文_沙学康 程晗*
居民消费是经济增长的重要驱动力。经济学理论认为，收入是决定居民消费的关键变量。近年来国外以提升收入、稳住就业为目标出台了大量提振居民消费的政策。其中范围最广、力度最大的就是新冠疫情期间各国出台的以失业救济、薪酬保护、针对特定人群转移支付和特定行业消费补贴等为代表的一系列提振消费政策。尽管有大量学者对政府的提振消费政策效应开展了理论和实证分析，但聚焦新冠疫情期间的大规模提振消费政策开展跨国比较研究尚不多见。本文旨在对疫情期间各国提振消费的主要政策工具进行梳理，探讨政策特点和政策推行过程中的教训。为我国优化完善提振居民消费相关政策提供一定的参考。
国内外相关文献综述
国内外学者关于政府政策对消费影响的研究较为丰富，从观点来看大致可分为两派。一派学者认为财政支出会抑制居民消费。例如Sutherland（1997）发现，政府财力不足时的扩张性财政政策会导致居民认为未来会发生增税和可支配收入减少，因此会增加储蓄、降低消费欲望，从而得出财政支出在一定程度上对居民消费具有替代效应的结论。卞志村、杨源源（2016）通过构建动态随机一般均衡模型，发现政府投资性和消费性支出会挤出居民消费。Dawood和Francois（2018）则采用协整面板模型，实证估计了24个非洲国家居民消费和政府消费间的替代关系，研究发现居民消费和政府消费之间存在跨期替代，这就导致扩张性财政政策会降低居民消费需求。
另一派学者认为财政支出会促进居民消费。例如温桂芳、马栓友、赵萍等（2003）认为，财政支出会促进社会需求扩张，其机理在于财政支出规模的扩大提高了居民消费意愿。李晓嘉、蒋承等（2016）基于空间Durbin模型对我国省级财政支出与居民消费的关系进行实证分析，发现相邻省的经济性支出和民生性支出促进了本省的居民消费。Kim等（2021）评估了新冠疫情期间韩国出台的“韩国经济影响补助金（KEIP）”政策对消费的刺激作用，发现KEIP计划显著刺激了居民消费，且该政策乘数约为0.5。Chetty等（2024）使用私营部门大数据测算了疫情期间美国多轮财政刺激计划对居民消费的影响，发现现金支付导致疫情初期居民消费支出急剧增加，但在疫情后期的作用则大幅下降。
疫情期间提振居民消费政策的国际比较
（一）国外提振居民消费的四类工具
1. 提供失业救济
国外通过放宽失业保险门槛、发放额外失业补助等方式稳住居民信心。例如美国面对疫情期间飙升至14.8%的失业率采取了两项措施：一是扩大失业保险覆盖面，将失业救济资格扩大至自雇人员、独立承包商、零工经济从业者等不具传统失业保险资格的群体；二是发放临时失业补助（Federal Pandemic Unemployment Compensation， FPUC），联邦政府于2020年3-7月期间为失业人员提供额外的每周600美元失业补助。2020年12月后，失业补助降至每周300美元并持续发放至2021年9月。
2. 设立薪酬保护计划
该计划为企业提供招聘和就业补贴，从而保障就业、避免裁员。例如美国推出了以保障居民就业为核心目标的薪酬保护计划（Paycheck Protection Program，PPP），该计划通过为小企业提供无偿贷款使其得以继续支付员工工资，防止大规模裁员。澳大利亚则以向企业提供工资补贴的方式开展薪酬保护。2020年3月-2021年3月，澳大利亚推出了Job Keeper计划，该计划规定受疫情影响收入下降的企业每雇佣一名符合条件的员工，每两周可获得1500澳元的补贴。
3. 针对特定人群提供转移支付
国外试图通过发放针对特定人群的转移支付改善居民收入拉动消费。美国在疫情期间三次向低收入纳税人发放转移支付，总计超过8500亿美元。2020年3月，美国颁布了《冠状病毒援助、救济和经济安全（CARES）法案》，该法案规定向年收入不超过75000美元的纳税人提供一次性1200美元现金，另外给每名儿童额外提供500美元。此后的《冠状病毒应对和救济补充拨款法案》和《美国救助计划（ARPA）法案》进一步延续这一政策并加大了现金补贴力度。日本方面，通过2021年的第四轮经济刺激计划针对18岁以下儿童、低收入家庭等特定群体发放额外现金补贴。
4. 发放餐饮文旅行业的消费券
国外通过发放消费券刺激餐饮、零售和旅游等受疫情影响较大的行业的本地消费。例如日本曾于新冠疫情期间推出全民性的“Go To”经济复苏计划，其中“Go To Travel”旅游补助对旅行产生的交通、住宿、购物等费用补贴50%。Go To Eat”餐饮补助给指定平台提供最高折扣25%的餐饮折扣。“Go To Event”文化与娱乐补贴提供电影、演出、体育赛事门票折扣。澳大利亚则于2020年末推出“Stay and Spend”计划，政府为消费者提供100澳元的电子消费券，并规定这些消费券必须在本地酒店、餐馆等场所消费。新加坡于2020年向所有新加坡公民发放了100新加坡元的电子消费券，用于刺激餐饮、零售和旅游等领域消费。
国外提振消费政策的特点与教训
（一）国外提振消费政策的特点
国外提振消费政策轮次较多、规模稳定、注重宣传。首先，国外提振消费政策轮次较多。例如，美国在2020年3月疫情初期快速出台第一轮救助计划，对居民就业、收入和消费提供支持。随后面对疫情的反复和经济的波动，美国又出台了第二轮、第三轮经济刺激计划。其次，政策支持力度逐步加大。每一轮政策提供的支持力度稳中有增、实施期限保持稳定、覆盖面逐渐扩大。例如从第一轮至第三轮刺激计划，美国向低收入居民提供的直接现金补贴额度从1200美元/人稳步提升至1400美元/人，提供失业救济金的期限从三个月逐步延长至六个月，覆盖范围也扩大至个体户和零工经济从业者。最后，注重政策的宣传。外国政府通过媒体宣传、深度沟通、政策指导等多种方式加强了居民对提振政策的积极预期。以日本为例，首相及政府高层定期召开新闻发布会，向国民说明财政支持政策，强调补助金的发放方式、申请流程及预计效果。
国外提振消费往往聚焦重点人群。理论表明由于低收入家庭边际消费倾向更高，因此同样规模的财政补贴对于低收入家庭的提振消费作用更为显著。疫情期间，国外出台的提振消费政策的一大特点是聚焦特定人群尤其是低收入人群，试图通过“以小博大”的方式用最低财政成本最大化提振消费。国际货币基金组织对于美国《CARES》法案中的直接现金补贴和失业救济金政策进行了对比研究，发现由于失业救济金能更大程度上地惠及低收入群体，因此其提振消费和产出的作用相对更大。
（二）国外提振居民消费政策的深刻教训
提振消费政策效应持续时间较短。以失业救济、薪酬保护、转移支付、消费补贴等为代表的提振消费政策属于周期性政策，对于打通阻碍居民消费提升的结构性堵点作用有限，因此其政策效果持续性不足。从主要发达国家疫情前后居民消费数据来看，美国、日本、加拿大等国疫情前居民消费同比增速保持在2.6%、1.1%、5.1%左右，疫情期间出台提振消费政策后居民消费增速短暂冲高至8%、6%、11%，但疫情结束后随着政策退坡，居民消费增速快速回落至疫情前水平。
向居民部门提供的转移支付大多被用于储蓄。疫情期间国外向居民提供的现金转移支付，后被证明更多转化为居民储蓄而非消费。例如美国每周家庭脉搏调查（HPS）数据显示，除了第一轮经济刺激计划的资金大多被用于购买生活必需品，第二轮、第三轮刺激计划期间，50%以上居民将救济资金用于偿还债务和储蓄。美联储数据显示截至2023年，美国家庭累计超额储蓄超2万亿美元，但消费支出增速却从2021年四季度的3.3%降至2024年的2.8%。
依托财政工具的提振消费计划增加了债务不可持续的风险。新冠疫情期间西方国家出台的提振消费的财政政策资金来源主要是大规模发行政府债务。尽管提振消费政策拉动了经济增长，但从数据来看，经济增长并不能完全抵销债务增速。例如美国、英国、法国等国家疫后政府债务占GDP比重仍然持续上升，债务不可持续风险一直在加大。
过度补贴是导致大规模顽固通胀的成因之一。大规模的过度的财政直接补贴直接增加了总需求，造成了疫情后期以来西方国家持续的高通胀。分析各国核心CPI数据发现，自2021年1月起，主要国家核心通货膨胀快速上升，持续了将近两年后，才于2023年后以相对缓慢的速率下降，迄今为止尚未恢复至疫情前水平。美联储对各国财政政策拉动通胀的点数进行了测算，发现大规模财政刺激计划分别导致美国、加拿大、英国、欧元区、新兴市场国家通胀总计抬升2.5、2.4、1.6、1.8、1.4个百分点。
有力有效提振我国居民消费的政策思考
回顾疫情期间国外出台的各类提振居民消费政策，尽管在短期内取得了一定的成效。但从长期看并没有解决居民消费的痛点难点问题，政策效应持续性不足且造成了较大的财政负担。今年政府工作报告指出：促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。提振消费已经是我国当前重要的政策发力点。参考国外提振消费的教训启示，本文探索提出了提振我国居民消费的政策思考。
以提升居民收入为支撑点。一是持续完善最低工资调整机制。鼓励地方研究设计与通货膨胀、居民信心等挂钩的最低工资标准动态调整方案，定期开展最低工资标准变动研讨会并形成具体调整思路。二是探索针对重点群体进行精准转移支付的必要性与可行性。组织相关部门联合高校、科研机构等开展针对低收入群体发放精准转移支付的可行性研究。探索根据家庭经济状况、人口结构、抚养负担等多因素设计差异化的有条件转移支付政策的可行性。三是落实完善重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划。组织有关部门研究制定重点领域、重点行业清单，建立统一大数据平台组织企业进行申报。
以促进服务消费为着力点。一是大力推动文体旅游消费提质升级。鼓励地方结合自身特色打造“文化IP+旅游体验”新模式，支持景区结合自身条件有序推进人工智能、低空经济、具身智能等的场景化应用。二是大力推动入境消费的便利化。进一步扩大外卡受理范围，通过升级受理终端设备和赋能商户等方式，提升商户受理和服务境外游客的能力。在国际消费中心城市的机场、商圈、景区部署AI多语言导览机器人，支持多种语言实时翻译，探索与境外知名社交平台联动推送个性化旅游攻略。三是大力推动银发消费潜力的释放。引导互联网、大数据、人工智能等新兴技术企业在老年消费领域拓展应用，开发适合老年人使用的智能购物平台、在线医疗问诊系统、虚拟旅游体验等数字化消费产品和服务，拓展老年消费的场景和渠道。
以活跃新型消费为增长点。一是远近结合挖掘新型消费潜力。充分把握新型消费领域的增长机会，通过大力度政策支持构建更加成熟的消费场景。短期内，加速推进智能穿戴、超高清视频、健康轻食、国潮国货、智能家居等相对成熟、更受年轻人欢迎领域新技术新产品开发与应用推广。长期内，围绕虚拟现实、脑机接口、人工智能家居、高端医疗与体检、养老服务等方兴未艾的消费场景开展充分研究，针对可能的细分消费场景开展宣传并以探索相关消费补贴。二是城乡结合挖掘新型消费潜力。一方面结合城市更新和新型城镇化建设，推动重点商贸街巷改造升级，持续优化城市新型消费场景。另一方面，加强县域商业街区改造，提升县域消费场所质量，为新型消费落地提供场景支持。
（编辑 宋斌斌）
