当香港仍然是英国的殖民地时，美国把香港视为西方世界的一部分，并使其在对华战略中担当一定的制衡中国的角色。当英国在不得已情况下决定将香港交还中国后，美国在1992年通过了“美国-香港政策法”（U.S.-Hong Kong Policy Act），肯定“一国两制”方针对解决“香港前途”问题的价值，给予回归后的香港近乎“国家级”的待遇，其目的不单是要维护美国在香港的巨大利益，也包括取代英国在香港的地位。美国更期望香港在“一国两制”下能够继续发挥促使中国走“和平演变”道路的作用。
总体而言，香港回归以来在中美关系上不成为一个重要因素，也没有为中美关系带来麻烦。尽管中国政府偶尔对美国政府发表的有关香港的意见和批评做出反击，但香港问题并没有对中美关系造成实质影响。来自中国或美国的专家和学者在论述中美关系时，一般都不会谈及香港。
然而，过去几年来事态出现一些微妙的变化，香港问题在中美关系中可能带来了一些复杂因素。虽然目前还未能充分、准确和具体地预测日后的发展，但从“预为之谋”的态度出发，对这个问题进行初步探讨应该有一定的价值。
美国的“重返亚洲”战略
2010年美国总统宣告“重返亚洲”(“return to Asia”)战略，目的是要把美国的地缘战略重点从中东转移到亚洲。美国的“重返亚洲”战略又被称为“亚洲再平衡”(“Asia rebalancing”)和“支点”（“the Pivot”）战略。“重返亚洲”当然并非表示美国过去在亚洲没有“存在”（“presence”），只不过是高姿态强调美国要大幅加强其在亚洲的“存在”而已。从美国的角度看，过去过度重视欧洲和中东的地缘战略需要调整，这就势必对崛起中的亚洲特别是中国给予高度重视。显然，亚洲的重要性并不亚于欧洲和中东，而且随着时间的推移其重要性只会有增无减。
一直以来，各方面对于“重返亚洲”战略的论述虽多，但颇为零碎，且臆猜成分不少。即使是“重返亚洲”的主要倡导者——美国前国务卿希拉里·R·克林顿对此也是语焉不详。① 今年出版的由库尔特·M·坎贝尔（Kurt M. Campbell）撰写的新书《支点：美国在亚洲的未来治策》）可以说是迄今为止最全面、详尽和权威的论述。①坎贝尔在2009-2013期间是奥巴马总统的主管东亚和太平洋事务的助理国务卿，深得国务卿希拉里赏识，也是“重返亚洲”战略的设计师和推手。如果希拉里•克林顿明年入主白宫，则坎贝尔重返美国政府的可能性不低。以此之故，他对“重返亚洲”战略的阐述不容忽视。
简单来说，按照坎贝尔的分析，“重返亚洲”战略有如下的重要内容：
l 制定全面和灵活的亚洲战略，有效地运用外交、军事、经济、文化和其他手段来达到美国的重大战略目标。经济手段和其背后的地缘经济学(geoeconomics)尤应得到前所未有的重视。②
l 鉴于亚洲在经济和地缘政治上的重要性不断上升，该地区与美国的未来国际地位和核心利益息息相关。亚洲应该是美国的国际战略重点，过去美国过度重视欧洲和中东的战略应该改变。亚洲的战略重要性应该不亚于欧洲和中东，甚至应该尤有过之。
l 中国的快速崛起改变了亚洲以至世界的局势与大国势力对比格局。必须防范中国成为亚洲的“霸主”，因为那将损害美国在亚洲以至全球的利益，动摇美国的世界霸主地位，同时将改变战后由美国缔建和主导的国际政治和经济秩序及其运作规则。
l 亚洲各国虽然与中国在经济上有不少的共同利益，但在安全问题上却感受到来自中国的威胁，因此他们欢迎美国在亚洲的存在并担当领导角色，尤其是在维护他们的主权和安全方面。
l 向美国在亚洲的新旧盟友或朋友保证美国在亚洲的长期存在，不会因为中国的崛起而被迫撤离亚洲。同时，也向中国表明美国决心维持其在亚洲的利益和领导地位。
l 不容许中国在亚洲“成就霸业”。一个由中国主导的亚洲会让亚洲走向不光明的前景。
l 尽管美国充其量只能拖延中国的崛起，却不可能阻挡中国在亚洲的地位和影响力不断上升。美国的战略意图是要促使中国在美国建构和主导的国际秩序的框架下崛起而不是另搞一套，从而减少中国崛起对美国及其盟友的威胁，避免大国战争和保卫世界和平。鉴于中美关系和利益错综复杂，“你中有我、我中有你”，美国对中国并非采取“围堵”(“containment”)战略，反而是一种混合了合作、对话、竞争和冲突的战略。
l 扬弃过去“中国优先”的方针，不再突出中美双边关系和中美联合领导在亚洲事务上的关键性，反对任何形式的“势力范围”(spheres of influence)。应该把对华政策纳入一个更全面、广阔和包容的、由美国主导的区域政治、经济和安全的政策框架之内。所以，应该建立和强化与亚洲各国（包括中国）的双边关系，尤其是贸易和军事合作。
l 保卫亚洲的由美国塑造的“亚洲运作系统”(Asia’s operating system)并引领该系统进行革新以符合二十一世纪的需要。该系统的主要原则包括自由航行、自由贸易、区域事务高度透明、和平解决纠纷、遵守国际法和规则等。
l 积极参与亚洲的区域性合作机构和组织，创建新的区域性合作组织，并以美国主导的“跨太平洋伙伴协议”（“Trans-Pacific Partnership [TPP]”）为新的、重中之重的区域性经贸合作组织。
l 建构更高层次和水平的自由贸易体系，迫使中国进一步开放市场和减少各类保护主义措施。
l 致力推动民主发展和宣扬西方价值观。
l 强化美国与亚洲的人与人之间的往来。
l 强化美国在亚洲的军事部署，在2020年前把60%的美国海空军力量投放在亚洲。
l 确保东海和南海的海上和空中的航行自由。
l 针对中国军事力量的扩张而进行军事装备和战略革新，破解中国针对美国的“反进入/区域禁止”（“anti-access/area denial”）的战略。
l 联合亚洲各国一起制约中国，并支持那些与中国有领土和领海纠纷的国家以各种方式和手段与中国周旋。
l 争取欧洲国家对“重返亚洲”战略的支持、参与和配合。这个意图部分反映在正在谈判的“跨大西洋贸易和投资伙伴协议”(“Transatlantic Trade and Investment Partnership [TTIP]”)之中。
当然，现阶段很难断定美国在日后有多大决心和能力去贯彻其“重返亚洲”战略，而欧洲和中东的混乱局面是否会使美国再次分心，但无论如何美国的“重返亚洲”战略不可等闲视之。
中美在亚洲的战略较量与香港
对美国的“重返亚洲”战略，中国当然不会掉以轻心。中美两国无可避免会在亚洲进行全面的战略较量或博弈，其结果对亚洲以至世界格局将产生巨大和深远的影响。
针对美国“重返亚洲”战略，中国已采取了若干应对措施，如中俄的战略互动、增强国防实力、致力捍卫在东海和南海的主权、强化与亚洲各国的关系和合作、构建新的区域合作组织、签署双多边和区域性的贸易和经济协定、积极参与亚洲的区域组织和事务、推进人民币国际化、加快国内企业和人才“走出去”等。“一带一路”战略可谓各种应对策略的集大成之作，代表一整套深谋远虑、全方位和多元化的“西进”国际战略，其重要内容包括减少中国在发展过程中对美国和西方的依赖、开拓更广阔和纵深的战略腹地、扩大贸易和经济合作、减低对海路运输的过度倚赖和强化能源、资源和国家安全等。
当贸易和金融全球化无以为继、各类保护主义抬头、国家与民族意识兴起和全球经济停滞不前之际，崛起中的亚洲的经济和战略价值更为突出。所以，在未来的十年到二十年，中美在亚洲的战略角逐不可避免。
在未来一段颇长的日子里，香港会处于中国和美国战略较量的夹缝之中，处境会愈趋困难。过去香港在中西方之间“左右逢源”的状况将难以延续。因此，如何应对新局面，对香港特区的领导人和中央的领导人来说都是一种考验。
对美国来说，香港回归中国，特区管理权已属中国内政，故此香港对美国的战略价值明显下降。随着中国坚定不移走具有中国特色的社会主义经济和政治发展道路，并在发展模式上与美国竞争话语权，在促使中国重复西方发展道路方面，香港的作用也已非常有限。当然，美国在香港仍然拥有相当的经济利益。更重要的是，香港的反共、反华力量和各种反对势力仍然可被美国利用为中国制造麻烦，并为“一国两制”的实施增添障碍，因此在某程度上，香港可以“继续”发挥牵制中国崛起的作用。
过去几年，香港各类反对力量利用特区行政长官普选办法和特区政府施政失效等议题发动政治斗争，其巅峰之作为2014爆发的、为时达79天的“占领中环”行动。随后各种极端主张蜂起，尤以本土分离主义、自决倡议和“香港独立”为最。香港的反对力量在不同程度上得到来自美国和一些西方国家在物质上和精神上的鼓励和支持。①他们的行径不但为香港带来政治混乱和管治困难、阻挠了“一国两制”的顺利实施，也损害了中国和香港的国际形象。
最近几年，美国对香港的关注程度有所上升，但往往从负面角度出发。自1993年开始，美国政府按照“美国-香港政策法”的要求每年向国会提交一份关于香港情况的报告。由于美国政府认为香港在回归后的情况没有违背“美国-香港政策法”对香港的期望和要求，因此在2006年后便停止向国会提交报告。然而，最近美国政府认为，香港过去几年发生了一些“异常”的对美港关系不利的情况，因此在2015年4月恢复向国会提交报告。在2015年的报告中，美国政府表达了对香港的民主发展、人权状况和媒体自由的不满。该报告对香港政府没有顺应美国政府的要求、将泄露美国情报机密的美国人斯诺登移交美国，反而容许他逃到俄罗斯特别恼火，并警告这会损害美港关系。①
美国政府这一举措将为美国日后进一步“关注”甚至“介入”香港事务提供理据和基础，也为美国政客“干预”香港和中国内政提供弹药。这一举措亦有可能使香港在某程度上成为美国对付中国的“棋子”，哪怕是不算很重要的“棋子”。
近年来，个别美国的中国问题专家开始注意到香港在中美关系中的存在，并断言香港已经成为中国的“乱源”或“麻烦”之一。例如，美国的“中国通”沈大伟(David Shambaugh)说：“在未来十年，中国政府所要面对的最严峻的挑战为新疆、西藏、香港和台湾这几个越来越不稳定的边陲地区。新疆和西藏极为不稳定，而香港和台湾的不稳定程度较低，但它们却有与北京发生重大对抗的真正风险。”② 他接着断言：“……在香港和台湾，明显的和长期性的趋势并不是走向靠近中国大陆和中央政府，而是离开它们。这个趋势在日后会愈趋强化，并（在两地与中国大陆之间）产生连绵不断的摩擦。如果大陆方面试图以武力手段镇压香港或台湾的‘分离行动’，则不可预计但却又具有爆炸性的局面将会出现。”①
坎贝尔对香港的情况也做出评论：“北京对2014年在香港发生的抗争行动的打压、它在同年发表的那份旨在修改香港的自治地位的白皮书……已经引发了中国是否遵守‘一国两制’的严重关切。”②
可以说，香港的各种反共、反华和反对香港特区政府的力量，以至香港出现政治动荡和部分港人与中央对抗的情况，都会让美国政府和美国的非政府组织在香港兴风作浪有可乘之机。除了扶植那些力量外，美国还可能采取一些“搅局”的手段，用以削弱香港的经济活力。举例来说，美国可以以“美国-香港政策法”为由，借香港的人权状况欠佳，或借口中央政府没有履行“一国两制”的承诺而撤回部分给予香港的优惠待遇（比如输入先进技术）、对香港施加经济、金融和贸易制裁、阻挠香港加入东亚地区的经济合作组织、冲击香港联系汇率、扰乱香港的金融状况并借此在内地引发金融风波等。不过，这样也会损害美国在香港的经济利益、损害与美国人有共同价值观的香港人，进一步降低香港对中国的“示范”作用。然而，从另外一个角度而言，美国很可能不会积极做一些有利于香港发展或提升香港对中国发展的作用的事，毕竟香港的繁荣与稳定在中美战略较量激化过程中不一定符合美国的战略利益。举例说，尽管香港是一个自由、开放和与西方规则和标准接轨的经济体，但从来没有美国的官员、专家或学者公开建议邀请香港加入那个目前旨在排拒中国的“跨太平洋伙伴计划（TPP）”。①
向全世界输出美国的民主观是美国立国以来的国策。“美国-香港政策法”开宗明义地说明：“支持民主化是美国外交政策的基本原则。因此，这项原则自然地应用在美国对香港的政策上。1997年6月30日之后这个情况不变。”①此外，美国认为香港人的人权状况与美国在香港的利益关系密切。②可以想象，在日后的中美战略交锋的过程中，香港的民主改革和人权问题将会愈益成为中美的摩擦点，而美国各方势力与香港的反对势力更会加强协作。
中央对港政策
作为一项关系到国家和香港的长远和核心利益的重要国策，“一国两制”方针不会因为美国的“重返亚洲”战略而改变。但美国的“重返亚洲”战略却将无可避免地使得“一国两制”在香港的实践需要面对一些新的复杂因素。“一国两制”诞生之际，正值中美关系发展良好的时刻。然而，随着冷战结束、中国的崛起和美国的衰落，“一国两制”正面对中美战略较量之局。①故此，我们要以更小心、认真和警惕的态度来处理香港的事务。
一方面，保存香港与西方以至全世界的密切联系对国家至为重要，因为香港在新一轮的国家“走出去”战略，尤其是“一带一路”战略中仍要担当重要和难以替代的角色。举例说，尽管在可预见的将来中国难以遵循TPP的苛刻要求而加入该组织，但香港可以在一定程度上成为中国与TPP的“桥梁”，发挥促进中国与东南亚国家关系的作用。又比如，香港可以充当亚太地区的国际金融中心和“一带一路”的融资、管理、服务和法律仲裁中心，为“一带一路”战略的开展和实施服务。
另一方面，国家安全在中央对港政策的显著性和重要性也会与日俱增。特别是香港在回归十九年后仍然没有完成基本法23条的本地立法工作，而香港与内地仍然没有相互移交逃犯的协议。近年来香港出现的各类本土分离主义和对中央与内地同胞的逆反情绪亦在一定程度上形成对国家安全的威胁。可以预期，中央会加强在国家安全事务上与香港特区政府的联系和合作。
在当前国际环境下，尽管保存香港的国际联系对香港的繁荣稳定和香港对国家的战略价值非常重要，香港的国际活动空间有可能需要有一定的调整，而外部势力在香港的运作空间也有可能需要受到若干约束。举例说，虽然香港是中国首屈一指的离岸人民币中心，但从风险管理的角度考虑，有必要在香港以外成立多个离岸人民币中心。
考虑到美国和西方国家的经济困顿和对香港的重视程度下降，香港亟需寻找新的经济发展空间，而崛起中的亚洲正好是香港日后的依托。香港可以通过深化与亚洲国家的合作来推动经济发展和优化产业结构。中国会发挥香港在亚洲的影响力协助香港“走进”亚洲，从而减少一直以来对西方的过度“倾慕”和依赖。
“一国两制”虽然在香港已经实施了十九年，但不符合“一国两制”和基本法的理解、行为和要求的东西仍颇多。中央为了准确和全面贯彻“一国两制”和基本法，确保“一国两制”不走样、不变形，在坚持基本原则和立场的前提下，中央需要扩大中央和特区政府的社会支持基础，为此需要在特区管治方式、政治作风和施政方针上尽量回应港人的要求，减少社会上的不满情绪，并推行各项不可再延宕的社会、经济和民生政策的改革，促进社会公平和公义。
总的来说，在愈益复杂的中美战略较量局面下，为防止香港为外部势力利用为“颠覆基地”，保存香港的繁荣稳定和香港对国家的价值，需要在坚持“一国两制”大原则下采取坚定而灵活的政策和措施。美国的“重返亚洲”战略虽然为“一国两制”在香港的实施带来复杂性，但如果能够妥善处理，可以将部分“坏事”化为好事。
（编辑 碣石）
* 刘兆佳，香港中文大学社会学荣休讲座教授，全国港澳研究会副会长。
① 她提到美国的亚洲政策有几项任务，其一是重新确立美国为太平洋大国但却要避免在不必要的情况下与中国对抗，其二是引领印度更坚定自信地进入亚太地区的政治舞台，其三是推动亚洲的政治改革和经济增长。见Hillary Rodham Clinton, Hard Choices (New York: Simon & Schuster, 2014)，pp. 39-64。
② 在此可参考Robert D. Blackwill and Jennifer M. Harris, War by Other Means: Geoeconomics and Statecraft (Cambridge, MA: The Belknap Press of Harvard University Press, 2016); Joshua Kurlantzick, State Capitalism: How the Return of Statism is Transforming the World (New York: Oxford University Press, 2016)；及William J. Norris, Chinese Economic Statecraft: Commercial Actors, Grand Strategy, and State Control (Ithaca: Cornell University Press, 2016)。几位作者都认为，在自由市场和经济规律挂帅的思想的主导下，美国过去几十年没有认真运用经济手段来达到地缘政治的目标。面对中国广泛和肆无忌惮地以经济武器进行政治争夺的情况下，美国必须重新重视经济手段的价值和意义。
①坊间有一个说法，认为美国政府给予香港特区护照持有人进入美国的免签证待遇原本已经到了水到渠成的阶段，但斯诺登事件却触怒了美国政府，因此免签证待遇的发放遥遥无期。
① Ibid, p. 68。
② Campbell, The Pivot, p. 242。
① 一些美国学者认为，美国在拟定TPP的内容时，应该加入更多针对中国的条款，让中国假如在日后加入时需要遵守更严厉的要求，比如规定由威权和非市场经济体管理的货币[这里实际上指人民币]不能成为储备货币，及对国有企业的“不公平”竞争行为作出严格的限制。见Blackwill & Harris, War by Other Means, pp. 182-183。
② Ibid, Section 2(6)。
①可参考刘兆佳：《一国两制在香港的实践》（香港：商务印书馆，2015）。
