文/闫 坤 张晓珉*
长期以来，美国政府债务率受经济、政治因素影响不断上升。日本政府债务率受经济泡沫、社保体系等左右，呈现上升态势。对我国而言，经济增长是债务稳定的基础，需保持政策理性，在用好政府债务的同时，更要关注私人部门债务和私人经济活力，多维度保障债务可持续，以推动经济健康稳定前行。
美国政府债务率演变历史及特点
自20世纪40年代至70年代末，美国政府债务率因战后重建等因素下行，80年代起受经济形势及政治博弈影响上升。经济增长乏力时债务成为刺激手段，两党执政理念差异致财政决策短视，债务率在危机冲击与政策调整中不断变化。
（一）20世纪40年代后，美国政府债务率走势分为两个阶段
第一阶段，自1945年至70年代末，美国政府债务率下行。二战结束后，美国进入战后重建时期，政府债务缩减成为债务率下降的关键因素。从历史数据看，美国在独立战争、南北战争及两次世界大战后，政府负债因战争需求与支出攀升，战后杜鲁门政府实施“补偿性财政政策”，大力削减军费及基建投资，使财政赤字显著降低。随后艾森豪威尔执政期间，以平衡预算为前提，优化财政收支结构，减税并持续削减国防开支、公职机构与人员，并减少国际援助，在八年执政期内的多个年份实现预算盈余。肯尼迪与约翰逊执政时期（1961-1968年），虽采用凯恩斯主义需求管理模式，扩大财政支出，如约翰逊推行 “向贫穷开战” 计划，大规模增加社会福利支出，但得益于经济高速增长的有力支撑（美国经济在此期间年均增长3.8%），实际家庭收入年均上涨2.1%。GDP的快速扩张有效吸纳了财政赤字增加带来的债务压力，使政府债务率维持下行态势。20世纪70年代石油危机引发了经济滞胀，福特与卡特政府（1974-1980年）虽采取系列政策调整，如福特改变税收结构、卡特实施减税与公共服务投入举措，但经济困境加剧了财政赤字。不过，此前经济积累的韧性与产业基础使政府债务率仍延续下行。
第二阶段，自20世纪80年代里根执政以来，美国政府债务率延续上升态势。里根政府（1981-1988年）奉行“里根经济学”，以大规模减税为核心策略，打破美国政府预算编制的传统，短期内财政收入骤降，政府债务率由此开启上升通道。老布什（1989-1992年）执政面对高赤字与债务压力，虽然他在竞选时承诺不加税，却因经济增长乏力、福利支出攀升而被迫加税，但未能扭转债务攀升态势；经济结构调整与财政收入矛盾凸显，债务负担持续加重，经济增长对债务依赖加深，政府债务率在经济波动与政策调整中持续上升。1992年克林顿政府因前任总统们遗留的高赤字压力，将削减赤字优先于公共投资计划实施；伴随国防开支削减、信息技术革命驱动经济繁荣。1998年，美国实现了预算平衡，政府债务率短暂下降。小布什当选后（2001年）推动大规模减税，致预算赤字远超里根时期，政府与民间借贷激增，催生房地产市场泡沫与金融风险。2009年奥巴马执政后，为应对金融危机，签署大规模经济刺激法案，财政支出与减税并举，稳定经济但大幅推高债务。金融机构救助与经济复苏计划消耗巨额财政资源，政府债务急剧攀升。随后特朗普执政延续减税、放松管制与福利限制政策，经济结构调整缓慢，债务率维持高位。新冠疫情冲击下，特朗普签署巨额援助计划，拜登执政后续推经济刺激方案，多轮救助使政府预算赤字与债务爆发式增长。
（二）近50年来美国政府债务率上升的原因
第一，政府债务成为助推经济增长的利器，特别是在金融危机、新冠肺炎疫情冲击时，成为重要的对冲手段。在经济上行阶段（如20 世纪40年代至70年代），企业盈利丰厚、居民收入稳定增加，税收增长强劲，政府财政状况良好，债务依赖度降低，债务率平稳可控。然而，自20世纪70年代后期起，美国经济步入滞胀与产业转移的“黑铁时代”，传统制造业竞争力下滑，新兴产业培育迟缓，经济增长动力匮乏，失业攀升与财政收入缩水并存。在此背景下，政府为刺激经济、稳定就业与推动产业升级转型，不得不加大财政支出，公共投资激增、社会保障开支扩张以及税收减免频出，财政赤字与债务规模迅速膨胀，债务率持续走高。在2008年金融危机与2020年新冠疫情等重大危机冲击时刻，经济衰退加剧，企业破产潮涌、消费市场冰冻，政府更需海量举债以实施大规模经济救助与刺激计划（如量化宽松货币政策与巨额财政补贴），直接致使政府债务率飙升至新高位。债务成为经济下行期稳定经济的关键依托，却也带来债务率持续攀升的困境。
第二，美国两党政治博弈导致政府债务率出现攀升趋势。美国政府债务扩张深受政治因素干扰，两党制下执政理念分歧与竞选政治逻辑相互交织。民主党执政时倾向凯恩斯主义，注重社会福利体系构建与公共投资拓展。如奥巴马时期的医保改革与拜登时期的基建与产业投资计划，虽旨在改善民生与夯实经济长远发展根基，但短期内大幅增加财政支出，加剧预算赤字与债务负担。共和党上台则多奉行新自由主义理念，以大规模减税、削减政府管制为要旨，里根、小布什、特朗普执政期减税政策贯穿始终、以期激活企业活力与私人投资，却导致财政收入锐减、赤字高企，债务规模失控扩张。四年一度的竞选周期，两党为赢取选民支持、巩固政治地位，常将短期利益置于首位，以扩张性财政承诺拉拢选民，忽视债务可持续性、将债务难题遗留给继任者，致使政府债务在政治博弈中陷入“棘轮效应”困境，不断攀升且难以逆转，政治短视与党派利益博弈持续扭曲财政决策理性，推动债务率持续上扬。
日本政府债务率的演变历史及特点
日本政府债务率自经济高速增长时缓慢上升，后因社保体系建设、经济泡沫等因素波动变化，债务率长期呈现上升态势。日本财政收入端国债依赖重、支出端社保负担大；危机应对举债多；私人部门去杠杆慢等因素共同促使债务率居高不下。
（一）日本政务债务率整体维持上升态势
20世纪60年代至70年代初，日本经济处于高速增长快车道，政府债务率伴随经济发展呈缓慢上升态势，年均增长幅度低于1个百分点。在此期间，政府依据经济发展需求适度举债，将资金精准投入基础设施建设、教育事业、科技创新等核心领域。
步入70年代中期至1987年，伴随“福祉元年”进行社会保障体系构建，养老、医疗、福利保障网络全方位覆盖，以及掀起“日本列岛改造论”驱动大规模公共工程建设。在此期间，财政支出、政府债务率年均增速跃升至近4个百分点。
1987年至1990年，日本股市楼市资产价格脱缰疯涨，经济过热虚火旺盛，GDP增速超常规飙升。同期，大规模基础设施建设投资热潮持续升温，政府债务规模水涨船高。但因GDP扩张速度在资产价格泡沫助推下更为迅猛，债务率意外呈现三年连续下降态势，累计降幅约12个百分点，经济数据表面繁荣。
90年代初，经济泡沫猝然破裂，日本经济瞬间坠入漫长寒冬。此后15年间，政府为挽救濒危经济频施财政猛药，债务率年均增长约 7.8%。亚洲金融危机、美国科技股泡沫破灭，“9?11”事件连番外部冲击如雪上加霜，致使1998-1999年及2000-2002年债务率增速陡然跃升,债务依赖成为政府在经济困境中无奈且唯一的选择，政府债务规模似滚雪球般持续膨胀，财政不堪重负，债务率持续攀升。
后续发展历程中，日本政府债务率历经短暂调整、危机冲击下飙升、政策调整波动企稳等阶段。2006-2007年债务率短暂下滑，源于经济结构优化与财政政策调整，债务结构改善。2008-2011年受次贷危机和地震灾害冲击，救市与重建导致债务率年均提升了12.2%。2012-2019年在安倍经济学干预下，财政重建与消费税调整，将债务率的年均增速稳定在0.6%，但经济深层矛盾未解决，债务率脆弱波动。2020年受新冠疫情暴击，经济遭到重创，政府实施大规模财政刺激导致债务率猛涨至259%，较2019年飙升约22.3个百分点。随后在260%高位震荡徘徊，债务高悬。
（二）日本政务债务率持续攀升、居高不下的原因
第一，从收入端看，日本财政收入结构长期失衡，国债依赖症积重难返。自20世纪60年代起，国债发行收入占比持续攀升，至2022 年高达34.3%，远超六成的预算税收占比。回溯历史可见，60年代后期国债依赖初现端倪，近三十载多超30%，国际金融危机与新冠疫情期间更是飙升，如2009年达48.5%。税收增长乏力源于经济增长长期低迷、产业结构调整滞后、企业盈利能力下滑及税收政策僵化，致使财政收入根基不稳，国债发行成为填补缺口关键。由此陷入债务累积循环，加剧债务率攀升。
第二，从支出端看，社会保障支出成为财政支出首要负担，与日本社会老龄化进程紧密捆绑。自20世纪70年代因老龄化加速，社保支出占财政支出比例从1965 年的14.7%，一路攀升至2022年的33.7%，2022年社保支出规模为1990年的3.2倍，其中养老保险、医疗及护理保险体系完备化与人口结构老化双向驱动支出社保刚性增长，挤压其他公共支出空间。财政公共工程支出比重从1972年的22%锐减至2022年的5.6%，因经济成熟后基础设施建设的边际收益递减、社会低欲望致消费倾向下滑、公共投资乘数效应衰减，前期大规模基建投入未达预期经济带动效果。资源错配加剧财政收支矛盾，债务偿还长期占用超10%的财政资源（2022年达22.6%）。偿债与社保支出双重挤压，债务率被迫抬升。
第三，政府债务成为应对危机的重要工具，推动政府债务率上升。90年代初，经济泡沫破灭触发私人部门资产负债表衰退，房地产与股市价格崩塌，资产骤减、负债刚性，导致企业与家庭行为逆转。企业削减设备投资追求负债最小化，家庭则抑制消费偿债，导致信贷需求萎靡，货币传导梗阻。据统计，2023年6月末，制造业贷款余额仅为1993年的82%，反映经济主体从逐利转向偿债、经济需求端塌陷。政府为稳经济被迫举债托底，债务率被动抬升。2007年后，全球金融危机与国内经济困境交织，日本实施多轮扩张政策以刺激经济，刺激规模屡创新高。2007-2012年财政支出跃升，而GDP年化增速仅-0.03%，导致债务率攀升失控。2012-2019年在“安倍经济学”指导下，财政虽平稳、债务率波动小，但经济增长低迷，GDP年化增速仅0.9%。2020年，疫情冲击导致财政支出猛增46.2万亿日元（增幅45.6%），债务率突破260%，GDP年化增速仅维持在-0.4%。财政政策在危机冲击下陷入债务扩张与经济停滞螺旋，债务率加速上扬。
第四，私人部门去杠杆周期过长，抑制经济复苏，导致政府债务率分母端增长有限。传统制造业受新兴经济体冲击、竞争力下滑、产业升级滞缓；僵尸企业依赖政策输血存活，挤占资源、降低经济效率；终生雇佣与年功序列制阻碍企业创新迭代、人力资本增值；老龄化削减消费、提升社保负担、削减劳动力供给，多因素共振下，私人部门活力匮乏、经济复苏迟缓，政府持续举债稳经济，债务率居高不下、攀升不止，近年来在260%高位震荡徘徊。
对中国的启示
我国正在推动经济增长以稳定债务，保持政策理性连贯，重视私人部门债务健康管理，从多维度保障债务可持续性，如优化产业结构、强化政策协调、加强债务管理与风险防控等，实现经济稳健发展。
第一，经济增长是债务稳定的核心支撑。20世纪40-70年代，美国经济高速增长期，虽财政扩张但债务率稳中有降，日本经济腾飞时债务率缓慢上升。我国应持续优化产业结构、推动科技创新驱动经济高质量发展，提升经济增速与质量，增强GDP对债务稀释能力，确保债务增长与经济增长、财政收入增长适配，防止债务率因经济波动失控。如加强新兴产业培育，提升制造业核心竞争力，使经济产出增长远超债务增量，稳固债务根基。
第二，政策理性与连贯性至关重要。美国两党制下财政决策受政治博弈干扰致债务攀升，日本财政政策在扩张与紧缩间摇摆加剧债务困境。我国政策制定应基于长远战略考量，要强化政策的系统化和跨周期设计与协调，避免短期波动引致债务风险积聚。要保持政策连贯性稳定性，依据经济周期精准施策，经济扩张期合理控制债务增速、优化债务结构，衰退期精准发力刺激经济同时防控债务风险，提升财政资金效益，强化预算约束与绩效管理，防止债务无序扩张。
第三，私人部门健康是债务良性循环关键。美国居民部门债务“亲周期性”影响宏观债务，日本私人部门“资产负债表衰退”拖累经济与债务。我国应重视私人部门债务管理，经济上行期引导合理加杠杆推动消费投资，防范过度借贷；下行期强化金融监管、优化金融服务帮助企业居民修复资产负债表，如创新信贷产品、推进债务重组，提升私人部门偿债与再融资能力，增强经济内生稳定性，避免私人部门债务恶化冲击财政金融体系致政府债务被动上升，形成政府与私人部门债务协同健康格局。
第四，债务可持续性需多维度保障。美国凭借国力与美元地位维持债务可持续但隐患犹存，日本财政收支失衡、社保债务难题突出。我国应强化财政可持续理念，优化财政收支结构，拓宽财政收入源、提升税收征管效能、培育新财源，精准管控支出、提升资金效益；加强社保体系精算平衡、提升基金可持续性。完善国债市场建设，提升国债市场深度广度与流动性，合理确定国债发行规模、期限、利率结构，强化投资者信心；优化政府债务管理与风险预警防控体系，构建多维度债务可持续保障框架，在债务合理利用与风险防控间精准平衡，推动经济稳健前行。
（编辑 季节）
