经济导刊
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耕地制度:如何实现“耕者有其田”

张路雄 来源:《经济导刊》2015年2期 2015.02.11 09:17:25
本文指出了目前耕地制度中存在的内在矛盾。现行制度在承包者与耕作者分离的情况下,调动了承包者的积极性,但对于租地的耕作者利益没有任何保护。这种30年不变的长期承包制带来了一系列问题和矛盾。本文提出要进一步完善集体所有分户承包的制度,并将其法律化。

对现行耕地制度的评价

目前的耕地制度起源于20世纪50年代的合作化,70年代末至80年代初的改革使集体统一耕作的土地几乎全部实行了分户经营。1984年提出15年承包期,1993年又规定了30年承包期,但在1999年以前,土地承包形式和承包期都是多样化的。1999年修改宪法,把原来规定的“家庭联产承包为主的责任制”改为 “家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。承包形式和期限就不能继续多种形式、因地制宜了。土地承包期一律实行30年不变的政策。全国实行了“一刀切”的耕地制度,并按此修改制定了相关法律。

现在的法律规定:耕地归集体所有。但在承包期内集体几乎没有任何权力。承包户拥有占有、使用、乃至出租、甚至抵押的权力。但由于集体还是耕地的最终所有者,因此解决问题还是要按集体所有的制度思路去寻找方案。总而言之,目前的耕地制度从法律上讲应该算集体所有分户经营制度。

“耕者有其田”就是耕地归耕作者所有(或者耕地归耕作者长期占有)。本文认为:耕地归耕作者所有是最合理的制度,因为这种制度最有利于调动耕作者的积极性。耕者有其田还包含着另一层意思,就是不耕者不能占有耕地。只有同时实现这两方面的要求,才能完全实现“耕者有其田”的目标。

日本在土地改革后坚持实行了十几年的耕者有其田制度,在此期间,出租耕地者的耕地都会变为承租者的耕地。台湾实行这个制度长达50年。但在土地私有制下,这种制度限制了耕地的集中。

实行耕地长期承包,目的是为了调动耕作者的生产积极性。1982年中央1号文件指出:“社员承包的土地应尽可能连片,并保持稳定。这样才能充分调动社员的积极性,提高土地的利用率。” 1984年中央1号文件要求:“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。” 1998年十五届三中全会决议同样强调:“土地是农业最基本的生产要素,又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率;才能解除农民的后顾之忧,保持农村稳定。”

但是,实行耕地长期承包的政策文件中并没有规定:当承租者与耕作者分离时,如何坚持承包者与耕作者一致的原则。目前高速城市化、工业化的时期,耕地承包者与耕作者的分离是必然的,而且其数量和比例会越来越大。由此,耕地长期承包制度中就产生了一个自相矛盾的地方。长期承包的目的是要坚持耕者有其田的原则,但当承包者与耕作者分离时,出租耕地者自己不种耕地,要调动其生产积极性的问题已经不存;而那些租地耕种者的稳定经营则根本没有任何制度保障,他们的积极性无从调动。这样,政策实施的结果与实施的目的之间就出现了矛盾。

令人费解的是,这种承包者与耕作者分离的情况已经出现近30年了,为什么决策者们还老是强调长期而稳定的承包期,并将之视为调动农民积极性的制度保障呢?一种可能的原因是,一些政策提出者及决策者对于承包者与耕作者分离的情况了解不多。非农村工作者有必要了解一些农村基层的实际情况。

长期承包制度会像土地私有一样,造成农业生产的危机。日本和台湾地区的经验就充分证明了这点。台湾地区在坚持耕者有其田原则50年后,于2000年修改了法律,放弃这种原则。由此造成的后果是“未经营农牧业或完全自给型农户大幅增加[2]”,逐步占到总农户的16%。就是说,台湾地区有将近1/6的农户成为休闲型农户,他们占有土地,但不从事商品经营。

目前,我国农村中以非农业为主的兼业户不断增加,2006年的农业普查数据显示,农村中的非农户和非经营户已经占到近11%,发达地区比重更高。这显示了未来发展的趋势,即农村中非农户和非经营户所占比重随着经济发展将会越来越多。非农户和非经营户占有耕地,容易造成耕地荒芜或者不进行商品性生产的现象。长此以往,中国的农业如何持续发展?中国的众多人口如何养活?笔者对此十分担心。

实现耕者有其田的制度设计(二级标题)

在现阶段,什么样的制度可以实现耕者有其田,不耕作者不占有耕地,从而保证耕地随着人口的城市化而不断向继续务农者手中集中呢?

其实,耕地集体所有、分户承包经营是可以同时实现以上三个政策目标的,关键在于耕地集体所有、分户承包经营制度中的具体内容如何规定。根据多年研究,笔者认为其具体内容主要应包括以下几点。

首先,承包者承包的耕地,只要其一直耕种就应该一直由该承包者承包。这样,对耕作的承包者来说,其占有的耕地就一直是稳定的。

第二,集体有权收回那些不再耕种承包地农户的耕地。在收回耕地时要掌握以下原则:其一,按照《农村土地承包法》的规定,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”。其二,对弃耕撂荒的耕地,集体有权收回,转给继续务农者耕种。其三,承包者连续3年以上不耕作或出租耕地的,在保留承包者承包权的前提下,暂时由集体转交给他人耕种。其四,中国各地情况差别很大,不能实行一刀切的政策,许多决策权要交给村集体,由社员民主决定。

第三,因地制宜确定耕地承包期。将耕地承包期期限的确定权交给村集体经济组织,由其全体成员民主讨论、表决来确定。确定承包期的基本原则是按照当地作物的轮作期,一个或两个轮作周期为一个承包期。

事实上,以上这些内容,在20世纪80年代的几个中央1号文件中都已经有了原则性规定。19841号文件的规定中,以上内容已经列举。19875号文件明确规定为:“长期从事别的职业,自己不耕种土地的,除已有规定者外,原则上应把承包地交回集体,或经集体同意后转包他人。”

对撂荒的耕地集体有权收回。19821号文件就对此做出了规定,但包括了不许出租、出卖等内容。1984年一号文件则明确为:“荒芜、弃耕的土地,集体应及时收回。” 19875号文件进一步强调:“弃耕荒芜的,要给予经济处罚,直至收回承包地。”

所以,上述建议并没有超出已有中央政策的规定。如果真正按照20世纪80年代中央1号文件的规定贯彻执行,耕者有其田的原则基本上可以得到执行。当然,由于没有把这些规定法律化,执行时产生一定的困难,并且无法形成稳定的制度。

目前制度如何调整

首先,在实行联产承包制中,不能只片面强调维护农户权利,还要合理规定集体经济组织的权利。

目前承包耕地的制度中,只是片面强调维护农户的权。按照法律规定,在30年承包期内,集体几乎没有任何权调整农户的经营动向。而承包户却有着30年以内的所有权,甚至可以一次性出售、抵押30年的土地使用权。这实际上是对集体所有权的变相侵占。这种片面性是造成耕地转移和集中出现困难的主要原因。农户之间的自发转包占了耕地转移的三分之二,但这种转移难以形成规模经济。集体无权调整土地,使得转包的耕地无法实现连片经营。

为此,必须完善现有的政策法规,适当限制农户由承包权而引申的土地权利,并适当加强集体经济组织在土地调整中的权利。同时,为了公平保护所有承包者的权利,要建立完善的集体经济组织的法律法规,明确集体经济组织内部的各种议事程序,保障全体成员的公平权利和义务。

社区性集体经济组织的土地承包制是全体成员与部分成员的合同关系。在这种关系中,当事双方不是完全独立的民事主体,而是整体与部分的关系。这是一种特殊的合同关系,不同于合同法所规范的范畴。合同法的双方是完全独立的法律主体。因此,要从集体经济内部合同关系的特点来规范集体经济组织的权利。其中最重要的一条就是少数服从多数的原则。

其次,要继续完善双层经营体制。

在我国实行分户经营后,许多人提出要将农户转变为一个独立的经营主体。在养殖业中这是可以逐步做到的。但对于耕地的经营,尤其是大田作物种植则是不可能实现的。除非相当部分农户进入城市,而且集体可以把他们的耕地调整给继续务农户进行耕作,使务农户的经营规模达到相当的水准。如果没有集体经济组织的协调及健全的双层经营体制,是无法实现这个目标的。所以,那些让农户成为独立经营主体的想法,不过是一种脱离实际的空想。

比较现实的做法是,赋予集体一定的权利。在出现承包者与耕作者相分离后,单纯的承包者实际上已成为发展农业生产的阻力,成为集体发挥作用、调整农户矛盾的阻力。这些不在村务农者、或者在村但不务农者的利益,与继续务农者的利益是不一致的,他们的兴趣点及追求目标与在村务农户也有极大的差别。如果村里要开社员会的话,他们很有可能不来参加(那些进城的农民根本无法参加),即使参加意见也会不同。

所以,如果政府不制定制度、法规对耕作者的诉求予以保护的话,对务农者是极为不利的。笔者认为,有必要规定:不在村、以及在村但不务农的农户,在社员大会上的投票权应与务农农户有所区别。在有些问题上甚至要剥夺不在村、不务农社员的表决权。

第三,中国农业要坚持家庭经营形式。

虽然宪法规定实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,但现行的规模经营中的基本经营形式是公司制经营,即由公司雇用大量雇工进行农业生产。

实际上,农业经营形式到底是走家庭经营的发展道路,或是走集体农场的发展道路,还是走公司化农场的发展道路,我国的政策规定都没有限制。日本一直到现在都实行不允许公司制企业进入农业产业的制度,台湾地区也基本如此。在地方上,由于公司化的农业规模经营进展速度快,适于体现地方政绩,因此极受地方政府支持。绝大多数公司与农户的合同都会得到地方政府的全力支持,这使得公司制农业成为我国农业规模经营的主体形式。

从实际情况看,目前公司化经营方式已经十分普遍,但它恰恰是我国农业生产的真正危险。所以,当务之急是制定相关的政策和法律,禁止公司制企业进入农业。此事如果再拖延下去,将后患无穷。在公司化的产业模式加强之后,想改变也将十分困难,既得利益集团将形成极大阻力。

第四,在不修改耕地承包期30年的政策的前提下,必须要制定保护耕作者权益的政策和法规。

如前所述,目前的制度规定对耕地的出租者是最有利的,而对继续务农的租入户的权益没有任何制度保障。目前的政策只是规定了转包有偿,但对于接包户的合同期限、租金限制以及承租者的其他权益没有任何保护性规定。可以说,这种制度只保护了出租者的利益,而对承租耕种者的利益没有任何保护。实际生产是由承租土地的耕种者来进行的,不保护他们的权益,就是损害生产者的利益,就是不保护农业生产。国家对种植业的补贴有相当一部分归承包者所有,而租地耕作者所能得到的补贴则很有限。这种情况对我国农业生产的发展极为不利。相关决策者和领导者需要全面了解这一情况,并加快出台保护耕作者实际利益的政策和法规。


[1] 张路雄,中国经济体制改革研究会副秘书长。

[2]萧彩凤:《美国农场结构简介―兼论我国近年家庭农场结构变动及其政策意涵》http://www.coa.gov.tw  2008.2.14

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