大变局下的农村社会保障制度（上）

 农村社会保障制度现状

目前，中国农村社会保障制度体系大体可分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四项主要制度，并以社会保险制度为核心。农村社会救助主要针对农村低保和困难人群，而农村社会优抚是指优待、抚恤和安置农村退伍军人，以及对农村从军家属给予物质精神方面的补助。农村社会福利制度有宽窄两种，“宽”类同于社会保障制度的覆盖，“窄”主要是指面向全体农村居民、多类型的社区社会服务。

（一）农村社会保险制度

这是覆盖面最广、发展最快的农村社会保障基本制度。本世纪以来，国家以农村居民为保障对象，2003年推出新型农村合作医疗制度、2010年推出新型农村社会养老保险制度，又分别在2014年和2016年，将这两项农村社会保险制度与城镇居民的相应制度进行整合，形成全国统一的城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度。政策规定，这两项社会保险制度的筹资主要由个人缴费、财政补贴构成，农村集体资金补助可作为补充。

在医疗保险领域，农村集体资金可对困难群体（如低保、特困人员、返贫致贫人口）进行缴费资助，但非普惠性。例如河南省兰考县以农村集体经济的收益用于为特困群体代缴医保，覆盖全县1.2万名困难群众。

在养老保险领域，农村集体可为参保人提供缴费补助，例如浙江、江苏等地的村集体补助一般不超过当地最低缴费档次的20%～30%。农村集体资金参与农民医疗、养老两项社会保险具有区域性、补充性特征，政策支持以地方实践为主。

城乡居民的两项社会保险制度虽然统一了，但不同地区的筹资标准差异不小，城乡之间的差异更大。例如，由基础养老金加个人账户养老金组成的城乡社会养老保险金，中央政府确定和调整基础养老金全国最低标准，地方政府再增加补贴。城乡居民实际领取的基础养老金数额因此各地不同。2025年，全国基础养老金最低标准为143元/月，而标准最高的上海市为1555元，是最低标准的10倍以上。省内各地也有差距，例如江苏昆山的基础养老金达690元，远高于省内228元的统一标准。

个人账户养老金由城乡居民个人逐年累积的保险缴费再加政府缴费补贴构成。长缴多得，多缴多得，多缴多补。不过，大多数农民尤其中西部近九成的农民都选择最低档，即每年缴费200元，这必然导致未来农村居民的养老金水平持续走低。农民养老金水平的差异，综合体现了各地经济、社会和人口因素的差异。

（二）职工保和居民保的差距

城市居民与农村居民养老金领取水平的差异并非社会养老保险制度城乡差距的主要体现，实际上城乡居民养老保险制度（居民保）与城镇职工养老保险（职工保）的制度差异才是重点。

职工保险是一种与就业和收入绑定的、能够水涨船高的“增长型”保险制度，资金筹集为社会统筹+个人缴费。社会统筹是强制性的，用人单位需依法承担缴费的大部分比例。基础养老金与社会平均工资挂钩，因此具有天然的成长性。而居民保是政府主导、财政补贴的“补贴型”制度。个人自愿缴费投保，政府用多投多补的方式进行引导；政府补贴是固定的，调整需要依赖财政能力，并未与经济增长或收入水平挂钩。居民保的多数参保者往往选择较低档缴费，保障水平自然受限，本质上属于“低门槛、低水平”普惠性福利制度。

由于两种养老保险制度在筹资来源、计发办法和调整机制存在根本性差异，职工保的养老金待遇远高于居民保。国家统计局数据表明，2020年，城镇职工月均养老金是城乡居民的约16.7倍，绝对值差2700多元。据估算，2024年城镇职工月均养老金为3340元，而城乡居民为220元，绝对值将扩大到3120元，相对倍数收窄为15.2倍。

（三）农民工参保状况与新二元结构

农民工参保作为观察社会保险城乡差距的窗口，尤其值得关注。

截至2024年年末，我国常住人口城镇化率为67%，乡村常住人口4.6478亿人。但各地农村集体经济组织上报农业农村部的集体经济组织成员有9亿多人，其中一半在城市。他们当中的农民工近3亿人。据国家统计局数据，2023年，全国就业人口7.2亿，其中灵活就业人员2.4亿，占比33%。农民工尤其是大龄农民工，灵活就业比重较高。据人社部统计，2022年参加城镇职工养老保险的农民工约占农民工总量的31%，其中大部分是与企业签订劳动合同的农民工；约10%～15%是自愿参保（需个人全额缴费）的灵活就业农民工。

农民工为何不投职工保？按月缴纳相当于工资20%甚至更高水平的职工保险“门槛”太高；加上城保跨省转移接续程序复杂（2025年保险新规已经简化）不利于农民工流动；还有大龄农民工在退休前无法缴满15年的职工保险最低年限等原因，所以“低门槛”、缴费灵活、但待遇较低的居民保成为他们的现实选择。它反映了城市内部因就业和收入差异形成的新社会分化。

农民工及城市灵活就业者因与稳定就业的职工制度身份不同，参保能力存在群体性差距的现象，凸显了本地户籍职工与外来流动人口之间、中心城区与都市边缘区（如城中村）之间二元分割的系统性差异，被归入超越传统城乡二元结构的“新二元结构”。 它反映了城市内因就业和收入差异形成的新型社会分割，是正规经济部门与非正规经济部门并存的社会表象，更深刻地影响着社会保障体系的筹资与待遇发放。这种因就业和收入差异导致的参保分层，成为实现养老保险制度城乡一体化的制度障碍。

           大变局下农村社会保障的变化

（一）农村人口老龄化远超全国水平

根据第七次人口普查，2020年11月1日，全国60周岁及以上老年人口占总人口（老龄化率1）为18.70%；65周岁及以上人口占总人口（老龄化率2）13.50%，而农村地区老龄化率1为23.81%；老龄化率2为17.72%，农村老龄化程度高于城市5.1和4.2个百分点。

农村老龄化程度远高于城镇，这一现象可称为“人口老龄化城乡倒置”。大量年轻劳动力离开农村进入城市工作生活，他们通常被统计为城镇常住人口，这在客观上降低了城镇常住人口中的老年人口比例，同时抬高了农村常住人口中的老年人口比例。

根据国家统计局和民政部2021—2023年的数据，全国老龄化率分别为18.9%，19.8%，20.2%（预估），农村老龄化率为23.8%，24.9%，25.7%（中国社科院预估），农村老龄化程度分别高于城市4.9、5.1、5.5个百分点。农村与城市的老龄化差距还在逐年扩大。

（二）农村社会保障水平低于全国

由于农村人均可支配收入仅为全国水平的54.6%（2022年），加上养老保险个人缴费水平很低，养老金主要依赖财政承担的基础养老金，致使2022年农民领取的月均养老金仅有204.7元，而同年农村居民人均可支配收入为20133元（月均约1678元），2022年农民养老金替代率低至12%，是全国平均水平的四分之一。有报告提出，2025年全国养老金替代率为43.6%，远低于国际劳工组织设定的55%的警戒线。

不仅资金匮乏，农村的养老服务，尤其对失能失智老年人的长期照护整体匮乏，供求缺口巨大。据中国老龄科学研究中心测算，2014年年底，我国失能和半失能老年人口接近4000万人。2025年一项综合了19项研究的系统评价表明，覆盖超58万人的农村地区患阿尔茨海默病（失智）的风险比城市平均高出24.7%。在教育水平平均低于8.1年的地区，农村居民患病风险高出43%。 不仅农村养老，农村医疗、社会救助及社区公共服务水平整体均低于全国平均水平，中西部及偏远地区问题更加突出。而农村家庭保障功能的弱化，更加剧了收入水平低下对农村社会保障的威胁。

（三）农民工群体本地化、低端化、大龄化趋势明显

近年来，农民工就业特征明显变化。一是群体流动半径减小，本地化特征明显，返乡创业人数持续增加；二是农民工加速从制造业流向低端服务业， 新业态如外卖、网约车等快速增加；三是农民工群体年龄结构逐渐老化，中老年农民工比例增加趋势加大。50岁以上的大龄农民工比例从2012年的15.1%增加到2024年的31.6%，增幅显著高于其他年龄组。

2023年，我国农民工平均年龄为41.3岁，比上年提高0.8岁。其中，本地农民工平均年龄为46.6岁，显著高于外出农民工的平均年龄（38.9岁）。另据抽样调查，2024年50岁以上农民工的平均年龄达57岁，比上年增加将近1%。大龄农民工随年龄增长就业困难越来越大，他们只能选择轻微劳动或返乡创就业。

表1 全国农民工就业统计      单位：万人

数据来源： 国家统计局年报  

 表2 农民工年龄构成表（%）

 数据来源：国家统计局农民工监测调查报告  

以上数据表明，自2019年以来，50岁以上的农民工增长速度很快，平均每年增长1.17个百分点，2024年已经占农民工总数的31.6%，快速向三分之一的比重靠近。

农民工就业形态的变化反映了新时期生产力与生产关系的重要改变。以传统劳动关系为前提和基础的社会保险关系越来越不适应新的生产方式。

  （四）大龄农民工开始返乡创业，带动就业和社保

经济结构、产业结构和科技结构的改变，人工智能的快速发展，致使大龄农民工的就业难度逐年提高。党和国家举全社会之力推动乡村振兴，乡村的吸引力也逐渐增强。一个推力一个拉力，让农民工返乡创业的人数持续增加。2022年年底， 全国返乡入乡创就业的总量累计达1220万人，预估2025年将超过1500万人。在返乡创就业人员中，至少70%是大龄农民工。

据粗略估计，返乡农民中，农村创业带头人达100 万人。他们基本上原来做过农民工，其中不少是小老板。他们把在城市学到的本领带回家乡创业，带动当地农民就业和提升农民的社保参保率。经测算，一个返乡创业项目平均可吸纳当地6-7名农民工稳定就业， 增加当地10个人的灵活就业岗位，带动农户增收，支持这些有岗位的农民参加社保并提升社保缴费水平。

  （五）农村集体经济组织成为带动农村社保可持续发展的新引擎

 农村社保的关键问题在于农村养老。目前，农村养老资源的主要提供者包括家庭、村集体和社会养老机构等。曾经，村集体通过集体企业（乡镇企业）担当了农村养老的资源提供者；后因大量乡镇企业“离村进城”，集体失去对企业的控制权，带来了农民就近就地就业的困难，引发了大规模的农村青壮年择业性迁徙。分田到户的农村改革，进一步弱化农村集体经济组织的功能。村集体、家庭和乡镇企业的养老功能同时缺位，让农村养老出现“组织真空”，这是农村养老问题日益突出的根本原因。

乡村振兴战略发布以来，城市社会资本下乡涉足农村养老领域，传统的乡村养老模式正在发生改变。但农村养老社会保障体系尚未真正建立，农村年轻人外出务工趋势没有根本性扭转，乡村现代产业体系仍不健全。家庭、企业、村集体在农村养老中承担的责任仍无法明确。随着大龄返乡农民工队伍的壮大，急需相应的组织来承担农村养老责任。其中，强化村集体的经济功能和社会治理功能，正是乡村养老“组织重构”的一个发展方向。

据安徽六安裕安区调查，一些回乡创业的农民工，在2021年被选上村支书，带领群众发展壮大新型农村集体经济成效斐然。在党和政府的支持下，他们既大幅度增加了集体资产，又带动了农民增收，还将部分集体收益用于补贴农民缴纳的养老保险和医疗保险费，扩大村庄的养老服务，得到群众真心拥护，成为带动当地农村社保可持续发展的新引擎。

（编辑 碣石）