今年两会期间，众多人大代表和政协委员就国家发展改革方针积极建言。在此选编部分提案和发言稿，希望引起社会关注。——编者
尽早谋划第三轮土地承包，加大土地集体所有权支持力度¨
汪晖*
避免农地集体所有权“虚化”
随着农村经济社会的发展变化，全国各地农村土地分包到户后，集体成员内部土地资源分配不合理问题越来越突出；再加上土地细碎化与农业生产经营规模化集约化客观要求的矛盾突出问题，充分说明：过分强调农户的土地承包权长期不变，必然导致农村土地集体所有权“虚化”。因此，强化农村土地集体所有权，重新布局土地承包制度改革试点十分必要。
一、我国实行集体所有的土地制度，是中国特色社会主义道路的体现，为“三农”事业健康发展提供了坚强的制度保证。我国《宪法》规定，现行土地制度是“以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制”。既考虑到发挥集体优越性，又考虑到发挥农民家庭积极性。但其下位法的《土地承包法》片面强调农户承包权与处置权的唯一性，抑制了集体统一经营层优越性的发挥。在当前适应农业生产经营规模化、集约化客观要求，深化农村土地承包制度改革，制定有关政策法规，坚持和强化土地集体所有制，大力发展壮大农村集体经济，引领亿万农民共同富裕, 己成为当务之急。
二、在二轮土地承包过程中，由于大力推行增 （减）人不增 （减）地，过分强调固化现有土地承包关系，延长土地承包期和长期不变预期，这种以“不变应万变”的做法，不仅导致集体成员内部土地资源配置不合理问题长期得不到解决，而且导致农村的社会和经济组织化程度下降。又因国内外市场因素造成农地经营效益差，掩盖了农地分包到户的矛盾和问题。然而，在开展土地使用权确权颁证过程中，农民普遍认为: 土地确权颁证后即永远不变，第三轮土地承包必将继续延长二轮承包期，我的土地我做主，集体所有权己经“虚化”。如果三轮延续二轮承包，二轮土地承包中的失地农民将永久丧失土地，农地与社区成员权之间的矛盾和问题将集中爆发。这次内蒙古商都县近万名返乡农民要求重新分配土地，就是最典型案例。据新华网报道，商都县相关部门负责人表示，土地确权没有改变二轮土地承包合同的起止年限。如果是这样，此轮土地确权有效期只有10年，这与该政策的诉求是矛盾的。
三、在土地分包到户之初就已存在土地转包问题, 随着经济与社会不断发展变化，土地转包不断扩面增量。同时，在解决土地细碎化弊端过程中，客观上要求强化土地集体所有权地位。但由于现行《土地承包法》与农业部开展的土地使用权确权颁证，片面强调农户承包权与处置权, 导致土地集体所有权被“虚化”，对农业生产规模化集约化经营而言，显然是弊大于利。
四、我国为期30年的二轮土地承包从1998～1999年开始，再有10年左右就要到期了。土地分包到户几十年的实践证明: 农户的土地承包权，越来越显现出收益分配权特征。在这个时候开展土地确权颁证，不仅县级地方政府和农村基层干部积极性不高，甚至抵触严重，而且耗费高额的土地确权成本。如果为了固化或延长现有土地承包关系，这显然是不适宜的，得不偿失的，也是脱离实际的。
五、土地集体所有制度的基本特征是：特定村社的人们共同拥有本区域内的土地；共同决定本区域土地资源配置的生产和收益分配方式。改革开放以来，特别是实行土地所有权、承包权与经营权“三权分置”以来，土地收益分配权越来越重要。人民公社时期，全国农村在确保农户土地收益分配权方面就已有成熟与成功经验。在新形势下，只要强化土地集体所有权和统筹权，坚持少数服从多数原则，发展基层民主政治，充分发挥农村土地所有者集体的组织优势，充分尊重和相信人民群众的首创精神，就一定能创造出新的符合各地实际的农村土地承包制度。
探索集体所有制新格局
走过了三十多年的农村改革历程，今天再将“虚化”农村土地集体所有权，甚至实行土地私有化，将危及农村集体所有制。为实现中央“建设社会主义新农村”、“发展壮大集体经济”、“实现共同富裕” 的大政方针，要认真反思二轮土地承包的经验教训，尽早谋划第三轮土地承包政策，强化土地集体所有权；尽快开展强化集体组织发包权和统筹权试点，探索使有限的土地资源得以有效、合理配置，适应规模化集约化经营的客观需要，切实解决土地抛荒问题的办法。今天的农村已经涌现出一批多方探索农村集体所有制的成功案例，亟需国家在政策和制度层面上予以总结和支持，以形成良性互动的建设社会主义新农村集体所有制的新格局。
坚持文化自信、促进中国智库的创新与发展
张树华*
党中央十分重视发挥哲学社会科学在治国理政中的重要作用，大力推进中国特色社会主义新型智库建设。习近平总书记对智库建设提出一系列重要指示精神。2016年5月17日，在哲学社会科学座谈会上，习近平特别指出，当下各地积极性很高，出现了一股“智库建设热潮”。但是热潮背后的几种倾向值得注意：
一是热衷于搭台子、挂牌子、拉场子，忽视智库自身建设和内功。可谓是“库多智少”；
二是重形式、轻内涵，重智库表面形式，轻智库实践；有人还建议设立专门 “智库学”，为智库而智库，一些智库研究脱离实际，闭门造车；
三是单纯追求所谓社会影响力和媒体影响力，忽视为民立言、为政府献策之根本；热衷智库排行榜，追逐虚名；
四是“言必称希腊”，必称美国为榜样；盲目追求国际化，以所谓市场化、独立性为标准和方向，忽视中国特色、中国经验和自身优势。
在当下兴起的 “智库建设热潮”中，智库领导者和工作者要保持头脑冷静，苦练内功，站稳立场，坚持中国特色，按照“专业性、科学性和人民性”的要求，围绕中心，服务大局，努力构建供给高质量成果的中国特色智库体系。
（1）树立文化自信和政治自信，中国智库建设坚持走自己的路。一些人以为智库是西方舶来品。前些年，伴随着智库热的兴起，西方尤其是美国的智库运营模式几乎成了一些人心中的模板。但美国智库发展的黄金期已经过去，目前处于分化、整合的平台期，日子并不好过。中国的智库建设要关注中国问题，总结中国经验，坚持中国特色社会主义方向，以维护国家利益和人民利益为根本出发点，立足国情，充分体现中国特色、中国风格、中国气派。
（2）智库建设要坚持继承性、民族性和自主性，分类发展，形成结构分明、各具特色的智库体系。不同智库应明确不同定位，发挥各自特点和优势，努力构建一个梯次鲜明、布局合理、专业性强、发展有序、分工明确、各具特色的中国特色社会主义智库体系。优先建设一批国家亟需的特色鲜明、引领发展的高端智库群。
（3）中国智库、特别是高端智库建设的目标应秉承“科学性、客观性、人民性”原则。不要盲目跟随西方国家智库的“独立性、非党派、非营利、市场化”等旗号。中国智库应力争成为决策机构“信得过、用得上、靠得住”的参谋和助手。
（4）智库建设应坚持质量为先、注重内涵。要力戒重数量、轻质量，重形式传播、轻内容创新倾向，纠正热衷于搭台子、请名人、办论坛等形式主义的做法。智库研究要以对策应用研究为主，要以内容为先、质量为上。把重点放在提高研究质量、推动内容创新上，加强决策部门同智库的信息共享和互动交流。
（5）智库研究要“顶天立地”，研究要有前瞻性和战略性。要围绕全党全国工作大局，把重大理论和现实问题作为主攻方向。如果耽于闭门造车，满足于象牙之塔，就失去了本身的存在意义。
（6）智库研究应坚持问题导向，多生产储备性、针对性对策建议。问题是创新的起点，也是创新的动力源。智库的应用对策研究，无论从形式上和内容上都应当有别于书斋式的学术研究。智库开展应用对策研究，要密切联系实际，针对真问题，找准切入点。
（7）建立科学的、适合智库绩效和人才评价的标准。智库不同于一般教学、基础性科学研究，也不同于咨询公司和点子公司。对于一般性高校和科研机构来讲，建设智库应分清主业和辅业。
（8）要完善智库人才培养和评价机制。智库是介于政府部门、大学、科研院所、基金会、咨询公司之间的机构，有一套适合自身特点的管理和评价体系。智库人才应包括有政府工作经历，或有科研和教学经验，有写作能力和沟通能力的多方位人才。建议大力发展MPA、MPP教育，畅通决策部门、实际工作、智库之间的人才“旋转门”。
（9）服务决策是本、智库排名是末。对待流行的智库排行榜，要保持定力和审慎。中国智库要提升自身在国家和人民心中的分量，提高社会影响力，归根到底是切实提高研究水平，提升服务战略与决策的能力。建议建立中国标准的、统一的智库分类评价体系。
（10）中国高端智库应树立超前意识和问题导向，发挥团队优势，重视集体性成果。站在时代前沿，善于跟踪趋势，发现问题，提出问题，做出诊断和研判，力争拿出全球性、战略性、综合性的成果。应集中力量、联合公关，多做一些战略性、预测性的综合性研究。
（11）中国智库要直面全球问题，拓宽国际视野，提高国际话语权和影响力，进而为全球治理提供中国理念、中国方案做贡献。建议重新开通学术类信息交流的中外文闸口，扩大中外智库的交流和对话，以利于增进相互了解、减少误判，消除负面干扰和舆论抹黑。积极开展公共外交、智库对话和舆论斗争，弘扬我国和平、发展、共赢等价值理念。
用改革的办法来降低国有企业的杠杆率
杨凯生*
自中央提出要深入推进供给侧结构性改革的一年多来，在去产能、去库存、去杠杆和降成本、补短板这五个方面，去产能的措施和成效，比去杠杆更清晰、更显著。而这五个方面是相互关联的，只要有一方面拖了后腿，就会影响其它几项目标的实现。
我国的企业，尤其是国有企业的杠杆率是高的。经过一年多的努力，至2016年底，我国规模以上工业企业的资产负债率只是略有下降，去杠杆成效不够显著。全国人大通过的政府工作报告指出，要用改革的办法推进“三去一降一补”，强调“要在控制总杠杆的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重”。我们需要进一步从根本上找到降低并稳定国有企业负债率的办法。
由此看来，在降低杠杆率方面还有大量的工作需要做，要注重通过改革来探索去杠杆的有效办法。2016年10月，国务院《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》中提到的降低杠杆率途径共有7条，但不少人把主要注意力集中到其中的债转股或核销债务等方面。在当前不少企业债务高企、经营困难的情况下，对一些尚有市场前景的企业实施包括债转股在内的一些债务重组措施是必要的。但这毕竟只是治标之计，应急之策。
我国企业杠杆率过高是有历史原因的。在计划经济体制下，国有企业固定资产投资所需资金和所需定额内流动资金都是来自财政拨款，只有一部分季节性、临时性的补充性超定额流动资金才由银行贷款解决。这种财政拨付资金的做法具有定期或不定期增加企业所有者权益（资本金）的作用。由于国家基本统包了企业的资金需要，企业使用国拨资金的责任不尽落实、不够具体，必然会影响资金的使用效率。
为了增加企业的经营责任，提高资金的使用效益，上世纪80年代，我国推行国有企业“拨改贷”改革措施：将企业的基建所需资金和挖潜、革新、改造资金由财政拨款改为银行贷款；企业的流动资金由财政管理，财政、银行分别供应改为由银行统一管理。应该说，这些改革措施取得了重要的成果，但由于相应的配套政策不够完备，这也使一大批国有企业经常性的资本金补充来源渠道变得狭窄（尽管先后曾规定企业应当建立自有流动资金补充制度，规定有关项目建设必须有一定比例的自筹资金银行才能贷款等等，但在实践中，往往让步于发展的需要，落实得不理想）。银行贷款成了企业生产经营和发展扩大所需资金的最主要来源。
随着企业的不断发展，企业所需的资金越来越多，它的杠杆率（负债率）必然越来越高，财务负担必然越来越重。由于大量银行贷款沉淀在企业中充作资本金使用、难以盘活，银行信贷资金的流动性越来越弱，银行的信贷风险也就不断增加和积聚。
我们必须看到，企业杠杆率过高问题的本质是企业资本金不足，企业所有者（出资人）缺乏对企业的资本注入责任，缺乏把企业杠杆率稳定在一个合理水平上的有效机制。
现在强调管理国有企业要以管资本为主，但管资本不仅仅是如何提高资本回报、实现国有资本的保值增值。“以管资本为主”还应该包括一个重要的内容，即国企出资人、国企监管人有责任维护国有企业资产负债率的稳定。去年中央深改领导小组第三十次会议通过的有关文件中，有几个重要的精神：一是强调要建立和完善国有企业出资人的监管权力和责任清单；二是明确中央国有资本经营预算支出的重点包括对国有企业的资本金注入；三是要建立企业负债约束机制等等。如果不能认真落实这些要求，各种临时性的去杠杆措施只能收到一时的成效。
建议国有资本管理部门和国有企业出资部门，对所管理的企业分行业、分规模确定负债率标准。这个标准不仅仅是对企业经营管理层的约束要求，也是对企业所有者（出资人）的约束——企业所有者应该在企业经营发展的过程中随时关注它的资产负债率的变化，一旦临近或超逾负债率标准，那就有责任、有义务以适当形式向其注入资本。这应该成为财政预算和国有资本经营预算的支出计划的重要内容。
目前国有企业的资本金注入明显不足。2016年全国国有资本经营支出和中央国有资本经营支出中，用于补充国企资本金的分别只有886亿和399亿，分别是上一年度的92.2%和77.6%；2017年这一指标又分别是2016年的83%和80.9%，逐年递减。这显然无法从根本上解决国企杠杆率过高、负债率过高的问题。
当然，要不断增加资本性投入来降低国企负债率，这将有一个国家财力是否力所能及的问题。因此，降低国企杠杆率就必须和国有企业的改革、国有资本布局结构的调整优化结合起来，有限的国有资本只应进入国家应该持有、必须管理的企业。只有这样才不至于让那些国家不必掌握的企业拖累和影响那些应该做大、做强的企业的发展。这是对国有企业改革的一种倒逼和促进。要真正使国有企业杠杆率降下来，就需要对国有资本管理，进行一场深入扎实的改革。
公立医院姓“公”是医改要害¨
钟南山
李克强总理在谈到推进“健康中国”建设中明确提出：“全面启动多种形式的医疗联合体建设试点，三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，建立促进优质医疗资源上下贯通的考核和激励机制，增强基层服务能力，方便群众就近就医。”这句话点出了医改的要害。关键在于：其一是突出三级医院的“公立”性；其二是三级医院要“全部参与”及“发挥引领”，体现了中央将公立医院的广大医务人员作为医改主力军的鲜明态度。
习主席在2016年8月全国卫生与健康大会上，明确提出“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共享共建”的卫生工作方针。要实现这个方针，需要公立医院医务人员的全部参与及发挥引领，就要调动他们的积极性；而要调动他们的积极性，关键是让他们获得合理的、阳光的待遇。这里的关键是公立医院真正姓“公”。其主要标志是：他们的薪酬应该和世界绝大多数国家一样，主要由政府承担，有基本稳定的收入，而非主要靠医院创收提供。
尽管医改已进行了8年多，从数字上看，2015年政府的财政补助占公立医院收入的8.97%，2016年略有提高，在医务人员的收入方面，政府提供的只占不到20%。其他80%都是靠医院自己消化。
“以基层为重点”，就是要真正建立分级医疗制度，让常见病、多发病能够在基层解决。这几年，我国对基层医疗的投资不可谓不多，特别是改善基层卫生医疗环境，提高基层医务人员待遇等方面，但是据统计资料，2005-2016年，去医院看病的患者比例从33.8%上升到41%；去基层医疗机构的，从63.3%下降到55.5%；住院的比例从71.1%上升到77.3%；去基层住院的比例从23.3%下降到18.2%。病人不仅没有向下分流，反而更向上集中，造成大医院越来越拥挤。
分析其原因，基层医生要受病人欢迎，核心要有过硬的本领，这些业务技能培养要靠广大公立医院医生的“传、帮、带”。而大医院和许多基层医院联合建立的“医联体”，实际上是为大医院本身服务，在病人资源上起到虹吸作用，并没有认真地对基层医生进行培养提高。什么原因？“教会徒弟，饿死师傅。”常见病、多发病在基层都解决了，大医院靠什么生存？医改要求，大医院的医生像对待自己的子女一样自觉地、发自内心地提高基层医生的业务水平，必须首先解决这些医生靠创收生存的桎梏。
改革创新的主力军是公立医院的广大医务人员。举个例子，广州医科大学附属第一医院胸外科进行麻醉及手术的创新，开展麻醉无管化，微切口创新技术，除了基本胸腔镜器械及手术费用与传统方法一样以外（肺叶切除手术3530元），新的技术使麻醉、复苏、耗材及住院日费用由传统的18219元下降至6839元（节约63%），大大减轻患者及家属的医疗负担，生活质量有了极大地提高。但是，医院的收入却因此减少了，医生的收入也随之减少，创新动力从哪里来？
“预防为主”，大医院的职责不应该只是医疗。在目前的医疗模式下，大医院的工作也应该贯彻预防为主，防治结合，早诊早治，但在当前的体制下，医院希望病人越多越好，病越重越有经济效益，出现过度用药和过度医疗。这几年，“药瓶中的浪费”比“舌尖上的浪费”所产生的危害还要严重得多。全国住院量从2005年的7000多万猛增到2015年的2.1亿。2016年在经济增速下降的情况下，医药行业销售收入增长9.7%，利润增长13.9%，医药板块市盈率为35倍，远高于A股市场的平均水平。广州呼吸疾病国家重点实验室首次在国际上对无症状的慢性阻塞性肺病患者进行早期干预治疗，发现不仅患者肺功能有明显的改善，其每年的急性发作率只有0.08次/人/年，比中晚期的患者大为减少（1.41次/人/年），医疗费用也从平均20100元/人/年减少至1140元/人/年，这个研究成果是经过我们9年多的努力得来的，在世界属于首次，将改变对这个重大疾病的治疗战略。但是，从医院的创收角度来说，那就极大地减少了医院潜在的收入，还直接影响了医务人员的收入，这些研究项目的动力又从哪里来？
为了提高医务人员薪酬，最近经国务院同意，人社部、财政部、国家卫计委、国家中医药管理局印发的《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》中决定，试点公立医院薪酬制度改革“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励的要求，提高医务人员薪酬”，尽管强调“薪酬不得与药品、卫生材料、检查、化验等业务收入挂钩”，但这个指导意见仍然没有跳出一个框框：奖金还是来自创收。医院收入离不开市场导向，还是要从病人腰包中掏过来。
我提出以下具体建议：
1.强化医改中的供给侧改革，增加政府对公立医院的直接投入，特别是对医院发展和医生薪酬的直接投入。也可以通过“三医联动”，把医保费用和卫生投入整合起来，让公立医院真正姓“公”。政府要为公立医院兜底，尽到保障责任。这些年政府对医疗的投入不少，但投入的力度还远远不够。据有关专家统计，2015年政府卫生投入占财政总支出的7.1%，而世界上高收入国家为13.3%，中高收入国家为11.5%，低收入国家也达到了10%。对于需方，政府投的医保费用今年由420元增加至450元，但由于医院市场化的体制未变，即使医保的投入比现在再增加几倍，也会被医院吸过去，造成大量的资源浪费。据北京大学医学院全科医学高级顾问郑家强教授的研究，全国过度检查和治疗的开支接近约6.7千亿元/年，占2015年GDP的1%。加大对供给侧的投入，可极大减少需求侧的过度检查及医疗负担（这是医院自负盈亏导向的恶果）。假如这1%，在体制转变后能够用于提高卫生人员待遇——40%分配给职业医师，40%分配给其他技术人员，上述人员每年增加的收入分别是：11.28万元、5.14万元。医务人员的收入得到保障，公立医院真正姓“公”，就会在很大程度上消除为了逐利而过度医疗的温床。按这样的计算方法，政府在对卫生的总体投入上不但不会明显增加，反而使医保的浪费大幅度地减少。这就是加强供给侧改革的一个机制转化问题。
2.根据各地区不同的条件，进行公立医院试点。例如2016年深圳市在罗湖区成立了三医联动的“医共体”，成立了罗湖医院集团，包括五所医院和23家社区中心，由“保疾病”转变为“保健康”，采取“总额管理、节余奖励”的模式。医生的人力成本由政府财政投入（29.87%）、医保统筹基金购买服务（30.53%）和非医保业务收入（39.60%）组成。对整个社区的工作重点是防治结合、早诊早治，如果病人越少，特别是重症病人越少，年终结余越多，医务人员都有奖励。这种“三医联动”的模式十分可取。医务人员从政府部门获得了相当于目前三倍的财政补助，并且通过他们的努力，预防疾病、早诊早治做得越好，年终奖励越多，这样不仅进一步体现了公立医院的公益性，而且医务人员的积极性也调动起来了。医护人员、病人及社会群体的共同努力，统一在保健康、少发病、早诊断、早治疗的共同目标上。
一句话，三级公立医院姓“公”，政府对三家医院尽到主体的保障作用，我国的医改才能走上光明大道，破解这个大难题。
（编辑 碣石）
