当前我国财政赤字率解读

我国财政赤字率历史与现状

我国财政长期遵循收支平衡、量入为出的无赤字财政政策，这种思想体现在1951年由政务院颁布的《预算决算暂行条例》、1991年颁布的《国家预算管理条例》、1993年颁布的《预算法》之中。例如，在《预算决算暂行条例》下，1959年至1980年22年之间，中国政府没有发行任何国债，并向全世界宣布，中国既无内债也无外债；[2]《国家预算管理条例》第一章第三条中规定“国家预算应当做到收支平衡”，《预算法》第一章第三条规定“各级预算应当做到收支平衡”。

勤俭节约思想下的财政赤字率回顾

受中国传统中勤俭节约美德的影响，在平衡预算思想指导下， 从1981年中国恢复国债发行至1998年亚洲金融危机爆发之前，中国赤字率（财政赤字/GDP比率）长期在1%以下。亚洲金融危机爆发后的1998年，财政赤字达960亿元，赤字率首次突破1%，2000年达到2.9%的历史高点。

自2008年世界金融危机爆发以来，中国财政赤字率呈现出从高到低，再从低到高的U型态势。[3]但这种赤字率没有反映出地方政府隐形债务、或有负债，因为《预算法》明令禁止地方政府举债。但事实上，2008年的4万亿政策刺激出台后，地方政府为了配套中央财政的1.18万亿资金，设立了地方政府融资平台以绕过《预算法》，由此完成了大规模举债。一时间，地方政府债务规模成为热议话题，也成为国际评级机构唱空、国际游资做空中国的标靶。作为某种回应和现实国家财政治理需要，2011年、2013年审计署两次发布全国政府性债务结果，平息了各界猜忌，但这也说明了《预算法》对政府赤字的控制已经失去了实质约束。

2014年8月，全国人大修订并颁布了《预算法（2014年修正）》，以开地方政府举债明渠。《预算法（2014修正）》首次赋予地方政府举债权限，并在第十二条明确规定，“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，允许赤字作为地方政府调节当地经济的财政工具。2014年9月，国务院颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，即国发（2014）43号文件，以堵地方政府举债暗道。由此可以判断，尽管2015年之后的赤字率与2015年之前的赤字率含义并不完全相同，但依旧沿袭了“勤俭节约、量力而行、讲求绩效”的中国传统美德。

对当前财政赤字率误读的澄清

在2016年政府工作报告中，国务院总理李克强披露，拟安排财政赤字2.18万亿元（中央财政赤字1.4万亿元，地方政府赤字7800亿元，安排不列入赤字的地方专项债券4000亿元[4]），比2015年增加5600亿元，赤字率提高到3%。当我们了解了上述中国政府举债背后的节俭思想，以及长期禁止地方政府举债的历史之后，相信就不会对赤字率的上升有过分的不安了。

一些声音认为，赤字率一年之内从2.4%上升至警戒水平的3%，这意味着中国政府债务存量已经将财政政策空间透支。然而，事实果真如此吗？

一个简单的横向比较就能清楚说明问题。近年来受世界经济周期性波动的影响，主要发达国家的赤字率经常突破3%，如2014年美国的赤字率为4.1%，英国为5.7%，法国为4%，日本为8.8%[5]。就3%赤字率红线的来源而言，它是欧盟在马斯特里赫特条约中设定的标准，它从未得到严格检验，也从未得到严格执行。欧盟当初设定这一标准，并非完全从财政可持续出发，还包括对加盟国家“门槛”限制的考虑。这一掺杂了地缘政治博弈因素的比率，其科学性与合理性是大可讨论的。人们真正应该关注的是政府维持债务到期支付的能力，而不仅仅是赤字率的高低。

对赤字率概念的进一步厘清

根据《预算法》和《预算法（2014修正）》，我国实行复式预算，包含经常预算和资本预算。但我国地方政府财政预算实际情况仍是单式预算，经常支出与资本支出不作区分，一般公共财政预算和政府性基金预算中都包含资本支出。这直接导致无法判断政府债务的可持续性，也会为决策提供错误信息。

经常预算反映政府的常规收支，收入来源上以税收为主，支出用于维系政府正常运转的行政费用和提供公共物品（服务）的社会事业，常规支出具有易消耗而不形成长期资本的特征。资本预算反映政府的资本性收支，收入来源以银行贷款（欧盟）、发行债券（美国）为主，支出用于获取土地、投资基础设施、购买大型设备、建设公共建筑等形成长期资本。

以美国地方政府实施的资本预算为例，美国地方政府的赤字只是经常预算赤字，而不包括资本预算赤字。这样做至少有三个优点：第一，有利于控制债务规模，将政府债务划到经常预算以外，以资本预算对政府债务进行单独核算，有利于抑制地方政府长债短用、寅吃卯粮的短期行为，还可以激励政府进行债务规划与管理；第二，有利于保持预算平衡，由于经常预算的资金来源主要是税收，且复式预算下的赤字只反映经常预算的盈亏，这就有助于地方政府培养税基发展当地经济，激励地方政府勤俭；第三，有利于提高投资效率，与税收可以帮助政府无偿取得收入不同，资本预算资金来源于债券市场，是有偿取得的财政收入，这就会提醒地方政府注意新增财政资金投放成本，当然也会让地方政府关注新增财政资金投放的收益，进而促使地方政府重视对财政投资形成的存量资本进行妥善运营和维护，上述机制自然就从流量和存量上提升了财政资金的投资效率。

       至此，我们可以理解本文第一部分中提到的2016年安排的地方专项债券4000亿元为何不被纳入预算，因为专项债券是用于新增基础设施投资，形成长期公共资产的，它不属于经常支出，这种划分方式是符合我国复式预算改革方向的。

       正是由于我国政府预算还未区分经常预算与资本预算，将资本支出进行的债务融资也纳入到赤字统计范畴之中，这就导致我国政府赤字率较欧美国家政府赤字率被高估。若将地方政府债务划归资本预算与经常预算，根据作者的初步测算，我国2016年的政府赤字率会从现在的3%下降到大约1.6%，这表明我国财政政策还有很大空间，对宏观经济有强大支撑力。

赤字概念厘清

       如前所述，当前我国政府单式预算语境下的“赤字”概念不同于欧美国家政府复式预算语境下的“赤字”，有必要对其概念进行厘清。

       综合赤字对应每个财政年度新增债务，在这个定义下，赤字等同于当年的新增债务。调入资金不能算作当年收入，出售公车、变卖资产也不能算作当年收入。综合赤字可以被认为是当年收入满足不了当年支出的部分。

       基本赤字是在综合赤字基础上，把以前年度债务产生的利息从支出中扣除出去。因为这个不是当年政策变动引起的支出，所以予以扣除。扣除之后支出变小，基本赤字率就会小于综合赤字率。

       运营赤字是在基本赤字的基础上，排除掉通货膨胀的影响。在现代信用货币体系下，通货膨胀率往往为正数（这里不考虑萧条时期的通缩情况），若扣除通货膨胀率，则财政实际支付的利息就一定是被高估了。例如，假设国债存量为1万亿，国债利率为3%，当年通货膨胀率为2%，则扣除通货膨胀因素之后中央财政实际支付100亿元国债利息。所以，在通货膨胀条件下，运营赤字高于基本赤字而低于综合赤字。

       结构性赤字是将稳定的收入和支出之差计入赤字，浮财、横财等不稳定的收入都不能计入赤字，它可以反映政府赤字中长期基本面。

       用赤字率来评估财政政策或者宏观经济形势，必须首先定义赤字本身的范畴，否则在模棱两可的数据口径之下得出的结论缺乏政策价值，甚至是具有误导性的。

央地政府债务悖论

在讨论第三个问题之前，先做一个简单跨国比较。下图选取了美国、欧元区、日本、巴西、印度和中国的地方政府债务数据，选取的时间结点为2011年左右。图中紫色条纹显示中国地方政府债务占GDP比值处于样本中位数水平；蓝色条纹显示中国是唯一一个地方政府举债量超过中央政府的国家。值得提醒的是，当时中国还是唯一明令禁止地方政府举债的国家。这个有趣的债务悖论表明，中国的地方政府有强烈的举债意愿，也有实现天量债务的政银、政信等渠道。

图  地方政府债务/GDP、地方政府债务/中央政府债务的跨国比较

到2015年底，纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，地方政府债务16万亿元，地方政府债务/中央政府债务比值由2012年底的1.01扩大到2015年底的1.50。政府债务呈现出中央政府债务稳健，地方政府债务剧烈膨胀的态势。

收入、支出、赤字等概念的界定不清，导致中国政府债务问题引发各方猜忌、恐慌；一些关键指标设定缺乏科学依据或者定义口径不一致，也导致其造成错误的政策指引。尽管现有的政府债务监管体系已经形成一定约束，但还不能说我国的政府债务管理体系是宏观审慎的。

宏观审慎视角下政府债务可持续性讨论

       笔者认为，政府债务问题的根本原因，并非是财税体制分权或者预算不完善，而是地方政府所拥有的公共产权不清晰，诱发了地方政府在中央政府不能完全监管情况下与金融机构的合谋套利。地方政府与金融机构的合谋套利，在短期内能够推动经济增长，成功抗击了2008年世界金融危机，但长期后果却是政府土地使用权的减少（换取了土地出让金收入）和自然资源的破坏性开采（矿产衰竭与水资源污染换取粗放型经济增长）。伴随着房地产市场的周期调整，2014年第四季度土地出让收入下降21%；2015年伊始，中国版“财政悬崖”立即成为国际机构新的唱空话题。

政府债务态势基本判断

2015年，《预算法（2014修正）》、国发（2014）43号文件将地方政府与商业银行、信托公司举债渠道切断，随后财政部将地方政府债务规模确认为16万亿，并计划在2015至2017年年间通过地方政府债券方式将高息债务置换掉。在新的地方政府融资框架下，新增债务只能通过地方政府债券发行筹集资金，并实行余额管理。时至今日，我们可以有把握地讲，地方政府债务已不再是宏观经济运行潜在风险的源头。

必须指出的是，中国政府债务可持续性还来自国有企业的负债。特别是地方国有企业的融资，往往有政府信用背书，因此国企债务可以看作广义的政府负债。其原理与地方政府利用公共产权不清晰而进行巨额举债逻辑一致，国有企业改革过程中存在产权界定不明晰的问题，同样导致了国有企业的天量债务，这才是当前最严峻的债务问题。

广义政府债务规模不确定

在我国，相当一部分国有企业的债务就是政府的或有债务，因此国企债务可以被视为广义政府债务的一部分。根据财政部资产管理司2016年9月13日公布的数据，截至2016年7月末，中央企业负债总额45.44万亿元，同比增长23%，而所有者权益合计21.52万亿元，同比仅增长8.8%。尽管中央企业抗风险能力强，但其负债增长速度是所有者权益增长速度的2倍多，并不是一个好的苗头。另据《中国经营报》2016年9月11日报道，近年来央企债务率持续提升，资产负债率从2008年的58.4%上升到2015年的66.2%，已经成为国资委对央企进行改革面临的难题。地方国有企业负债总额38.30万亿元，如果纳入地方政府的或有债务，这就是2015年地方政府一般公共预算收入（税收收入+非税收入+中央税收返还和转移支付）的大约3倍[6]，接近地方政府一般债务余额的4倍[7]。在这些国有企业债务当中，多少是中央政府或者地方政府担保的债务，并没有一个精确的数据。

另外，地方政府融资平台依旧发挥融资功能。截至2016年9月2日，2016年全国城投企业债券发行规模已超过1.2万亿元，超过2015年全年发行规模。预计，2016年全年城投企业债券发行规模将超过2014年的历史最高水平，创发债最高峰。由于2016年以来市场利率下行，发行城投债的融资成本较银行贷款利率低，城投企业倾向于举借长期债务锁定资金成本，城投行业整体的短期债务比例已经下降到20%以下，短期内资金链运转的压力小了很多。短期来看，融资环境的宽松使得城投企业的债务结构得到优化，债务周转能力向好；但长期来看，城投公司自身“造血”能力较弱，伴随着其与政府信用的进一步脱钩，一旦外部环境恶化，其风险指数将快速上升。而且，城投债的支柱是平台公司背后的政府信用，一旦出现第一个违约案例，就可能引发连锁反应。考虑到这种风险，政府往往会被迫兜底。

       综上所属，不确定的政府对国有企业的隐性担保与债务兜底，是当前广义政府债务的症结所在。

债息结构简析

       如前所述，债务可持续的本质在于到期支付，到期支付包含了本金与债息。如果本金可以通过借新还旧进行替代，那么，唯一重要的就是债息的支付问题。以日本和希腊为例：日本从2001年即实施零利率政策，在2016年初甚至宣布实施负利率政策，即便2015年日本国债占GDP高达240%，日本中央政府仍未爆发债务危机，缘于低债券利率负担。；反观2009年的希腊，其政府债务占GDP的比重仅为113%，之所以爆发主权债务危机，原因就在于高达10%的国债收益率让政府无力支付债息。由此可见，债务利率高低是决定借款人债务负担的决定性因素。中国进行的地方债务置换计划，就是将高息债务置换成低息的地方政府债券，这一点再次说明，目前地方政府债务不再是宏观经济运行风险点。

       如果举债收益可以覆盖举债成本，那么即使是高息借债，也同样不会出现债务危机，但这要求债务人有很强的盈利能力。就国企债务而言，特别是地方国企，其投资收益率随着经济增长率下行而乏善可陈。在部分地区和部分产业，一些国企出现连续的债务违约，如东北特钢截至2016年9月8日已在债券市场连续违约8次。地方国企并不具备很强的盈利能力，这是广义政府债务的潜在风险。另外，地方政府融资平台基本上没有盈利能力，也没有像中央政府那样压低国债利率的能力，再加上其资金使用效率低于实体企业，因此地方政府平台债务事实上已经是广义政府债务中的重大隐患。

结论

由于我国预算不区分资本预算与经常预算，因此我国的赤字率虚高且不能真正反映财政运行的稳健性。我国使用的是综合赤字概念，难以反映财政运行的长期基本面。在全球经济一体化的背景下，具有强势货币的主权国家可以对内增发货币，对外本币贬值等各种手段将财政收支矛盾转嫁给民众或他国，如美国、日本等国连续十几年甚至几十年财政赤字，政府运行仍正常维持。因此财政上的不可持续性不再直接通过财政赤字表现出来。刚性兑付意味着金融机构或地方政府提供隐性担保，降低投资者风险，提高信用杠杆，由此造成大量风险的累积。其中，政府对国企进行显性或隐性担保而形成的或有债务是当前宏观债务最大风险点，值得重点关注与研究。

（编辑  王生升）