就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展和国家长治久安。近几年经济增速放缓，对全社会就业形势造成很大影响。2024年9月，中共中央和国务院发布《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，12月的中央经济工作会议和今年“两会”政府工作报告，就促进就业提质扩容作了明确政策提示。
2025年3月29日，中信改革发展研究基金会召开“促进高质量发展带动充分就业”闭门座谈会，邀请各方面专家探讨我国当前经济就业形势和政策思路。中信基金会理事长孔丹主持会议。以下是会议综述。
当前我国经济与就业形势
朱之鑫（国家发展改革委原副主任，中央财经工作领导小组办公室原主任）：在高质量发展中带动充分就业，这个问题非常重要。就业是民生之本、消费之基、稳定之础，就业问题牵一发而动全身。没有经济发展就没有就业，要扩大内需，首先群众要有收入，收入来自就业，而增加就业岗位必须发展经济。如何跳出这个闭环，其中每个环节都需要深入研究。
去年和前年，我国统计失业率都在5.1%左右，但群众一般感觉不止此数。今年我们必须稳住经济增速，否则就业问题将越来越突出。
当前经济形势的研判
徐策（国家发展改革委国地所研究员）：（1）今年一季度我国经济总体稳中向好，但目前经济还处于恢复性增长时期，复苏动力不足。
从需求看：社会投资动力不足，影响民营企业扩产招工。1-2月，房地产投资比去年同期下降15.6%（降幅收窄）。目前投资主要是由中央政府推动、国企担任投资主力的投资模式，地方政府要调动积极性，改变居民消费意愿不足现状。外贸和外资一直是经济增长最活跃的因素，但在中美贸易战中，中国出口遭受美国关税政策的巨大影响，外资撤离现象也很突出。
从产业结构看：传统制造业转型升级缓慢乏力，新兴产业发展强劲，但出现重复投资严重、产能过剩状况。“十二五”以来，各地政府制定发展规划，在传统产业改造升级、战略性新兴产业和未来产业之间，普遍倾向选择后者（有多个省市要上新能源汽车、集成电路、大数据中心及配套等）。一些地方政府考虑：传统产业高端化、数字化、绿色化改造升级难度大，而搞新产业往往是规划找投资项目，当年GDP就可体现。如果本地新上的产业缺乏基础，或周期较长，原有产业又被冷落，将导致传统产业空心化，而新兴产业产能过剩的周期越来越短，过度竞争将造成大量洗牌。一个好的发展概念必须具有科学的发展方式，要规避传统方式中曾产生的过剩和结构扭曲。
在我国第三产业结构中，生活性服务业偏多，生产性服务业偏少。生产性服务业的发展要依托制造业深度转型、产业链精细分工，这一领域恰恰能够培育质量和收入更高的就业岗位。目前要深化这些领域形成清晰稳健的新型商业模式，形成深厚的微观基础。
（2）随着新技术运用，商业模式出现了重大变化。传统的商业模式是自带润滑剂，容易实现生产—消费的闭环，而现在存在较严重的“赢者通吃”现象。比如对DeepSeek的宣传程度让所有的金融机构只投它，而冷淡了其他很多好企业；把资源集中在一个企业身上，往往和预期相反。
“十五五”规划要求，GDP年均增速为4.5%～5%，每年新增城镇就业1200万人。预计“十五五”时期经济形势仍然严峻，最大的风险是地方政府债务问题。就业方面的主要隐患是：(1)城市中等收入群体缩水（AI技术的应用）；(2)乡村可能面临群体性返贫问题。
目前我国就业的基本形势
专家介绍，从统计数据看，去年和前年中国的失业率都是5.1%。2023年，全国就业人数共7.4亿人，其中第一产业为22.8%，第二产业为29.1%（制造业18%，建筑业11%），第三产业为48.1%。城镇就业4.7亿人。全部就业人口的90%是体制外就业，其中不到一半在企业工作，其余是个人创业、灵活就业和打零工群体。
7.4亿劳动者中，大专以上学历占27%，初中文化水平占60%，每人每年劳动时间超过2000小时（西方国家1400-1500小时，日本1600小时），中国的劳动参与率和工作之勤奋是一流的。
陈云（中国劳动和社会保障科学研究院就业创业室主任）：按城镇调查失业率为5.1%计算，这两年，我国农民工失业率偏高，主要是受建筑行业和房地产行业的影响。按此失业比例，目前尚不会对总体社会稳定造成冲击，但在一些点上的风险比较大。
当前下岗失业的重点领域和主要因素
专家认为，影响就业的主要因素有：
（1）经济增长乏力、企业用工谨慎，劳动市场供需失衡。
（2）城乡间、区域间发展不平衡，经济形势影响劳动岗位变动（农民工跨区就业、失业回乡）。
（3）就业岗位和劳动力供给的矛盾——结构性失业：新技术加快应用，劳动者技能提升滞后，导致岗位空缺或失业；AI（人工智能）技术的应用导致越来越多的白领岗位被取代，尤其DeepSeek的出现加强了这一趋势；大学教育与劳动市场需求不匹配；年轻人就业期望值高（愿去金融计算机等白领岗位、躲避脏累远岗位），“有活没人干”；信息平台支持的灵活性就业岗位趋于饱和；人口数量减少、教育程度提高、老龄人口增加，对就业产生重要影响。
专家们认为，根据目前就业形势，以下人群需要重点关注：
农民工就业不稳定。城镇化曾是我国经济增长的主要动力，大量农村劳动力进城打工，推动了经济社会进步。现城市就业机会减少，大量农民工回乡但找不到合适的工作岗位，可能出现群体性返贫。
每年有1000多万应届高校毕业生，就业岗位有限、竞争激烈。2024年毕业生初次就业率达到历史低位。
灵活就业的三大蓄水池（外卖、快递、网约车）已趋饱和。网约车空车率达45%，美团745万骑手中硕士研究生比例增高；他们工作岗位不稳定，社会保障无着落，就业质量差。
以上三大重点人群就业问题，与经济增长乏力有关，也反映了经济增长创造的就业机会与就业质量越来越低。
（4）人口老龄化趋势，在岗熟练工人减少。陈云的研究团队预测：未来10年，劳动者年龄结构将是“两头高中间低”，大龄老龄职工数量将快速增长，超过60岁者将新增1000万人；年轻人口小幅增长（因计划生育政策调整），25-59岁年龄段人口每年将减少600万-700万，今后5年熟练劳动者共计将减少3000万人，熟练工人减少是目前工业企业招工难的一个重要原因。不过，这将为AI和自动化技术在工业的广泛应用创造机会。
“卷”不进的城市，回不去的乡村
专家认为，AI技术将导致城市中等收入群体缩水。
AI和自动化对就业的影响：城市中产人群缩水
陈云：根据我们的监测和分析，生产智能化对就业的影响在两三年内还可控。当代数字信息技术的应用的影响是“喷灌式”的，经过一段技术积累后突然达到临界点，一旦喷发，影响迅速扩大。比如新的AI大模型技术公布后几天内注册用户就上亿，影响到各个领域，它给就业带来的风险需要高度注意。
朱之鑫：随着技术进步和结构调整，失业面将从原来劳动密集型（包括码农）产业向一些高技术的产业延伸，出现无灯化、无人化工厂。随着AI的普及，过去几年的设计工作现在只需要几个小时，设计人员岗位将会有结构性调整。
卢周来（国家创新研究院教授）我们团队研究成果“AI对就业的可能性影响及对策建议”主要内容：
（1）根据所构建的模型，评估AI技术替代就业岗位趋势的几个特点是：
分阶段替代：先替代低技能重复性岗位，然后替代中技能规则性岗位（2030年前替代25%～40%），当AI工具渗透率超过50%以后，高技能岗位可能被替代。
AI替代呈“中间高两头低”特点，最低技能的岗位和最高技能的岗位替代率较低，中等技能替代率最高，呈倒U型曲线。
创造性破坏：AI除替代外还可创造新的岗位，比如近几年AI训练师、算法工程师、数据标记等新职业的年均增长率达31%；企业可以通过AI的应用实现岗位技能的重构。总之，AI技术将导致中低岗位加速替代，高端研发岗位需求激增，人机协作型岗位将持续性涌现。
2025年，AI可能使城镇就业重点冲击领域：制造业中低技能和部分白领岗位、文化和设计、服务业中客服和物流配送岗位、采矿建筑等高危行业。
未来5～10年，AI可能导致在标准化生产领域的中年以上劳动者如程序员、制造业的技工岗位收缩转化。
（2）重点行业就业影响趋势：预计2030年，制造业失业率会上升，同时产生部分补偿性岗位。服务业将新增1.2万AI训练岗，交通运输业和建筑行业较高。因新岗位的创造迟于旧岗位消失、可能出现阶段性失业高峰。东北地区老岗位替代风险高于长三角。
（3）AI替代就业岗位所引发的结构性矛盾：一是员工技能滞后。78%的企业反映现员工AI技能达标率不到40%，高校培育周期与技术替代速度相差2～3年；二是区域失衡。北上广深有65%的AI岗位，中西部人才流失达58%；三是伦理与法律风险。如AI招工必导致算法歧视（涉及性别年龄）、数据泄密。中小企业转型困难导致就业结构的扭曲等。
农民工返乡趋势：警惕农村出现大规模返贫
杨团（中国社科院社会学研究所研究员）：多年来，广大农民增收脱贫主要是靠进城打工。国家通过鼓励农民外出务工，以及组织东西部劳务协作、以工代赈、设置公益性岗位和就业帮扶车间等措施，推进农村脱贫事业。
当前AI技术普遍应用，将导致城市吸纳就业能力趋于停滞或下降，经济增长和就业走势渐行渐远、将形成剪刀差。再加上加工贸易和建筑业出问题，过去的发展劳动密集型产业这一路径惯性将发生颠覆性的变化，意味着农民工就业的难度陡增。
据2024年的统计数据，我国农民工就业总数2.99亿人，其中大龄或超龄的农民工人数逐年增加，在2023年的农民工中，40岁以上的占比为55.4%，预计2025年达到60%、相当于1.8亿人，加上家属估计有4亿人。据农业农村部数据，现农村集体经济组织成员总数约9亿人，其中在城市生活的4.5亿（即保留农村土地权益）。大龄老龄农民工及其家属这4亿人中有1.2亿在乡镇居住，他们中大部分人没有稳定的就业岗位，虽保留有集体土地权益可保基本生活，但生计窘迫。
农民工就近（省内）就业比例上升，老龄化农民工返乡的比例在增加。总体看，大龄超龄农民工大部分最终会回乡，但他们的收入和消费层次属于社会底层。在AI技术日益兴起的前景下，他们可能成为失业群体或零工群体（隐性失业、半失业），未来可能会引发规模性的贫困。
赵人伟（中国社科院经济所资深专家）：根据2021年数据计算：全国城乡人口按收入层次划分，农村的脆弱群体加低收入群体达90%以上，潜在中等收入者是9%。
解决数亿人口脱贫的问题，最需要的政策是要兜底，即保证贫困人口的最低收入。
中国式现代化要把充分就业作为国家发展战略的重点
中国式现代化是14亿人口的现代化，中国人口等于美欧日人口的总和。我国在工业化城镇化进程中，城乡和区域间的不平衡状况必然持续很长时间，不可避免存在相当部分的低收入人群。我国追求工业高端化的努力必然遭遇西方的强力竞争打压，这将是一个长期拉锯的过程，所以我们不可能像西方那样较平顺地实现90%的城镇化和充分就业。对此要有充分的估计，要有统筹工业化、城镇化和乡村振兴的长期指导思想，以及兼顾当前和长远的经济社会政策。
朱之鑫：第一，中国式现代化很重要的一步，是从土地联产承包责任制开始，大量农民工进城搞加工贸易，对经济发展做出巨大贡献。现在这一发展模式遇到很大矛盾，这是转型过程中没法避免的。我们不能听任农村再次出现一大批人返贫的情况出现。
第二，几十年发展过程中，大量内地人员向沿海发达地区流动，东北振兴和西部开发工作艰巨。现在沿海经济发生问题，肯定对就业带来影响。劳动力的不平衡，农村和城市的不平衡，就业的不平衡，将是下一段我们面临的一个大问题。
第三，经济下行和AI技术的替代效应叠加，导致城市中等收入群体缩水和收入降低，这个问题更麻烦，因为中等收入群体期望值较高。
这样的格局，需要调整我们的发展思路。
（1）我们不可能照搬西方国家城市化经验，不能让大城市出现贫民窟，也不能重回城市压榨农村的二元结构。
（2）城市中等收入人群缩水、乡村规模化返贫。如果这是一个基本的趋势，就要在经济“总体稳定”的大判断下，正视眼前的挑战，对解决就业问题的难度要有客观的估计。
（3）要把充分就业作为国家发展战略的重点，看作高质量发展的有机构成和内在需求。中国式现代化是以人民利益为中心的现代化，不能允许增长和就业之间产生剪刀差，甚至是“无就业的增长”。而且，就业是积累人力资本的最重要通道，高品质的工作岗位可以积累劳动者能力并获得相应收入。
综合政策建议
保持经济增速，贯彻就业优先战略
（1）贯彻落实经济工作总方针，努力克服美国新一轮贸易战带来的困难，增强宏观调控力度，力争今年实现5%的增长目标。
（2）宏观经济政策的一致性评估要纳入就业的内容，将单位GDP增量是否能容纳更多就业作为一项重要考核标准。
（3）支持劳动密集型产业的发展或给予税费减免，对部分趋于退出的产业在一段时间内给以适当保护，延续其生存期，尽量避免失业增加。
（4）在目前民营企业普遍信心不足的情况下，应更好发挥政府作为投资主体的作用，以时间换空间。建议“两重”建设多支持能够带动就业的项目，发挥好带动性、突破性、保障性作用。
（5）农业是我国的弱势产业，要稳住农村的农业劳动者，建议择机适当提高粮食收购价。
（6）完善社会保障体系。医疗养老等基础社保覆盖城乡全体人口并适当提高标准；建立失业救济保险基金；针对失业半失业人口增加的可能，需要研究建立保障贫困人口最低收入的基本制度。建议短期内（3～5年）兜底资金可从超长期特别国债支付。要早谋划、下决心。
高度重视对人力资本的投资
长远看，教育结构要调整，学校教育要重视提高劳动者技能。一是加强教育和技能培训，包括STEM（科学技术工程数学）教育的普及；二是为劳动者建立终身学习体系、适应新技术和职业变化；三是针对AI失业者提供职业指导、技能再培训和创业支持（如日本德国培训制造业工人成为AI设备维护师和智能制造系统设计师）。
何勤（首都经贸大学教授、劳动经济学院党委书记）提出，教育内容的改革包括两个方向：(1)横向贯通：贯穿劳动者成长过程的基础教育+职业教育+终身教育，注重创新能力培养、AI工具的操作，提升动态适应技术发展更新的能力。(2)纵向深化（专业性）：注重数字素养、领域专长和创新思维的培养。
劳动就业保护：适当约束AI替代人力岗位的趋势
（1）通过政策限制AI的过度替代，如医疗教育等领域。
（2）AI科技进展的评估应包括就业替代方面：如科技可能损害就业岗位时须按暂停键、待评估，不能仅以不触及科技伦理为底线。积极参与AI技术国际合作和国际标准的制定。
（3）就业配额制度，设定劳动者岗位（工时）最低比例。如欧盟通过法规强制要求高风险场景须保留20%的人工干预岗位；日本规定AI优先应用领域限于危险和脏乱差岗位，给人留出更多岗位、增加人们交往合作的机会。
（4）长期看，要考虑缩短劳动时间。
（5）借鉴其他国家经验，考虑征收机器人税。例如：英国对企业因机器人节省的人力成本征收30%机器人税、用于技能转型基金；日本规定，企业采用机器人每替代一个岗位须缴纳2.4万日元、促使27%的企业选择不解雇人员而采用人机协作模式；韩国规定企业每解雇1名员工需缴纳年薪的200%作为再培训基金；德国对企业每台工业机器人征收“自动化设备附加税”用于失业工人再教育。这些政策出台不久，尚待完善。
（6）在AI应用的同时，培育人机协作模式、培育新岗位新职业、保持人的独特能力，探讨AI的应用从就业替代转化为人机生态共建。
（7）发展灵活就业减少AI替代的冲击（如远程办公、混合办公），支持零工经济平台、增加灵活就业机会，并完善员工社会保障（平台公司为骑手交社保），认可和鼓励新兴职业如AI训练师、数据标注员等。
乡村振兴和乡村治理
杨团提出：乡村振兴要有新的理念，要大力发展农村集体经济组织为主体的新型农村集体经济，让农民自主互助，共同解决困难和增加收入，让返乡的大龄农民工有工作。孔丹（中信改革发展研究基金会理事长）指出：发展农村社区集体经济，有些地方会成为现实，有些地方做不到，因为缺乏相应的自然条件和人才条件。真正的挑战是能否形成多种产业。为什么中西部地区很多农民工回到县城生活困难，因为当地缺乏产业支持。或者考虑本村人一起维持养老，靠国家保障兜底？总之要探索和试点，注意不同的地区、不同的条件。国家必须考虑均等化的兜底办法，加大对城乡低收入群体的社会保障，维护社会稳定。
有效市场和有为政府共同作用
徐策：发展经济是解决就业问题的根本出路。要进一步全面深化改革，构建高效透明的营商环境，稳定可预期的政策体系，守信公平纪律严明的政府。当前的具体工作应有所侧重。有效市场和有为政府方面，当前有效市场是主要矛盾；总供给和总需求方面，需要供需双方发力，“十五五”时期，总需求是主要矛盾；统筹培育新动能和更新旧动能方面，目前旧动能的更新改造是主要短板，这是我国工业的基本盘；优化增量和盘活存量方面，盘活存量是主要矛盾；提升质量和做大总量方面，做大总量是主要矛盾。
孔丹：市场经济是基础，目前现实情况下推动投资、带动市场活力的，还要靠中央政府和地方政府。我们需要明智有为的政府和健康有序的市场，而不能是有些地区政府和市场自发无序。建立和完善覆盖全社会保障体系，促进城乡之间、区域之间的交流和平衡发展，推进教育改革、加大人力资本投资，制定法规，要求企业在AI和自动化应用中实现人机共生，减少就业岗位的损害等，都需要政策的推动。
（编辑 碣石）
