农村集体经济组织是个“真问题”
农村集体经济的组织这个问题，是个“真问题”。建议我们的经济学、社会学、社会政策学各界一起努力，研究中国的集体经济学，它在跨学科范围中是一个非常重要的领域。
重建农村集体经济制度是党之大计、国之大计。党的二十大报告明确提出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，对此大家已经形成了共识。目前中国城乡之间、区域内部、各区域之间发展不平衡、不充分的矛盾依然严重。对农村的认识，要把它和宏观大局很好地联系起来，农村不仅是最广大小农人口的聚集地，而且是国家保证粮食安全、生态安全和文化安全的底盘；也是维系社会稳定、保障经济社会发展的根基，是中国坚持独立自主、长期可持续发展的最广阔空间。
乡村振兴关系到城乡格局演变，也关系到中国现代化的成败，是一个全局性、历史性任务。那么在乡村，我们到底应该把集体经济组织的建设放在一个什么样的位置，我认为推动乡村振兴，应该以重建农村集体经济制度为政治核心。
我们国家改革开放40多年，新中国成立70多年，建党百年以来的巨大能量，源自何处？在革命战争年代，党的领导是一直贯彻到基层的，“支部建在连上”，党建一直引领基层治理，这是一个最根本的经验。新中国成立以来，在党的领导下，农村的基层组织一直是一个融合经济、社会、行政，全面完整体系下的集体经济组织。
农村改革40多年成就很大，但从整体看，目前农村发展还是滞后，一些地区农村凋敝破败，问题逐步积累。其最重要的原因是，在几十年的发展过程当中，我们丢掉了党在基层组织中发挥统领作用的传统。党的十九大以来，党中央特别提出，要加强基层党组织对农村集体经济组织的领导作用，我以为这个工作本身的政治意义特别重大，重新确立了中国共产党在农村集体经济中的领导地位，以此推动农村的全面治理。
《农村集体经济组织法》出台的重大意义
新时期的乡村振兴应该以《农村集体经济组织法》为指南。它提出的很多东西跟以往的我们的认知，甚至跟我们今天的认知都很不一样。
1.《农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织的政治地位和基本原则。
关于农村集体经济组织是一个什么组织的问题，该法第二条指出：它是“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”；第三条指出，“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障”。
中国实行土地公有制，土地除了国家就是集体的，这也是农村集体经济组织之所以重要的原因，以及为什么它可以成为乡村振兴、城乡融合最重要的组织基础的原因。
该法第六条规定，“农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动”;“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任”。
特别法人是特殊的市场主体，其特殊之处在于“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”（第六条）。
集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，而不是分割到成员个人。农村集体经济组织不是股份制组织，不适用于集体资产与其他资产合资、合作的其他经济组织。所谓“产权改革、量化到个人”的“量化”，并非是集体经济组织资产所有权、使用权的量化，而是“集体经营性财产收益权的量化”（第二十条）。“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。（第四十条）”
这一点特别重要，因为现在一些地方把公司——特别是以政府出资和掌控的强村公司叫作集体经济组织，还有把专业合作社也称为集体经济组织。但该法的精神很明确，集体经济组织是成员组织，这一点类似社团，是以人为中心，是“人合”组织。集体经济组织具有以集体所有的土地为基础的八项集体财产，这些财产“依法由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人”（第三十六条），所以又是“资合”组织，类似于基金。可见，农村集体经济组织既有人合的一面，又有资合的一面。具有这种特殊性的组织极为罕见，对于其地位和作用需要给予充分认识。
农村集体经济组织“可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任”（第六条）。这就是说，农村集体经济组织是顶层组织或称“第一层”组织。它与一般市场主体合作所设立的公司、专业合作社等经济组织，是第二层或第三层组织。之所以这样区分，本质上是为了保障农村集体经济组织这个顶层组织在市场中的特别法人权益。因为法律规定，集体经济组织只以出资为限对它下设的经营性市场主体的债务负责。这是很有限的责任，某项经营性资产的损失不得牵涉到集体经济组织的其他经营性资产，更不可牵涉集体拥有的土地。集体的土地永远是集体的。农村集体经济组织因拥有集体土地而永远存在，不会破产。
2.《农村集体经济组织法》明确了建设农村集体经济的基本管理制度。比如实行集体经济组织成员大会制度、理事会、监事会和聘用经营者制度；实行集体资产管理的一整套经营原则，包括集体资产的经营管理、收益分配、监督制度；还明确了党的领导、县乡政府责任等。这些制度目前还只是一个框架，农村集体经济的整体制度，还要在法律做出基本规范的基础上进行系统性建构。
3.《农村集体经济组织法》明确了新时期乡村振兴的基本路径和农村集体经济的基本模式。基本路径就是重建农村的新型集体经济组织，发展壮大新型的农村集体经济，并统领农村社区内主体多元、业态多样、形式多种的经济和社会事务的发展。
农村集体经济的基本模式，是农村集体经济与个体、民营经济在村域乡域范围内的经营与治理一体化：它是综合的、非单纯市场性的，是经济与社会统筹兼顾，不是赚钱第一、唯经济论的。该法在确立了基本原则和主要制度的同时，尊重不同地区的差异性，给地方和农民群众留出必要的自主选择空间，使法律更符合实际。
如何理解农村集体、集体经济和集体经济组织
“新型农村集体”是农村集体经济组织成员的集合主体，体现在：(1)集体财产和利益分配，组织成员人人有份。(2）农村集体经济组织成员大会是农村集体经济组织这个特别法人的权力机构，依法行使特别法人的所有权。(3)经成员大会选举产生的农村集体经济组织理事长是农村集体经济组织的法定代表人（党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长）。理事长和集体成员大会的关系是委托-代理关系。
“新型农村集体经济”和人民公社集体经济的主要不同之处，在于集体经济和个体经济之间建立的“统分结合、双层经营”的互补式的紧密关系。在经济关系而非干部作风上，农村集体不能“大公无私”“公而忘私”。农村新型集体经济是公私兼顾的社区经济。集体经济与民营经济“公”“私”共存、共生、共建、共享，创造了一种具有鲜明中国特色的新型农村集体的生产方式。它是由土地集体所有制所决定的以土地为本的村庄整体经营和治理，是包涵经济、社会、环境、文化的综合服务和全面治理。
“新型农村集体经济组织”是承载新型农村集体生产方式的组织形式，是核心+外围、整体结构的农村区域的经济组织体系。其核心是乡（镇）、村级集体经济组织，具有地域性、经营性、综合性、公益性特点；外围是村庄内外多元社会经济主体，含农民专业合作社、供销社、信用社、农业公司、小农户、家庭农场、种植养殖大户等市场主体，形成多主体、多途径、多层级、多业态的经济社会网络。
当前农村集体经济组织现状、问题及简要分析
目前按照农业农村部的统计，2021年底，登记注册的农村集体经济组织共96万个，其中村级57万个，组级39万个；年收益超过5万元的占54.%，不足5万元的占26%，没有经营性收入约占20%。
农村集体经济组织的主要层级应该放在哪里？我认为应当放在村一级，但镇一级要大力加强。目前镇这一级的集体组织非常少。
目前存在的主要问题是：
第一，作为农村基本经济制度的组织载体，农村集体经济组织缺乏整体重构的顶层设计。尽管《农村集体经济组织法》指出了大的方向，进行了组织登记赋码，但从整体看，现有体制机制的弊端还存在，“人合”与“资合”紧密结合的农村集体经济组织其特别法人的组织制度、经营制度的系统性建构尚未完成。
第二，2016年以来，曾试图以壮大集体经济解决后税费时代乡村凋敝的问题，但没有确立村集体的主体地位。目前村集体普遍成为日益行政化、虚化的主体。村集体资产匮乏，经营性资产尤其少，主要依靠政府部门上项目、给资金，缺乏作为市场主体必需的物质基础、运营思路和手段；村集体普遍经营困难，集体资产无法抵押贷款，且按上级要求不得负亏，致使村集体只能资产出租、不敢实际经营；或由村集体流转土地，统一发包，缺乏自主经营能力。
鉴于村集体实力弱小，多地采取政府为主体、吸收村集体入股，组建强镇富村公司。此举虽可收一时之效，但缺乏长远发展规划和制度设计，可能带来妨碍农村集体经济组织成长的新问题。有些地区已经开始尝试新的解决方式，例如河北定兴姚村乡辛木村在保定市委组织部门的精心指导下，依托村党支部领办土地专业合作社，将小田变大田的1700亩土地争取到了农田新基建3.0项目，打破了土地原有界限，在大田里建成全面落地的水肥一体化智能农业设施新基站以及农业物联网综合服务平台，实现了年年稳定增收。村集体经济收益从2022年的12万元增长到52万元，此外还给农民分红。农田建设成本由县农投公司、国家财政补贴主要承担，维护费用以“谁使用、谁维护”为原则，由土地专业合作社委托的经营主体承担。
这就启示我们，一部分新形成的国有资产，可以将其使用权即运行和管理权委托给农村集体经济组织。例如一些镇级强村公司可作为乡镇级集体经济组织的下设公司，通过集体经济组织得到国有资产使用权的委托，从而既能解决投入乡村的国有资产的运营管理问题，又能帮助农村集体经济组织增收。
第三，农村集体经济组织的治理问题。村级集体经济组织普遍缺乏内生动力，缺乏集体经济的自主规划、组织和经营功能；甚至面临政府或资本的单边主导，导致村集体与村民之间的利益关系失衡。党支部、村委会、集体经济合作社同为村级集体领导核心，在经济事务上如何实现统一决策、分工负责，存在较大的问题；村庄公共事务缺乏民主决策机制，本土人才不足。四川成都战旗村的经验值得借鉴。
战旗村的集体经济治理体系，是在《农村集体经济组织法》出台以前，通过20年实践自主探索而形成的。主要是：
(1)村集体（村民大会）和集体经济组织（集体经济组织成员大会）合为一体。开会按各自的议题分开表决。
(2)村党组织领导班子成员、村民委员会成员与集体经济组织理事会、监事会成员交叉任职。20年来，该村的党组织、村行政、村集体经济组织一直是一个统一的整体。
(3)村党组织统管下的村级工作分为社区行政工作和经济工作两大板块。经济工作由村集体经济组织直接下设村集体经济资产管理公司和村集体土地合作社两大机构，分别管理村集体的经营性资产和土地资源、资产。这两大机构都是集体全资的经营机构，由村集体的财务会计直接管理。这套作法是在2009-2015年期间创立并完善的，2019年按照上级要求登记农村集体经济组织时，战旗村就将这两个集体的经营机构同时纳入农村集体经济组织，作为其两大支柱。
(4)村集体经济资产管理公司和村集体土地合作社治下，是村集体与内外经济主体合资、合作的企业或承包户、工商户。他们各自独立运营，接受村集体经济资产管理公司和集体土地合作社的监督和管理。
可以说， 战旗村整体治理的顶层架构就是“人合”加“资合”，完全是他们自主设计和实施的。在战旗村党组织领导下，多年来村集体经济组织和村委会同为村集体的两大臂膀协同合作，没有产生过问题或矛盾。
第四，对新型农村集体经济认识模糊。
现在新型农村集体经济只停留在书报上、网络里，尽管已经有了法律和基本概念，但实际上还是空洞的。目前从基层干部到理论界、政策界，对什么是农村集体经济组织，它与股份制企业、农民专业合作社之间的区别等问题，普遍认识模糊，或把农村集体经济组织等同于一般市场主体，认为搞活农村经济必须走股份制、公司化道路。很多地方政府在镇级设立村级入股的强镇富村公司，实行项目化机制，缺乏导向。少部分地区例如保定市借鉴了烟台市创造的党支部领办合作社模式。今天看，党支部领办合作社作为集体经济组织下设的二级机构，过去、现在、未来都有利于组织农民群众走合作道路，符合发展壮大农村集体经济这个总方向。
社会舆论习惯于将农村集体经济视为人民公社“大锅饭、低效率”的别称，认为倡导集体经济是走回头路。有一位地方干部甚至问：集体经济能长久吗？过去的人民公社不是取消了吗？今天又提集体经济，是不是过几天还会放弃呢？
所以，在农村集体经济组织法颁布以后，确实需要结合实际、打通历史进行普法传播，对新型农村集体经济组织进行正确的认知。
第五，现行政策和制度的突出问题。
村集体没有对资源的规划权，进而也丧失了资源的部分所有权和使用权、经营权。
“村财乡管”已经不合实际。2006年税费改革的政策，没有随农村改革环境的变化做调整，导致村庄管理上两极分化严重，村级集体经济合作社账目也由乡镇另账管理，村级集体发展壮大只能靠体外循环。
政府主导下的村庄治理行政化、形式化、口号化倾向严重。上级政府重检查、考评、材料，不重效果、不重实际，导致有些地方数字造假成风，党员干部与群众的距离越来越远，政府与农村集体之间关系失衡，导致农村经济、集体经济组织的发展受到很大限制。
推动非建制小市镇发展，进行新型城镇化的政策创新研究
我国东西南北各地有很多村庄，特别是城市周边的一些村，有独立的、合并的，还有与周边村相连的中心村，这些年已经开始自发自主地走上小市镇的路子，似乎已经成为一种趋势。只是它们不在国家限定的建制镇名单里，做得再好也只是村或社区建制。现在非常需要进行新型城镇化的政策创新研究。我以为，推动这些新兴小市镇的建设，可能是今后和未来中国式城乡融合发展的重要出路之一。不要将它们归入行政旧框架，最好另立一个新的小市镇门类。在行政管理上更注重提升这些集体的自主性。可先在全国范围内做调查和盘点，再行创新研究。
比如张家港市有一个永联村，村民1千多人，现在当地居民发展到2万多人，俗称永联小镇，目前改为市街道的永联社区。这个村子的致富途径是当年办的乡镇企业投资小钢厂，后来合资，成为上规模的企业。十多年前我去考察，村里每年从钢厂能拿到5亿元分红。还有四川成都双流区的白塔社区、郫都区的战旗村，都是农文旅商工多业并举，吸引大量外部人口就业定居，被当地称为小镇。这些小镇都是党支部组织领导下，经多年发展集体经济进行全面建设的成果。
对于农村的发展建设，我们还有一种原有的框架禁锢。如果能超脱这些禁锢，哪怕就是做一个调查，看看中国从南到北到底有多少像这样的村子，这些村子已经具备了一些什么样的条件。有些村子其实就是新型城镇化的排头兵，而且它们经历了很多年的发展，像战旗村就是经过20年才发展成现在的样子。
通过这样的过程而形成的新型城镇化，主要力量是在党组织领导下农村老百姓自发的建设，并经过多年努力形成的。因此，新型城镇化并不是一个多么神秘或者很新的东西，它是一直存在的，而其中一个重要的问题是怎么去推动它，包括我们所说的乡村振兴、城乡融合。
（编辑 杨利红）
