经济导刊
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从体制、机制、结构层面看国资国企改革的进展

彭华岗 来源: 2019.07.15 15:41:15

 

对今年经济形势的分析,可以先看全国油、电、煤、运基础供应的情况。今年14月份,我国原油产量比上年同期增长了3.9%,成品油、天然气销量分别增长了4.2%4.1%,电网售电量同比增长2.7%,航空运输和水运的总周转量分别增长6.3%15.1%。我国经济活动的各方面还是基本向好的。

再看中央企业经营情况。今年14月,中央企业的营业收入累计同比增长6.3%。其中有17家企业收入增幅超过20%44家企业增幅超过10%。同期中央企业累计实现利润总额同比增长10%,净利润同比增长13%。中央工业企业的运行明显企稳。14月,工业企业实现净利润同比增长13%,工业企业的净利润额占中央企业净利润的增量比重达到57.2%。从目前的数据看,13月整体情况较好,4月有所回落。

国资和国企改革进展概况

习近平总书记在很多场合,对国有企业的地位、作用,以及国有企业的改革发展做了明确指示。201610月,在全国国有企业党的建设工作会议上,习近平总书记指出,要通过深化改革、优化调整、创新发展,国有企业逐步向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。国有资产规模实力稳步提升,国有资本布局结构逐步完善,国有经济的活力、控制力、影响力、国际竞争力、抗风险能力不断增强。

十八大以后,在推进国有企业改革的工作方面,我们的主要任务是:完成国企改革顶层设计、形成“1+N”政策体系,十项改革试点以及后续的双百行动,区域性改革和综合实点。

国企改革顶层设计与“1+N”政策体系

所谓“1+N”政策体系的“1”,指的是2015年中央和国务院联合下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》,“N”指的是现已出台的30多个配套文件。

配套文件大致有三种类型:一种是“四梁八柱”,就是支撑总体框架的重要政策,这些文件虽然有的是以部委名义发出的,但很多都是经过中央讨论的。还有一种就是推动工作、指导部署的文件。

现在,顶层设计“1+N”已经完成了,关键是落实。在中央深改委的领导下,我们正在逐项检查这些文件的落实情况,并总结经验。

统筹推进“十项改革试点”

在进行顶层设计的同时,国资委统筹推进了“十项改革试点”。目前试点工作处在不同的阶段,有一些试点项目已经结束,例如央企重组兼并试点、国有企业信息公开试点等。有些试点已取得重要成果,例如国有资本投资运营试点、剥离企业办社会和解决历史遗留问题试点、部分重要领域混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点等。还有些涉及到企业机制层面的试点项目我们还在进一步推进,例如落实董事会职权试点、企业薪酬分配和差异化改革试点、市场化选聘经营管理者试点、推行职业经理人试点等,下一步还要统筹推进。在中央企业集团公司下属的二级公司及以下层面,这些工作推进的力度也很大。

目前,试点已经在25家央企集团、60户央企子企业和部分地方国企梯次展开。“十项改革试点”实际上是进行十项改革,或者是其中某一项,或者是整体的试点。

开展国企改革“双百行动”

2017年开始推动双百行动。企业的改革方案纳入这个行动之后,可以直接报到国务院国企改革领导小组办公室,而不需要自下而上的审批程序,体现了我们对基层直接产生的改革方案的支持。目前参与“双百行动”的企业有444户。国务院领导指出,抓“双百企业”也是动态的。企业积极推进改革的,就可以纳入“双百企业”。

双百企业要有五突破、一加强的格局。这些企业要在稳妥推进股权多样化和混合所有制改革方面率先突破,要在健全法人治理结构方面率先突破,在完善市场化经营机制方面率先突破,在健全激励约束机制方面率先突破,在解决历史遗留问题方面率先突破。“一加强”是指全面加强党的领导、党的建设。

为了推进国资国企改革的综合联动,我们还推进了上海、深圳、沈阳的区域性国资国企综合改革试验。通过这个方式,我们系统地去总结一个地方、一个地区的改革经验,在面上进一步扩散。这些工作目前都在积极推动过程当中。

总的看,几年来国有企业改革实现了全面推进,全面突破,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,取得了新的历史成就。一是以管资本为主完善国有资产管理体制,推动了国有资产监管机构职能转变;二是国有企业的公司制改制基本完成,混合所有制改革稳步推进,灵活高效的市场化经营机制正在形成。三是推动中央企业结构调整与重组,布局进一步优化。四是党的领导、党的建设得到全面加强。

体制层面:完善国资监管体系

国企改革可以概括为三个大的层面:体制、机制、结构。体制问题是解决国家和企业关系的问题,机制层面是解决国有企业内部的运营机制、解决企业活力的问题,结构层面是在改革过程中不断推动国有经济结构的进一步优化。

改革国有资本授权经营体制

改革国有资本授权经营体制。

第一,实行清单管理。把出资人的权力、职责用权力职责清单界定出来,清单以内的事项也要减少审批,或事前备案。除此之外,我们每年要做一个放权授权的清单。

第二,强化章程约束。大家都说章程是企业的宪法,但实际上很少有人特别关注或明了企业的章程。所以我们要求“一企一策”制定公司章程,规范出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责。企业要严格依照公司章程行使权力、履行义务,强化章程约束,充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。

第三,更好地发挥董事会的作用。出资人代表机构主要通过董事会来体现出资人的意志。要依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选。我们也在配合完善法人治理结构来进行这项改革。

第四,创新监管方式。作为监管单位,要按照企业功能分类,进行分类管理和分类授权放权。向企业放权的同时,不能不监管,不能管不住。

改组和组建国有资本投资、运营公司

国有资本投资公司的主要职能是推动产业积聚和转型升级,优化国有资本布局结构。国有资本运营公司的主要职能是通过股权运作、价值管理,促进国有资本合理流动,实现保值增值。

目前一共是21户国有资本投资、运营公司试点。现在地方约有100户左右的投资、运营公司。下发“两类公司”的意见和授权经营体制的文件,将更进一步地推动投资、运营公司的改革。

投资、运营公司试点,做了以下工作:(1)根据国家战略的要求,根据国务院和国资委提出的要求,投资、运营公司要重新明确它的战略定位。(2)投资、运营公司进一步调整自身的产业格局。(3)重新确定公司的管控模式,即实行“小总部、大产业”,总部更侧重于战略管控和财务管控。(4)投资、运营公司对下面的参股控股企业要采用市场化的机制,只要符合条件,就要实行混合所有制、争取上市。(5)资本优化,按照重新定位的战略和产业格局进行必要的结构调整,没有必要保留的资产必须退出,把资金投向国家战略急需的产业和领域。(6)加强党建保障。

推进国资监管机构职能转变

   推进国资监管机构的职能转变。一是实现以“管企业”为主向以“管资本”为主的“一个转变”,对国资委的机构职能进行适当调整,更好地适应职能的转变。“两个清单”是指建立监管权力清单和责任清单。“三个归位”是指在基层改革中,逐步将企业自主经营决策的事项归位于企业;延伸到子企业的管理事项原则上归位到一级企业;配合承担公共管理职能的归位于相关政府部门和单位。职能转变的四个重点,就是重点管好国有资本布局,规范资本运作,提高资本回报,维护资本安全。

职能转变中还有很重要的一条,就是要有容错纠错机制。在哪些情况下需要对企业进行容错纠错?(1)以促进企业改革发展稳定或者是履行经济责任、政治责任,社会责任为目标的。(2)党和国家方针政策、党章党规党纪和国家法律法规没有明确限制或者禁止的。(3)决策是符合程序、贯彻了民主集中制原则和“三重一大”决策制度的。(4)没有为个人、他人或者小集体谋取私利等违规违法行为的。(5)没有造成重大损失或者恶劣影响的。在某种意义上,国资委在追责过程当中也同样遵循了这几条原则。

机制层面:激发微观市场主体活力

激发微观市场主体活力,建立有效制衡的法人治理结构和灵活高效的经营机制。

推进公司制股份制混合所有制改革

首先,推进公司制、股份制混合所有制改革。公司制改革在2018年就基本完成了。我们有了《中华人民共和国公司法》,很多企业进行公司制改制以后,应按《公司法》操作,国家是以投资额为限,对企业负有限责任。

在《关于深化国有企业改革的指导意见》中,对不同类别的混合所有制改革,政策上是非常明确的。对于商业一类企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或者各类非国有资本,从而实现股权多元化。国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市,稳妥推进混合所有制改革。对于商业二类企业,政策上希望国有资本要保持控股地位。工业类企业也可以采取特许经营,委托代理的方式,也可以积极推进股权多元化,混合所有制改革。

   从目前企业数量来看,实现混改的户数已经占到中央企业总数的70%,其中商业一类企业超过73.6%。如果分层级看,三级、四级企业,以及四级以下的企业,基本上都实行了混合所有制,没有独资企业。2018年全年,新增的混改企业户数有2880户,其中央企1003户,地方企业1877户。这几年,央企对外参股的混合所有制企业超过了6000户。现在混改是双向的,有央企改制、民营资本进来的,也有央企直接参股民营企业的。

    从所有者权益看,2018年年末,央企的资产总额达到58.2万亿元,所有者权益19.9万亿元。其中,少数股东权益达到7.2万亿元,占36%。这36%的少数股东也有国企之间相互参股的,但大部分是民营资本、社会资本。

2013年到2018年,中央企业通过产权市场吸引社会资本超过2600亿元,通过证券市场吸引的资本超过1万亿元,其中多数是社会资本。

    从实现形式上看,目前上市公司是混改的重要载体,中央控股的境内上市公司现在已经达到403户,央企资产总额的65%、营业收入的61%以及利润总额的88%,都来自上市公司。

    混改是国有企业发展成果共享的一个重要平台。从利润角度看,2018年全国国资监管系统企业利润总额是3.4万亿元,净利润2.4万亿元。2.4万亿元净利润中,归属母公司所有者的部分是1.3万亿元,少数股东权益是1.1万亿元。看一个中央企业的效益,不仅要看利润总额,还要讲净利润和归属利润。从某种意义上来说,少数股东权益也体现了国有企业混改以后发展成果的共享。

混改已经成为国有企业转换经营机制的重要推动力,通过混改,有效推动了国有企业转换经营机制;混改已经成为国有经济布局结构调整优化的重要渠道。比如说国企退出,可以通过混改,然后逐步将股权退出;混改已经成为国有资本功能放大的重要途径。因为吸收各类资本,不仅带动了各类资本的发展,也能够放大国有资本的功能。

推动规范董事会建设

要建立外部董事占多数的、规范的董事会。只有外部董事占多数,才能进一步实行经理层的任期制、契约化、市场化,才能把决策层和经营层有效地分离开来。中央企业的母公司中,已有83家建立了外部董事占多数的规范董事会,央企所属的15000户二级、三级公司有76%建立了董事会,各省级国资委出资的一级企业已有90%建立了董事会,进展比较好。

要切实落实董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营的自主权。需要专门提出,法无授权,任何政府部门和机构不得干预。

加大市场化选人用人力度

加大市场化选人用人力度,要进一步推动真正由董事会选择经理人、聘用经理人、考核经理人,对经理人进行奖惩。这种机制和党内干部采用不同的管理方法,要经过党组织推荐、董事会选择、市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出。这方面工作,在二级以下的层面做得更多一些,在集团公司层面正在积极推动试点。很多企业——尤其是在市场化程度非常高的企业,已经完全解决了这个问题。

强化激励约束机制

企业内部薪酬分配,要由企业依法依规自主决定。要形成既有激励又有约束、既讲效率又讲公平,既符合企业一般规律、又体现国企特点的分配机制。要建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制。

结构层面:结构调整、优化布局

推动布局结构调整,我们做了四个一批——巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批。在当下中美贸易战的博弈中,我们深深地感到,创新发展一批还很不够,这方面工作还需要积极推动。

大家很关注重组工作,包括以钢铁、煤炭行业为重点,压减产能;压缩管理层级、减少法人单位;积极稳妥处置“僵尸企业”;多措并举降杠杆减负债。中央企业目前的负债率在2018年年末达到65.7%。我们到2020年要能够下降两个百分点,当然实现这个目标要付出很大的努力。要加快解决历史遗留问题。今年还要推动一个重大的问题,就是国有企业退休人员的社会化管理。退休人员一定要实现社会化管理,预计这几年将在试点的基础上积极推进。

(编辑  杨利红)



* 彭华岗,国务院国资委秘书长。本文根据彭华岗在2019526日中信改革发展研究基金会暨中信改革发展研究院第四届年会上所做的专题演讲整理而成。

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