标准战略》将重点聚焦在基础研发资金、私营部门主导地位、多边交流与合作以及专业人才队伍培养问题的四个方面，包括。
大学和私营部门的科学技术研发进程是美国标准制定的基石和驱动力。《标准战略》首先要识别出关键与新兴技术的类别，然后对照经济繁荣和国家安全的总体战略进行成本收益分析，考察其实现商业转化的概率，投资的目的在于补偿科技创新的正外部性，因此聚焦于尚未取得商业成果的标准前基础研究。联邦政府依此确定研发支出的预算规模，并委托专业机构来制定分配计划，并跟踪监督执行。
在创新领域，美国大学、政府和企业通常以契约而非行政命令的方式建立合作关系，各方既能打破壁垒，又能保持独立决策，通过各尽所长，形成动态开放的官产学互动系统，激活市场价值和科研信息的传导机制，体现了基于共生关系的经济效益。①对外合作方面，美国既能博采众长，又能主导合作规范。鉴于英、法、德、日、韩等盟国在科技创新与标准制定领域的实力，美国努力强化与之建立共同合作机制。参考IEC、ISO、ITU标准制定的成果，美国利用G7、G20及四方机制等多边平台与之共同制定标准联合声明、原则、最佳实践汇编、国际监管路线图等。美国同时鼓励第三代合作伙伴计划（3GPP）、世界无线通信解决方案联盟（ATIS）及互联网工程任务组（IETF）等具备实力的私营专业组织，更广泛地参与到通信和互联网等CET全球标准开发中来，从而切实维护美国作为使用者和技术创新推动者的利益。
美国的技术标准化进程历来由私营部门主导，但中小企业在参与科技研发和国际标准转化方面往往面临资金不足、准入门槛高等困境。因此，《标准战略》从增加研发资金预算、消除私营部门参与障碍入手，以增强中小企业的参与性。美国政府一方面通过调整研发与实验税收抵免政策以落实标准制定项目扶持计划，另一方面降低标准化协会和相关机构会员费以减少企业标准化工作的成本。
《标准战略》对中国的影响
关键和新兴技术创新是新时代人类社会发展的重要推动力，技术与经济社会的内在融合已密不可分，科技的迅猛发展深刻影响着国际格局的复杂变迁和各国综合国力的战略竞争。未来中美在前沿科技领域的竞争将会愈演愈烈，特别是在掌握未来“游戏规则”的标准制定方面，竞争的场景必然会超越双边范畴。《标准战略》的出台，标志着大国在高科技领域对未来规则适用性和国际话语权的争夺。结合其近年来在技术领域出台的法案及战略文件可以看出，美国政府在关键和新兴技术领域的体系化推进已经初见雏形。
美国针对中国的科技竞争是从特朗普执政时期明朗化的，其经济顾问彼得·纳瓦罗投入了全部精力用于诋毁和打击“中国制造2025”，并联合其盟国破坏了中国的“千人计划”。拜登政府变本加厉，更加聚焦前沿科技领域针对中国实施“小院高墙”模式的严密封锁。
《标准战略》着眼未来，服务于壮大自身、排挤对手和拉拢盟友三重战略目标。其出台不仅显示了美国政府对关键新兴技术的重视，更标志着美国将与中国的科技竞争提升到了顶层设计的标准制定层面。这一方面为美国对我国的科技强国战略实施降维打击增添了一件柔性却颇具持续杀伤力的工具，另一方面是继美欧贸易与技术委员会之后，为其拉拢更多伙伴对中国形成技术标准合围架起了又一个平台。
《标准战略》专门提出，中国作为战略竞争对手，长期以来一直在标准制定过程中扮演着破坏公正性与包容性的角色。中国以自上而下的方式利用外国投资和自身经济影响力，试图单方面操控国际技术标准制定，以巩固其对未来市场主导地位。
若美国主导的CET标准得以统合成型，无疑会加剧中国在关键新兴技术领域换道超越的难度。现实中，美国联邦政府预算赤字连续高企，预计将再次突破债务上限；尤其是美国产业链价值链系统多处缺位，这一战略在短期内恐难以在国会形成法案，预算在2024年也不可能到位。因此，期待CET标准定型，至少需要3~5年的时间。这为中国逆势破局、迎难而上赢得了难得的窗口期。
我国应对美国《标准战略》挑战的策略建议
取其所长，为己所用
在科技创新领域，美国多年来构建的强大、稳定而完备的生态体系，值得我们深入研究借鉴。首先，应以客观理性的态度来正视我国在科技创新和治理方面与美西方的现实差距。其次，对于美西方的科技封锁，要从科技强国的总目标出发来制定和实施全球竞争与合作规划，而不能止步于一般的应急反应。第三，要区别对待研究和开发二者的功能差异，研究的任务在于发现科学规律，而开发的任务在于发明可用技术。
以全球文明倡议批驳科技创新政治化
习近平总书记在今年3月中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话指出：“人类是一个一荣俱荣、一损俱损的命运共同体。”“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。”科技创新是人类文明进步的引擎和标志，因此理应通过交流互鉴和平等交换的方式服务于全人类的共同发展，而不是用作政治化或武器化的工具厚此薄彼，拉大发展鸿沟。
中国应以推进构建人类命运共同体的责任担当大力推广全球文明倡议，以文明对话机制和多边组织为基础架构，主动发起技术标准制定的研讨与合作，画出一个技术标准领域的最大同心圆。在竞争中寻求合作，充分发挥中国自身的影响力和多边合作组织的凝聚力，将技术标准、管理标准、市场标准、价值链标准融为一体，兼顾各自的发展水平和迫切需要，带动新兴市场进入综合性标准制定与推广进程，重在提升标准的互操作性。
沉着应对，稳步推进
我国应把握美国《标准战略》尚未成型的关键窗口期，加快推进科技体制改革。对内方面，稳步推进《中国制造2025》和《中国标准2035》战略布局；全面提升和健全技术标准，集中资源发展关键新兴技术产业，构建与国际接轨的国内标准，提升国内产业的全球适配度和竞争力，更好地融入全球市场。对外方面，积极参与国际化标准组织和多边机制，在重点领域搭建更多国际科技交流合作平台，提高中国在国际标准制定过程中的话语权和影响力；推动科技成果向“一带一路”沿线国家转化。
明确衡量科技创新的价值尺度
以市场为导向，理顺创新生态系统的反馈回路。不能单凭申报知识产权的多寡来衡量科技进步程度，而要考察其转换成为生产力的具体效能及其对促进消费升级的实际贡献。科技创新的价值最终体现于创新产品或技术的产业化及市场化应用，即生产消费和最终消费的受益程度。美国科技创新的步伐主要是由强劲的消费创新所驱动，从而在研发和市场收益之间形成了一条正向反馈回路。
正确发挥有为政府和有效市场的体制优势
在重大突破性创新领域，特别是当前针对“卡脖子”技术的科技攻关，我们的举国体制展示了社会主义的优越性。但是，政府有为不等于政府包办一切，而必须明确创新链条上官产学研资等各个环节的主体定位，做到各自扬长避短，彼此相得益彰。政府的核心功能在于规划创新生态系统，依法保护知识产权，维护公平竞争，以公共财政补偿创新活动的正外部性。具体来说，政府应着眼长远和宏观，集中投入教育事业和基础性研究，鼓励高等院校、科研院所和国家实验室汇集创新灵感，发现科学规律，寻求颠覆性突破；技术开发应以市场前景和国家重大战略任务为导向，面向资本市场吸引风险投资；科技转化则交由中介平台负责两端对接；规模生产和商业化则是大型工商企业的主营业务。从美国《芯片法案》、《生物倡议》以及当前的《标准战略》可以看出，政府投入始终集中于创新链的上游，即人才开发和预标准的基础研究，而让市场在中下游发挥决定性作用。当前要规范补贴机制和优化补贴结构，压缩生产性和产业发展类补贴，将各类财政支持的重心向创新链上游转移，不仅有利于我国科技创新事业厚积薄发，而且有利于营造竞争中立的宜商环境，更有利于我国出口企业摆脱美欧以扭曲市场为由不断实施“双反”的困扰。
对于科研资助计划，借鉴美国国家科学基金会以及国立卫生研究院等专业管理机构对综合及行业科研基金的管理模式，并结合中国实际启用第三方机构进行跟踪监督实施，将有利于增加科研投资的实施效力，杜绝科研领域的腐败与欺诈行为。
在新兴技术领域，国有企业具备资源优势，更适合与人才培养和基础研究机构合作，投入中长期的技术开发和标准制定。民营企业和中小企业抗风险能力差，但其对市场驱动的技术风口具有更高的敏感度，因此更适合“短平快”的技术应用与革新。特别是在突破性的创新领域，我们不仅要关注大而全的研发和生产机构，而更应善于发掘和培育小而精的隐形冠军创制技术标准。此外，跨国企业拥有雄厚的技术实力，并掌握着大量国际技术标准的制度权，但其目前的研发功能基本局限于针对中国市场的适应性改进。因此，国家应采取行之有效的措施，将其纳入我国科技创新体系，鼓励其与我国创新链深度融合，分享其全球创新成果。
加强能力建设，构建人才梯队
以建立梯级化的高素质人才队伍为目标，高等教育机构和科研院校应注重创新治理和标准制定领域的专才培养，国家人力资源部门应联合教育部门制定相关课程设置和执业标准，支持民营培训机构开展相关技能培训，鼓励各类企业与教育及培训机构合作，进行人才资源的托管式培养，使其学以致用。
可以预见，标准制定将是未来科技竞争的赛点，我国应集合高端人才队伍，与国际化的标准组织开展紧密合作，以抢占标准制定的平台高地。CET标准领域的竞争也是标准专业人才的竞争。美国现在面临标准制定人才队伍的匮乏，这为中国提早建立人才储备赢得了时间窗口。
（编辑 季节）
解决我国地方政府债务问题，需要探寻新的信用扩张机制。在中央严控地方政府债务风险的基调长期不变的大背景下，一方面，要探索新的信用扩张路径和工具，找到“土地财政”这一传统信用扩张模式的替代机制；另一方面，城投平台应从过去依靠土地、房地产融资，转向依靠资本市场融资，向国有资本运营平台转型。这两个方面的问题解决好了，我国地方债务问题将会有根本性的好转。
地方政府债务问题现状及原因分析
我国地方政府的债务问题，目前已发展到了较严重的程度。根据财政部和国家统计局公开数据测算，自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3％的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8％，导致地方政府负债率攀升、债务风险不断累积。2021年年底，我国地方政府的杠杆率（地方政府债务/GDP）为27%左右，债务率（地方政府债务/财政收入）超过105%，部分省市债务率高企，债务风险暴露。
我国地方政府债务问题主要是结构性原因导致的。近年来，地方政府和企业分担了GDP增长的主要责任，导致地方政府和企业债务负担较重。相较之下，中央政府和居民部门的债务率较轻。根据国家资产负债表研究中心数据，2020年以来，我国居民部门的杠杆率始终在62%的水平波动。根据中国人民银行统计数据，2022年居民存款上升近18万亿元，居民贷款只上升了不到4万亿元，存款比贷款多增长14万亿元。这意味着一方面地方政府债务压力越来越重，但另外一方面居民储蓄在爆发式增长。
此外，相较于美国联邦政府120%左右的杠杆率，我国中央财政2022年杠杆率只有21.4%（来自国家资产负债表研究中心数据）。因此，相对地方政府的高负债，中央政府通过高等级的信誉置换地方政府的债务信誉问题，应是未来主要的出路之一。
从本质上看，地方政府债务问题由城镇化派生而来。目前我国不同地区地方财政状况差异较大。东部沿海地区城镇化率基本在70%以上，城投债的结构持续改善，债务风险较为可控。中西部地区的城镇化任重道远，地方政府融资压力和债务风险较高。
“地方财政”传统模式难以为继
2008年之前，我国地方财政是预算财政。城投平台出现之后，开始转向金融财政，主要依靠债务，也就是银行贷款、非标债和债券。伴随房地产黄金时代的结束，指望房价、地价继续暴涨越来越不现实；高质量发展、创新驱动、鼓励生育与“土地财政”存在根本性矛盾，无法兼容，“土地财政”传统模式难以为继，需要再次转型。
城投平台普遍高杠杆，债务风险成为悬在中国经济头顶上的“达摩克利斯之剑”。城投平台以土地融资，采取重资产运营模式，债务负担沉重。从非标债到贷款，再到私募债，从县级城投向市级城投，再到省级城投，城投违约逐步蔓延。“城投债何时打破刚兑”成为债券市场最受关注的焦点问题之一。
在城投模式转型中发挥政府产业引导基金杠杆撬动作用
解决中国经济信用扩张问题，一方面要鼓励居民加杠杆、刺激消费，中国的居民杠杆率相对实体企业来说还有较大空间。
另一方面，地方政府面对信用扩张时，要转变思路，探索创新路径。国有资本运营平台作为创新投融资方式可发挥多重作用。一是做大做强，提高资本市场接受度。通过组建国有资本运营大平台，将原先的各种小融资平台集零为整，壮大总资产规模，使得融资更方便，融资成本更低；二是实现投资和招商模式转型。通过产业引导基金构建地方经济新支柱产业，实现“招商—入股—扶持—盈利退出”；三是推动融资模式转型，减轻对发债或银行贷款的依赖。
地方政府应重视发挥产业引导基金的杠杆撬动作用，顺应高质量发展、数字经济、智能制造趋势，培育专精特新“小巨人”，例如福建宁德培育出的宁德时代，安徽合肥培育出的蔚来汽车。部分地方政府其实已经在转型。例如，合肥围绕高科技产业链，利用国有资本运营平台，达到产业、科技、金融的良性循环。上海以政府产业基金为代表的城投，和股票市场（科创板）、基础设施公募REITs都紧密联系在一起，改变了过去我国地方政府信用扩张的机制。
金融市场为地方政府的财政转型提供了非常好的工具。应鼓励更多的地方政府像合肥或上海一样，在新旧城投模式的转换和推进中更快地适应新形势。
地方政府/城投平台融资模式转型：基础设施公募REITs试点
2020年4月24日，中国证监会、国家发展改革委发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，相较过去地方政府在基础设施方面基本上依靠发债或是银行贷款的模式，证监会为地方政府提供了接入中国资本市场的新工具——基础设施公募REITs。我国公开募集基础设施证券投资基金（基础设施公募REITs）是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。其行业范围涵盖交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房、其他基础设施领域等，未来行业范围还将不断扩展。
基础设施公募REITs有着突出的优势。其一，伴随我国进入中高等收入国家行列，居民储蓄已经达到百万亿量级，通过公募REITs可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施等领域。其二，公募REITs作为新事物在资本市场饱受追捧，不存在募资压力。其三，公募REITs在资产负债表里是权益投资，本质是股权转让，不存在偿债压力和利息负担，大大减轻了地方政府在债务端的压力。
对于地方政府而言，传统的基建投资模式由地方政府及其控制的城投平台主导，资金则来源于“土地财政”，通过REITs模式进行基建领域融资，有利于管控地方政府债务，缓解“土地财政”压力，破解“后地产时代”地方政府融资困境。对于城投平台而言，当前城投平台手中持有大量不动产，也产生了大量的相关负债，属于传统的重资产运营模式，负债率高企，经营负担沉重。如果能够以公募REITs的方式盘活、退出，不仅可以降低企业经营负担，转向轻资产运营模式，还可以通过盘活地资金再次投资新的项目，提高资金运营效率。同时，做成当地政府控制的城投平台上首支REITs产品，还可以极大提高当地的知名度和美誉度。
（编辑 尚鸣）
当前中国政府债务的规模和结构
根据中国社科院国家金融发展实验室统计数据，截至去年底，中国整个实体经济部门的杠杆率（非金融部门的债务占GDP的比例）是273%，其中可以分成居民、非金融企业和政府负债三部分。居民部门的杠杆率是62%，非金融企业杠杆率161%，政府部门杠杆率约50%。其中，中央政府债务占GDP的20%，地方政府债务占GDP的30%。
不过，这个数据明显低估了中国政府的债务。真实的中国政府债务如何还原？这方面统计数据很多，我引用了国际货币基金组织（IMF）2022年度第四条款和中国政府磋商的估算值，主要提两个方面：
一是地方平台公司的债务。很大一部分平台公司债务，在官方统计中列入“非金融企业”之中，政府有直接或间接的偿还责任，应该把它从非金融企业挪到政府债务中，这部分债务占GDP的比例，IMF的估算是47%。
二是地方政府通过其他渠道新增的债务，包括专项建设基金和政府指导基金，IMF认为这部分债务约占GDP的11%。这部分债务属于通常说的隐性债务（当然平台债也可以算是隐性债务）。
地方平台公司债务和其他渠道债务共占GDP的58%。再算上正式统计的政府债，按IMF估算的中国全口径政府债务，约占GDP的108%。我认为这个估算是比较有道理的。美国联邦政府债务占GDP大约110%左右，中国的政府债杠杆率和美国相近。
按照IMF的估算，经调整之后的中国实体经济杠杆率是284%。其中，政府全口径杠杆率是108%。应该说中国政府的全口径债务并不高，但债务结构问题比较大。中央债务只占GDP的21%，地方债务87%。
另一个问题是政府借债利率很低。现国债利率约2.9%，省级政府发债成本高一些，假定目前专项债4%左右；地方债很多是三四级城市的融资平台借的债，平均7%-8%，当然现在有一些下降。中国政府债务问题的实质不是本金的问题，而是利息的问题。
目前政府债务的总量不可怕，但是债务结构不合理，债务的利息增长得非常快，由此导致政府偿付利息的压力很高。
地方债务问题引起社会广泛关注
今年年初，社会对地方政府债务的关注度明显增长，其主要原因来自三个方面。
目前地方财政非常困难。从财政支出方面看3年抗疫，地方财政负担巨大的预算外支出。而从收入方面看，由于疫情冲击、经济增长放缓，导致政府一般公共预算收入（特别是税收）显著下滑；而过去几年对房地产实行严格的调控政策，导致地方土地出让金收入大幅下滑，地方政府基金性预算收入明显下降。第一个因素，一方面支出增加，另一方面收入下降，地方政府的财政压力就非常大。但为了刺激经济增长，政府又需要更多的钱，必然要求融资平台扮演更重要的角色。平台被称为第二财政，在经济下行压力比较大的时候，地方政府对平台的依赖更高，但是现在中央对地方政府的隐性债务监管压力也很大，由此形成了尖锐矛盾。
第二个因素，今年1月份的宏观数据公布后，金融数据表面上看很好，社会融资规模比较高，人民币贷款规模创历史的新高，M1、M2的增速都有反弹，M1的反弹尤其明显。大量的资金流入了平台。目前金融数据的放量，让很多人担心会不会再次回到2008年国际金融危机后通过增发信贷、驱动地方政府扩大投资的老路，这方面的讨论比较热烈。
第三个因素，地方政府债务问题背后所体现的深层次问题。
我们的经济增长模式面临着调整。多年来，很多地方是通过土地、基建、地产、举债四个要素驱动经济增长。地方政府出售土地换得出让金，然后举债搞基础建设。土地基础建设一部分是工业用地，用于招商引资、推动经济增长；另一部分是商业用地，这部分土地收益较高，用来为地方财政和经济循环募集资金。所以土地、基建、房地产这三者是一个有机的循环，债务在其中是一个重要杠杆。过去20多年，这个循环基本是顺畅的，但现在这个增长模式的变现遇到了问题。因为这样的循环自然会推高商业地产的价格，而随着地产价格越来越高，当然会产生房地产泡沫的担心。随着“房住不炒”政策的实施，中央对房地产调控越来越严厉，尤其是过去两三年，资产负债表三道红线，商业银行贷款集中管理，这两招最厉害。
房地产调控的效果，房价下降不显著，但商品房的交易规模明显下降，开发商拿地的热情下降，由此土地出让金的规模下降。这种经济增长模式，最终要靠商品房来变现，而变现遭到问题，就必然倒逼以往的“高周转、高负债”增长模式相应地进行调整。以前通过大量负债进行的经济运转模式，由于最终的变现渠道出了问题，就面临很大的挑战。以往的“经营城市”模式需要调整了。
现在中国经济面临多重冲击。最重要的冲击来自两方面，一是过去三年的疫情，二是中美博弈。整个外部环境急转直下，同时我国经济的内生动力也在下降。为了维持经济的快速增长，过去两三年，地方政府在各个层面对经济增长和社会发展的介入程度都在加深，在居民消费、制造业投资、房地产投资，甚至在出口背后，都有地方政府的介入。所谓介入，就要靠真金白银的投入，在当前情况下，财税收入受到限制，转移支付、专项债券有限，土地出让金也指望不上了，政府所需资金只能来自隐性债务。
我认为，地方政府实际的隐性债务规模可能大大超出IMF的估算。除了平台的显性债务，地方政府11%的“其他渠道新增债务”是兜不住的。
进一步看中国地方债深层次问题
在内外冲击之下，政府对经济增长、社会发展的介入程度不断加深，导致地方债务不断增加。如何解决地方债务问题？总体看，应从增量和存量，以及保障和预案四个方面着手。
（一）增量方面：防范未来地方债问题反复爆发。
1.未来对于新增的、全国性的、区域性的重大的基础设施建设，要更多地考虑用国债和省级地方债的方式去融资。目前地方债居高不下，偿债压力大的一个重要的原因是，这种基础设施投资，虽然社会效益比较好，但它本身是周期长、回报率低、项目效益很低的投资。我们的投融资平台用市场化方式去筹措资金和投资，会发生期限错配和成本-收益错配。为了缓解期限错配、让成本和收益更加匹配，未来对于重大的基础设施建设，就应该用成本最低、期限最长的融资方式，也就是国债、金融债，包括省级的地方债。
2.财权、事权应重新划分。当前，地方政府的开支压力很大，财权下放首先要给地方政府开源，传统税种更多比例由地方分享，或者开一些新的税种，主要由地方政府来分享，比如消费税。
其次，事权上收。目前全国人口的流动，人口老龄化加剧，社会保障和医疗保障的支出，更多应由中央统筹，这是大势所趋。
3.通过制度设计，防范化解存量债务风险。首先要做好一些前提工作，在财权、事权更加匹配，举债和项目更加匹配的前提下，加强常规性的债务审计，以及落实一把手的领导责任制。主要领导要承担相应的责任，要把它落实。
4.调整地方政府的政绩考核机制。未来我们不能只看GDP，要同时看债务，在这种情况下，地方政府会在债务和GDP之间做一个权衡。
5.推动城市投融资平台向经营性企业转型。当然，不是所有的平台都能够成功转型，但有条件的平台应该尽可能转为经营性的国有企业。
（二）解决存量问题。
1.进行全国性的全面的债务审计。可以把地方政府债务分为三类：第一类是经营性债务，即平台公司由于经营性目的而举借的债务；第二类是为提供公共产品而承担的债务，如铁路、公路、机场、港口等基础设施；第三类是其他债务。审计要为区分经营性债务和公共产品投资债务两方面工作做准备。
2.债务置换。对于审计中遇到的因提供纯粹的公共产品而举借的债务，由于此前举债成本很高，很难匹配，此类债务应由中央或省级政府发债进行置换，以拉长借期、拉低成本，解决这部分债务问题。
3.对于经营性债务和其他债务，中央和省是不能买单的，要由地方政府自己化解。地方政府化解可选择的方式：一是注入资产，如东部一些较有实力的地方，将国有企业的股权注入平台公司，以此缓解债务。二是地方政府和金融机构通过谈判进行债务重组，如此前贵州遵义的路桥债务化解就是一个典型的案例，将来这种方式可能越来越多。三是经济增长作为保障。如果我国经济增长率保持在较高水平，很多债务问题可以得到化解。当前的问题是怎样通过短期扩张性的宏观政策，中长期怎样通过新一轮改革政策提振或稳定经济的潜在增速预期，当然，实现较高增速不容易，需要付出更多的努力。
4.中国爆发系统性债务危机的可能性比较低，但是我们不能排除部分中西部的地区，比如说二线或三四线城市爆发政府债务危机的可能性。因此现在应该尽快进行研究，设想可能的情景，深入分析并制定应付危机的预案，万一发生风险事件，就可以更加及时、妥善、自如地去应对。
（编辑 季节）
地方政府债务是财力与支出责任的缺口，是转移支付之外收支缺口的重要弥补方式。近年来，在经济下行压力加大、大规模减税降费、房地产深度调整、土地出让收入持续下滑等因素影响下，财政收支矛盾进一步凸显，地方政府债务快速增长，结构性及区域性风险较为突出，负债率及债务率大幅攀升。
一是地方债快速扩大推升显性债务规模。自2015年地方债全面实行“自发自还”以来，特别是疫情三年期间，稳增长通过积极财政政策加大逆周期、跨周期调节力度，地方债大幅扩容，使政府显性债务快速增长。截至2022年末，地方政府显性债务规模已超35万亿，而负债率同比抬升2个百分点至29%。这一比例尚低于60%警戒线，也低于发达国家和发展中国家水平，风险整体可控，但地方财政持续承压，债务率攀升，风险进一步上扬。
二是隐性债务增速放缓、风险有所缓释，但仍较突出。2021年来，在政府加大隐债防控、推进“控增化存”背景下，隐性债务增速有所放缓。根据中诚信国际估算，2022年地方政府隐性债务规模在50万亿左右，是显性债务的1.4倍。而隐性债务后的地方政府负债率升至70%左右。在严格监管下，隐性债务增速连续两年下降，但由于存量较大且涉及范围广、程度深，仍需重点关注，防范风险再度积聚。
三是疫情扰动下各地经济财力修复不一，各区域债务风险进一步分化。2022年各省GDP增速均较上年有所下降，海南、吉林、上海等受冲击较大的省份降幅明显；在大规模留抵退税和房地产市场深度调整的背景下，22省一般公共预算收入下降，29省政府性基金预算收入下降，西部、东北地区减收明显。据中诚信国际测算，全国27省（市、自治区）财政平衡率较上年回落，减税降费力度较大的东部地区回落明显。受此影响，地方债务风险区域分化明显，超过80%的省份显性负债率和债务率较上年抬升，西部、东北地区及青海、贵州抬升幅度较大，显性负债率超过60%警戒线，超七成省份债务率突破120%警戒线，区域债务风险进一步分化。
地方政府债务扩容中的结构性风险、专项债发展中存在的问题
债务质量关键在于持续扩容中债务的支出结构与效率、期限结构与现金流的匹配，是否形成了优质的资产和充裕的现金流，如果产生期限错配问题，近年来地方债务的快速扩容虽在短期内缓解了地方财政压力，但也对未来财政及债务可持续性提出了更大的挑战，这是债务风险积累的核心以及需要防范化解的根本原因。专项债发展中存在的五大问题。
第一，项目储备是否优质取决于地方债的质量。这是政府“债务-资产”高效转化的核心与前提，但目前存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题较多。
目前地方债使用中比较明显的问题是基础设施项目和资金不够匹配，要求收益自求平衡的专项债越来越多地用于这些没有多少经济收益的公益性和基础性项目。2022年近80%成专项债项目的本息覆盖倍数不到2倍；同时有超过20%项目依赖土地出让金，在土地市场持续低迷状态下，这类项目面临收益下滑的风险。另外，去年由于专项债发行规模大、节奏快，地方资金安排使用压力较大，资金用途调整的频率、范围均较上年明显增加，也在一定程度上反映出当前专项债项目与实际需求存在错配，优质项目储备不足的状态。
第二，地方债尤其是专项债使用效率不高，存在挪用或投向不合理等问题。
自地方债区分一般债与专项债起，财政部强调“专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。实际操作中，专项债违规使用时有发生。去年中央审计报告指出，“10个地区违规将136.63亿元专项债资金用于企业经营、人员工资等”，地方审计部门也提到部分市县将专项债资金违规用于经常性支出、人员补贴等。近年来地方财政运转压力较大，由于缺少专项债和一般公共预算之间的“防火墙”，政府易将专项债用于基本支出方面，进而影响基础设施建设。同时，部分专项债存在实际用途与初始项目平衡方案中的投向不一致，投向不合理容易造成收益测算失效、监管失灵等问题。
第三，专项债绩效管理有待进一步完善，激励约束作用仍需强化。
随着预算管理制度的不断完善，专项债资金使用绩效不断提升，对我国经济社会发展发挥了重要作用。但现行专项债项目绩效管理仍然存在一些突出问题。一是绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；二是绩效评价的广度和深度不足，在对专项债资金支出进度、项目基本要素、现金流偿还能力等方面进行评价的同时，部分区域对项目的收益变化、风险控制等重视程度不足，缺乏全周期的绩效管理及跟踪评价；三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立，但实效较低。如前所述，个别地区和个别领域的专项债资金仍存在使用低效、闲置沉淀、损失浪费的问题，截留、挪用、虚报的问题时有发生。
第四，专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足，基建投资拉动有限。
从项目资本金看，一方面在地方财政持续承压的背景下，地方政府可用于项目的财政资本金急剧减少、到位压力较大；另一方面，由于专项债作资本金的项目审核较严，专项债作项目资本金的比例不足10%，地方在实际操作中较为谨慎，且项目超八成用于交通基建领域，对其他领域的撬动作用仍显不足。从配套融资看，由于专项债项目收益偏低，金融机构参与意愿不足；大部分专项债项目立项主体为政府职能部门，本身不具备市场化融资条件，故目前市场化融资参与专项债项目仍较少，2022年仅占比6%。除此之外，受存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动项目建设进度等多重影响，专项债对基建投资的撬动作用较为有限。根据中诚信国际测算，2022年专项债可撬动6万亿基建投资，但实际上仅拉动约5万亿基建投资，专项债“四两拨千斤”作用仍待进一步发挥。
第五，地方政府还本付息压力加大，优质资产转化不足，债务偿还风险及债务可持续问题需要重视。
随着近年来专项债快速扩容，地方还本付息压力持续加大。据中诚信国际测算，2022年全年，地方债财政资金还本付息额共计15059亿元（还本3848亿元、付息11211亿元），其中专项债还本付息共计8920亿元、占比约六成（还本2532亿元、占比66%，付息6388亿元、占比57%）；地方债还本付息支出占地方本级广义财政支出的比重为4.6%，较2015年抬升3个百分点。有11省将超过10%的财政收入用于地方债的还本付息。巨大的还本付息支出成为新形势下的“刚性支出”。过高的还本付息压力也会挤压“三保”等基本支出，尤其在专项债项目收益难以还本付息时，地方政府可能挪用部分一般公共预算资金还本付息，这将加大地方“三保”压力，对财政和经济社会发展带来不利影响。未来五年地方债年均到期规模接近3万亿、专项债接近1.5万亿，在财力下滑叠加专项债项目收益偏低、优质资产转化不足的背景下，地方政府偿债压力风险不容忽视。若通过再融资债进行滚续，也需要关注借新还旧较高比例[1]下的债券付息成本及后续利率风险。
解决地方政府专项债问题的对策
1.合理分配地方债务限额，落实落细绩效管理及评价应用。疫后经济修复阶段，各地稳增长压力依然较高，地方政府仍需保持一定的“开前门”力度，但相较于前几年注重总量扩容，目前在地方财力下滑背景下，应更加关注债务限额的合理分配及使用效率，完善绩效管理、落实评价应用。一方面，对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配，对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持。另一方面，对于确有举债建设需求但债务水平不低的省份，或可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，但仍需确保当年与债务风险化解进度相匹配。
2.合理优化地方政府债务结构，提高国债和一般债比重。地方政府专项债使用中存在项目和资金欠配的问题，未来应统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系，以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求。对于关系我国经济中长期发展，但基础性、公益性比较强的项目，可通过财政预算内投资或发行国债的方式匹配资金；对于地方政府权责范围内的公益与社会事业建设，应主要以一般债进行支持；至于专项债，要坚定不移地选择未来有收益、能自行平衡的项目进行支持，有效防止资金侧问题累积所带来的债务风险。
目前政府债务结构在保障专项债存量项目资金接续时，可适当提高国债及地方政府一般债的占比。近年来，中央政府加杠杆幅度低于地方政府，且与美日等发达国家相比，我国中央政府具有较大的加杠杆空间，同时考虑到中央政府举债成本较低，在赤字分配中或可适当提高国债占比。此外，在政府性基金大幅减收及专项债项目收益偏低的背景下，可合理提高一般债比重，既缓解地方“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险；对于部分资金到位压力较大、对社会资本吸引不足的专项债项目，也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度，保障项目尽早开工。此外，还需合理规划再融资债发行，一是规模不宜过高、避免后续付息压力过大，二是期限结构需优化、避免未来到期过于集中。
3.提升专项债资金使用效率，推动“债务-资产”高效转化，加强“借用管还”全流程管理。一是逐步建立完善募投项目储备长效机制，持续提升项目储备质量及数量。数量上，尽可能按专项债分配额度的2-3倍进行储备，并建立健全项目超前储备机制，为财政政策逆周期调节提供重要支撑；质量上，围绕二十大及“十四五”规划优先储备相关重大项目，将项目重要性、开工建设可行性、各类资金到位时间、收入来源结构等纳入储备标准，重视形成资产的周期及效益；针对区县政府较难把握储备标准的情况，加强基层人员培训，并完善省级部门与市县政府的联动机制。
二是强化专项债发行使用管理，加强多部门协调配合。一方面，加强多部门协调，完善申报使用机制及配套设施建设，对专项债项目开辟配套建设绿色通道，推动尽快形成实物工作量；另一方面，不断健全资金用途调整机制，必要时可合理增加债券发行使用的时效弹性，根据区域、领域等制定差异化要求，避免用途调整常态化，制约政策作用发挥。
三是合理扩大专项债支持范围，并逐步提升专项债用作项目资本金的比例。持续探索适宜专项债投资的项目领域，发挥政府投资的引导作用；部分专项债作资本金比例较低的省份，或可适当加大对当地金融资源的协调及优质专项债项目的宣传，进一步发挥专项债资金及市场化资金的合力，扩大有效投资。
4.完善专项债项目投融资机制，加强财政和货币政策的协调配合。一方面，拓宽专项债项目资金来源，有效解决资金到位难、不及时的问题。一是继续引导金融机构加大配套融资支持。目前银行贷款参与专项债项目数量占比不足5%，应持续完善专项债项目投融资对接机制，并加强政策引导及政府协调，可积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，进一步加大金融机构融资支持意愿及力度。二是灵活使用政策性、开发性金融工具。目前地方政府资金来源较少，可用于专项债项目资本金的来源和数量都不足，可适当下达政策性金融工具额度，为项目资本金搭桥；对于专项债暂时无法覆盖的领域以及审核暂未通过的项目，可审慎考虑并适当放宽政策性金融工具投放的条件要求，以全面补齐短板稳投资，政策性的支持也能在一定程度上起到投资引领作用，引导更多社会资本参与专项债项目建设，尤其提升商业银行提供配套融资的意愿。
另一方面，专项债的发行以及资金配套均离不开稳健货币政策的配合支持。结合当前国内外金融市场的情况看，在经济基本面修复仍承压、通胀风险整体可控的背景下，我国货币政策有望继续保持一个相对低利率、流动性充裕的金融环境，这对专项债大规模发行、银行贷款等项目配套资金及时到位是有益的，需加强宏观调控的系统性、前瞻性、协调性，进一步加强财政货币配合，适当延续当前适宜环境。
（编辑 尚鸣）
化解地方债务风险，首先是一个体制问题。我从五个方面谈如何进行体制问题的改革。
体制改革的五个方面问题
首先，要了解中国政府部门的杠杆率。
虽然国际社会对中国政府的杠杆率这一问题多有微词，但此前我国政府杠杆率一直比较平稳，而疫情三年来上升得非常快，上升幅度超过了我们的预期。其中的原因当然很多，比如疫情后一些企业和居民“躺平”了，政府必然要出手多做一些事。
地方政府债务问题的大背景，是公共财政预算收入增速下降，预算支出增速总体上升、高于预算收入。这样财政赤字会增大，从而政府债务也会增大。中国的赤字概念和债务概念并不等同，因为政府债务有一些是非赤字的债务，而赤字和债务都将会增大。
近几年，财政收入占GDP的比重下降得很快。2015年，我国预算内财政收入与GDP之比达到22.1%，但现在下降到16.8%。1994年实行分税制改革是下了很大决心的，当时朱镕基总理要啃这个改革的硬骨头，就是因为两个比重下降。财政问题在宏观经济中占有重要地位，财政出问题，经济就会真正出问题。财政比重下降是一个值得关注的危险信号，它预示着政府调控经济的能力正在下降。
政府性基金收入，2022年也是断崖式下跌，迅速减少了2万亿元。基金收入主要成分是土地出让金， 2022年基本上都封在那里，土地卖不掉或者卖不出价钱来。房地产市场问题成为我国经济的一个大问题，而化解地方政府债务风险，就成为解决当前面临困难的关键。
第二个问题，地方政府的债务问题，它是体制性矛盾的一个集中体现。
我们可以从几个角度来看。一是地方财政供养人口过多。每年财政供养人群支出，保守估计在6.8亿元以上，占税收的比例至少达到41%。
地方政府财政承担的功能过多，这是一直没有得到解决的老问题。政府干预太多了，什么事都揽着干，这就需要大量的财政收入，而财政收入在经济下行的情况下又不可能增长，于是政府只能借债，甚至产生潜在的负债。
中国地方政府都不能依靠自己的税收收入来平衡自己的支出。地方财政收入包括三部分，第一是公共财政，北京、上海的财政收入非常好，但也只满足70%。中间有一部分是转移支付和税收返还，包括增值税分成比例等等。第二是政府性基金收入，其中主要是土地收入。第三是其他渠道。
当年搞分税制时，原则是一级政府有一级事权，基本可以用自己的收入来满足所承担事权的需要，这样才比较稳定。但现在地方财政可支配的财力结构状况并不稳定。财政最困难的是青海，最不困难的是北京，北京的困难系数为20%。如果我们重新编一个2022年各地财政困难系数排名的话，各地的困难系数应该都会提高。
由此可见，地方政府债务问题其实与体制上不能够得到稳定的财政支持密切相关。
第三个问题，地方债务与经济发展。
我们研究了各省的债务率和经济发展水平的关系。有些省市，例如北京、上海，它的债务高，但经济增长情况好，债务问题就不是很大。政府债务率与经济发展水平关系最好的是上海，北京、江苏、浙江都处在经济发展的上限上。天津的债务率很高，但经济增长还没落在线下。最不好的情况应当是贵州、甘肃、青海，他们的债务率很高，而经济增长情况又落在下面。这表明，中国的债务问题，特别是地方债务问题，要进行分类解决。
第四个问题，讲地方债务不能就财政论财政，它和金融密切相关。
现在大家谈债务的货币化，其实债务货币化早就发生了，而且程度已经很深了。我们总的债券被商业银行持有70%以上。尽管央行基本上对于政府债券是袖手旁观的，但鉴于商业银行是货币供应的主体，中国政府债务的货币化程度事实上是很高的。
地方政府债的资金来源，基本上都是商业银行，所以称为财政风险和金融风险互溢。这不是简单的财政问题，其实已经成为金融问题了。所以财政政策的金融化或者金融财政风险和金融风险互溢性增强，这是我们在考虑和讨论地方政府债务时不能回避的一个问题。
第五个问题，化解地方债务须要有综合措施。
（一）体制改革最重要。第一，中国现行五级财政不应再继续下去，建议实行三级财政。财政部10年前在一些地方推动过县、乡、镇财政合并试点。我国在改革开放前也是三级财政，地区和乡是上级派出机构，没有财政权。而现在“地区”和“乡”已成为实际的层级。1994年分税制改革后，我们去调查分税制的效果，其中很突出的一个问题是，分税制里中央税是清楚的，虽然中央只拿“瘦肉”，地方拿“肥肉”，但“瘦肉”长得很快。地方四级财政权总共就分到七种税，而且都是小税。所以做不到一级政权一级收入、能够基本平衡。我觉得还是要坚决地回到三级财政。
第二，政府干预过多，参与的事过多。
第三，财政分权还是分财？1994年分税制时的提法，是一级事权对一级财权，现在出台的文件是说一级事权对一级财力，而财力是可以调控的，调控权在中央。
第四,要切实减少财政供养人口。现在全社会就业形势不好，大家都要去考公务员。
（二）解决中央和地方关系，要有一套稳定的制度安排。需要实事求是确认并厘定地方政府应当承担的事权，并且为履行这些事权提供稳定、透明、可持续的财力支持。制度安排也应有立法的考虑，现在中央和地方的财政关系还没有成法。党的二十大报告中关于财政讲了三条：预算；税制；转移支付制度。有关转移支付制度，实际上是央地之间的关系，这个不解决的话，体制是不能够稳定的。
（三）政府债务管理。目前政府债种类已很多了，还会继续发。要有一个专门的地方政府债务的管理安排，要管理发、用、管、还的问题，需要建立一套科学衡量的指标，同时完善管理体系，要设立单独的金融机构来专门为政府做这个事。
目前地方债问题越来越突出。我曾到日本访问调研有关地方问题，日本的体制跟我们一样，也是单一体制，它不允许地方政府发债，而是由中央统一制定额度指标、配合指标，由地方去发。地方政府发行债券，基本上是由专门的金融机构安排。现在日本的地方政府债务资金来自三部分：第一部分是为地方政府发债的专门机构，设在它的内务省；第二部分是在市场上直接发债，像东京都，那肯定没有问题；第三部分是商业银行贷款。我觉得我们需要借鉴日本的经验。
中国解决债务问题，应当说不是很难。为回击国际上对中国债务问题的攻击，我们曾经编制了国家资产负债表。中国政府确实有负债，而且近些年债务增长很快，但同时中国政府的资产额也很大，这几年增长得更快。目前政府资产占全社会资产的30%-40%，其中很大部分是经营性资产、优良资产，因此可以通过资产置换的方式解决当下的债务问题，这应该是可行的。可考虑妥善安排出售部分经营性国有资产，以弥合地方政府的债务空缺。这里涉及部分国有企业的民营化问题，当然需要在政治上和经济上做好平衡。
（编辑 季节）
过去，关于补贴的国际规则主要是WTO框架下的《补贴与反补贴措施协定》 (Agreement on Subsi-dies and Countervailing Measures，简称《SCM协定》）。近年来，多个主要经济体提出了改革目前世贸组织现行《补贴与反补贴协议》，认为现行规定已无法限制政府通过大规模补贴、扶持国有企业等扭曲市场的行为。美日欧自2017年来多次发布反对政府扭曲市场的联合声明（USTR），要求针对以下行为做出限制：给企业提供无限担保；在没有可靠的重组计划的情况下，向无力偿债或境况不佳的企业提供补贴；对无法获得长期融资或独立商业来源投资于产能过剩行业的企业给予补贴；直接免除企业债务等行为做出限制。
区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美墨加协议（USMCA）中，均有关于国有企业、补贴的条款，强调“国有企业应回归企业本性，回归市场导向” 。
需要特别关注，欧盟正在制定、即将通过并正式生效的《关于扭曲内部市场的外国补贴法》。
关于CPTPP补贴专章影响的分析
CPTPP“国有企业和指定垄断”章，除了内容上比WTO框架下的《SCM协定》有更高要求外，更为关键的是这一章的条款能够适用于CPTPP的争端解决机制，就是部分存在强制执行力。
欧盟《关于扭曲内部市场的外国补贴法》
2020年6月，欧盟发布《针对外国补贴的促进公平竞争白皮书》。2021年5月，欧委会公布《针对扭曲内部市场的外国政府补贴的条例建议稿》。欧盟各成员国于2022年6月30日关于该条例达成了政治协议，这项制度被欧盟立法者看作对欧盟国家援助制度的一项补充。
《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》（以下简称“外国补贴条例”）等，不仅会影响我国在欧盟的优势企业的经营和投资并购，甚至还会影响到我国的财政治理。甚至对美国都会有深远的影响。
欧盟研究出台这则条例的原因在于：一方面，欧盟认为在外国补贴的支持下收购欧盟资产、参与欧盟的政府采购等，可能会扭曲欧盟内部市场的竞争；另一方面，欧盟国家援助控制制度只适用于欧盟成员国提供的补贴，而对非欧盟国家对欧盟企业提供的补贴则无法规制，进而使欧盟境内无法享受到外国补贴的经营者处于不利地位。
为此，欧委会在条例提案稿中引入了三项制度工具：一是为经营者集中增加了新的申报门槛要求和审查标准，二是在政府采购投标中，如果投标企业接受了来自外国政府的补贴，且采购的价值大于等于2.5亿欧元，也需要向欧盟申报并或审批，否则投标方无法获得政府采购合同；三是对于未达标的经营者集中参与政府采购，欧委会同样有权启动调查，并临时为集中方或采购方施加申报义务。这项新的竞争政策将带来的法律风险和经济成本是巨大的，因为其法定的救济措施包括禁止补贴集中、剥离特定资产、开放基础设施使用权、禁止授予政府采购合同等。一方面，相关的调查程序将会延长经营周期，另一方面调查结果和救济措施会使在欧盟经营的企业面临诸多不确定性。
关于我国如何应对的思考
补贴在全球范围内普遍存在，各国（地区）对此的共识是，不能让国内补贴在国际竞争中带来不正当的竞争优势。我国并不存在专门规范政府补贴行为的法律制度，现阶段需要依靠《反垄断法》中的禁止行政性垄断的规定和公平竞争审查制度，发挥制约补贴的作用，在产业政策和政府补贴当中引入市场竞争的思维，逐渐优化补贴的制定和实施。同时，也可以进一步考虑制定规范补贴出台的一般性法律。
中国目前并不存在专门规范补贴出台的一般性法律。通过可能不完全的检索可以发现，中国的法律、行政法规、部门规章、地方性法规当中，“补贴”、“补助”、“财政资助”、“财政支持”、“财政奖励”、“税收优惠”等表述出现的次数以十万计。十三届全国人民代表大会常务委员会第91次委员长会议修改后通过《全国人大常委会2021年度监督工作计划》，“围绕财政补贴管理与改革进行专题调研”是其中一项重要的工作内容，《计划》要求“重点调研财政补贴的类型、规模、结构分布、受益主体、资金流向，财政部门与业务部门相关权责划分、预算管理、分配机制、资金监管等管理体制机制，财政补贴政策目标的设定以及补贴政策与产业政策、外贸政策的协调配合，财政补贴的绩效管理与资金使用绩效，财政补贴管理与改革存在的主要问题，进一步优化财政补贴管理体制机制、规范分配和使用、提升资金使用绩效的意见建议等。”
对补贴及其管理与改革进行优化完善，不仅符合我国强化竞争政策基础地位，建设高标准市场体系，推动高质量发展的内在要求，也有利于适应外部环境发生的新变化。
在国有企业的竞争法领域，需要重点关注的是由竞争中立制度（或竞争中性原则）引发的个案法律适用问题。
竞争中立（Competitive Neutrality），由美国、澳大利亚、世贸组织（WTO）、世界银行、联合国贸发会议（UNCTAD）、经济合作与发展组织（OECD）等国家和国际组织在全球不断倡导和推行，旨在使国有企业等受到政府支持的企业，不应享有高于私营企业的市场竞争优势，具体内容涵盖税收中立、债务及补贴中立、监管中立、政府采购中立等方面。虽然竞争中立尚停留在倡导阶段，但背后蕴含的价值观，已经在影响一些法域投资并购审查规则的适用。如在中铝并购力拓、中广核与法国电力集团联合并购英国NNB控股集团等案件中，澳大利亚、欧盟均采取了“单一实体”认定规则，即将收购方在其本国内与其同行业且同样具有国资背景的企业视为一个整体来管辖，这就导致一项并购的收购方本身并未达到申报门槛，但由于将同样具有国资背景的其他同行业企业纳入营业额计算，就使得一项并购具备申报的义务。如欧委会在中广核案中认为，至少应计算国资委监管下能源领域的所有国有企业的营业额总和。这样的营业额计算方式，将使我国国有企业的海外投资并购产生更高的成本、更长的周期以及相关的不确定性。
我国“十三五”市场监管规划曾提出“实行竞争中立制度”，2019年国务院政府工作报告中曾写入“竞争中性原则”，相关的制度建设目前仍然有待推进。
总体政策建议
在高水平的利用外资阶段，要主动地去对接国际的规则。我国《反垄断法》是国内的法律，它跟国际的关系究竟是什么？《反垄断法》是与各个国家自身的竞争发展的状态、阶段、科技和经济体量等等是相关的。目前在反垄断领域，还没有相应的国际组织、也没有国际公约的约束，所有的竞争条款都是倡导型的。不过越来越多的国际组织及多边条约，以及一些国家的国内规则，都入了公平竞争的理念和相关规则的讨论，或者制定对外有约束力的规则或法案。
例如，世界银行第一轮和今年开始的第二轮营商环境评估，在其一、二、三级指标中，新加入了市场竞争指标，包括各国反垄断当局工作程序、合并审查监管等问题，以及若干细化指标。它不是强迫的，旨在通过制度上的推进，去影响各个发展中国家的市场制度的推进和完善指标。
我国需要考虑相关法律与规制的完善，包括政府采购、企业补贴、竞争中性等问题，这些问题与越来越多地进入我们主导的多边贸易和投资组织的讨论以及WTO规则的讨论密切相关。近期中央经济工作会议也指出，要积极地推动加入CPTPP和数字贸易协定，主动对照相关规则、规制、管理标准，深化国内相关领域的改革。需要考虑以下问题：
第一，推动国内规则的整合，以应对我国即将或正在谈判的这些国际组织和多边条约。
第二，这些条约和公约不管由谁主导，欧盟也好，美国也好，重要的问题实际上是一个最低的标准。因为谈判，最后是取得最低的标准。尽管有的国家之所以有较大的话语权，在这些问题上有更高的谈判条件，我国参与谈判时，应争取在很多方面、很多领域是高于国际组织或者是多边条约这种标准和规则和管理的。我们要追求以最低的标准争取加入CPTPP。欧盟刚刚通过的国内扭曲市场的补贴的法案。过去我们采取贸易补贴，要受WTO的约束，现在我们的投资或类似投资的跟国家有关的这种补贴，包括政策性银行的补贴项目。如果我们的产品、投资要进入欧盟，就要受到这个法案的约束。
第三，所有与经贸、投资有关的组织，有一个共同的价值观和制度理念，就是市场化、法治化、国际化。我国要继续强化竞争政策的基础地位，只有这样，我们的市场化和法治化才能进一步加强，才有可能进一步地实行高标准、高质量的国际化。
第四，实现我们国家的竞争政策基础地位。首先要约束政府的公权力。要有公平竞争审查制度。建议按照《反垄断法》有关规定，约束政府，包括地方政府的公权力。要贯彻公平竞争原则，从源头自我审查，凡是具有排除或限制竞争的文件、规章，部门指示等等，都不能通过。在这方面应有一套机制。另一方面，要强化《反垄断法》中行政垄断有关规定的作用，去约束政府，包括地方政府。政府的出发点都是好的，本来是市场能解决的问题，它就是一定要管，而且它去亲手扶植它认为好的这种类型的企业，这些是我们现有的制度和法律都能约束的。所以在这个方面，都要遵循市场化的这种原则。
我们需要重申市场经济就是法治经济，它是与规则相结合的，全球的市场经济体和国际组织一定是有趋同的规则。我们应该如何去对照，如何去对接，可能是我们对接国际规则中的任务、挑战。
完善产业政策的自律制度，和竞争政策对产业政策的他律制度。
一方面，我国产业政策领域缺乏基础性法律制度，特别是缺乏政府补贴方面的法律制度规范，导致市场良法善治的不足，致使各地方、各部门在出台补贴方面享有较大的自由裁量权。大量重复补贴名目的背后，是低层次重复建设和过度同质竞争，这种自我小循环式的思维构成统一大市场建设的阻碍。2018年习近平总书记在民营经济座谈会上指出，“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变”。从全国大市场、全国一盘棋的角度考量，应当为补贴制定专门的法律制度，明确补贴的宗旨、原则、范围、对象；补贴制定和发放的程序；资金的来源要求和分配调度规则；管理体制、绩效评价、透明性、监督问责、法律责任等方面内容。
另一方面，要加快推动公平竞争审查制度的法制化建设。我国《反垄断法》是竞争政策的重要制度工具，也是落实党的十九大“打破行政性垄断，防止市场垄断”的关键法律路径。《反垄断法》修订版第4条加入了“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”，第5条规定“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”。《反垄断法》关于行政性垄断行为和公平竞争审查制度的审查标准，主要采取列举式的规定，这对于快速打击各种滥用行政权力排除限制竞争的行为，尽快改善我国市场竞争的整体状况，具有相当的合理性和优越性。随着市场竞争法治持续深入、市场竞争机制不断改善和竞争文化的逐步培育，今后行政性垄断行为将大大减少。为进一步追求规则的一般性和普适性，还要加强对行政性垄断和公平竞争审查制度在要件化和标准化等方面的深度立法研究。
一是要按照国际正当执法程序的要求，不断完善我国的反垄断执法。
二是要在知识产权等重点领域，形成有利于我国未来长远创新和国际竞争力的执法规则。
三是要做好数字经济领域的监管、执法法律规则边界厘清和监管执法权力协调工作。
四要做好依法规范发展的后评估工作，不断改善执法。
五要持续强化违反公平竞争审查制度的执法衔接，增加常态化的督察和检查，强化公平竞争审查制度的刚性约束。
一要继续完善反垄断执法体制机制建设，强化反垄断执法的相对独立性、级别和权威性。2021年11月，国家反垄断局成立，市场监管总局实际负责反垄断执法的司局由一个增加至三个，反垄断执法资源得到扩充，更加常态化的执法格局将为我国市场竞争状况带来持续改善。
二要建立新型政务考评体系。我国经济正在向高质量发展转型，建设现代化经济体系，既需要依靠法治保障公平竞争，也需要依靠各级政府部门予以贯彻和落实，政务考核评价指标体系与竞争政策的实施之间有着紧密的联系。为促进高质量的发展，应当建立起一套鼓励实施竞争政策、促进转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的政务考核评价体系，为参与服务国家治理、推动高质量发展打通深层次的关卡。
三要发挥各级人大和人大财经委对产业政策和补贴的监督作用。政府如何实施产业政策和竞争政策，也应该受到国家权力机关的监督。在我国，产业政策与国民经济和社会发展计划、财政配套落实之间的联系密切，但几者在衔接中如何体现竞争政策，仍存在空白。一些地方性实践经验表明，各级人大和人大财经委能够在此方面发挥积极和实际的作用，建议今后从源头抓起，使我国产业政策的制定和实施更加符合竞争政策的理念和规则要求。
（编辑 季节）
畅通国内大循环，关键靠全国统一大市场。国内国际双循环是以市场作为衔接点，市场建设是引领构建新发展格局的一个关键要素。市场经济是法治经济，能不能完善落实好市场法治，直接关系到新发展格局的构建能否满足高质量发展阶段的要求。
竞争政策和反垄断法在市场顶层设计和法治完善当中，扮演着至关重要的角色。市场经济是实施竞争政策和反垄断法的前提。我国改革开放、实行社会主义市场经济特别是党的十八大以来，竞争政策和反垄断法的实施不断取得成就，并形成许多宝贵经验。
我国竞争政策和反垄断法的成绩和经验
竞争政策是市场经济体制中最为核心的基础政策，反垄断法则是市场经济的“经济宪法”。过去二十多年，我国经历了市场立宪、竞争立法，并且随着发展的深入，推动竞争政策从幕后走向前台，开始进入国家顶层设计的视野。竞争政策是强调市场和竞争优先原则，凡是实施市场经济体制的国家和地区，竞争性政策都是一个基础性的政策。我国市场机制、竞争政策和反垄断法从无到有，发挥着越来越大的作用。
1.我国对市场竞争机制的鼓励和竞争立法。计划经济时期，国家主要通过行政指令性计划决定资源的配置和产出分配。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标之前，我国仅实行有限竞争的有计划的商品经济。1980年，国务院就颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次提出了反垄断特别是反对行政垄断的任务，对开展和保护社会主义竞争的必要性、打破地区封锁和行业垄断、采取合法手段进行竞争等问题作了原则性规定。自此之后，我国的竞争政策与法律开始受到重视。
1993年，我国修订《宪法》，确立了国家实行社会主义市场经济的基本经济制度，竞争政策开始有了扎根的土壤，但没有一部统一的反垄断法，更没有形成一个专门和完整的反垄断法体系。1993年12月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，并决定将制定反垄断法和相应法规体系等问题，留待以后专门立法解决。
2001年我国加入世贸组织（WTO），2003年党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，推动了《反垄断法》的立法进程。与此同时进一步明确了经济体制改革中的若干重点。
《反垄断法》的制定中有一个至关重要的议题，就是要有“竞争政策”的表述。其原因在于：在成熟的市场经济国家，竞争政策是与货币政策、财政政策和贸易政策并驾齐驱的经济政策，竞争政策的基础地位是不言而喻的。而与此同时，在包括中国在内的转型经济国家，政府的文件更重视产业政策，很少提到甚至完全没有提到过竞争政策。基于与发达市场经济国家截然不同的经济、社会、历史和国际背景，中国需要的是一部与西方国家“形似而神不似”的《反垄断法》。产业政策是政府主导的政策，在中国实行市场经济体制之前，是以政府主导的产业政策为主体。在立法之初，对竞争政策和产业政策关系的认识尚不统一，因此必须将竞争政策规定列入《反垄断法》，以期达到与产业政策协调的目的。《反垄断法》于2007年8月30日通过，我国反垄断立法取得了巨大的成功。这部法律中一系列的规定，明确我国坚定不移继续进行改革开放的同时，也使我国拥有了一部中国特色的反垄断法律。
2.反垄断法实施与竞争政策强化。2008年是《反垄断法》实施的开局之年，也是全球陷入金融危机，各国纷纷开展救市措施、动用金融政策和产业政策的一年。我国《反垄断法》在实施之初便面临巨大挑战。
2013年，国家发改委发布了“产业政策与竞争政策关系”的研究项目，对外经济贸易大学竞争法中心的专题报告，从竞争法的角度比较了日本和韩国的产业政策经验，并建议在我国确立竞争政策的基础性地位，以及建立竞争政策与产业政策协调的体制机制。2015年开始，一系列中央文件采纳了报告中的表述。中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》、《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等文件，先后提出“
促进产业政策和竞争政策有效协调”“探索实施公平竞争审查制度”“逐步确立竞争政策的基础性地位”“加快出台公平竞争审查制度”，同年，中央财经委员会第十一次会议研究了供给侧结构性改革的议题，为公平竞争审查制度的出台实施和竞争政策培育了优渥的政治土壤。2016年6月，国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，公平竞争审查制度正式建立，成为落实竞争政策的关键举措。2017年，原国家工商总局发布的“十三五”市场监管规划采纳了“实行竞争中立制度”的表述；2019年，“竞争中性原则”的表述被写入政府工作报告。党的十九届四中全会《决定》明确提出“强化竞争政策基础地位”；2021年“十四五”规划《纲要》中，“强化竞争政策基础地位”已经形成了单独的一节表述；2022年6月24日，经修订的新《反垄断法》第4条明确规定“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”。自此，竞争政策的法治化实施框架日益完善，为今后的竞争政策法治奠定了更加坚实的基础。
我国竞争政策与反垄断法面临的挑战
1.国内发展阶段和经济形势。当前，我国经济面临供给冲击、需求收缩、预期转弱“三重压力”，经济增长速度放缓，面临诸多风险隐患和不确定性。2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，要求从全局和战略高度加快建设全国统一大市场，再次要求“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制”。对我国加快完善社会主义市场经济体制，意义重大。
2.严峻复杂的国际市场环境。从竞争政策和反垄断的角度来看，目前在这两个领域内，尚不存在有约束力的国际公约、区域性协议或双边条约。一方面，竞争政策所代表的市场价值观、理念和相应的经济制度，具有广泛的国际共识；另一方面，反垄断法是各个国家和地区的域内法，但各法域的反垄断法几乎都规定了域外适用制度，如果发生在境外的垄断行为排除、限制境内的市场竞争，就应适用境内的反垄断法。这一制度时常会引起不同法域之间的矛盾或冲突，由此反垄断的冲突协调与国际合作非常关键。
经济全球化带来广泛的市场共识，也使得各法域的反垄断法律制度在目标宗旨、制度框架、基本原则、分析方法、救济路径、正当程序等方面凝聚了大量共识，并最终推动了反垄断法在制度和实践方面的趋同。
综合以上两点，如果一个反垄断法域在国际冲突协调的过程中过于“标新立异”，突破反垄断的国际基础共识，就可能使国内市场的反垄断法适用问题，升级为贸易摩擦甚至是争端和冲突。
在世界百年未有之大变局加速演进时，国际市场正朝新型全球化的方向演进。部分国家和地区基于保护本土市场国际竞争力的目的，围绕价值倡导、贸易投资协定和国内法律制度等方面，正在酝酿或形成竞争政策的新工具，使竞争政策呈现出域外适用扩大化、拘束力强化和法治政策化与政策法制化的特点。例如，RCEP和CPTPP中已包含不具备强制力的竞争政策专章，但关于国有企业和补贴的章节条款则适用争端解决机制，对参与方在市场和竞争政策方面的要求越来越高、拘束力越来越强；美欧关于数字经济反垄断和管制新规正在重塑数字经济发展的价值观，一些国家和地区将进行借鉴；欧盟各成员国之间已经就《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》达成政治协议，准备通过的条例旨在规制在欧盟境内经营同时领取外国补贴达一定规模的企业；取代世界银行“营商环境”评估项目的将是“宜商环境”评价体系，等等。在国际规划中，这几个重要政策工具进行协调都是由竞争政策统领。
我国作为世界第一大贸易国和第二大经济体，可能受到的影响将尤为明显，在国际格局演进的背景下，要构建中国竞争政策的法治蓝图，为进一步深度参与国际竞争治理和适应全球化的新局面，需要进行理论、思维、制度及实施等方面的法治准备。
数字经济发展
数字经济发展的国际规律和我国经验
数字经济是当前和未来相当长一段时间内的市场发展的大趋势，我国“十四五”规划明确提出了推动“产业数字化”和“数字产业化”，锚定了正确的发展目标。
数字经济拥有复杂的商业模式和较长的产业和价值链条。完整的数字经济包含三层结构，分别是数字基础设施、数字智能技术和数字应用场景。三者之间形成闭环——基础设施服务于高新智能技术开发，数字技术满足应用场景的需求，而应用场景的需求也反过来塑造着基础设施和智能技术的发展方向。能够使数字经济闭环有效循环起来的关键，在于市场应用场景不断推动创新，因此发展数字经济需要依靠各种各样的市场化的平台。
我国是数字经济强国，得益于宽松的监管环境、充实的国际资本、数以十亿计的海量用户，过去20多年中我国平台经济得到了飞速发展，成为全球唯一能够在数字产业紧紧跟随美国的国家，在全球排名第二位。2020年，美国数字经济体量约为13.6万亿美元，排名全球首位，我国以5.4万亿美元紧随其后，远超排在第3-5位的德国、日本和英国。
我国平台经济发展的总体态势是好的，也存在一些突出问题，平台经济发展不充分、存在短板，一些平台企业发展不规范、存在风险，监管体制不适应的问题也较为突出。习近平总书记提出为平台资本设置好“红绿灯”，完成平台经济专项整改，要对平台经济实施常态化监管。
我国平台经济的监管方面有着“多法共治、多部门共管”的体制特点，《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《电子商务法》、《价格法》、《消费者权益保护法》、《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律和规章都能够适用于平台领域的行为，同时有多个部门各自享有监管或执法的权力。把握这样的监管体制特点，就要进一步厘清不同法律之间的边界，并做好监管或执法之间的协调工作。
走过二十年“跑马圈地”的快速发展后，互联网流量红利褪去，互联网企业回归理性，更多地从虚拟经济走下神坛，不断地与实体经济相互融合促进。
平台经济的监管特别是反垄断执法，是目前全球各个法域高度关注的议题，既是热点，也是难点，其中最有代表性的当数欧盟和美国。
1.欧洲以壮大本土企业为目标，实施“主动打击型”国际数字战略。欧盟在平台经济领域的反垄断执法和立法产生了全球影响力。其处罚对象基本上是谷歌、亚马逊等美国的平台企业、互联网公司。同时，欧盟出台的《通用数据保护条例》、《数字市场法》、《数字服务法》也正在全球掀起追随模仿立法的浪潮，但必须要看到的是，欧洲本土的数字企业的用户数据有限。因此，欧盟的最新立法将发挥的作用是使欧盟更便捷地在反垄断法的框架之外，监管美国的大型科技平台，并促进美国数字巨头掌握的数据流向欧洲本土的平台公司和智能制造业。背后原因即是，欧盟在欧洲统一大市场战略的指导下，实施了“单一数字市场”建设目标，因此欧盟追求能够在自己本土拥有较为强大的平台经济企业，同时对其他国家和地区大型科技平台产生了较明显的抵触。
2.美国以鼓励创新、防止产业被赶超为主线，注重平衡内部矛盾。美国近年来也开始关注谷歌、脸书等平台企业或互联网公司的垄断问题。2021年，美国众议院司法委员会正式批准了平台经济领域的一份反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》，该报告指控脸书（Facebook）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）四大互联网平台企业（即“GAFA”）实施了垄断行为，损害了市场竞争和创新，应当从恢复市场竞争、强化反垄断法、激活反垄断执行三方面进行变革。该《调查报告》直接或间接推动了8部平台反垄断法案的酝酿。通过追溯美国反垄断执法历史可以发现，美国在实现最大程度的竞争救济同时，避免大幅度改变既有的商业模式或行业惯例。
我国如何借鉴国际经验
首先是从欧盟经验来看，借鉴欧盟经验开展防守反击和主动打击型的立法执法，并不完全符合我国的实际情况。欧盟的立法和执法直指美国大型平台企业，这是由于欧盟本土数字企业和相关中下游企业面对美国企业缺乏相应竞争力、自主权，而打压美国企业的目标则是尽可能地使欧洲本土数字企业在面对美国平台公司时有更大的竞争力。对我国而言，美国及其他国家和地区的数字企业，主要业务并未在中国境内开展，因此对我国平台企业和实体制造业及商户并未造成竞争压力和损害。
美国则需要考虑两党博弈、冲突协调、妥协共识等种种因素。但美国有两条非常明显的倾向，一是国家利益优先，二是充满法治约束。虽然美国一部分政客提出了不少内容激进的法案，但这些内容影响巨大并可能损害美国企业竞争力，使美国在数字经济时代失去全球主导地位的立法，很难产生共识和获得通过。而美国的反垄断执法要执法机构在充分调查的基础上向法院起诉，由法院做出判决来最终决定。综上，虽然美国监管平台经济总是存在“雷声大雨点小”的现象，但这种模式却无形间促进了美国平台企业的发展。
具体来看，美国和欧盟的立法都缺乏足够的可借鉴性，但是这些立法背后反映出的规律，则可以借鉴。
我国是数字经济强国和平台经济大国，平台企业主要业务开展在国内，但资本来自全球，在开展立法、执法、司法过程中，一方面要注重保护和增强我国本土企业的国际竞争力，另一方面要使整体法治环境，与我国平台经济背后的资本市场的价值取向相一致，这也是落实中央相关要求，推动平台经济依法规范健康持续发展的应然之举。
反垄断法是各个国家和地区为保护本区域内的市场竞争而制定和实施的法律。在经济全球化的背景下，各个法域的反垄断法普遍具备域外适用的效力，这就会使反垄断问题与贸易问题相互交织。由于不同法域间在发展阶段、利益诉求等方面均有所不同，这就引发了反垄断法适用中的国际冲突，并由此产生协调的必要性。反垄断领域尚不存在也难以形成具有拘束力的国际公约和多边、双边条约。国际协调的主要方式是国际执法合作、国际组织凝聚共识、推广最佳实践等等。如果不能有效协调好执法冲突，内部市场的反垄断法问题，就有可能变为国际层面国家之间的贸易问题。
1.知识产权等重点领域的反垄断立法执法司法。知识产权的定价问题是反垄断领域的难点，特别是在通信标准当中，实施相应的通信标准（如4G、5G等），必须使用标准必要专利（SEP），这些SEP普遍掌握在高通、诺基亚、爱立信和我国华为等领先通信技术企业以及非实体专利权人的手中。专利向下游许可和交叉许可的过程中，可能引发定价方面的冲突。关键在于如何定价，以及执法、司法机关能否决定一个通信企业相关专利的全球费率。
首先，法院和执法机构不应给出一个确定的价格或相对确定的价格范围，这会产生公权力代替市场形成价格的问题，破坏市场的价格机制。
其次，不同发展阶段的企业，对专利价格的诉求存在差异，但国际上一般接受的对合理价格的理解，就是尊重市场、尊重消费者的判断，因为最终为这些技术定价买单的是消费者。如果消费者的购买意愿降低，那么专利厂商投入的大量研发成本和市场营销成本就无法回收、形成亏损。
最后，我国作为信息终端设备的制造和出口大国，正在形成赶超的态势，在知识产权领域的反垄断执法案件和司法裁判中，应当保持慎重。一方面，作为终端设备制造和出口大国，低价的知识产权是我国企业的竞争优势所在；但如果一味致力于压低知识产权价格，那么当我国逐渐从产业的中下游走向上游，就会受到以往定价规则的反噬，不利于我国的长远发展和创新。
2.反垄断国际组织和执法正当程序框架。国际上近期正在持续关注反垄断的正当执法程序，并通过反垄断非政府间国际组织国际竞争网络（ICN），达成了正当执法程序框架协议（CAP）。
（1）关于国际竞争网络（ICN）。ICN是竞争法领域全球性的非政府间国际组织，它是全球唯一致力于竞争执法的全球性机构。ICN为各竞争机构提供了一个特殊的保持常态化交流的场合，以解决实践中的问题。ICN成员通过动态对话，在全球反垄断界建立共识，并逐渐趋向健康的竞争政策原则。
ICN成立20年来，通过实践指导等方式，在竞争执法的程序和专业技术方面给予相关竞争机构以帮助，受到了全球竞争执法机构的普遍认同和广泛采纳。对竞争机构之间的合作做出了重大贡献。
（2）关于ICN竞争机构程序框架。竞争机构程序框架（Framework for Competition Agency
Procedures，CAP）是在ICN框架下实施的不具有强制执行力的、由多边共识凝聚而成的反垄断正当程序执法框架， CAP正式生效并开始运行，目前全球已有近百个竞争机构签署。
成为CAP加入方，有利于完善反垄断执法的体制机制建设，也有利于提高执法效率。参与方能够通过CAP和ICN平台得到许多对执法有益的、实体规则方面的工具性、技术性的成果，并且在国际执法合作方面获得更强的时效性。我国成为CAP成员最大的阻碍是台湾地区竞争机构已经签署加入该组织。
环境
环境方面应重点关注营商环境（Doing Business，DB）到宜商环境（Business Enabling Environment，BEE）的转变。
1.从“营商环境”到“宜商环境”。营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。世界银行2003年至2020年连续17年发布《营商环境报告》。党的十八届三中全会要求建设法治化营商环境以来，2019年我国营商环境排名升至全球第31位。
2021年，世界银行决定停止发布营商报告，2022年发布新项目宜商环境评估体系说明。至此开始宜商环境项目，标志着世行对全球商业环境的评估进入了新阶段，我国应当对新的情况和变化有所认识。
宜商环境评估体系，既有对营商环境相当程度的继承与延续，更有很大程度的创新、发展和提升：
一是新的指标范围更广、且更注重实效。如营商环境的“电力接入”指标升级为水、电、互联网接入等所有公用设施服务，不仅考察接入的效率，还将评价相关的监管法律法规、质量和监管实践。
二是更加关注政府和市场的关系以及可能的行政性垄断问题，重点体现在“税收”“促进市场竞争”等指标中。如“税收”指标将评价企业的总税收和税负率，“促进市场竞争”将评价竞争法规的质量、公平竞争的法律保障和执法质量等。
三是对政府公共服务的透明度、法治化、数字化要求贯穿始终。“透明度”的关键词在评价指标多次出现，包括开办企业所需信息的透明度、公共服务质量和信息透明度、公用事业收费和介入信息的透明度、税收法规的透明度、司法机构的透明度、政府采购的透明度，等等。
2.关于适应新指标的思考。为适应宜商环境的新指标，要在构建新发展格局和建设全国统一大市场背景下，更为全面深入推进改革工作。
一要更全面深入转变政府职能，建设服务型政府，厘清政府和市场的关系，将市场能解决的交给市场解决，政府做好相应环境建设工作。增强政府补贴领域的法治建设。
二是落实竞争政策基础地位的法治保障，明确竞争政策和产业、财政等政策的协调关系和协调机制，全面落实公平竞争审查制度的刚性约束，强化行政垄断执法衔接和责任追究。
三是依托我国数字经济、数字政务平台的优势，进一步完善政府信息公开制度和运行，增强政府信息平台统一性，切实增强信息和信息渠道的透明度。
（编辑 季节）
从1992年到2022年，中国新能源汽车的发展历经30年，由零到一，从小到大，从弱变强。在走向成功的道路上，有工程技术人员发明创造和科研攻关，有企业家的冒险精神和强烈的事业心，有政府的政策支持和持续不断地优化市场环境，更有消费者环保意识不断提高的社会责任担当。
我国新能源汽车发展历程分析
我国新能源汽车发展历程可以分为四个阶段。
第一阶段（1992-2006年）：以科研攻关项目为主进行探索，实现新能源汽车的产业培育
20世纪90年代初，我国着力探索一条摆脱燃油汽车技术，减少环境污染，实现世界汽车大国的跨越式发展道路。从1992年钱学森院士建议国家层面制定蓄电池能源发展计划，到2000年在德国奥迪汽车公司任职的万钢同志向国务院提出开发洁净能源轿车建议，政府积极支持，我国科技界、产业界与政府高效互动交流，形成发展共识，共同推动汽车产业进入发展快车道。“八五”期间，国家计委在国家重点科技攻关计划中安排了“电动汽车关键技术研究”项目，投资1500万元，首开电动汽车研制项目先河。“九五”期间，科技部开展“电动汽车重大科技产业工程项目”，完成了电动轿车概念车设计、电动改装车试制，并开展试运行，样车实现了110公里时速、130公里续驶里程、8.5秒的加速度，达到国外同类型改装车的先进水平。
“十五”期间，国家实施了“电动汽车重大科技专项”（863计划），形成我国新能源总体技术路线，即“三纵三横”（“三纵”为燃料电池汽车、混合动力汽车、纯电动汽车，“三横”为多能源动力总成系统、驱动电机、动力电池）的研发布局，并相继研制出电动汽车功能样车、性能样车和产品样车。在整车技术开发方面，混合动力汽车性能样车可节油30%以上、排放减少30%。在关键零部件研发方面，突破了大功率氢燃料电池发动机组制备关键技术，大功率镍氢、锂离子动力电池的功率密度等性能指标已接近国际先进水平。“十一五”期间，通过“863计划节能与新能源汽车项目”，开展了一大批以整车集成为载体、动力系统为核心，突破节能与新能源汽车关键零部件瓶颈技术的研究项目，初步构建了电动汽车产学研联合技术创新体系。建成15个国家重点试验室和工程技术研究中心，形成电动汽车研发平台48个，目录公告了各类新能源汽车350余款。
在2008北京奥运会等大型活动期间，新能源汽车成功开展了集中化、高强度、大规模的电动汽车示范运行，初步形成了15万辆电动汽车整车和关键零部件生产能力，成功培育了电动汽车这一战略性新兴产业，为我国汽车工业实现产业升级提供了新的机遇。在这一时期，万钢同志为我国新能源汽车产业发展做出了重要的贡献，是我国新能源汽车产业从零起步到成长壮大的重要领导者和推动者。
第二阶段（2007-2017年）：示范运营，产业进入导入期
产业扶持政策有力推动新能源汽车快速发展。2007年我国发布了《新能源汽车生产准入管理规则》，拉开了产业规范化管理的序幕。2009年发布了《汽车产业调整和振兴规划》，首次提出形成50万辆新能源汽车产能，新能源汽车销量占乘用车销售总量5%左右的发展目标。2012年发布了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》，确立了以纯电驱动为主的技术路线，提出到2020年，新能源汽车累计产销量超过500万辆，新能源汽车、动力电池及关键零部件技术整体上达到国际先进水平，形成一批具有较强竞争力的新能源汽车企业。
示范运营成效显著。2009-2012年，开展了以对公领域为主的小规模示范推广应用。截至2012年年底，累计推广2.7万辆新能源汽车，其中对公领域推广2.3万辆。2013-2017年进入大规模示范推广应用时期，2015年示范城市增加到88个，新能源汽车销量突破33万辆，占全球新能源汽车销量近60%的份额，标志着中国已经成为全球最大的新能源汽车市场。新能源乘用车产品增至58款，技术迭代速度明显加快，例如产品续航里程达400公里的北汽EU400，电池成本下降到1900元/千瓦时。
产业链企业蓬勃发展。在整车方面有突破性发展，比亚迪汽车2006年研制成功首款纯电动轿车F3e，2008年首款插电混动轿车F3DM面世，此后开启了纯电和插电混动双技术路线，逐渐形成“王朝”和“海洋”两大产品序列；先后发布领先行业的刀片电池和超级混动DMi技术，2022年，比亚迪以186.8万辆的新能源汽车销量冠绝全球，同年年底成为全球第三大市值车企。2009年北汽集团成立北汽新能源公司，成为国内首家新能源汽车股份制公司和首家新能源汽车上市公司，并在2013-2019年连续七年位居我国纯电动汽车销量第一。2014-2016年，以李斌、李想、何小鹏为代表的互联网企业负责人加入造车大军，北汽、上汽等传统企业也开始筹划高端纯电品牌，以大众为代表的外资品牌陆续发布新能源汽车投放计划。
充电服务市场快速兴起。2007年成立的“精进电动”等零部件企业，已成长为电驱动领域的领先企业。2011年成立的宁德时代，以磷酸铁锂、三元锂电池为主，陆续开发了CTP无模组电池、钠离子电池、CTP 3.0麒麟电池，布局固态电池研发，自2017年起，连续六年保持动力电池装机量全球第一。充电服务市场也快速兴起，国家电网、特来电等企业开始布局充电设备生产商及上游配套领域，以充电桩为龙头的充电产业链正在形成。
第三阶段（2017-2020年）：市场化发展和对外开放阶段，产业进入快速成长期
《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》合资政策和《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》等政策陆续出台，新能源汽车产业加速向市场驱动转型，产业对外开放力度加大，产业竞争格局逐步形成。
产销目标基本实现。2018年，我国新能源汽车销量首次突破100万辆，2020年年底，我国新能源汽车保有量超过492万辆，接近当初500万辆规划目标。2020年年底，私人消费占比提升至71%，市场逐步向非限购区域渗透，2020年非限购城市销量占比提升至62%，市场化驱动特征更加明显。
自主品牌高端化。以智能化为优势，造车新的发展集群带动自主品牌高端化。造车新的产品以智能化为主要特征，产品造型设计、科技配置、用户服务与运营各具特色。2017年12月，蔚来汽车推出首款量产车型ES8，2020年交付新车突破4万辆，是首个在豪华车领域实现突破的自主企业；2018年10月，理想汽车发布首款车型理想ONE，2020年全年销量超过3万辆，由此带动我国增程式混动汽车发展。新型产品以智能化为主要特征，科技属性非常明显，产品造型设计、科技配置、用户服务与运营各具特色，成为我国汽车产业冲击高端市场的代表。
特斯拉国产化促进产业加速。2018年7月，特斯拉与上海市政府签署了投资建厂协议，2019年1月开工，2020年1月国产Model 3交付，当年实现销量近15万辆，开启高速发展阶段。
产业竞争格局形成新的阵营。2020年年底，我国新能源汽车市场逐渐形成传统自主、造车新的集群、合资及豪华品牌四大阵营为主的竞争格局。以上汽通用五菱、比亚迪、广汽埃安为代表的传统自主品牌向高低两端发力，上汽通用五菱MINI EV单车累计销量超过110万辆；广汽埃安2022年销量增至27万辆；造车新的头部企业表现强势，尾部企业加速退出；合资品牌电动化布局全面提速，大众成为合资品牌电动化战略的领头羊；特斯拉全面领先传统豪华品牌，传统豪华品牌奋起直追，加速转型进程。
第四阶段（2021年至今）：“双碳战略”推动新能源汽车行业高速发展，行业进入普及期
新能源汽车爆发性增长。在“双碳战略”引领下，2021年以来，我国新能源汽车实现了爆发性增长，销量分别达到352.1万辆、688.7万辆，渗透率达到13.4%、25.6%，新能源汽车已进入普及期。2022年，自主品牌新能源乘用车销售占比达到79.9%，其中比亚迪超越特斯拉成为全球新能源汽车销量冠军，新型自主品牌蔚来、理想、小鹏当年交付均突破10万辆大关，自主品牌竞争力大幅提升。
“双碳”目标牵引商用车新能源化跨越式发展。受益于对公领域示范运营政策，我国商用车电动化进程明显加速。2015年以来销量逐年攀升，2022年达到30.7万辆，实现同比增长65%，渗透率达到9.4%，同比提升5.5%。新能源商用车以纯电动车型为主，2022年纯电动车型销量占比达到97.8%。北汽福田作为我国商用车领军企业，持续进行新能源领域的投入，已形成了涵盖车辆研发、制造、燃料供给等环节的完整产业链，关键零部件及核心技术基本自主可控，同时也是我国氢燃料电池整车领域的排头兵。2022年北京冬奥会、冬残奥会上，北汽福田提供了515辆氢燃料客车，为绿色奥运做出了贡献。宇通客车在新能源客车方面也居行业前列。
国际化迅速扩张，产业开启全球竞争。2021年始，比亚迪、蔚来等企业组团出海；宁德时代、国轩高科、蜂巢能源等企业也在北美等地建设生产基地，宁德时代首个海外工厂已经实现锂离子电池电芯的量产，产业走出国门开始参与全球竞争。2022年，我国在全球新能源汽车销量排名前10位的企业中占了3席，在动力电池装机量前10位的企业中占据6席。2022年，我国新能源汽车出口67.9万辆，同比增长1.2倍。
我国新能源汽车产业发展的经验
2014年，习近平总书记在上汽集团考察时提出，“发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路”，为我国新能源汽车发展指明了前进方向。经过30年的发展，我国培育出了全球最大的电动汽车制造与消费市场，新能源汽车产业亮点纷呈。
完善顶层设计和行业规划、政策，为引领行业发展提供有力保障
2007年，我国选择新能源汽车作为振兴汽车产业的国家战略，并入列国家战略性新兴产业，制定了产业规划并持续更新。早期阶段，通过逐步扩大示范运营范围以及配套相应补贴政策，带动了新能源汽车产业化；随着市场形成一定规模，逐步完善政策法规标准体系，有力促进新能源汽车产业由政策驱动向市场驱动快速过渡。自2009年起至2022年年底，中央财政与地方财政对新能源汽车推广应用持续予以补助，加快了产业转型进程。据《经济观察报》统计，截至2022年年底，仅中央财政补贴金额就高达1668亿元（不包括2022年及之前已实现销售尚未清算补贴的金额），以及数额巨大的地方补贴资金。我国提供了全球最大规模的财政补贴资金，有力推动了新能源汽车这一战略性新兴产业的发展，奠定了我国新能源汽车产业化发展基础。
“政产学研用”一体化推进，助力产业健康发展
政府注重新能源产业发展的战略发展规划，持续完善产业政策、消费政策，制定技术路线图、产品强制性安全要求与消费者权益保护政策；企业作为新能源汽车发展的主体，不论是传统燃油车企业还是造车新能源车企，以市场为中心，在技术创新、产品升级、产业链培育等方面提前谋划、主动作为，自主品牌汽车企业市场竞争力实现了质的飞跃。高校和科研机构瞄准国际先进技术水平对标对表，基于我国国情立足实际持续科研攻关，攻克了一系列核心技术，使我国新能源汽车技术基本实现自主可控。政府和企业以满足消费者核心诉求为出发点，出台了一系列消费支持政策，加快充电桩、换电站、停车位等基础设施建设，不断加大智能道路及设施建设，方便消费者实现车路协同。截至2022年年底，全国累计建成充电桩521万台、换电站1973座，构建了十纵十横两环的高速公路快充网络，充换电网络全球规模最大。
销量实现跨越式增长，自主品牌企业占据主导
我国连续8年成为全球最大的新能源汽车生产消费国，新能源汽车销量从2011年不足6000辆到2022年688.7万辆，增长了1000倍以上，渗透率由2016年的1%提高到2022年25.6%。2022年国内新能源乘用车销量前十名企业中，我国自主品牌占据九席，销量占比达79.9%。与燃油车领域相比，自主品牌新能源汽车在各细分市场都取得了巨大的渗透率优势，在大型与中大型电动车市场，以蔚来ET7、理想L9、比亚迪汉为代表的自主车型占据了80%份额；在中型电动车市场以比亚迪海豹、深蓝SL03为代表的自主车型占据了45%以上的份额。
稳步提升产业竞争力，进一步增强供应链体系本土化
我国已基本建成本土化的新能源汽车供应体系，关键原材料与技术基本实现自主可控。三电核心技术处于国际领先水平。2022年，我国动力电池企业在全球市场份额超过60.4%，宁德时代CTP无模组技术、比亚迪刀片电池技术有效提升电池能量密度与安全性能，2022年底量产动力电池单体能量密度由2012年的120瓦时/公斤提升到300瓦时/公斤，成本由5元/瓦时下降到0.9元/瓦时左右。动力电池行业进一步向上游布局，基本形成自主可控、全球领先的发展格局。电机电控领域，已形成精进电动、上海电驱动、弗迪动力等一批优秀企业，电驱动向集成化、高效化发展，部分企业实现碳化硅功率器件自研自产，打破国外技术垄断。新能源汽车发展带动了智能网联技术的快速发展，产业已由电动化为主的1.0阶段迈向与智能网联融合发展的2.0阶段，搭载先进电子电气架构、高算力芯片、车载操作系统、激光雷达等相关核心技术的新能源汽车已成为产业竞争的重点。2021年，我国乘用车新车市场中具备L2级智能驾驶功能的车型销售476.6万辆，渗透率达到23.5%，同比增长57.2%。车企加强智能化技术应用，在L2级辅助驾驶基础上不断拓展功能配置和应用场景，覆盖高速、快速路、城市道路等场景的自动驾驶功能开始在量产车上集中搭载，吸引了更多客户。
示范运营和各地市场梯次推进，形成一批全球领先的新能源汽车应用城市
发展初期，由央地两级财政补贴政策支持购买新能源汽车，示范城市由最初的十城千辆扩展到25个城市，进而推广至88个城市；进入市场驱动阶段后，近些年各地市场全面启动。在此期间，北京、上海、杭州等地发布的针对燃油车的限行限购政策发挥了重要作用，有力促进了新能源汽车的销售。社会资本同样发挥了不可替代的作用，持续投资新能源汽车产业，推进商业模式不断创新。在各方共同努力下，已经形成一批全球领先的新能源汽车应用城市。2022年的数据显示，全国有33个城市的新能源汽车保有量超过10万辆，其中上海、深圳、北京、杭州、广州超50万辆。2022年，上海新能源汽车保有量达94.5万辆，占汽车保有总量的19.8%，保有量排名全球城市首位。
产业人才不断聚集，形成较为完整的人才体系
新能源汽车行业人才伴随产业发展，从无到有，从小到大，不断满足当前发展需求。人才涵盖产业全生命周期的各领域，形成由院士专家领衔，研发人才、技能人才为核心的人才梯队。截至2021年年底，我国新能源汽车从业总数突破150万人，其中新能源研发人才约21.6万人，智能网联研发人才约7.2万人左右，生产制造技能人员约70.5万人。雄厚的人才队伍储备是产业健康发展的关键。
新能源汽车产业带动相关产业共同发展,综合效益明显
新能源汽车产业链长、覆盖面广，上下游关联产业超过100个，通过新能源汽车的发展，重塑了汽车产业及汽车高端零部件产品的生态环境，改变了原有垂直封闭的格局，带动整个产业转型升级，实现与资源、能源、环境、人工智能、未来城市等的融合发展。截至2021年年底，新能源汽车整车累计消费约1.6万亿元，带动上下游产业链产值约4.8万亿元，仅使用环节累计减少二氧化碳排放超过1亿吨，为工业和交通领域碳减排做出了积极贡献。
我国新能源汽车产业发展的问题和建议
中国新能源汽车产业在取得突破性发展的同时，仍存在着几个主要问题：一是在电池原材料和车规级芯片等卡脖子领域要有新突破；二是成本高于售价及产能利用率不足，整车企业减亏扭亏压力巨大；三是部分城市对新能源汽车实行总量限购或对纯电动、插电混动实行差异化政策，不利于市场规模扩张；四是商用车的新能源渗透率比较低，大城市新能源商用车通行权问题没很好解决；五是如何把在电动汽车上智能网联化的优势向燃油车和商用车上嫁接，需要加快推进转移共享。
坚定不移地推动电动化向纵深发展
当前我国新能源汽车的区域发展不平衡，新能源汽车主要集中在长江以南和华北、中原地区市场，市场潜力还没有得到充分挖掘，东北与西北市场发展还远远不足。需继续加强新能源汽车关键核心技术研发，进一步提升动力电池、驱动电机效率与功率，以及电动汽车环境适应性、安全性和稳定性，提高充电效率，满足全气候、全场景使用需求。我国地域辽阔，各地资源禀赋不同、能源优势不同、基础设施提供能力不同、消费习惯不同、使用场景不同，应结合各地优势，因地制宜，宜电则电、宜混则混、宜氢则氢。
新能源混合动力车开始发力，成为新的增长点
得益于相对较低的购置成本、无里程焦虑、更好的环境适应性等优点，我国插电混动（含增程）汽车近几年开始发力，市场增速加快，2021年销量60.3万辆，2022年更是达到了151.8万辆，销量同比分别增长140%、152%，远高于纯电动汽车增速，插电混动（含增程）已成为新的增长点。从近两年的销量增长可以看出，传统汽车企业在燃油车方面通过长期积累形成了一定优势，企业具备条件加快发展增程式车和插电混动车，可以有效利用燃油车的存量资源，推动企业实现新能源化发展。
智能网联技术要由新能源车向外嫁接，实现资源共享
当前，以新能源汽车为主搭载的智能网联技术取得较快发展，使汽车变得越来越“聪明”，同时加强了与智慧能源、智慧交通、智慧城市的协同，推动了产业跨界融合发展。未来不管是新能源车还是燃油车，没有L2级别的智能网联化技术搭载，产品将很难取得良好销售业绩，因此智能网联技术要加快向燃油车和商用车嫁接，实现资源共享。
持续推进整车电子电气架构从分布式向跨域集中式转变
整车电子电气架构演进过程分为三大步骤，由分布式架构向跨域集中架构演进，进而向车载电脑集中架构演进，从而实现ECU从分布到集中。当前的主要工作就是落实好从分布式架构向跨域集中式转变，完成功能整合，多个独立网络内整合，中央网关协调通信，跨域功能整合，并通过中央域控制器实现降本。
同时考虑到OTA升级等需求，汽车让消费者更好地享受驾乘体验，整车企业除了提升自主研发能力外，还要主动整合国内外软件、硬件相关系统供应商，共同推进整车电子电气架构不断优化升级，更好地满足消费升级和整车自动驾驶水平的持续进步。
汽车企业要全产业链转型，走并轨发展道路
传统汽车企业在发动机、变速箱、整车设计、制造工艺、质量控制、销售网络等方面有长期积累，面对新能源汽车蓬勃发展的时代，一是要积极拥抱行业变化，助力传统内燃机与电驱动技术结合，向高效率、电气化升级，推动新旧动能平稳转换；二是利用好油车时代的积累，在发展新能源的同时充分利用现有燃油车资源与成果，走并轨发展的道路。同时企业要加快电子电气架构、“大三电”（电池、电机、电控）和“小三电”（空调、制动、转向系统）等核心技术的升级开发，包括通过合作合资推进。
不断研发推广新技术、新模式，推进电池资源回收利用水平
动力电池回收利用目前存在回收渠道不畅通、回收电池缺乏标准和数据信息、梯次利用环节成本高企，利用量达不到经济规模、电池梯次利用拆解回收技术存在短板等。因此，应加强产业链协同，持续进行科学技术攻关，提高动力电池回收利用水平，规范回收乱象，建立以城市群为中心的区域回收利用基地等。
汽车行业通过节能减排践行“双碳”战略
根据中汽中心估算，汽车行业碳排放约占全国碳排放的7.5%，其中，生产环节的排放约占10%，主要来自电力使用间接排放；使用环节的碳排放约占90%。2021年，按全生命周期计算，一辆电动汽车碳排放量22.4吨，而一辆汽油车则是39.7吨，商用车作为碳排放大户，保有量约占我国汽车保有量的15%，碳排放占比却高达50%左右，因此道路交通为主的绿色转型势在必行。一是要进一步推进新能源汽车持续快速发展，力争2035年新能源汽车（含纯电动汽车、混合动力及氢燃料汽车）渗透率超过80%；二是加快推进商用车新能源化，目前商用车的新能源渗透率只有10%左右，要加快公交车及物流车电动化和干线物流的氢燃料商用车推广步伐，同时要加大“公转铁”“公转水”占比；三是汽车整车与零部件企业制造环节的节能减排是重中之重，要提升电气化率，减少化石燃料使用，提高清洁电力使用比重，推广回收利用技术等，全面推动汽车全产业链低碳发展。
加快国际化步伐，引领全球智能电动车发展
无论从市场增长还是从企业发展上，我国新能源汽车都具有明显的先发优势。以比亚迪和新势力为代表的新能源整车企业和以宁德时代电池为代表的关键零部企业，以环保理念、电动车优势技术和完善的售后服务获得了消费者的认可，产品不仅率先在欧美日发达国家销售,并且已开始投资建厂；远景动力、国轩高科、亿纬锂能等动力电池公司也加快出海建厂步伐。下一步，中国新能源汽车企业要在产品准入标准、电池标准、双碳措施上参与国际合作，同时进军海外资本市场，不断扩大产品、技术、品牌、文化的国际化影响力。
（编辑 尚鸣）
按照习近平总书记压实省级政府防范化解隐性债务主体责任的重要指示，根据中央经济工作会议“坚决遏制增量、化解存量”的战略部署，针对近期一些地方城投平台债券违约、债务风险紧绷等问题，中信改革发展研究基金会召开“防范化解地方债务风险：形势与应对”专题研讨会。与会专家围绕地方债务风险现状、财税体制机制、债务使用与管理、建立防范化解地方债务风险的长效机制等方面问题深入探讨，并提出政策建议。
地方债务风险现状
自2014年新《预算法》颁布以来，我国地方债务管理机制逐步成熟。在“开前门、堵后门”的工作方针指导下，我国地方政府债务风险总体可控，隐性债务风险亦有缓释。但近几年伴随疫情冲击，地方政府显性债务快速增长，隐性债务增速止降回升。部分地区债务状况继续恶化,财政库款见底，收支矛盾较为突出,地方政府债务的结构性及区域性问题持续暴露，风险进一步凸显。
地方财政预算执行情况欠佳
中国社会科学院国家金融与发展实验室理事长李扬认为，近3年来，中国政府财政杠杆率上升幅度超预期，财政预算收入增速下降，预算支出增速总体高于财政收入。值得警示的是，财政预算内收入与GDP之比明显下滑，预示着政府调控经济的能力下降。2022年，以土地出让金为主的政府性基金收入断崖式下跌，使地方政府面临巨大的财政收支压力，体现出房地产市场涨落和地方政府债务风险的密切联系。虽然地方土地出让收入下滑对于一般预算影响有限，但土地出让收入作为地方主要收入，其变化将影响到地方支持区域经济发展的财力，也影响到地方债务的可持续性。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，中诚信国际信用评级有限公司董事长闫衍指出，截至2022年年底，中央政府的国债余额达到25.6万亿元，地方政府债务余额达到 35.1 万亿元（其中一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元），政府显性债务余额合计达到60.7万亿元，超七成省份债务率突破120%警戒线。财政部发布《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，2022年地方政府债券付息支出首超万亿，呈现出总量大、增速快、付息激增、期限拉长的特点。
城投债务风险加剧
中信改革发展研究基金会咨询委员、华兴资本首席经济学家李宗光指出，分税制改革充盈了中央财政实力，但地方财政预算逐渐吃紧、融资渠道受限，使得城投平台承担部分政府融资职能，成为地方政府财源的重要补充，多年来积累了大量政府相关债务与资产。近年来，交易所和交易商协会间城投债审核与发行延续偏紧态势，借新还旧居多，发行额、融资额均下滑。多地债务负担偏高、土地出让低迷导致的地方政府偿债能力弱化、非标违约事件等较集中，部分地方信用受损加剧了城投债风险。
罗志恒指出，从全国来看，城投平台带息债务的层级分布较为均匀，省级、地市级和区县三分天下，占比相当。城投短期债务占比较高，债务滚续频繁。从地区分布上看，天津和宁夏面临较高的债务到期压力。从行业分布上看，建筑装饰、交通运输、房地产三个行业年内城投债到期规模较大。城投平台资产负债率缓慢抬升，盈利能力较弱，还本付息能力逐年下降。
专项债增长速度过快
中信改革发展研究基金会资深研究员、中央财经大学地方财政投融资研究所执行所长温来成指出，地方政府专项债规模达到历史新高、发行期限不断增加，2万亿元的再融资券表明我国地方财政在偿还专项债本金方面已经走向借新还旧的老路。虽然专项债利率下降有利于降低成本，但是专项债的发行市场化程度不高，可能会挤占企业以及社会的融资。
闫衍指出，当前地方政府债务压力上扬，结构性及区域性债务风险较为突出。专项债发展中存在五大问题：第一，项目储备是地方债高质量发展、政府“债务-资产”高效转化的核心与前提，但目前仍存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题；第二，地方债尤其是专项债使用效率不高，存在挪用或投向不合理等问题；第三，专项债绩效管理有待进一步完善，激励约束作用仍需强化；第四，专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足，基建投资拉动有限；第五，债务快速扩容下地方政府还本付息压力加大，优质资产转化不足，需重视偿还风险及债务可持续。
中信改革发展研究基金会咨询委员，厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授赵燕菁认为，专项债管理过程中存在以下风险：一是专项债增长速度过快，远超GDP和财政收入的增速；二是专项债门类多且杂乱；三是政府专项债对民间投资的拉动作用有待加强；四是与科研、现代信息相关的新基建项目投资较少，传统基建与新基建之间的结构占比需要优化；五是地方政府专项债券项目绩效管理有待加强。
局部地区风险突出
与会专家普遍认为，地方政府的债务问题，主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。当前地方显性债务总体风险可控，局部地区风险突出；隐性债务规模庞大，是地方政府债务风险的集中点,尤其是中西部财政实力较弱的省份。此外还有专项债的潜在风险问题，以及疫后各地经济与财力恢复程度不一、债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化等。
中信改革发展研究基金会咨询委员、社科院金融研究所副所长张明认为，存在地方财政风险与金融风险相互溢出的可能性，高企的地方政府债务至少会面临下述风险：第一，未来一段时间内，地方政府还本付息压力巨大；第二，部分中西部省份仅靠自身难以还本付息，未来恐怕将会陷入债务违约的境地；第三，由于银行体系大量持有地方政府债券，一旦地方政府违约，商业银行将会出现大量不良资产。
地方债务风险形成原因分析
我国地方政府债务之所以迅速膨胀，举借超过了地方经济和财政承受能力,原因在于政府财权与支出责任不匹配,存在地方政府举债项目各环节管理不到位、土地财政下行削弱地方政府偿债能力、经济增长放缓叠加减税降费降低政府收入等诸多问题。
政府财权与支出责任不匹配
李扬指出，地方政府的债务问题是财政体制矛盾的集中体现。一是地方财政供养人口过多；二是地方政府财政承担的功能过多；三是地方财政可支配财力结构较扭曲，不能给地方政府以稳定的财政支持。此外，地方政府债券多数被商业银行持有，债务的货币化程度较深，导致财政政策金融化，财政风险和金融风险互溢性增强。
罗志恒指出，从财政整体运行的角度看，财力和支出责任的三大变化快速推升了地方政府债务。一是经济持续下行，加之大规模减税降费，宏观税负持续下行，财政汲取能力下降，出现了“减税降费陷阱”；二是政府职能范围较大、中央对地方政府的多元目标考核导致支出责任的范围扩大、刚性程度上升，收支缺口随之扩大；三是经济社会风险财政化，增加政府的潜在支出责任；四是我国地方政府债务上升与我国所处的经济发展阶段有关，债务和投资驱动型的经济增长模式推动着地方政府债务规模和债务率呈现出持续上升的态势。
中航基金副总经理兼首席投资官邓海清指出，从本质上看，地方债务问题由城镇化派生而来。通过乡村振兴代替城镇化道路，可以化解部分问题，但更多还是要依靠中央财政的顶层设计。
财政赤字结构逐步恶化，地方财政入不敷出
张明、邓海清表示，当前中国政府全口径债务规模不大，但存在重大结构性问题，企业和地方的债务负担较重，但金融部门和中央政府的负债比例相对较轻，导致利息偿付压力较高。
长江证券首席经济学家、总裁助理伍戈认为，从周期上看，伴随着利率的下降，全球各国政府杠杆率不断攀升。防疫政策优化调整后，各国经济自发性修复能力不一，经济分化明显进一步加剧区域债务风险分化。中国政府、企业、居民的资产负债表均严重受损，财政风险逐渐增加。
同时，土地出让作为除财政之外地方政府的主要收入来源，近些年波动较大：一方面，土地出让收入受房地产市场调控政策影响较大；另一方面，土地数量的有限性导致“土地财政”难以为继。
中国金融四十人论坛研究部副主任朱鹤表示，地方政府积累债务的动机分为两类：主动动机是通过增加基建投资来实现政绩的短期提升，导致银行贷款成为最主要的隐性债务形式。被动动机是中央财政转移支付后的地方财政收入不足以覆盖其财政支出，面对刚性且逐年稳定增加的吃饭财政和民生财政的支出，地方政府必须想办法为其财政赤字提供融资。在当前社会融资体制下，地方债务的核心问题是作为最核心抵押品的房地产和土地均面临较明显的价值重估压力。因此，短期化解地方债务问题的主要目标并非抑制地方债务规模和增量，而是应重点考虑更合适的地方财政赤字融资模式，避免地方债务风险在短期内集中爆发并引发系统性金融风险。
公共风险加剧地方债务扩张
中国财政科学研究院党委书记、院长，十四届全国政协委员刘尚希认为，公共债务的性质是由公共风险决定的，公共债务会伴随公共风险的扩大而相应扩张，造成财政风险上升。公共债务是否相机抉择调整取决于风险权衡的结果，按照风险优先级顺序来决定债务是否扩张，其扩张的约束在于财政风险和公共风险的权衡。若是基于财政货币一体化的考虑，在债务扩张有效的条件下，公共债务扩张的限度则取决于货币风险（通胀），风险权衡相应拓展为公共风险与货币风险的权衡。
刘尚希指出，通过模型对公共债务扩张引致的财政风险进行评估显示，地方债变动只有3.7%可以由财政支出扩张所解释，意味着地方债务的扩张与地方一般公共预算的关联性极小，是中央调控地方化的结果。自应对2008年国际金融危机以来，我国的中央宏观调控开始快速地地方化，通过各种融资平台、城投公司来扩张地方政府债务，试图对冲经济风险、失业风险。鉴于对冲公共风险效果有限，且国家财政风险快速上升，中央调控地方化的模式已经不可持续。
防范化解地方债务风险的政策建议
地方政府债务对区域经济发展具有双重效应。为持续推进地方经济高质量发展，政府部门及相关金融机构应采取有效措施，妥善处理存量、增量债务，防范并化解系统性风险。
加快推进财税体制改革
李扬表示，中国幅员辽阔，各地方债务率增减与地方经济发展水平密切相关，地方债务问题需要分类解决，综合考虑解决办法。
体制改革方面。一是地方政府层级以及相应财政层级的设置应实行三级政府体制；二是真正解决政府干预和参与过多的问题；三是明确财政分权（财权）还是财政分财（财力）；四是切实减少财政供养人口。
制度安排方面。解决“央-地”关系问题，一是要实事求是地确认并科学厘定地方政府所应承担的事权；二是要提供稳定、透明、可持续的财力支持；三是将上述安排用法律的形式予以确定。
管理安排方面。要解决地方政府债务的“发、用、管、还”问题：一是建立一套科学衡量地方政府债务缺口和债务风险的指标体系；二是中国政府债务虽多，但资产更多。经妥善安排，可以出售部分经营性国有资产，弥合地方政府债务空缺。
刘尚希指出，基本的解决思路应遵循在财政风险可控约束下公共风险最小化的原则，根据公共风险的特征、强度及结构，对公共支出进行相机调整。同时，要考虑财政风险的约束趋紧，将财政货币一体化纳入宏观视野。积极财政政策的约束条件应进一步放宽至货币风险（通胀）约束。一是调整宏观调控模式。回归本位，推动财政体制改革，提高中央支出占比、中央债务占比、中央对居民转移性支出占比；二是基于人口流动趋势和人口分布、人口老龄化来布局社会基础设施项目。政府投资布局的空间单元应从以县域、市域为主变为以城市群、都市圈为主；三是深化财政体制改革。上移事权、支出责任，避免“小马拉大车”造成的治理效能下降问题；四是财政金融联动。一定条件下一定程度的债务货币化是可以考虑的。
罗志恒认为，长期看，一是要厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模；二是建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间；三是深化社保制度改革，防止社保长期过度依赖一般公共预算补贴；四是尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，对于普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。
伍戈指出，中国实行的是渐进式改革方式。短期内要在稳住一般税收收入、基金收入等内生性经济动能的基础上，慢慢调整经济结构。长期要沿着市场化的方向进行改革，一是要肯定地方债务的合理性；二是调整分税制，尊重地方的创业精神，强调地方试错的重要性；三是政府的边界需要相应收缩。
推进城投融资平台向国有资本投资运营公司转型
邓海清认为，解决中国地方政府债务问题，特别是信用扩张问题，“地方财政”的传统模式已难以为继，通过土地城投平台向国有资本运营平台的转型，分担地方政府压力。在融资模式上，要通过资产证券化、公募REITs等方式盘活存量资产，提高资本周转率，减轻对发债或银行贷款的依赖。案例分析表明，通过政府产业引导基金投行化模式，围绕高科技、互联网产业链，发挥杠杆撬动作用，顺应智能制造、数字经济趋势，培育专精特新“小巨人”。其中，基础设施公募REITs作为权益投资，不仅以股权转让的方式缓解地方政府在债务端的压力，还可以动员储蓄投资建设规模大、周期长的基础设施。对于地方政府而言，更有利于管控地方政府债务，缓解“土地财政”压力，破解“后地产时代”地方政府融资困境；对于城投平台而言，如果能够以公募REITs的方式盘活、退出大量不动产的相关负债，不仅可以降低企业经营负担，转向轻资产运营模式，还可以投资新项目，提高资金运营效率。
着力改善地方政府专项债项目风险管理
闫衍表示，首先，要合理分配地方债务限额，落实绩效管理及评价应用。其次，合理优化地方政府债务结构，在保障专项债存量项目资金接续的同时，适当提高国债和一般债比重。未来需统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系，合理规划再融资债发行。再次，提升专项债资金使用效率，推动“债务-资产”高效转化。加强“借用管还”全流程管理，用好用足专项债。最后，完善专项债项目投融资机制，加强财政和货币政策的协调配合。一方面，拓宽专项债项目资金来源，有效解决资金到位难、不及时的问题。另一方面，需稳健的货币政策配合支持，延续低利率、流动性充裕的金融环境。
温来成提出，一是改革财政管理制度，适当降低专项债券发行比例，增加一般债券的发行；二是规范专项债券分类；三是重视与社会资本合作，拉动民间投资增长；四是增加新基建项目的投资，防范债务风险。
平衡好存量与增量
罗志恒认为，当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织，需要注意处置的力度和节奏，有效处理好存量和增量、系统性风险与道德风险、显性债务和隐性债务、分子端债务与分母端产出这四种关系。短期内，一方面出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务，划转部分流动性较好的国资解决部分存量债务；另一方面存量隐性债务显性化、市场化，部分债务合规转化为企业经营性债务，利用项目结转资金、经营收入进行偿还。
伍戈指出，要区分存量和增量。存量上借鉴遵义、镇江的模式，通过借新还旧、展期、债务置换等方式解决。增量上，应减少贷款、专项债等（转）财政融资，增加一般债。长期上，以财政上开源节流、妥善把握好财政赤字货币化程度和市场化的处理三种方式解决存量债务问题。
张明就防范未来地方债问题反复爆发提出如下方案。首先，对于增量问题，一是对于重大基础设施建设，考虑用国债和省级地方债的融资方式；二是财权下放、事权上收；三是加强常规性的债务审计，落实一把手的领导责任制，降低道德风险；四是推动城市投融资平台向经营性企业转型。其次，对于存量问题，一是将地方政府债务分为三类：经营性债务、提供纯粹公共产品承担的债务和其他债务，并开展全国性的债务审计；二是债务置换，由中央或者省级政府对于举债成本较高的债务进行置换；三是通过注入资产、与金融机构谈判进行债务重组的方式，由地方政府对经营性债务和其他债务进行化解。
完善债务管理长效机制
与会专家普遍认为，要根据各地债务率与经济发展水平对债务进行分类，建立规范完善的债务规模控制机制，使地方债务控制在适度规模。短期内，要在稳住一般税收收入、基金收入等内生性经济动能的基础上，慢慢调整经济结构。长期看，要沿着市场化的方向进行改革，一是建立一套科学衡量地方政府债务缺口和债务风险指标的预警体系；二是财政金融联动。借鉴日本的经验，地方政府从设立单独的金融机构、市场直接发债和商业银行贷款三种渠道获取债务资金来源。
在增长中化解地方债务风险
李宗光认为，增长是解决所有问题的关键。宏观方面，高强度防疫支出压力缓解，房地产有望企稳，土地出让金或微增；中观层面，中央、地方稳经济的诉求一致，地方债务化解意愿提升；微观方面，经济复苏后，企业现金流好转，融资环境有望改善。为了提高经济增速，短期债务可以稍微放松，但必须调动全社会的积极性，制定系统性举措方案，提振信心、改善预期，避免合成谬误。
平安证券首席经济学家钟正生强调，中国政府债务的演化路径是地方专项债的一般化，地方一般债的国债化，以及对于重大跨域基础设施项目、公共消费支出等债务的货币化，甚至赤字货币化。由中央政府出面，通过加大宏观政策调整力度等方式释放积极信号，提振需求、改善预期。
积极探索解决债务问题新模式
各地政府按照中央部署，积极开展“化债”行动，目前已取得了一定成效。
朱鹤认为，重新实现信用扩张，一方面，分子端的资产价格重新上涨带动市场预期改善，或者分母端的无风险利率大幅下降；另一方面，诸如地方政府持有的大量国有资产等资源以资本化的方式补充土地造成的抵押品缺口。此外，政策性银行支持地方政府赤字融资的模式是一种较为灵活的新尝试，摆脱了地方政府在间接融资体系下缺乏合格抵押品的限制。在充分评估新模式潜在风险的前提下，如果能够使经济尽快恢复潜在产出水平，其正面意义应该得到肯定。
罗志恒认为，短期内，要拉长周期，压降成本。一是要安排财政资金偿还，通过提升财政资金使用效率，为偿还债务留出空间；二是通过债务的置换、展期、重组等方式优化债务结构，减轻地方政府债务负担；三是通过破产重整、清算等方式减计债务，避免风险传递引发区域性、系统性风险。
赵燕菁表示，中央政府防范债务风险的核心是全力以赴保债务。一是让房地产恢复流动性。大量减少新增供地，把去库存作为房地产调控的有限目标，必要时政府需要回购已经进入市场的土地。二是尽量债务展期。可以借鉴美联储前主席保罗·沃尔克“假装与拖延”政策，不仅没有导致信用紧缩或经济下滑，且美国纳税人几乎没有负担任何成本。三是利用中央债置换地方债的方式将债务转变为所有者权益，接手对应资产并恢复收费。四是找准投资方向，将策划大量高收益项目作为各级政府的战略性任务。
将债务管理纳入地方政绩考核内容
张明、罗志恒、温来成均就地方政府债务管理、监督和评估机制提出建议。他们认为，要调整地方政府政绩考核机制，规范地方政府举债，在债务和GDP之间进行良好权衡。健全债务监管体系，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，加强全生命周期专项债项目绩效管理，将解决地方政府债务的“发、用、管、还”问题作为考核的重要内容，明确落实责任。健全监督问责机制，坚决查处和问责违法违规行为，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
（编辑 季节）
党的二十大提出了中国式现代化理论，以胸怀天下、创造人类文明新形态的战略格局提出了我们未来的发展路径。
二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度结合，打造具有国际竞争力的数字产业，发展数字贸易，建设以数字中国为引领的强国战略。
世界处在一个新的十字路口
无论是西方以解决人与自然关系为主体的哲学思维还是东方解决人和人之间关系为主流的思维，现在都共同面临着世界之变、时代之变、历史之变三大洪流。这里最重要的一个因素是世界技术革命的新突破，这就是数字文明的较量。
这一次的技术革命同以往完全不同，最大的市场是技术集群、技术服务的突破。在这个突破中，国家、区域包括世界各地“湾区”之间的竞争，重点越来越集中到新技术突破的速度以及产业化的竞争。技术突破的速度越来越快，社会的发展也给我们提出新的要求。业内专家认为，这一轮疫情让数字经济提前了30年，乌克兰危机又让数字经济超前50年。这意味着一个时代的渐变过程已变成了突变过程。我们对这一事态的发展，以及它对未来历史走向的重大意义，要给以充分的估计。
数字技术正在彻底改变经济社会运行逻辑的基础。工业革命以来经济生活不断追求的高效率、高质量、低成本、高满意度，将会被共生、共享、共用并相互赋能的新型运作模式、运行规则所取代，并在形成数据驱动、软件定义、平台支撑、服务增值和智能主导的新的技术发展趋势，数据生产要素形成新的生产力和经济基础，重构生产关系和上层建筑，进而推进主导技术的变化、关键生产要素的变化，进而形成新的生产方式的变化，乃至国际经济格局的变化。
经济基础和上层建筑之间，不一定都是线性推动的。种种迹象表明，以互联网为核心的世界数字科技生态，呈现出越来越多的类脑特征；诸多数字技术的出现，都与互联网大脑的各种神经系统的发育相关，未来的世界将成为产业大脑、智力大脑和城市大脑的竞争。
产业大脑促进产业链长、头部企业，平台的头部企业成长和竞争，而不是一般的头部企业的竞争。城市大脑实际是政府大脑。智力大脑是社会大脑。
中国面临的国际国内挑战
未来中国的发展，存在几个重要问题。
第一，城市化红利走到尽头，需要换赛道。城市化能解决人均GDP约2万美元的发展空间。现在我国人均GDP约12000美元，美国是69000美元。它是怎么达到这个程度的？主要是数据价值化，将每个人的数据进行市场价值开发，又能解决2万美元的增长空间。我近期去调研了几个地方，特别是三一重工的数字化给人印象深刻，其中一个人一年的产值是1000多万元，这是财富井喷。
第二，拓宽创新空间。深圳市的创新发展包含很多空间概念，城市创新空间能解决人均收入5万-8万元。以城市化、房地产需求带动的经济发展还存在一些空间，但我们要思考如何换道。因为财富的空间承载需要更换赛道。
基于这样的考量，我们创造人类文明新形态，要翻过三大障碍：
第一个是“卡脖子”问题，即部分关键核心技术（如芯片）没有掌握在我们手里。
第二是“卡脑子”问题，主要是思想、科学。像Google Scholar中的百科全书（电子版）的形式，放在Google Scholar里，但美国政府对我们实行封锁，导致我们在知识信息检索方面遇到很大的障碍。
第三是“卡嗓子”，我们要提升国际话语权。现在我们很多人很关注关键技术“卡脖子”问题，但“卡脑子”、“卡嗓子”问题也同样不可轻视。
对于中国的发展和雄心勃勃的远景目标，美国有很强的危机感。本世纪初，美国还是世界绝大部分国家最大的商品供给国，但是到2019年，美国商品供给就缩到北美，在欧洲就是零星的地区，像英国、法国这些国家。
在向新的发展方式转变过程中，一定要了解我们的对手，以及我们的任务和使命。美国把中国定义为第一竞争对手，这不取决于我们的意愿。但客观上我们与美国之间的竞争是长期的，我们的使命，就是要实现中国式现代化，其中一项，就是要把数字中国的建设作为现代化的主要内容。它不仅是一个经济领域的任务，而且将引领我们进入一个文明时代。
从中美贸易冲突到乌克兰危机，地缘政治的需要正在成为全球产业链重组的重要推手。将来我们要成为科技大国，但现在西方的地缘政治和冷战思维还是他们战略思维的主流。2022年4月，美国财长耶伦在公开演讲时说，“我们的目标应该是实现自由但安全的贸易，将经济问题与包括国家安全在内的更广泛的国家利益考虑分开，将越来越困难”。美国正在进行从“离岸外包”到“友岸外包”的战略转移。
同月，欧洲中央银行行长拉加德说，乌克兰危机可能证明，它对欧洲和其他地区也是一个转折点。“它使得供应商国家所属的联盟变得更加重要。跨国公司仍将面临着在成本最低的地方组织生产的强烈动机，但地缘政治的需要可能会限制他们这样做的范围”。她说，经济效率将不再是贸易和投资关系的唯一驱动力。
当前全球化存在的问题
当前全球化正遭遇逆流。在这个过程中，我们要认真考虑几个问题：
第一，以美国为主导的全球化进程正在衰落，但是它的衰落是不是必然意味着以中国为主导的全球化进程的开始？这里非常重要的是，要让“中国+”成为外资和大多数跨国公司在新形势下的必然选择。
第二，美国和中国在国际舞台上的斗争方式不一样。美国出手往往是以军事和安全事务主导，中国是以经贸事务主导。中美之间的博弈将是长期的。2016年，中国的GDP达到美国的60%，而美国在历史上对所有GDP达到其60%的国家都进行了打压，它先后打压了联邦德国、苏联和日本。1975年苏联的GDP达到美国的71.2%，1995年日本GDP达到美国的71.3%。2021年中国GDP达到美国GDP的77.1%。美国对中国进行打压是必然的。
中国在现代化过程中，还面临一些重要的考验。第一，中国人均收入接近2万美元了，我们还是一个中等发达国家。从近代以来各国现代化的历史看，到了人均3万美元时期，大概率会发生社会重大变革。在现代化进程中，要维护国家的社会稳定，这是一个大问题。在具备这个条件之后，低于3万美元进行社会重大改革的，只有塞拉利昂没有乱，塞拉利昂当时人均收入几千美元。当中国的GDP总量相当于美国的130%-140%时，美国才有可能心平气和，进入战略伴生时期。现在我们还处于战略相持时期。
新一轮全球化，呼唤世界性公共产品的供给。在数字经济条件下，除了传统的社会基础设施的数字化之外，还要铺就技术性社会基础设施，比如IPV6、5G、6G，等等；同时还要铺就制度性社会基础设施，比如标准的商务服务、法务服务、政务服务；还有安全性基础设施。习近平总书记提出总体国家安全观。中国作为大国，要提供一些关键性的世界性公共产品，这既是担当也是必需。
世界新一轮技术革命将推动新一轮技术改造，构建万物互联的智能世界。近期美国马斯克搞的星链计划，将在外层空间部署42000颗人造卫星，现在计划每天搞64颗；所发射的卫星可以回收，火箭可以重复使用。目前美国在天上已经有4000多颗卫星了。所以数字经济让创新生态系统成为国家、地区新的角力点。要把创新链、产业链、人才链、政策链、资金链深度融合，形成促进创新的文化和制度生态环境。对我们来说，这是最大的国际国内的挑战。
第三，创造人类文明的新时代。1847年马克思在《哲学的贫困》中说，生产力的增长、社会关系的破坏、新观念形成，都是不断运动的。他说，只有运动的抽象即“不死的死”才是停滞不动的。世间所有的东西都在运动和变化中。
在新一轮技术革命过程中，中国要为数字时代全球治理贡献力量。我们近期在这方面做了很多创新，比如为世界经济增长开辟了更多的空间，也为完善全球治理体系变革提供新的思路。共商、共建、共享原则的推动，得到越来越多国家的拥护。同时为构建人类命运共同体做出新的贡献。我们提出“一带一路”作为对外开放实践的重要平台。
中国的两大优势
引领新时代最关键的就是要坚持高水平的开放。真正的高水平的开放，在制度设计方面，全球价值链时代的理想世界是“三零”，就是零关税、零补贴、零壁垒。我们参加的RCEP就是如此，进而推动倒逼我们的改革与发展。我们经过多年建设形成了较完整的产业供应链，现在我们要在这个供应链基础上增加供应链的价值，形成供应链价值增值中心。
当然中国有两个非常强大的优势。一是超大规模市场，中国有14亿人。根据梅特卡夫定律和达维多定律，在数字社会里面，一个区域的经济价值或产品的价值，与和它关联的移动末端的数量的平方成正比。中国的移动末端将近12亿。美国总人口还不到4亿。同样一个产品，一个服务，中国的附加值是12的平方144，而美国仅是16。
虽然我们国家平台经济的国际化率很低，但我们培养的腾讯和阿里巴巴两个平台进入了世界前10强。这两个企业最大的国际化率不到8%，而亚马逊是28%（或43%），Facebook是56%以上。我们这个超大规模市场的优势太强了。
第二个优势是全球制造中心。我们在向供应链、产业链的中高端攀升的过程中，中心配套和集群，特别是融合式集群的优势会一直保持下去。这跟我们国家的梯度发展是非常紧密的。
二十大报告提出要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。在制度型开放下，才能够抵御“灰犀牛”“黑天鹅”等事件产生的重大冲击。越开放的地方，实际上它越稳定，封闭就将自我出局。
构建域外治理体系，将成为数字时代的内在制度要求。近期我们在做税收金税工程，因为数字技术是全球普及的，这样我们能增加税收上万亿。税权是构建域外治理的调度阀，但首先要建立在产权、知识产权、股权这些方面。
二十大全面推动制度型开放进入了新的时代，制度开放主要是要通过市场化、国际化、法制化，引领创建新型的全球发展环境。
二十大提出，我们要引育全球现代化产业体系。引育就是不仅要引领，还要培育，主要是让中国成为领导产业的策源地。要解决重大产业需求、重大技术突破；围绕产业链布局创新链，围绕创新链布局产业链；在新发展格局下推动双循环发展，以内循环带动外循环，打造世界级战略高技术产业集群。
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习近平总书记在党的二十大报告中强调，“增强中华文明传播力影响力”，这是我们党在统筹国际国内两个大局、推进中华民族伟大复兴进程中进一步加快对外文化交流和我国国际传播力作出的战略部署。需要我们认真领会并贯彻落实。
增强中华文明传播力影响力
第一，提升我国国际话语权，为改革发展稳定营造有利的外部舆论环境。当前国际舆论场上的博弈交锋，很大程度上体现为话语之争、叙事之争。善意往往被恶意所遮蔽，正面直接被抹黑为负面。中国已经走近世界舞台的中央，必须着力打造与我国综合国力和国际地位相匹配的国际形象。在目前西强我弱的国际舆论格局下，我们必须加紧设计，提高话语及叙事的能力及水平，以扭转当前在很多方面处于事倍功半的被动局面。
第二，加紧构建中国话语和中国叙事体系。要将中国特色社会主义的世界观、中国优秀传统文化的价值观与全人类共同价值的发展观整合为一体，以更充分地展现中国当代经济社会生活背后的哲学力量、精神源泉，使世界更加了解中国、认同中国、接受中国、放心中国，愿同中国加大合作。
第三，加紧构筑文化生产大国和文化输出大国的新格局。我们讲大小国家一律平等，国与国要相互尊重，反对以强凌弱，一个重要基础就是文化上的相互交流、相互借鉴和相互作用。中国五千年文明积淀了极其丰富的文化资源，这是文化生产大国的先天优势所在，要有组织有部署地挖掘、集中和加以提高，并以多种形式表现出来。在网络信息传播时代，文化输出变得比以往更加便利和快捷，我们对新的传播技术和传播形式要给予足够的重视，让中华文化对世界文明做出更大的贡献。
第四，深入开展各种形式的对外交流活动，向世界阐释推介更多具有中国特色、体现中华民族精神、蕴藏中国智慧的优秀文化，不断延伸、加固人与人、民族与民族心灵和情感的桥梁，将国与国加深理解、信任和友谊的纽带系得更加扎实，维护并促进世界文明多样性向前发展。
第五，加强国际传播能力建设。传播力决定影响力。习近平总书记多次提出要加强我国国际传播能力建设，要坚持把讲好中国故事，传播好中国声音，展示真实、立体、全面的中国，作为一项主要任务来抓。要努力掌握并学会运用国际传播的规律，对世界范围不同国家、各类受众群体进行全球化表达、区域性表达和分众式表达，增强国际传播的亲和力和实效性。
加强对外文化交流的设计与协调
一是加强开展对外文化交流的总体设计与统筹协调。对外文化交流、人文交流、国际传播等等，涉及范围、领域众多，每一个部类中又有多个小类。每一类的着眼点、发力点和要达到的效果也都有所不同。必须加强顶层的总体设计和统筹，加强跨部门跨领域的协调管理，加强部类指向的运作指导，加强培训、监督与落实，加强总结经验教训。中央可以设立专门领导机构，根据二十大的精神和要求，分别作出近期和中长期发展规划，制定出不同类别、不同领域分阶段推进实施的路线图和时间表。
二是对内调动各方面积极性。中央和国家机关各部委、人大和政协、地方政府、民间团体、大专院校、主流媒体、大中企业、各类智库等等，都要围绕党在新时代开展对外文化交流、加强国际传播力的任务，在中央的统一部署下，以对党和国家、对中华民族高度负责的精神，充分发挥各自的优势，积极开展创造性的工作，将内容与形式、活动与目标、规定动作与自选动作最大限度地统一协调，扎实推进，一步一个脚印，久久为功。
三是坚持不懈“请进来，走出去”。交流是平等、相互、不额外附加条件的。交流不是一方对另一方单向的事情，而是双方或者多方共同相向而行的事。国与国在互相尊重的基础上开展相互间的交流，往往需要对等或大体对等来进行。比如，不可能只让人家接待你的演出团体，而你根本不接待对方的团体；你想让中央电视台的频道在某国落地，对方往往也会向你提出同样的要求；你要在某国开设文化中心，对方同样会要求在你的领土上也开设文化中心。对外推进我国电视频道落地和开设文化中心，曾是我们一直奋力推进的重大项目，可惜因为不能允许对方按对等原则办理，虽然我们投入巨大精力和财力，最终成功的没有几家。这些教训应该引起我们的足够重视。当然，如何防范和抵御外来文化的各种糟粕，特别是浸透着美西方价值观的文化载体，我们同样要给予足够的重视，需要国家推动专门的研究，并有一套完整有序的办法加以对待。
四是发挥全民的力量。每一位中国公民，不管以什么身份、什么形式到国外学习工作、出差交流、参与“一带一路”具体项目建设等等，身份上都有中国的标签，客观上都代表中国人民和中国形象，对世界各地每一位同中国人打交道的外国人产生不同的印象，并影响到他周围许多人。要对国人进行教育，中国走向世界，不仅是中国政府、中国企业、中国高校的事情，而且也包括所有中国人在内。要让全体人民都认识到，我们在开展对外文化交流时，在合作建设经济技术项目时，在开展各种形式的友好往来时，都要注意自己的一言一行，能够反映出中华民族谦虚谨慎、与人为善、以诚相待的优良品德，有形无形地展现中国改革开放、锐意进取、虚心好学的正面形象，为进一步提升中国的国际地位和影响力做出自己的贡献。
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今年初，中信改革发展研究基金会（以下简称“中信基金会”）举办“加强对外话语体系与能力建设”专题研讨会。来自不同领域的十几位资深学者与会发言，深入讨论以党的二十大精神为指导，进一步推动国际传播能力建设，全面提升国际传播效能，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权。
对外话语体系内涵需要建立新认知
从多元维度认识对外话语体系
中信基金会咨询委员、清华大学新闻与传播学院院长周庆安教授认为，构建对外传播话语体系，争取国际话语权可细分为定义权、解释权、动员权三个层面。建议进一步凝聚对国际传播工作的战略共识，对我国话语体系和核心价值观的共识，从观念和机制两方面入手，有效构建中国国际传播战略体系；优化实施策略，从“做机构”到“做平台”，打造中国国际传播平台；将人类命运共同体、“一带一路”等核心理念作为讲好中国式现代化故事及构建对外话语体系的核心及重要支撑；将有限的资源投入到更好匹配国际传播的核心位置，构建可行的、实事求是的效果评价体系。
对外话语体系要适应全球体系的迭代
中信基金会副秘书长、资深研究员王湘穗认为，百年未有之大变局对我们构建对外话语体系的基础形成冲击。建构中国式的话语体系，要着眼于全球体系变化的基本趋势，跟上和适应全球体系的变化，不能将问题简单化、庸俗化、形式化，片面关注各类国际传播量化指标。建议构建话语体系要有一种千年时间尺度的全局观和涵盖全球的整体观；要讲唯物论辩证法、适应复杂性，新全球化体系的迭代是多样性的统一，不是简单的更替，而是多中心的并行体系；要不断增强竞争力，顺势而为，积极参与全球话语体系的构建，为全球化贡献中国方案。
从舆论战的高度审视对外话语体系建设
中信基金会咨询委员、复旦大学中国研究院高级研究员郑若麟认为，西方正在有意识地对我国发动全面的舆论战，战略目标非常清楚。这场舆论战没有妥协的可能性，我们应当充分认识、做好准备，避免仓促应战。我们要进一步培养和打造一支能够在思想领域、舆论战中起到启蒙作用的队伍，把这些力量有效组织起来，给予他们充分的空间，让他们发挥出最大的智慧来打赢这场舆论战。
中信基金会资深研究员、中俄战略协作中心执行主任王晓泉认为，中国式崛起必然颠覆美国的霸权秩序，必然遭到殊死抵抗。其主要形式就是混合战争，而舆论战是关键性战场。他建议，一是挖掘构建中国特色国际话语体系的内容优势，充分发挥系统性优势、实践性优势、先进性优势；二是挖掘构建中国特色国际话语体系的制度优势，使制度更好地适应实际需求，以实际效果检验外宣工作；三是挖掘构建中国特色国际话语体系的路径和方法，充分挖掘智库的潜力，用新的思路构建国际话语体系。
国际传播视域下对新闻属性应有新认识
中信基金会资深研究员、中国人民大学新闻学院副院长、中国新闻史学会会长王润泽认为，在新的国际冲突背景下，新闻人才教育应当重新思考新闻属性等理论问题，从根源上解决思想障碍。长期以来，新闻教育中对新闻的概念界定往往局限在文本层面，即新闻是关于最新事实发展的报道。但实际上新闻的层面很多，新闻和事实之间的关系并不如传统新闻教育中所强调的那样对等且紧密。在美西方对我国发动整体上的认知战、舆论战和谣言战背景下，新闻教育需要引导学生认识新闻的本质，真正理解冲突中的新闻，而不是禁锢在欧美新闻专业主义框架下，无法得出真实的结论。在全新的国际传播视域下，新闻教育需要重新审视漫长历史阶段中全面、立体、丰富的新闻内涵，构建更加强大的理论武器，继而在国际传播实践过程中做出更大贡献。
对外话语能力建设需要探索新思路
对外话语建设应关照区域国别传播与精准传播
新华社研究院外联室主任刘华认为，在区域国别宏观方向上的建设与整个对外话语体系建设是战略和战役、战术之间的匹配关系。讲好自己故事的同时，也一定要用中国视角讲好世界的故事和当地区域国别的故事，这是塑造对方认知和理念的关键点。当前我们在区域国别话语体系的建设能力尚不能匹配需要，包括队伍规模不足、生产力与生产方式落后、舆论手段和实体手段未协同等。建议在决策层和研究层推动形成两方面新共识，一是话语体系建设目标背后应该有思想理念的深度支撑，从思想理念到传播产品的全链条应该是贯通的；二是更大的目标应该是和更多的资源相匹配，应当将新的资源投入到新的生产方式、新的工作方法中。针对重点国家区域国别的精准传播，要确定重点方向，加强监督和引导，避免浪费，集中力量办大事。需要给予新闻单位、媒体机构等对外传播工作更高的定位，明确更大的任务和更高的目标；充分调动人民群众的力量，如智库学者、留学生群体等，给予他们更大的空间，在海外发声方面建立评估、激励等机制；还应将宣传思想文化战线中的更多领域如电影、电视、游戏等纳入话语体系和叙事体系构建职能中。
对外传播工作应当注重道义、道理及礼节
中信基金会资深研究员、对外经济贸易大学国际经济伦理研究中心主任刘宝成认为，对外传播不能只讲中国的故事，要用诚实信用的态度、公开透明的方式去增强我们的对外传播力。建议在对外传播建设中，传播主体要加强信誉建设，提高海外受众的信任程度，避免过多的宏大叙事和观点多于事实等问题。对外传播建设要有综合性的部署，真正从受众角度出发建立共情，熟练地运用国际通行的话语体系和传播渠道，将中国特色转化成对方可以理解的优势内容，做好传播内容输出的持续性，争取赢得国际社会的广泛的认同、信任、尊重和积极响应。
从文明交流互鉴的维度推动当代中国的国际传播
中信基金会咨询委员、清华大学新闻与传播学院党委书记胡钰认为，人文精神是中华文明重要精神标识，具有历史积淀，符合时代需要，可与世界对话。人文精神中重要的内涵是人本精神与民本精神，建议深入挖掘中华人文精神，从增强中华文明传播力、影响力的视角审视国际传播工作。要在国际传播中树立人类意识，既要传播中国，也要传播世界，加强对贫穷、气候、教育等全球性挑战问题的国际传播；在各类国际事件中，都要有中国报道者的现场声音。要在国际传播中树立人民意识，以国内民众为传播主体，以国外民众为传播对象，鼓励社会力量积极参与国际传播，重点是大学、企业、青年群体等。重点探索对大学参与国际传播的政策调整、对企业参与国际传播的引导，对青年参与国际传播的舞台搭建。新冠病毒疫情之后，中国与世界的全面交往，特别是人与人之间的交往需要崭新的观念，需要全面的人文交流，应当在国际传播中树立扎实的、崭新的人文精神。
对外舆论斗争要增强话语表达的有效性
中信基金会资深研究员、首都师范大学资环学院副院长彭年认为，增强对外话语体系的有序性和有效性需要做到：一是埋头基础工作，准确、清晰地掌握当前舆论斗争中存在的问题；二是提升系统思维，加强对外话语体系的网格化建设，提高精准传播的水平，对区域国别网格里每一区域、每一领域、每一行业的话语实践与话语表达方式都应精准掌握；三是做好桌面下的文章，针对美西方等对我国的抹黑应当予以有效反击。
对外话语体系实践需要拓展新路径
准确把握新形势新任务做好理论宣传
《求是》杂志外文版编辑部主任、求是网董事长于波认为，对外理论宣传要注重专业的、权威的语言翻译和把关。在对外传播实践中，要有清晰的受众目标，如《求是》的特定目标是影响有影响力的人，要发挥党中央机关刊物的特色和优势。在当前新的国际形势与国际环境下，要充分动员各方面的力量，形成一个大的外宣队伍。各新闻媒体机构要进一步解放思想，整合各方优质资源，发挥各自的特色和优势，共同做好对外话语传播，努力展现对外工作的新气象、新作为。
媒体和智库应当形成合力进行话语体系创新
《中国日报》中国观察智库主任宋平认为，中国在国际舆论场受到了前所未有的关注，全世界都在期待中国的发声，而媒体和智库要发挥“压舱石”的作用，对内能够稳定舆论场，对外能够讲好中国故事。近年来，美西方一直采用双标不断地抹黑中国，其背后都与海外智库的言论和报告息息相关，西方媒体继而推波助澜。美西方媒体会持续设置很多的中国话语陷阱，我们急需打造中国自己的原创思想体系，用符合我们立场、世界能听懂的话语去解读、去传播中国主张，而不仅仅是被动地应对。中国智库在国际舆论场发声要先解决看得见、被看懂的问题。媒体和智库的融合发展实际上已成为全球舆论宣传的一个趋势，媒体可以根据智库研究的议题来进行深度挖掘，找好细分的切口，智库亦可以通过媒体来引领新议题，放大成果的影响力。
发挥香港独特角色与功能构建对外话语体系
中信基金会资深研究员、正思香港顾问有限公司总裁陈少波认为，香港在对外话语体系建设中有汇聚西方主流媒体、通讯社，与西方传播语言、风格、价值观相通，高度关注中国政治经济局势等优势，也存在缺少主动建构中国话语的意识与机制、爱国意识形态人才不足等短板。建议构筑覆盖多种语言、多个领域的国际网络意见领袖团队，进行分众传播，增强话语的说服力、感染力；探索尝试破除西方中心主义话语，提出中国学派论述，借助香港了解西方、与西方网络互通的背景去拆解西方中心主义，着手建立机构、智库、媒体等高效协同的中国式现代化指标体系。
新时代涉疆对外传播呈现新变化需要新路径
中信基金会研究员、新疆大学新闻与传播学院副教授吐尔孙·艾拜认为，当前的新疆国际传播面对的是一场舆论战。海外媒体的涉疆报道有较强的意识形态和政治倾向性，报道议题具有集中和阶段性特性，西方政要、研究机构和各类非政府组织成为重要引用信源和制造涉疆舆情的幕后推手，虚假负面信息的多渠道传播和反复引用较为突出。建议加强网络尤其是国际移动终端宣传；强化涉疆基础性理论研究，提升议程设置能力，推进学术话语转为媒体话语；鼓励国内外民间力量参与对外传播等。
（编辑 杨林）
