PPP (Public-Private-Partnership)诞生于上世纪70年代末80年代初的英国，其出发点在于减轻政府负担和平衡投资风险。三十多年来，英国已经成为全球PPP项目规模最大、应用领域最广的国家，PPP的适用领域涵盖了一切公共领域，涉及国防、交通运输、医疗卫生、环境治理、文教娱乐、监狱管理等。
1984年，深圳沙角B电厂BOT项目的启动，标志着PPP投资模式在中国落地。经过近30年的发展，PPP模式已成为由政府大力提倡的投资模式，通过PPP模式建立政府与社会资本之间的风险共担机制，调动社会资本参与地方基础设施建设，降低政府财政与举债压力，为企业参与政府公共设施项目开辟了一条新途径。据中信信托金融实验室测算，2020年我国新型城镇化的资金需求将超过30万亿元，一半由政府解决，另一半缺口将引入社会资本，这将为金融机构与政府合作提供机会，而未来合作方式将在PPP模式下探寻。本文以信托公司为例，在总结我国PPP发展历程，解析PPP项目存在问题的基础上，分析金融机构参与PPP项目的可行性路径。
PPP遭遇“水土不服”
截止2015年7月，全国PPP项目总投资达到1.97万亿元。其中，安徽省的PPP投资规模最大、项目最多，达127个。然而社会资本参与PPP的热情远不及政府，已签约的PPP项目约2100亿元，签约率不足两成。这主要源于以下三方面原因：
第一，法规效力较低，体系尚待完善。
我国当前缺乏一套针对PPP的完整法律法规体系，现有规定法律效力不高，发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》均局限在部委的层面。而且当前制度层面还有相互矛盾的地方，如发改委与财政部对项目操作的流程也有差异。
PPP不仅是一种投融资模式，更是一项涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程，社会资本有时需与政府签订长达20-30年的合同。政府公益性的出发点与资本的逐利性存在天生冲突，如果没有强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障，社会资本也会望而却步。
第二，国家负责部门有待明确。
财政部一直积极推动PPP理论的推广和实践的推进，在全国范围内组织了多次PPP培训，成立了PPP中心，并于2014年12月4日公布了《PPP操作指南》和30个PPP示范项目。国家发改委是起草《特许经营法》的牵头部门和由国务院指定的“政府投资支持社会投资项目的管理办法”等多个政策措施牵头部门。国家部委在履行职责方面有待协调行动，统一规划。
第三，契约精神至关重要。
PPP模式是基于政府和社会资本所签订的合同开展的。参与各方都必须有契约精神，严格按照合同行事，才能保证项目顺利推进。PPP模式从根本上要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。然而，我国政府在公用和基建等领域一直处于主导地位，此前几轮PPP也多以BT项目为主，政府是投资主体，在项目中属强势一方，政府信用较社会资本而言更容易产生风险。
PPP项目失败的案例中，很多是由于政府违背承诺导致合作方利益受损而造成的。例如，长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，实施机构拖欠合作公司污水处理费最终导致项目失败；廉江中法供水厂项目中供水量和水价都未达到当初合同规定的标准。
信托公司试水PPP项目
自2014年9月起，中央多部委陆续发文激励PPP模式开展，彰显了国家推行PPP的决心。在此背景下，多家金融机构积极试水PPP项目。2014年12月，中信银行为贵阳市南明河综合治理项目提供融资，获得国内银行PPP业务首单。2015年5月，民生银行旗下的民生加银资产管理有限公司中标重庆钓鱼嘴南部片区PPP项目。同月，由中国建设银行、绿地集团、上海建工、建信信托共同发起国内首只千亿规模的中国城市轨道交通PPP产业基金诞生。2015年6月，中国邮政储蓄银行中标国内首单高铁PPP项目。2015年7月，中信信托参与2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目，标志国内首单信托公司参与的PPP项目正式落地。
如何选取PPP项目
进入2015年后，政府对PPP模式的推广热度明显提升，截至2015年5月，发改委公布我国PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元。如何从众多的PPP项目中选取合适的项目，要从四个方面考虑：
第一、选取什么类型的PPP项目
目前我国的PPP项目分为三种类型：一是使用者付费，即经营型的项目；二是政府付费，即公益型的项目；三是可行性缺口补助，即准经营型项目，这类项目是在使用者付费不足以满足社会资本回报的时候，由政府补贴来完成。现阶段金融机构更适合选取政府付费和可行性缺口补助的PPP项目，使用者付费属于完全市场化的投资型模式。
第二、考量政府的财政实力与信用等级
对于可行性缺口补助和政府付费项目，在特许经营期内，政府要履行代募预算和按时支付补贴的义务。财政实力的强弱将会影响政府按时合规履行该义务。信用等级的考评不仅出于安全性方面的考虑，更为重要的是，信用等级低的政府对PPP认识程度相对较弱，推行PPP项目的效率相对较低。
第三、考察合作伙伴的推行力度与执行能力
信托公司在决定参与一项PPP项目之前，对合作伙伴推动项目的力度与执行力高低需做考察，这将影响项目完成的时间预期。
第四、明确评审和实施程序是否规范
在参与PPP项目前，还需要评价合作政府的审批手续是否完善、程序是否公开透明、交易方案是否完善。规范的评审与实施程序有利于PPP项目的顺利开展。
参与PPP项目的流程
社会资本成为PPP项目的参与者需要经过若干环节，以信托公司为例，其参与PPP项目的流程如下：
图1：信托公司作为社会资本参与PPP项目流程图
PPP项目的收益保障和风险防范
2014年底，国家财政部通过评审确定30个PPP示范项目；半年后，财政部针对这些示范项目出台了关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知。明确禁止用BT项目（建设-转让）做PPP，同时对保底承诺和补偿回购等变相融资进行限制。在这些限制条款下，信托公司作为社会资本参与PPP项目可以通过两种方式保证收益：
第一，股权回购。财政部限定了用股权方式进行的变相融资，只要股权回购没有确定收益就不能被认为是融资。因此以股权回购作为退出方式是可行的。第二，按等额本金支付。用等额本金的方式支付投资收益，最终资产和股权都能够作为商品来交易。
依据PPP项目领域，分解风险关键点
由于信托介入PPP存在一些风险，大多数信托公司仍在观望。从风险防范方面分析，信托公司在参与PPP项目前，要深入分析项目本身的优劣，重点关注政府付费和可行性缺口补助的项目；慎重判断当地政府的信用水平和契约精神，密切关注有关PPP的政策法规，以及涉及地方政府的财政预算体制改革。
城市供水、供暖、供气、供电等公用事业的盈利微薄，但需求和运营稳定，经营可持续性强，一般属于“使用者付费”的项目。相应的PPP项目应重点关注协议对政府和社会资本双方的责任义务约定是否明确，成本核算是否清晰，价格调整机制是否合理。
污水和垃圾处理等公共环保工程，其收入来源于政府的垃圾处理费或污水处理费，政府在此类项目中一般承担“最低需求风险。垃圾处理项目优先选择以相关专业上市公司为社会资本的项目，而污水处理项目的部分收入来自于自来水费的捆绑销售，应选择同时经营污水处理项目和供水项目的公司。
保障性安居工程一般采用和商业开发捆绑进行，商业收入部分有一定的不确定性，但开发周期一般不超过5年，不确定性相对较小。轨道交通、公路、机场、地下综合管廊等交通设施具有区域独占性和垄断性，但一般投资金额比较大，期限很长；存在没有收入、全靠政府付费和有部分收入但仍需政府补贴两种模式。
医疗和养老服务设施前景广阔，但行业尚不成熟，其前期需求难以准确测算。
城镇和新区开发的投资金额较大，回收期较长，土地出让和升值前景不确定，存在招商引资风险和相关的政策风险。
信托介入PPP的模式
一是产业基金+PPP模式。产业基金有地方政府发起、金融机构与地方政府发起、实业资本发起三种形式。例如，中建投信托主动发起产业基金参与PPP项目，与十九冶集团成立PPP产业基金，与地方政府合作投资项目，在项目开工后分期设立集合信托计划，同时进行“股权+债权”投资。
二是债权投资模式，通过信托贷款为PPP项目提供流动性支持。
三是参与PPP项目资产证券化，由于PPP项目均投向基础设施，建成后具有稳定现金流及必要的政府补贴，因此较为适合做资产证券化产品。
推广PPP依旧任重道远
在现阶段经济下行、公共服务缺口扩张和投融资比例逐渐下降的经济环境中，政府不断推出相关政策法规助推PPP发展。虽然PPP 的设想很美好，但在现实中阻力重重，要深入推广PPP 模式仍需在制度建设、政府角色转变等方面下功夫。
一是市场化程度要更加深入，逐步转变政府参与的角色。从早期的PPP 来看，政府不仅作为项目发起人和监管人，而且直接参与到项目的运营中。政府的双重角色导致项目在经营过程中参与各方风险和收益难以有效衔接，社会资本始终处于弱势地位。针对这一缺陷，财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（简称42号文）着重强调，政府与社会资本合作要以“平等合作”为基础，在平等互利中分配收益。未来PPP 的政策将逐步向引入竞争机制靠拢。
二是公开化和透明化任重道远。将社会资本引入公共品建设领域，本质上需要通过市场竞争手段甄别项目好坏和社会资本优劣。42 号文也正式将公开化和透明化的原则引入PPP 项目建设，市场化原则在PPP 中的配置效率将逐步提升。
? 结合多方面的分析，我们认为短期内PPP 大规模的开展有相当难度，也难以化解地方债务的重要措施，PPP 模式对债券市场的冲击相当有限。
链接：PPP在中国发展的5个阶段
改革开放至今，PPP在我国已经历了5个阶段和3波高潮。
第一阶段：探索阶段（1984-1993）。改革开放以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域，地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，这在本质上就是PPP。但当时地方政府与投资者都是在探索中前进。这一阶段代表性的项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店项目和北京国际饭店项目等，其中深圳沙角B电厂BOT项目被认为是我国第一个真正意义上的BOT项目。
第二阶段：小规模试点阶段（1994-2002）。该阶段试点工作由国家计委（现发改委）有组织地推进，也掀起了第一波PPP高潮。国家计委选取了5个BOT试点项目：合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目。
第三阶段：推广试点阶段（2003-2008）。2003年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，2004年建设部（现住建部）出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立了法律法规依据。在政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP第二波高潮。该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。
第四阶段：短暂停滞阶段（2009-2012）。随着国家四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前。主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段。
第五阶段：政府大力提倡（2013年至今）。2013年财政部肯定PPP模式在改善国家治理、促进城镇化等方面的重要作用。2014年以来，从中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，目前则强调社会资本与政府共享利益、共担风险。
