经济导刊
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超越选主:反思作为陌生权贵的政治代表

在一些欧洲国家……老百姓不关心村庄的状况,不关心街道的治安,不关心教堂或牧师住所的修缮,他们认为这一切与己无关,那是政府这个陌生权贵的事。 ——托克维尔

选举越多越民主吗?我的答案比较负面:通过选举的统治,也就是我所说的选主,并不充分满足民主的价值需求。选主是指一种以神圣选择权自居的政治环境。竞争性比赛下的选择行为会产生一个明确的获胜者。通过投票表决,公民把民主责任授予获胜者。同时,赢得竞争的胜利者甚至比投票者更重要。选民比公民参与的质量与数量更重要,比其他重要的自治政治行为的政策后果更重要,比如审议、说服或集体动员等等。

我的主张是,专注于选举,无法实现它所承诺的对全体人民负责,在赢者通吃的政治环境下尤其如此。尽管现代代表观暗示代表在某些方面受被代表者意志的约束,但代表在历史上是被选出来约束其选民的,而不是相反。[1]我们的选主制延续的正是这样的历史,它常常服务于把政治力量转化成世袭特权。

作为选主体制的关键,选举甚至再选都没有成为民主问责的首要来源。首先,选举太容易鼓励贵族式驯顺。选民被训导将自己对官员的权力龟缩于一个神圣的选择时刻。这个过程让他们屈从于当选官员的判断、品格或者眼界,直到下次选举到来。其次,这个过程导致代表们将自己视为金钱施主的代理人,而不是选民的代理人。与官员保持不间断联系是选举施主们的利益源泉。相比之下,在两次选举之间的间歇期,选民们实在无法让自己在选举日的决定产生预期结果。[2]第三,在赢者通吃式选主制下,比如在美国,选区划分将实际选择权从选民手中夺走,转交给政客。现任政客控制着选区划界权;他们可以选择选民。在选民走向投票站之前,真正的选举早就开始了。许多代议士确信自己会在划分不公的选区中再次当选,他们成为自己权位的专有者,他们把自己的权位视为一种职业,而不是受制约的服务平台。

选主制的这些特征叠加在一起,强化了下述观念:代表对其权位拥有独占权或所有权。当选官员学会了把自己的官职视为一种“代表财产”(representational property)。与巴伦内斯·惠特克的同僚们一样,他们觉得应该对自己的位置行使专有控制权,不是临时看守,而是长期优先拥有。久而久之,他们越来越像“陌生的权贵”,就像托克维尔笔下19世纪欧洲一些乡村的政府官员那样。

正如托克维尔所警告的,一旦政府被视为“陌生权贵的财产”,老百姓就不怎么关心村庄状况、街道治安了。老百姓就不再相信政府兑现承诺的能力了。一旦不满的老百姓开始把政府看作是别人的财产,他们甚至就不去投票了。

我并非主张我们应该放弃选举。相反,对于民主问责、民主结果和民主过程而言,无论选举本身如何进行,只有选举这个工具是不够的。选举常常是决策过程中的一个必要的整合步骤,但是,一旦我们把民主和选民参与缩减为一系列互不相干的选择点,就贬低了民主,损害了选民参与。一旦我们把公民参与的要义界定为全体选民的投票能力,代议制民主的目标、结果和过程就都会落空,而代议制民主的结果、过程正是其自身正当性的体现。[3]

美国的选主体制

当代美国选主体制的激励结构强化了一种历史模式。投票行为与被代表经验之间毫不相关,这种感觉与更早的理念联系在一起:在早期英国国会中,代表约束选民,而非选民约束代表。而且危险的是,在美国,代表选举最初就是用来认可“自然贵族”的,代议士与特权阶层之间的契合得以延续。今天,许多政客念兹在兹的,不仅是确保再次当选,还有提高自己任内和任后的社会地位。此外,正如早期英国国会代表那样,今天政客们的首要关键关系人并不是选民,而是其他内部人。与出资助选的金主之间的非正式关系(我称之为“水平关系”),取代了与选民之间的正式关系(我称之为“垂直关系”)。在非正式层面,政客、大选金主、说客通过重重复杂的关系网进行权权交易,静态的选择点对这类交易并不重要。[4]同时,现代大选的各种需求,鼓励政客们放弃而不仅仅是忽视潜在的普通选民。[5]

意识到自己被抛弃了,选民们对这种政治体系狐疑满腹。在一项全国民意测验中,过半数受访者、超过三分之二的黑人受访者,非常怀疑自己的投票是否算数。[6]政治犬儒主义已经从政治“制度”蔓延到了公民自己的代表。34-55%的选民相信国会议员收受贿赂。[7]在最近的一项调查中,71%的美国人认为议员们将党派政治摆在选民利益前面;其中63%的人强烈认同这个观念。[8]一名进行这项调查的跨党团体成员认为,美国现在的实际政治状态至少是“高度不稳定的”。[9]如果一般美国人都持这种怀疑论,非洲裔美国人就更是如此了。20074月,南卡罗莱纳州700名黑人接受了一项调查,77%认为华盛顿的政治过程“漏洞百出”,69%认为美国的前进方向错了。[10]

世界上还存在另一套历史悠久但却不那么为人所知的传统,就像英国早期的国会代表,或者詹姆斯·麦迪逊所想像的理想领袖那样,“最好”或者“最高贵”的人被期待栖息于不同的世界,对不同的利益负责,而不仅仅是选民的利益。那么,贵族制与代议制民主之间也就存在着一种紧密而具有重大历史意义的关联,这种关联已经永久地嵌入了美国当代选主体制的方方面面。

代表作为陌生权贵的财产

在选主制中,据说人民参与治理是通过选别人来替自己做主。当选者通过扮演一个或几个角色来代表选民利益。他们或是充当受托人(trustee),通过与其他立法者进行协商,但最终征询良心,来代表公共利益、采取行动;或是充当代表(delegate),忠心履行选民赋予的使命;或是把自己当作一面反射镜(Descriptive Mirror),准确反映选民的社会特征。[11]代表的反映论可能是最有争议的。[12]但是,所有这些角色都假定,选民利益是静态,而代表能够或者应该在个体意义上行动起来,弄清楚这些利益到底是什么;提供个人选区服务是咨询或者吸引选民的一种手段。

这些有关代表的传统理解方式都假定,代表的角色直接来自当选这一事实。根据选后制度激励,当选官员可以或者应该单方行动,将选举结果转变成为一个角色。每两年、四年或者六年需要再次面对选民,这是一条在形式上约束代表如何解释自己角色的纪律,选举将权力从人民手中让渡给了代表。这种权力让渡给了在位官员一种赋权感,放松了人民与其政府之间的联系。正如托克维尔的评论,公民开始“觉得事不关己”。

代表可以被视为通过赢得公开竞赛而获取的一种公共地位。然而,在选民走向投票站之前,与该地位相关的一切都已经确定了。尽管选择时刻因发生在选举期间而被神圣化,但实际上,在此之前,选择时刻早在选区划分过程中就已经发生了。[13]而在选区划分这个真正关键的选择时刻,选民并没有参与。选区划分一般比选民正式投票日早得多,在位当选官员深深卷入这个高度党派化的过程中。在自私自利的党派分子控制下,选区划分会触发一系列涉及技术专家和政客的水平关系,这些人操控确定选区边界的程序,表面上却要摆出符合美国最高法院人口均等原则的样子,这项原则要求选区所囊括的人口数量必须相等。[14]代表们就是通过这个过程来选择选民,他们这么做是基于选民认同假设。由于这个过程基本上是在“密室政治”中完成的,胆大妄为的现职政客们倾向将选民驱赶到人为划定的政治单元之中,把选民与代表栓在一起,赋予同一种身份:民主党人或共和党人、福音派基督徒或主张堕胎合法的女性主义者,这样做的目的只有一个,即让在位者得以保持对该选区的政治控制。通过选区划界,现职政客实际上提前决定了选举结果,而选民投票则是很久以后的事了。

地理区域与选区划分混在一起制造出符合宪法的过程,其受益者正是在任者。与托克维尔所谴责的陌生权贵一样,政治当权者学会了把选区和区内选民视为一种“代表财产”。这实际上是假定在职官员将来也有资格拥有这个位置,尤其是那些已经连任数届的官场老油条们。与他们在早期英国国会历史上的先辈一样,代表在本质上约束了选民,而非相反。

无论是反射(镜子)、代表(使命)还是受托人(德智兼备),无论全体一致还是勉强多数当选,代表个体都代表整体,并代表全体选民做决策,甚至也代表那些没有投票给他的人。由于结果是赢者通吃,无论谁获得51%的选票,他都可以代表整个选区,包括那些投反对票的人。剩下的49%“事实上”也被代表了,因为代表是“本选区”的代理人,他或她被假定会为区内全体民众服务。这种实质代表(virtual representation)意味着当选官员也是其反对者的代理人,尽管那些人并不支持或“不同意”由当选官员代表他们的利益。代表们代表生活在本选区的所有人,就好像本选区所有人事实上都支持她赢得选举。[15]同时,人们经常假定,在一个选区失败的少数,在另一个选区可能在数量上处于多数,后者实质上代表了前者。换句话说,当选代表被假定既代表反对自己的人,也代表支持自己的人。她同时被假定也代表了那些如果能够投票也会支持她的人。结果,代表既是本选区身份的“代理人”,也是其仲裁人。

假公济私的两党政客都把他们所代表的选区视为专有利益,当他们划分选区界线或者用政策倡议换取高额政治回报的时候,这种利益显而易见。因此,这些治理单位会繁殖托克维尔笔下十九世纪中期欧洲乡村的那种状况。赢者通吃制选区会培育一种消极公民,他们遵从当选官员,最终与政府保持距离,这个政府被视为“陌生权贵的财产”。即便更多黑人或拉丁裔政客当选,他们也需要有组织的、动员起来的公民,来确保政客们在选后负起责任。得克萨斯州和纽约市所缺的,正是支持和鼓励负责选民的制度结构,所谓负责选民指的就是动员起来的公民组织,它们既能让当选官员对共同(尽管不必然固定)议程负责,也能在这些官员因为推动共同议程而受攻击时保护他们。

集体效能假设

集体效能涉及的是从社会权力中建构政治能力的过程。[16]在人民将邻里、同事或者社团之间的网络和纽带转化成为一种政治力量之前,这种权力处于蛰伏期。[17]集体效能通常是由两个相互增强的信念触发的:一群人有能力作为一个群体采取行动,这种行动会取得成功。

借用集体效能这个术语,我这里试图把民主问责的标准重新概念化,其重点是公民在政治上作为议程设置者,而不仅仅是选举者的集体智慧、集体信念、集体能力。集体效能寻求通过各种途径扩大公民参与:1)在集体论坛或协商论坛中,而不仅仅是个体做出选择;2)整个政治过程,而不仅仅是在选举之前;3)各种提高“代表正当性”的方式;4)影响决策或政策制定过程;5)塑造利益不断演化、适时调整的负责选民; 6)促使公民敢于承担风险,富于创新意识,挑战各类不公。然而,集体效能不会在选举背景之外单独作用。实际上,致力于集体效能可能会激发更多公民参与投票,无论是作为代表的选举者,还是公民复决或创始的投票者。通过让人们相信自己有能力做出影响自己生活的决定,促进集体效能的各种制度安排,更传统投票形式的参与水平也会提高。

集体效能给作为一种身份或者地位的代表理念制造了压力。集体效能不把选举看作是一次从选民到代表的权力传递,而是把在选民中间、在动员起来的选民与其代表之间形成一种负责关系的过程,视为代表成功的关键,视为社区有效实现共同目标的核心。代表及其选民互相影响;在代表过程中开始理解各自的利益。而且,为了在选民中间实现集体效能,代表把自己视为选民共同体一员,而不是一个外来权贵。

在集体效能职责刺激下,代表与其选民建立了协作而非独占关系。为了让这一关系具有某种特征,代表谋求设立制度化论坛,让选民有办法去发展和交流其集体智慧和集体力量。代表推动创造一个以议程而非候选人为中心的选区,其中代表与其选民的利益都在协商式争斗中逐步发展。公民及其代表共同提出公共政策目标。代表本身并不是民主。代表也无法独立运作。相反,负责任的选民们改造了公民与其代表之间的关系,最终也改造了公民与其政府之间的关系。

一个民主问责的新标准就从这些集体效能的例证中浮现出来,这个新标准不单纯依赖选举。其生命力来自下述三个假设:(1)民主结果应该体现集体智慧:[18]普通人是重要的决策者,而不仅仅是个统计数据点;(2)参与过程增强了民主的正当性:人民更信任自己做出贡献、付出心血的结果;(3)民主要回应的是基于公平的各式各样的表达,而不仅仅是选票:参与不能被缩减成一个单一的选择时刻。

这些假设建立在更普遍的参与价值之上:参与让公民有能力承担风险、富于创造力、挑战不公以及对公共辩论有所贡献。这些假设也都是在回应让我们的选主体制感染瘟疫的各种变量:公民不参与、不信任政客、不尊重政策结果。这种叙事强调公民参与的下述潜能:产生更好的结果,更正当的过程,为民主问责提供基于公平的更牢固根基。一个更多参与、更有活力、更注重交往的民主问责方式是可能的,至少在地方层面是可能的,它是对选举的升华而非取代。

我质疑的是这样的传统智慧:修补民主主要就是修补选举体系。选主理念是一个糟糕的民主观,尤其是因为它将政治代表与其选民分离开来,将选民彼此分离开来。英国上议院议员常说,选举不是万灵药。尽管他们这样说有其自我辩护的缘由,但这个主张不是完全没有道理。陌生权贵的统治,不论是选举的、任命的还是靠爵位得来的,都是对民主的挑战。

我论证了真正致力于民主的美国人应该考虑,如何才能在我们的公民同胞中间建构集体效能以回应这一挑战。我想问的是:我们能否超越过时的代表观念?我们能否超越实质上没有活力的代表,能否超越作为固定代理人而非有活力伙伴的代表,能否超越以赢者通吃为基础的选举?这种选举削弱而不是鼓励全体选民根据自己的界定加入一个共同体,成为精力充沛的问责选民。这个问题最终是为了寻求阐明一个更大的道理:民主与自治相关,而不仅仅是代议。


¨ 本文选自王绍光主编、欧树军翻译的《选主批判:对当代西方民主的反思》,北京大学出版社20141版,第87-134页。

* 哈佛大学法学院Bennett Boskey法学讲座教授。本文译自Lani Guinier, Beyond Electocracy: Rethinking the Political Representative as Powerful Stranger, The Modern Law Review, Vol. 71, No. 4 (2008), pp. 135

[1] A. F. Pollard, The Evolution of Parliament (New York: Russell &Russell, 1968) 152-153.该书第一部分阐述了当代选主制与代表史的关联。

[2] M. Weir and M. Ganz, Reconnecting People and Politics in T. Skopcol and S. B. Greenberg (eds), The New Majority: Toward a Popular Progressive Politics (New Haven: Yale UP, 1997) 149-171.

[3] See J. Mansbridge, Rethinking Representation (2003) 97 American Political Science Review 515.

[4] 华盛顿的登记说客数量现已超过26000,比十年前增加两倍多。P. Katel,Lobbying Boom: Should the Influence Industry be Regulated More Closely? (2005) 15 C Q Researcher 613, 613. 2006年,说客们史无前例地从客户那里收取了20亿美元,用来影响国会。同上。

[5] 政客和政党经常采用负面竞选策略:通过负面竞选广告,迷惑公众,削弱对手的支持者,民主、共和两党竞选委员会花在攻击对手上的钱,要比支持本党候选人的钱多六至八倍。C. Rodriguez, Meet the 7th Congressional District Who let the Dogs Out to Get out the Vote? Denver Post 5 November 2006, L3. 社区居民很少有机会有效参与,这是因为政党的主要目的已经从动员选民转向募集资金;政客“更有筹资动力,他们没有动力去动员自己选区的选民”。Weir and Ganz, n 5 above at 157.

[6] D. A. Bositis, 2004 National Opinion Poll: Politics and the 2004 Election(Washington, DC: Joint Cen­ter for Political and Economic Studies, 2004).

[7] M. Dimock, Independents Sour on Incumbents: Many Say Their Member has Taken Bribes (Washington, DC: Pew Research Center for People and the Press, 2006).

[8] D. Balz, Survey: Americans Have Cynical Views of Politics Washington Post 28 July 2007. 这个结果特别令人震惊,因为公众的怀疑主义现在延伸到了国会成员个体身上。美国人对代表的这种态度,是个历史性的例外。

[9] Balz, ibid, quoting Celinda Lake. 71%的受访者不相信政府做的事对国家有利。A. Nagourney and J. Elder, Only 25 percent in Poll Voice Approval of the Congress ,New York Times, 21 Sept 2006, A1. 美国联邦政府的支持率低于30%R. L. Cole and J. Kincaid, Public Opinion on Federal and Intergo­vernmental Issues in 2006: Continuity and Change (2006) 36 J Federalism 443, 447.

[10] 南卡罗莱纳州非洲裔美国选民照例对政治不满,他们希望总统候选人谈谈战争、医保和经济议题(Washington, DC: American Association of Retired Persons and Joint Center for Political and Economic Studies, 2007).

[11] 但请比较K. Tate, Black Faces in the Mirror: African Americans and their Representatives in the U.S. Congress (Princeton: Princeton UP, 2003) (政治代表有三种形式:实质性的、反映性的和符号性的)。

[12] 参见H. Pitkin, The Concept of Representation (Berkeley: University of California Press, 1967) 90 (一个人只应为其所做的负责,不应为他是什么负责;所以一个描述性代表只能为他是否准确反映了选民信息负责)。又见Shaw v Reno 509 US 630 (1993) (带着选民的种族认同意识创建选区,会构成一个“意味深长的”伤害;意味着它向代表传达了这样一个信息:她只需要代表具有相同种族认同的选民。)

[13] 划分选区实质上是决定谁的票没用的过程:决定哪些票是多余的或者不相干的。参见L. Guinier, The Tyranny of the Majority (New York: Free Press, 1994) 133-137.

[14] Reynolds v Sims 377 US 533 (1964); Baker v Carr 369 US186 (1962). 这通常是指“一人一票”原则。

[15] 具有讽刺意味的是,“一人一票”原则在美国助长了虚拟代表理念,因为基于人口原则,所有当选官员应该在每个选区中拥有相同数量的人。与虚拟代表理念共同发挥作用的,正是这种人口均等原则。儿童、被剥夺公民权的重罪犯或者精神不健全的人,没有投票权,只是简单地假定他们被有投票权的人代表了。然而,他们在选区里的存在,对于根据“一人一票”确立政治平等是有价值的。参见L. Guinier and G. Torres, The Miners Canary(Cam­bridge, Mass: Harvard UP, 2002) 179-182.

[16] 源于参与社会交换的社会权力、友情或亲情纽带,增强了支援邻里的集体行动所需的互相信任和共同期望。同时,权力成为一种交流手段而非一种固定状态,让个体和团体有能力质疑“权力拥有者内部的权力封闭”。

[17] 我把集体效能这个术语和组织研究文献中作为“关系”的权力定义联系在一起。参见M. Grinthal, Power-with (15 May 2006) (draft on file with author); also Meyer, n 75 above at 4.

[18] 这种结果将会根据才能而不仅仅是回应性予以考量。根据这些考量,结果据说将会为那些拥有地方性知识的人所知晓;它们的持续性也会更强,因为更多人会被卷入它们的成功;也更可能得到正确答案,至少会得到时间证明。

 

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