分化社会的政治秩序

近十年来，在亚太及两岸政经潮流的冲击下，台湾的经济波动和社会分化不断刺激着选举政治的脉动，不仅促成了两次政党轮替，而且催生出一个政治周期，形成了新的政治秩序。2016年初的台湾“大选”为我们提供了一个理想的观测点。本文从亚太经济整合背景下台湾经济动能的流失、社会的多重分化以及公共治理困境的形成等角度，透视2016年台湾第三次政党轮替的经济社会根源，系统分析台湾新政治秩序的结构与动向。

引言：一种不良政治周期的提出

当我们看到蔡英文以56%的得票率大胜朱立伦，并且民进党赢得68席“立委”成为台湾第一大党。总揽行政、立法大权“完全执政”时，很多人会想起8年前马英九和国民党的大胜。2008年春，马英九以58%的得票率战胜谢长廷，国民党赢得了77席“立委”，超过了“立法院”2/3席次，一度引发台湾社会对国民党再度“一党独大”的担忧。如今，一贯清廉勤政的马英九的支持率掉到了和陈水扁下台前相近的水平，而国民党的“立委”席次跌落到35席，执政8年后沦落为史上最差政绩。于是问题就来了：国民党如此惨败，恐怕不能只归结为马英九的“无能”，同样民进党的大胜也不只是依靠蔡英文的“能力”（今年蔡的得票数只比4年前多80万票，且多为新增的“首投族”的选票），那么还有什么系统性因素深刻影响了这次政治格局的变动呢？

现代社会，政治明星光环常常是不稳定的，其命运取决于民意起伏。今日台湾民意的变动，往往是经济快速波动和社会多重分化在特定政治事件或政策议题上的反映。当经济波动不断减幅直到失去动能、且社会分化日益固化的时候，一种不良的政治周期就可能浮现：党派精英们想方设法要“公平分配蛋糕”，但受财政收支能力下降、贫富差距扩大以及认同分化的多重制约，公共政策左右为难，举足不定，难以满足的大众就会改变政党偏好，抛弃一个政治明星，捧起另一个政治明星。这是一种缺乏经济持续增长和整体福利扩张下的自我政治消耗，如果遇到认同矛盾则损耗愈重，没有赢家，都是输家。基本上，这就是8年来马英九和国民党的执政命运。现在蔡英文一脚踏进这个周期，身处台湾政治摩天轮的周期循环结构之中，她能摆脱马英九的命运模式吗？

亚太经济整合中的孤岛：台湾的经济动能是如何丧失的

台湾经济：从“奇迹”到“边缘化”

虽然“中华民国”政权于1971年失去联合国席位，但在此后二十多年里，蒋经国、技术官僚以及中小企业家共同打造的“台湾经济奇迹”提升了台湾的国际能见度。走向全球市场的台湾外贸，让人们发现它居然是经济全球化的积极分子，作为“亚洲四小龙”之一的闪亮经济地位让各国精英油然而生敬意，源自日本的“发展型国家”（developmental state）即兼具政府干预与市场动力的发展模式。当然，也有学者认为台湾地区所谓“发展型”并不如日、韩那样典型，蒋经国治下的不少产业政策并没有奏效，不过是搭上了战后资本主义世界市场扩张的顺风车而已，因而资本、技术、品牌、市场四头在外，而只有生产一头在内的“代工生产”（OEM）在台湾十分兴盛。[1]20世纪90年代以来，台湾的资本丰厚，半导体产业领先全球，但是知名科技品牌却寥寥无几，同时世界和亚太区域市场结构发生了很大的变化，台湾的中小企业在国际上难以应对更加激烈的贸易竞争。

李、扁以来的战略失败与失误

最近20年是台湾多党政治的迅猛发展期，但是台湾的外贸荣景却逐日黯淡，产业竞争力下滑，经济增长乏力，在世界经济中被日益边缘化。一个重要的原因是WTO多哈回合谈判破局，区域经济合作与双边经济合作快速兴起，各种自由贸易互惠协议重新塑造了亚太、亚欧的经贸格局，而台湾却与这波互惠自贸浪潮擦身而过。这其中有政治因素的影响——台湾作为非主权国家实体本身并不自动有资格签署FTA官方协议，并且国际社会认识到北京认为与台湾签署FTA有悖于一个中国原则，没有一个国家会和台湾签署此类协定。[2]如果台湾能与大陆建立政治互信，在不违背一个中国原则的前提下大陆并不反对台湾拓展其经贸联系，对外签署具有相当于FTA内容的灵活的贸易协议。在马英九第二个任期内，台湾分别与新加坡、新西兰签署两个经贸合作协议，与日本也签署了租税协议。因此，这个政治因素其实不全是阻碍因素，还在于台湾领导人如何协调两岸关系与对外经济合作。

从这个角度上说，李登辉和陈水扁的战略失败应为台湾经济的边缘化和孤立化承担主要责任。一方面，他们在与大陆进行国家认同对抗的同时又想走上世界政治舞台（包括“入联”、“法理台独”等），结果破坏两岸政治互信，堵死了台湾参与区域经济整合的大道。另一方面，他们以美、日和中南美洲邦交国为重点的FTA战略最终失败——对美日期待过高，幻想一步到位签署FTA，结果被十分现实的美日所冷落，与中南美洲五国签署的FTA则在经贸总量上微不足道，无法提供经济增长动力。[3]2008年马英九上台后，试图“积极洽签经贸协议，融入区域整合，连接亚太、布局全球”时，中国大陆已经崛起，上海凭借着基础设施优势以及综合保税区（和2013年以后的自贸试验区制度）制度创新优势，早已在加速推进“亚太运营中心”了。

最近8年来马英九在两岸政治互信建设上是有贡献的，并能够善用两岸经贸合作拉动台湾经济复苏。但是，马英九及国民党领导层在两岸关系上也是目光短浅，失去了更好推动台湾经济发展的良机。首先，马和国民党领导层在两岸关系上缺乏全盘规划，只看短期实利，不能关注两岸经贸利益之外的更多和平发展红利。一是台湾近年来的宏观经济稳定中两岸投资、贸易贡献最多；二是台湾的中下阶层、中端服务业、中南部实际也从两岸经济社会交流合作中获得了很大的好处；三是大陆给予台湾中青年世代广阔的发展机遇。而马政府基本只看重第一点，对第二点缺乏鼓励，对第三点却是限制多于鼓励。更值得指出的是，近年来，两岸和平发展让台湾在国际社会的形象、涉外交往得到大幅改善，得以参与国际组织活动和亚太经济整合事务，而这些重要收获基本被马眼中的短期利益掩盖了。

其次，马英九没有紧抓台湾民众担忧两岸关系的关键——安全风险，以良方去引导台湾民意。这里所说的“良方”是指更加务实的两岸和平协议。协议的文本要对两岸和平共荣和台湾的安全保障做出明确规定，其最大的功能在于官方“协议”将能引导民意。因为和平乃是两岸现实，两岸和平协议必定是两岸官方授权且认可的政治协议，将赋予含糊不清的两岸政治关系一种政治确定性，激发民众政治信心。惟其如此，台湾民意才能更加正面地看待两岸经贸合作、社会交流以及共同的涉外关系。

如今韩国、新加坡成为签署FTA最多的两个亚太国家，韩国甚至以人口规模超过5千万、人均GDP超过2.8万美元的底气自诩为“中等强国”，出面筹划世界级的“中等强国联盟”。而台湾老一辈还在回味当年的“小龙”光景，新生代面对的是失业和低薪的苦楚，并且盲目地把问题的源头指向本来对台湾有利的两岸经贸合作。2014年的“太阳花学运”直接把两岸服务贸易协议当作替罪羔羊。

今天，台湾成为亚太经济整合中的政治经济孤岛，除了资讯产品由于WTO信息技术协定（ITA）享有免关税保障之外，难以为重要产品进入各国市场争取到优惠关税待遇，产品竞争力以及原有的产业优势不断流失。唯一因政治考虑持续给予台湾巨额贸易入超的中国大陆，其庞大市场原本是台湾企业获得新生的“美丽新世界”，但是随着东盟-中国FTA和中韩FTA的生效，与韩国、东盟出口产品同质性极高的台湾产品面临着被挤出大陆市场的危险。两岸ECFA的实质是自由贸易加产业合作，不过只是一个框架协议加少数早期收获成果，而两岸自贸的实质内容都在后续的服贸协议和货贸协议谈判里。现在服贸协议已被抹黑，货贸谈判遭到冻结，台湾的经济动脉受到了钳制，而黑手就在台湾内部。

经济波动与蔡英文执政根基

在亚太经济整合进程中的落伍，以及两岸经济合作中的进展与局限，台湾陷入了一个明显的经济波动期，经济短期增长之后往往就是快速下滑，此后由于官方政策的刺激得以复苏，但又往往反复变动（参见图1）。这是这个“浅碟型”开放经济体受快速变动的全球经济形势冲击的结果。要不是近年来不断壮大的两岸经贸联系为台湾注入巨额入差，台湾甚至不会有多次短暂的复苏。

图1   1990-2015年台湾经济增长和景气对策信号

  数据来源：台湾“行政院主计总处”

     外贸的萎缩对以出口为命脉的台湾经济来说无疑是致命的，自2010年以后台湾的低端出口产品面对东盟国家时已无优势，而高端产品例如面板、电子零配件、芯片等机电产品面临韩国的激烈竞争，甚至正在逐步失去大陆市场。同时，大陆科技产业也有自身的发展需求，台商闻之色变的“红色供应链”开始崛起。如此，作为台湾经济顶梁柱的电子信息产业的竞争力优势即将不保。同时，在台商和外商投资信心不足的时候，在消费能力受就业不稳、薪资停滞影响的时候，在生物科技、医疗、文创等产业不足以支撑起台湾经济大厦的时候，在台企无法突破代工生产模式的时候，台湾经济短暂波动走向持续下滑并非不可能。2015年台湾GDP已经保不住1%的增长率，预估2016年也难有大的起色。

这就是2016年民进党执政的经济基础，是蔡英文今后无法摆脱的经济梦魇。在这样的产业结构和经济状况下，近年来台湾财政收入占GDP的比重不断下滑，已从最高峰的1990年的25%掉到目前的15%左右。这意味着政府的财政能力不断下降，刺激和支持经济发展的能力将随之下降，同时民生福利几无提升之机。台湾财政的经济发展支出占总支出的比例已从1993年31%的最高峰拦腰落到2014年15%的低谷；民生福利支出的占比则从20世纪90年代初的不足10%逐渐爬升到2011年的近20%，但此后4年来一直处于停滞状态。[4]这说明台湾官方除了维持既有福利现状以外，已无余力再根据社会结构的变化增添福利项目或者扩张福利基础。而蔡英文竞选主张中的20万户社会住宅建设、青年创业、边缘群体照顾、都市更新加速、北中南部均衡发展等无一不需要大量的财政资金支持。如此状况，巧妇焉能做无米之炊？

因此，蔡英文当选后，一边在绞尽脑汁琢磨两岸政策说辞，一边在想方设法准备出手刺激经济动能。假如台湾经济状况继续低迷下去，政治摩天轮的转动只会加快，不会暂停，而马英九的今天将会是她的明天。因此，对蔡英文来说最现实的选择，就是既要设法稳定两岸经贸关系现状，也要争取台湾工商界的投资信心和配合。近年来她所主张的“内需经济”、“以创新为动能的经济发展模式”等理念，落到实处无非都市更新、医疗照护、精致农业、民宿服务、物联网、新能源等具体的产业，要么产值弱小，要么缓不济急，不足以扛起突破台湾经济困境的重任。近来，她在多个县市阐述以“创新、就业、分配”为核心的发展策略，提出将在台湾北中南部同时打造五大产业创新体系，涵盖绿色能源、防务产业、生物医药、亚洲硅谷、智能机械等，希望让各种产业政策同时发挥作用，堆大“柴火”驱散景气寒流。但其致命缺陷在于无视外贸的萎缩和大陆市场的流失，没有市场创新是没有产业生命力的，而台湾内部狭小的市场不足以支持蔡刺激经济动能的产业计划。此外，她十分渴望加入美国主导的“跨太平洋经济伙伴协议”（TPP），但由于TPP在劳工、环保、政府采购等方面标准极高，台湾能否顺利加入还有很多变数，而且即便加入也很难在短短几年就能帮助台湾经济脱困。所以，目光只能回到两岸——今后两岸经贸关系仍然是台湾发展的最重要动力源。

十多年来，台湾对大陆的投资占对外投资的比重始终保持在60%以上，对台湾GDP增长的贡献率最大的是台湾对大陆的投资，其次是对大陆的出口。[5] 可见两岸经贸攸关台湾经济命脉。

如此，经济问题再度回到政治层面：如果蔡英文的两岸政策不能得到大陆的信任，如果继续搁置两岸服贸、货贸，那么台湾所占有的大陆市场份额迟早落入其国际竞争对手的手中。更何况，由于她迄今不承认“九二共识”，台商和外商普遍投资信心不足，大都停足观望两岸局势，有的甚至准备撤资台湾，这对今后台湾经济发展都是雪上加霜的事。

分化社会的政治秩序：民进党如何应对公共治理的挑战？

台湾的贫富分化

短期的经济波动和中长期的增长乏力导致台湾社会的贫富分化不断扩大。近年来，不管按十等分还是五等分，台湾家庭的最高所得组（组V）与最低所得组（组I）的收入差距不断扩大（参见图2）。台湾在工业化时期没有阶级固化的弊病，但是在经济波动的年代，随着贫富差距的扩大，台湾的中产阶级出现了分化，其中一小部分发展成高收入群体，另一部分则掉到低收入阶层。[6]

                           图2   台湾家户五等分组所得差异变化（1980-2014年）

资料来源：台湾“行政院主计总处”编印：《家庭收支调查报告》，2015年10月

对执政者来说，贫富分化社会的最大难题是政府主导下以社会公平为取向的二次分配总是抵消不了基于市场效率原则的一次分配对既有分化的强化，因此弱势群体的相对剥夺感是永远存在的。在选举竞争的年代，这种相对剥夺感和政策扭曲只会得到强化，而非减缓，因为社会政治张力的加强有利于候选人塑造敌我分野的阵营格局，进而动员投票并收割选票。这是台湾民主化以来政治发展的基本逻辑之一。

民进党的新定位

蔡英文带领下的民进党深谙此道。从2010年底“五都选举”开始，蔡英文和民进党就努力摆脱陈水扁“政商勾结”的不良形象，追求“中间偏左”的政党定位，亲近社会中下层和弱势群体，极力诉求“公平分配”、“社会正义”的选举主轴，竭力把马英九当局描绘成资本家的“右翼政府”。[7]最近5年来，阶级论战的话语在台湾大小选举动员中十分流行，社会公平分配问题一度代替“政治不正确”的族群认同话语，成为政党论述的利器。[8]这是很不寻常的事情，因为从基尼系数、大岛指数等常用衡量贫富差距的指标来看，台湾的贫富差距问题并不比菲律宾、泰国、印尼等国家严重，何以公平分配和阶级话语在台湾如此盛行？甚至冲击到了两岸关系？一个最可能的原因，就是认同、世代、地域等分化问题加码作用于贫富分化问题，使其凸显出来并且通过学运、社运等舞台加以传播，从而形成了强大的舆论压力。[9]

这是一个由社运和政党共同推动的政治建构过程，公共政策问题和两岸关系问题都被卷入这个政治建构过程之中，无不沾染上阶级分化的标签。蔡英文在她的文集《英派》里指出：“全球化经济加大贫富差距，在台湾已产生阶级及社会矛盾；此时两岸加速经济交流，又出现扭曲的政商利益结构。两者产生的分配问题产生加乘效应，终于演变成世代之间的冲突。”[10]这里把贫富分化、世代分化与两岸关系问题牵连起来了。而“太阳花学运”组织者传播的《反对黑箱服贸行动宣言》写道：“这些由大财团、大企业、少数执政者所组成的跨海峡政商统治集团，随时可以抛弃台湾，随时可以转往世界上任何一处劳动力更廉价的地方。他们就像吸血鬼一样，吸干一个国家青年的血汗，就开始寻找其他国家青春的肉体。”[11]在这里，“跨海峡政商统治集团”作为学运斗争的靶子，汇聚了贫富、认同、世代等多种分化内涵，不仅是为富不仁的代表，而且具有“吸血鬼”一样丑陋、恐怖的形象，成为号召新世代良善爱台青年勇于抗争的最大激励。这种制造对手并进行妖魔化渲染的手法，也使学运中各种冲击、霸占公权力机构（“立法院”、“行政院”等）的现实违法行动看起来似乎具有“合法性”与“终极正义”，从而提升了学运参加者及支持者的道德形象。对于新世代学运的仇富、恐中、反马心态以及展现出来的大规模社会动员能力和反体制冲击行动，蔡英文和民进党精英是十分欣赏的，甚至自感“望尘莫及”，钦佩莫名。为此，蔡英文强调民进党应与社运团体建立“伙伴关系”，开展“默契合作”，形成“分进合击”的策略以对付国民党。[12]

正是在这样的政治建构下，贫富分化与其他社会分化形态互相影响，使台湾社会遍布复杂的社会分歧点，极易成为政治动员的导火索。这是台湾民主化以后公共治理最难于处理的问题，也是各种吸引眼球的政治敏感事件之所以层出不穷的社会根源。

分化社会与政治动员

我们必须系统地思考台湾的社会分化问题。当前台湾社会分化的突出特点及其运作效果是：各类新、老分化问题相互影响、渗透，形成了行动能力十足的社会力量、政治敏感性极强的社会舆论以及更加直接的政治参与方式，一方面冲击了过去习以为常的精英主导的公共政策决策过程，另一方面催生出新的选举动员模式，改变了主要政党的社会基础。前者的典型例子是2014年春“太阳花学运”对服贸协议的冲击，后者则体现在2014年底“九合一”选举以及2016年初台湾大选中的各种网络政治动员，特别是对柯文哲的网络造神运动和对“周子瑜事件”的政治情绪宣泄。

这些具有网络化、年轻化、民粹化、具有高度社会动员能力甚至反代议制民主的社会运动，乃是上述四类社会分化汇集反应的结果。2013年8月，因陆军下士洪仲丘受虐死亡案引发的25万“白衫军”凯达格兰大道示威事件，可以视为这类社运成型的标志性事件。类似的事件还有苗栗大埔拆迁案争议、台北文林苑都更案争议、反媒体垄断运动、反核四运动、反国光石化案等。在这类社运中，Facebook和PTT等网络社交工具成为从网络到现实的社会动员的利器。“公民1985行动联盟”、“巢运”、“民主阵线”、“岛国前进”、“基进侧翼”、“民主斗阵”、“民主黑潮学生联盟”等正式和非正式的学运/社运组织如雨后春笋层出不穷（有的甚至只是在Facebook上注册一个账号，就可以开展网络社会动员），挑战马英九当局的土地政策、住宅政策、两岸经贸政策、军队改革政策、环保政策以及能源政策，甚至激化两岸认同矛盾，最终在2016年初的大选中汇聚成时代力量和社会民主党两大新兴政党。其中，接续“太阳花学运”声势的时代力量在党主席黄国昌的带领下赢得了5个“立委”席位，组建“立法院党团”，一举由反代议民主体制的先锋翻身而成这个体制的既得利益者。

不良政治周期的运作

2008年以来，随着台湾经济波动减幅到失去动能（2015年台湾GDP增长率只有0.85%），台湾的不良政治周期形成了：国民党重返执政不久即遭遇全球金融危机引发的经济大衰退，经过一番努力应对，经济稍有复苏后立即面临公平分配的社会压力，但受财政收支能力下降和贫富差距扩大的双重制约，公共政策决策在分配优先或增长优先之间左右为难。各种社会分化相互影响下的社会碎片化格局开始固化，对重大政策议题的社会共识基本没有可能形成。于是，复杂分布的社会分歧点所构成的“导火索”一旦因偶然事件引燃，激进的新世代就能利用网络新媒体迅速开展社会动员，组织社运，引发政治紧张。国民党一惯忽视培养青年外围社团，现有的国民党青工会和青年团要么为高官子弟和地方派系子弟操控，要么缺乏网络草根动员的决心与经验，因此国民党虽然成了在野党，但恐怕缺乏利用社运的能力。马英九第二任期内最常见的社会问题螺旋式激化进而政治化的模式。其实蔡英文上台后也很难完全避免按如此模式运转的社会问题。因为经济状况不好，而且社会碎片化，谁当家，谁承担。这一点蔡英文已经意识到了。

在不良政治周期中，多种社会分化作用下社运的蔓延，就是一种缺乏经济持续增长和整体福利扩张下的自我消耗。长期看这里没有赢家，因为特定社会群体一时的权利获益往往同时伴随着整体性的制度损伤。各种制度损伤日积月累，最终造成的只会是体制的失能和治理的失败。自1980年代中期以来三十年左右的台湾民主化和政党竞争，建立起后威权时代的政治秩序，依托各种民主制度和政策过程为台湾提供了民主规则、市场效率、福利改善以及良好社会规范等政治-社会功能。但是如果这些制度和政策过程一再受损，这些弥足珍贵的功能也将无处容身。

蔡英文执政下如何应对潜能十足的社会力量，将是未来若干年台湾政治发展的新内容。时代力量党已经在“立法院”中发出了要监督民进党执政的声音，各种独派社团、环保社团、社福社团在推送蔡英文和民进党上台以后紧盯着民进党的施政举措。他们不会忘记十几年前陈水扁上台执政却背离社运团体，大搞政商勾结的往事。三年前，“万人送仲丘”活动的主持人喊道：“民进党如果真心诚意捍卫我们的价值观和理想，全世界都会联合起来帮助你，但如果不是真心诚意，只想着下次选举，民众不会站在你这边。”蔡英文说她随时把这句话放在心上。[13]那么，在高举“公平正义”理想旗帜但又兼有反全球化、反市场化和仇富心态以及强烈“台湾国认同”的新世代社运面前，蔡英文和民进党还能像在野时期那样纵情欣赏和支持社运吗？

总结：台湾政治秩序的未来——分化社会挑战民主社会

台北一位曾任政府文官的老先生告诉我：民主当然好，但是民主越多，下层老百姓就越想念威权领袖蒋经国。因为不是民主越多社会就治理得越好，不是社会越多元民众的福利就越能得到保障。

台湾民主制度的核心是一人一票的全面普选，这不是问题。问题在于这个制度的形成过程（即“民主化”）受到不少“先天病灶”的影响，包括早期的省籍-族群冲突、南北部发展差距以及近年凸显的国家认同矛盾和贫富分化问题。基本上，民主制是系统性代表社会利益的方法，但仅凭本身无力去改变社会利益的分配，需辅以其他现代国家建设制度，包括法治、市场、公权力配置等。30年前台湾民主化的启动有其问题意识，亦即改变权力资源的产生和分配模式，包括开放政治市场（开放“党禁”、“报禁”），让民众平等获得利益代表（解散“万年国会”）以及最高权力的普选（“总统直选”）等。

随着第三次“政党轮替”的完成，台湾“民主政治”可以说进入了“巩固期”，而由于四大社会分化形态同时存在，不良的政治周期隐然成型，促使台湾民主政治运作的问题意识发生了重大变化，可持续发展、有效公共治理以及公平分配，成为新的新政治秩序的必然要求。这就是未来台湾政治经济发展的重大命题，是分化社会对“民主政治”的时代挑战。如果民主选举产生的领导人不能完成这些任务，也无法逃脱政治摩天轮的无情周转。

   民主政治不确定，分化社会无共识，这两条是现代公共政策执行的难关。大陆对台政策也不可避免地要直面台湾政治发展的这两条逻辑。台湾的社会分化和政党轮替成为大陆对台政策继续发展的激励因素，未来政策改进的着眼点应更有针对性和前瞻性，在坚决反对“台独”的基础上推行让台湾民众“有感”的政治干预，扩大对台湾新世代的政策吸纳，全面布局构建两岸安全共同体等。

（编辑  迟晨光）