经济导刊
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论全面依规治党的重大意义

周伟 来源:《经济导刊》2015年5期 2015.05.11 14:13:24
依规治党概念的提出是“四个全面”战略部署的重要产物,对于全面从严治党和建设社会主义法治具有决定性意义。全面依规治党继承了中华民族政治传统的精华,是以德治党和依法治党的统一,核心是维护构成党和国家事业根本的政治伦理秩序。全面依规治党的落脚点在纪律建设,必须有一套完备的党内法规制度及其学理解释体系。作为党的“政法机关”,党的纪律检查机关肩负保证党不变质、江山不变色的神圣使命和最高正义,要在每一个具体案件中落实党的政治伦理。

习近平总书记在中共十八届中央纪委五次全会的重要讲话中,首次系统阐述了党内规矩的概念,强调要加强纪律建设,把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。全会指出,党是肩负着历史使命的政治组织,必须有严明的政治纪律和政治规矩,要保持政治定力,坚持全面从严治党、依规治党。守纪律是底线,守规矩靠自觉。这些重要论述,标注着“三个自信”的新高度和管党治党建设党的新阶段。

全面从严治党的根本要求

在新时期“赶考”路上,党中央“四个全面”的部署(全面建成小康社会,全面深化改革,全面依法治国,全面从严治党)擘画了治党治国总蓝图。全面建成小康社会是党的十八大提出的总目标,也是两个百年目标和中国梦的初步实现;全面深化改革和全面推进依法治国,体现“破”与“立”的辩证法,如鹏之两翼、车之两轮,共同推进总目标顺利实现;办好中国的事情,关键在党,全面从严治党是党和国家事业的基础和根本保证。全面从严治党,有利于保持和发展党的先进性和纯洁性,加强和改进党的领导,不断提高党的领导能力和执政能力,确保治党治国各项目标任务保质保量完成。

全面依规治党是党的建设的重大变革。在我们国家,东西南北中,工农商学兵政党,中国共产党是领导一切的。这是历史和人民作出的决定性选择。在不同历史时期,党的领导方式和执政方式有不同表现形式,大体都能适应形势要求,推动党和人民的事业向前发展。在取得全国胜利前夕,党以毛泽东同志提出的“两个务必”为新起点,开始了探索执政条件下党的领导方式的艰辛历程,有成功经验、也有深刻教训。在“四个全面”的伟大事业中,全面依规管党治党建设党是全面从严治党的根本要求和主要方式,也是全面推进依法治国的重要前提和政治保障,服务总目标,贯穿改革和法治精神。

全面依规治党是全面从严治党的主要方式。党的十八大以来,党风政风气象一新,“不敢腐”高压态势基本形成,赢得了党心民心。实现、巩固和拓展从严治党的历史性成果,根本在于我们拥有严格的党规党纪,坚持党规党纪严于国家法律,守住“常”“长”二字诀,执行铁的纪律,形成习惯和长效。党规党纪体系涉及思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设各大领域,涵盖党建工作责任制、党风廉政建设责任制、党内政治生活、干部管理、群众监督等各主要方面,党的这一大政治优势是历代中国共产党人集体智慧的结晶,经受了时间的淘洗,经过了实践的检验,得到人民群众普遍认同,必须始终坚持下去并适时完善提升。

努力营造守纪律讲规矩的氛围。冰冻三尺非一日之寒,目前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。究其根源,不是没有党规党纪约束,而是“高压线”变成“低压线”甚至不带电,一些党员对纪律没有敬畏和戒惧,风气渐渐坏下去,“上百个文件管不住一张嘴”之类的事情并不鲜见。广大干部群众反映强烈的不良作风像割韭菜一样,割了一茬长一茬,“密如凝脂,繁如秋荼”的各种规定、禁令沦为虚文。纲纪不张,从政令发出的“最先一公里”,经由“中梗阻”的层层选择、变通、打折扣,到了“最后一公里”往往全盘走样。小修小补已经不能解决问题,反复发生的问题要从制度上想办法、谋求大变革,坚持在党的纪律和规矩面前人人平等,不折不扣执行纪律,确保制度的刚性约束。

社会主义法治道路的根本保证

全面依规治党是全面推进依法治国的基础,也是社会主义法治道路的根本保证。一方面,国家法律进入党内规矩的范畴;另一方面,鉴于党在人民民主和国家政制中的决定性地位,规范党员的党内规矩,实则构成社会主义法治的决定性要素。全面推进依法治国,事关实现国家治理体系和治理能力现代化。从根本上讲依法治国是党对自身提出的要求,作为具有宪法地位的执政党,党依据党章从严治党,根据宪法治国理政。必须深刻把握党规党纪与国家法律的辩证关系,党规党纪不是一般意义的政党法,也不是特殊的社团法、行业法;国家法律不能自行独立运作,党规党纪是国家法律的前提和根本保证。

党内规矩概念是社会主义法治理论的重大创新。第一是从规范上全面定位中国共产党。党是一个政治存在,在社会主义法治体系中,它也必须是一个法律存在。党章和宪法从根本法层面界定了党,但党内法规制度建设还存在体系不严密、标准不高、与国家法律交叉重复等问题,党的法治图像并不清晰;国家法律的一些制度规定也亟需完善。党内规矩概念首次明确了党内规范体系的特质和框架,为党内法规制度建设提出了总的指导精神,。

第二是从规范层面落实了先锋队的根本定位。党章总纲第一句写明,中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队。遵守国家法律只是党员作为公民的起码要求,全体党员必须切实遵守党章、党的纪律和党的优良传统和工作惯例。这样,先锋队才不是空话,而是体现为方方面面具体而微的行为规范。同时,只有全体党员都做到了全面践行党内规矩,党才能永葆先进性、永当先锋队。

第三是规定了党和法治的关系。政治与法律的关系是法治的核心论题。驯化权力是法治的前提,决定法治成败。在我们国家,这个论题的关键在中国共产党。党是中国法治之魂。党内规矩概念对于执政党建设具有重大意义,有利于用制度规范权力,以优良作风带动社会风气好转,从而为依法治国提供根本保障。

第四是丰富了社会主义法律渊源体系。我国法律的表现形式一般分为:宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、特别行政区法律、行政规章、国际条约等;在部分民商事法律领域,习惯是非正式的法律渊源,在司法实践中起补充作用。而党内规矩所界定的规范体系更为广泛、宏观,即党章是全党必须遵循的总章程,党的纪律是刚性约束,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩。在党内有效的法律渊源分为:党章、党的纪律、国家法律、党的优良传统和工作惯例。首次确认不成文的规矩也是法源之一,实现了法学理论的重大突破,走在了国家法治的前面。纪律是成文的规矩,一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律。

第五是明确了党内规范的效力等级。依次是:党章,政治纪律和不成文的政治规矩,其他的党内纪律和不成文规矩。在相关党内法规不完善、不适宜的情况下,执纪监督问责就不能死抠条文,而应该结合上位规范,创造性地开展工作。比如,党的十八大以来,全国纪检监察机关转职能、转方式、转作风,推动党风廉政建设和反腐败斗争取得明显成效。在不成文规矩中,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例具有特殊地位,构成党内规矩的源头活水,它构成我们民族近代以来的奋斗和现代国家建设的历史记忆,老百姓一眼就能认出:这是中国共产党。在党的群众路线教育实践活动中,不少优良传统得到大力弘扬,比如福建总结推广“四下基层”的好经验并用来规范全省党员领导干部工作作风,“马上就办”上升为全国首部地方性法规——《福建省机关效能建设工作条例》。

以德治党和依法治党的统一

全面依规治党是德治和法治的统一。依法治党是依法治国的正常延伸,共产党员首先得是好公民,必须模范遵守国家法律。但共产党员还得有更高的要求,诸如坚定理想信念、保持道德情操等。党章、党的纪律、党的优良传统和工作惯例有全面系统的规定,刚性约束各级党组织和全体党员。所以,党内治理严于、高于国家治理,不仅是德治与法治交互为用、相辅相成,而且更突出基于觉悟和自觉的德治。

察布查尔县委党校以道德建设月为契机,寓法制教育于道德大讲堂

这种治理方式是中华民族的传统。修齐治平的儒家士大夫群体是传统中国的领导阶层和文化精英群体,担当“为天地立心,为生民立命”的道统,“为万世开太平”的政统,“为往圣继绝学”的学统,具备“在本朝则美政,在下位则美俗”的君子人格,恪守“从道不从君,从义不从父”的道德立场。儒家士大夫群体遵循一套严于、高于平常百姓规范的道德秩序。“孝悌忠信礼义廉耻”这八个字深藏每一个中国人的灵魂深处。而儒家士大夫群体遵守这方面的规范更加苛刻。这就在规范层面形成了中华法系特有的“出礼入刑”、“一准乎礼”的礼法结构,实现了“崇德重礼”和“修齐治平”融为一炉,社会教化和国家治理互为表里。在这个结构中,核心是对儒生及官员的规范。据统计,作为中华法系典范的《唐律》,多达60%的条目是针对官员的规定。这是传统中国国家治理的常态,德、礼、法等规范共同作用,让为官者敬畏和戒惧、自觉和担当,如履薄冰行使权力,为民请命伸张正义。

在现代中国,共产党是传统儒家士大夫群体的功能替代。在革命时期,党以当仁不让的历史担当领导人民扶起了贫弱待毙的中华民族;在建设和改革时期,党对人民不仅承担现代法治意义上的责任,还承担政治责任和伦理责任,以及对中华民族的历史责任。放眼当今世界,这样的政党、这样的国家没有第二个。中国老百姓不管什么事情都首先想到找党和政府解决。这是现代法治不能解释的,而是党和人民的血肉联系、鱼水关系决定的,表现为党内规矩致力维护的党的作风、气派,也即一套政治伦理。这套政治伦理是新中国的基石,是最高正义。凭着这套政治伦理,党才能赢得民心,成为领导人民进行伟大复兴事业的核心力量。根据这套政治伦理,党“不腐败”是远远不够的,党不变质、江山不变色才是永恒主题。

党内规矩全面守护党的政治伦理秩序。党是肩负神圣使命的政治组织,党员是有着特殊政治职责的公民。宣誓入党,意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由,就必须多尽一份义务,就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。党的领导干部尤其是高级干部更应该这样。不同于现代法治的逻辑,这是一套更为严格苛刻、更强调觉悟和自觉、更突出道德规范的政治伦理秩序。在现代法治国家,针对国家公职人员的特别规定,各国大多有法治反腐的一套办法;政党纪律也是如此,为了维护党的团结和反对腐败,各国各政党大多有一套纪律,构成政治社团的内部约束,但两者都没有超越法治的大原则,不能和我们相提并论。

党规党纪一大特点是大量使用道德话语和道德规范,比如忠诚、热爱、自省、慎独、公仆、艰苦朴素、德才兼备、任人唯贤、清正廉洁、新风尚,惩前毖后、治病救人、批评教育、检讨、悔过,以及《纪律处分条例》中对于违反社会主义道德行为的规定等,涵盖政治信仰、组织原则、优良作风、道德操守等各方面,构成党内规矩的主要基础,也是党在长期政治实践中形成的宝贵财富。党的政治伦理首先是一种思想和行为自觉,由党员的信念宗旨、党的优良作风、党内政治生活、批评和自我批评等保证实行;其次是纪律审查保证实行,对违反党的政治伦理行为进行党纪政纪处分,直至开除出党。

全面加强党内法规制度建设

纪律建设是全面依规治党的落脚点。纪律是成文的规矩,是党内规矩的主要部分,是监督执纪问责的主要依据。现代法治主要是成文法之治,在党内规矩的大格局下不断推进纪律建设是全面依规治党的必然途径。

目前,我们已经拥有一套相对完善的党内法规制度。在革命战争年代,严明的党规党纪维护了党的团结统一,保证了党的凝聚力、战斗力和革命胜利。党执政以后,党内法规和国家法律共同成为治党治国重器。经过90多年的探索,我们已形成了一套系统完备、层次清晰、运行有效的党内法规制度,包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种类型,明确了党的性质宗旨、纲领目标、组织保障、行为规范、纪律约束,体现了党的先锋队性质和先进性、纯洁性要求,使管党治党建设党有章可循、有规可依。

我们应与时俱进全面加强党内法规制度建设。党内法规制度建设的现状有待改进,理论研究相对薄弱,对党规党纪的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等,亟须进行系统研究并确定下来;有的缺乏细节支撑,有些规定阙如,这些问题都亟待解决。同时新形势也不断提出新要求,比如,反腐倡廉建章立制工作必须及时跟进。党规党纪与法律法规要避免交叉,也不能有空白。一些确有必要的优良传统和工作惯例要及时转化为纪律、甚至法律。党的十八大以来管党治党建设党的一系列新探索新经验亟需总结提升为党内法规制度。

加强纪律建设,严明政治纪律和政治规矩。政治纪律和政治规矩是最核心的纪律和规矩,主要规范党的各级组织和全体党员的政治方向、政治立场、政治言论和政治行为,是维护党的团结统一的根本保证,对诸如搞小圈子拉帮结派、搞本位主义各自为政、搞自由主义妄议中央、搞虚无主义信仰丧失等,对党的事业形成重大危害的倾向,要大力纠正。

严明政治纪律和政治规矩,最根本的是要严格遵守和维护党章。要自觉用党章规范言行,不断加强党性修养,永葆政治本色;要把党章作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据。

遵守政治纪律和政治规矩,要认真落实习近平总书记“五个必须”的要求,做政治上的明白人,保持一致而不另搞一套、维护团结而不拉帮结派、遵循程序而不我行我素、服从组织而不讨价还价、管好亲朋严防擅权干政,让纪律观念和规矩意识扎根心底。其中,摆在第一位的是保持一致,即必须维护党中央权威,在任何时候、任何情况下都必须在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。对于我们这个拥有8600万党员的大党和13亿人民的大国来说,这是头等重要的大事。这也是中国历史最宝贵的政治经验。作为世界上唯一没有中断的文明和人类文明史上的大国,坚持大一统理念下的中央集权体制,乃是先贤们反复总结历史上的兴衰成败得出的结论。因而,全党的团结统一、政令畅通、上行下效乃是国家统一、人民幸福、民族复兴的根本前提,这是丝毫不能动摇的。党章明文规定,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会,这是“四个服从”中最后、最根本也最重要的服从。同时,对于我们这个胸怀共产主义远大理想的马克思主义政党来说,全党服从中央不是机械的、生硬的,更不是粗暴的。共同的理想信念、全党的高度自觉、严密的组织体系、严明的纪律和规矩,都是全党团结统一的有力保证。

 

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