经济导刊
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发展混合所有制 分类分层推进国企改革

张晖明 来源: 2019.08.22 13:14:53


  

我在研究过程中发现,企业改革当中存在很多具体的问题,例如国有企业的概念,公有制与市场经济的关系等等,在这里做一个简单的梳理。   

需要澄清和规范一些概念

我们在很多场合讨论国有企业问题时,存在一些概念上的混淆。比如说国资、国企,通常是把两个概念相提并论。但是国有资本管理改革的对象是价值管理,而国有企业改革的对象是企业组织,两者属于不同的层次。我们说国资改革,“国资”究竟是指国有资产还是国有资本?显然两者也是有区别的。再如,我们经常说国企改革,“国企”是指国有全资企业还是国有控股企业,亦或国有参股企业?

由于我们经常在实际工作中进行概念化,这会在一定程度上影响人们对问题的理解和对工作内容的明晰,这是我们必须要加以强调和澄清的。实际上,伴随着40年改革开放,作为经济范畴的国有企业的寓意已经发生了很多变化,我们需要随着改革去解读新变化的一些范畴的内涵,对一些概念赋予新的理念,以避免在原有的概念里面“打圈圈”。

公有制的三种形态

公有制经济的配置,应该处理好公有制与市场之间、公有制与基础领域之间的相互关系。我们积极发展混合所有制,就是为了协调好公有制和市场经济之间的关系。公有制作为社会主义基本经济制度必须坚持,这应该作为我们改革实践的红线和底线,然后是如何选择合适的存在方式,中央提出积极发展混合所有制,我们是否需要对混合所有制进行定性,怎样定性,这需要在基础理论上进行创新。

作为基本经济范畴的国有企业,实际上经过了几个大的阶段性变化。1984年之前,我们的国有企业称为国营企业,当时是全民所有制,这实际上是我们国家在社会主义实践中第一次出现的公有制形态。1984年之后,所有权与经营权分离,为了调动企业的积极性,当时提出了国家所有企业自主经营的问题,使得“国有”成为普遍采用的一个说法。我把这个时候的国有经济称为中国现实生活中公有制的第二种形态。上述公有制的两种形态之间是有区别的。

1992年,我国明确了市场经济体制的改革目标,1993年出台《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确以现代企业制度作为改革的目标模式,以《公司法》为依据注册,强调“多元出资”登记注册,明确“出资人”和“企业法人财产权”独立,以多个公有制主体联合出资。公司制改革的目的要明确两个范畴:一是市场经济当中企业是独立法人,另一个要明确作为公司制企业的出资人,这些改革是具有创新意义的。

   在此背景下,我国出现了多个公有制主体联合出资的公司制企业。当时还没有提出混合经济的概念,我把非公有制和公有制之间混合且公有资本占主导地位的企业,称之为公有制的第三种形态。

混合所有制的经济学解释

201311月,十八届三中全会提出了积极发展混合所有制经济的改革目标,明确混合所有制是公有制的主要实现形式,这是在社会主义市场经济条件下,处理好公有制和市场经济相融合的具体探索。

经济学基础理论对“混合所有制”的解释是:公有制(所有权)出现“出资”和“用资”两个行为的分离,因而导致“出资者”和“用资者”两个主体相互分离。在这样的背景下,关键在于如何理解“混合”这一概念。从某种程度上说,前面提到的多元公有制主体出资还不是混合所有制,只有不同性质的所有制共同出资、联合作业,建构起一个新的公司制组织对象,这样的企业才叫混合所有制企业。

    由于出资与用资分离,因此在出资主体层次上,出现了原始的终极意义的所有制主体;在用资主体层次上,接受出资的混合所有制企业主要涉及具体配置和实现的问题。由此可见,发展混合所有制经济与坚持公有制可以并行不悖,两者并不矛盾,这是两个不同层次的问题。

在具体实践中,如何为混合所有制定性?混合经济形式使原先彼此游离异化的两种不同性质的所有制从组织并存转变为具体微观企业组织的融合,从外部并转存到内部融合。混合所有制不是独立的终极所有制形式,单体企业的混合所有制不需要定性,决定社会主义制度性质的公有制是由“终极所有制”的规模数量决定的。因此,我们应该坚持终极所有权意义的公有制来发展混合所有制经济,探索公有制资本如何善于在现实经济生活中扮演最终控制人的角色,从而有效地调动社会资本共同运营。

上市公司的财务体系有一个概念,叫做最终控制人。第一大股东通常认为是混合所有制企业财务责任的主要责任人,由此提出了从管企业转向管资本的问题,从而带动国有资本管理体制改革的进一步深化。强调出资用资的分离,是市场经济条件下一个非常重要的产权理论的演进。

科学处理公有制资本的配置和运营

发展混合所有制与市场经济发育相关,因此产生了如何处理好公有制资本的配置和运营的问题。

公有资本天然带有“公共”的基本属性。公有资本如何配置运营,必须服从于国家发展战略和发展目标的需要,联系市场经济的发育水平和产业领域特点,配置公有资本的数量和规模。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确,要结合产业领域特点,在不同领域选择不同的资本占有比重,这实际上是政府对于“市场结构”规制职能的要求,由此形成了对公有资本配置加以“分类”的具体原则,这正是国有资产管理改革进一步深化的具体表现。

在具体实践中,要联系市场发育深度和政府监管,为保障国有资本控制力和抗风险能力,分层次、有重点地配置国有资本。国有资本配置在上游领域,国有资本配置在战略性领域,国有资本配置在关系国家安全的领域,更多地要实施控制。对下游可充分竞争的领域可以适当退出,从而更好地发挥公有资本在实现经济发展阶段目标中的关键作用。

此外,“出资投放”所对应的“退出回收”构成“出资者”完整的所有权权利,运用好这一权利,就成为“政府理财”的重要工作内容。

在今天的企业改革实践中,出资者的退出仍然比较困难。最近珠海格力电器要退出,大家说这么赚钱为什么要退出?这涉及到在政府层面上对资本配置的管理办法,由此衍生出一系列问题。一是出资者与用资者是什么关系,到底是我们习惯说的父子关系还是市场关系?二是出资者能否灵活退出,是否需要有退出的权利,什么情况下才能使用退出的权利。三是作为用资主体的企业法人,有没有自己的资产。理论上说,企业没有自己的法人主体,也没有自己的资产,资产都是出资人的,出资人只不过在出资分离的情况下允许法人财产有永续生命,如果出资人决定清算,那么法人就不存在了。

然而,理想很丰满,现实很骨感。在分类的指导原则下,我们对竞争类企业主要以利润为第一考核指标,对非竞争类或者公益类企业则以社会服务绩效为第一考核指标,利润作为第二考核指标。但实际上,一些企业的主营业务和连带业务可能分布在不同领域,而企业需要同时承担市场职责和社会职责。此外,由于国有企业的历史存续时间很长,历史负担较重,再加上领导人的任职流动,尤其是伴随着市场的发育,企业分类的边界就会发生变化。从一定程度上说,企业类别的边界是市场分水岭的表现,因此企业改革与市场深化必须相互促进。

 “分层”助推国企改革深化

在澄清一些理论问题的基础上,我认为深化国企改革的具体思路应该主要强调三个分层:

    第一,投资权利延伸的层次性。按照拥有终极权利的出资人和接受出资主体两者分离的关系,所有者的产权权益会随着对外投资的延展不断派生,应当在所有权的派生层次上明晰出资用资的产权关系,而不是跨链条、跨节点之间的相互关系,这有助于公司治理机制的进一步优化。

  第二,联系出资人制度,强调最终控制人、终极所有人,从而界定公有资本的最终出资人的主体身份。强化明晰公有制产权主体身份和权责、落实权责执行主体,促进推动政府体制改革(政资、政企关系);同时建设新型政府资产账户体系,全社会应分成中央、省市、地市、县和乡镇五个层次的公有资本终极所有人产权主体,从而形成与层级相关的多层级终极所有人主体,带动中国政治体制改革和财政体制改革,使传统抽象的“生产资料公有制”理论得以具体化表现。

第三,联系国家发展阶段目标,运用国有资本力量,结合全社会产业链和技术链环节的层次特点,确定国有资本配置重点;同时伴随着市场化推进,有序开放市场、开放竞争范围,加快建设公平的市场法制环境。  

 (编辑 宋斌斌)



* 张晖明,复旦大学上海物流研究院副院长,中信改革发展研究院资深研究员。

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