大变局对传统社会保障制度的挑战
（一）大变局彻底颠覆传统社会保障的物质基础
传统社会保障制度是社会化大生产和工业时代的产物，它以社会保险为核心，以稳定就业、稳定收入支撑法定强制的社会统筹、雇主责任，再以国家财政配合直至兜底。其中的社会养老保险传承了历史悠久的保险概率论，其保险精算建基于同代和代际间的互助共济机制之上。社会保障体系中的社会保险、社会救助、社会服务诸项制度，全都根植于社会公平这一社会政策的核心伦理，开启了以社会公平、公正为原则解决社会问题的全球社会政策历史。
但是，在时代大变局下，一百多年前与工业革命相伴相生的社会保障制度，正在迎接具有颠覆性的挑战。
（二）长寿时代：挑战社会保险的财务可持续性与互助共济机制
现收现付的养老金制度面临少子高龄化、收少支多的困境。高龄化意味着养老金领取年限大幅增加，而少子化使得缴费的劳动力人口相对锐减，代际之间的“互助共济”难以维系，财务压力巨大，同时，同代人中更多的人活得更长，也无法进行长寿和短寿间的互济，出现缴费期与领取期的结构性失衡。
由于老年人是医疗资源的主要消耗群体，带病生存期延长，慢性病、阿尔茨海默病等与年龄高度相关的疾病，对医保基金构成长期、巨额的支出压力。传统的“病时共济”难以应对以慢性病管理为主的健康挑战。还有，长寿带来的失能失智风险，不仅产生巨额护理费用，也压垮了无数家庭，暴露了传统社保在应对非医疗性、长期性照护需求方面的空白。尽管有些发达国家启动了长期护理保险这一新的社会保险险种，但是无法抵御保险费筹集困难导致的不可持续风险。我国在上海、天津等城市采取与医疗保险费挂钩的方式试行有限的长护险，实现了长期照顾服务，但并未解决筹款资源问题。
全球所有实行以社会保险为核心的社会保障制度的国家，在长寿时代，共同面对老龄社会的挑战，都遇到人口结构变化与经济增速放缓的叠加效应。这让社会保险金支付风险成为全球性挑战。世界银行2023年《全球养老金报告》披露，全球约60%的国家面临养老金制度可持续性风险。主要表现为支付缺口扩大，财政负担加重，经合组织成员国养老金支出占GDP比重从2019年的8.2%升至2022年的9.1%。制度压力加剧，如德国2022年养老保险基金赤字达150亿欧元。日本2023年财政支出中，广义社会保障相关支出占比已经高达51%，其中养老保险占比最高。
据专家测算，我国若维持现行制度，到2035年左右，针对职工保的基本养老保险基金的累计结余可能耗尽，面对长期的、巨大的养老金缺口，依靠目前的全国社保基金规模将难以长期支撑，但如果全部由财政兜底、过度依赖财政补贴，可能引发更难化解的长期风险。
（三）数字时代：挑战以雇主为中介的筹款与管理机制
灵活就业、零工经济对全球劳动力市场和社会保障制度的冲击，是近年来全球社会变迁的核心之一。2010年前后，这股浪潮随着移动互联网的普及在全球兴起，目前已成为拥有数亿从业者的常态就业形式。它深刻地挑战着建立在传统劳动关系之上的社会保障体系。
工业时代稳定就业和单位就业形成的“雇主－雇员”责任捆绑关系，在数字时代濒临瓦解。
平台经济、零工经济的兴起，劳动关系“零工化”创造了大量无固定雇主的劳动关系。传统社保要求雇主承担部分缴费责任的机制无法持续，导致大量零工劳动者无法进入职工社保。但是其中一些人也不选择居民保，形成“社保黑洞”。由于就业形态“灵活化”，自由职业、多重职业者增多，其收入波动大，以月薪为基数的传统缴费方式不再适应，社保关系的登记、缴费、转移接续都变得异常复杂。而传统社保依赖纸质档案、线下窗口服务，同样无法适应数字原生代对高效、便捷、智能化服务的需求。数据的孤岛效应也阻碍了精准施策和高效监管。
其实，灵活就业、零工经济在缺乏规模化工业体系的发展中国家早已存在，此就业结构体系使劳动关系不稳定、不标准，与工业时代的社会保障制度不适配。灵活就业者是自雇者，没有雇主，也就没有工业社会保障制度规定的法定缴费的雇主作为责任主体。非组织化、不稳定、无固定雇主的灵活就业群体缺乏稳定的机构，缺乏雇主这个中介以连接“国家－雇主（企业）－职工”的传统社会保障体系构架。不仅雇主分担的传统筹款机制无法实施，风险共担的集体主义伦理和标准化分配也都不复存在。
（四）消费时代与服务化：挑战“重资金、轻服务”的片面机制
在全球普遍进入消费时代时，人类的基本生存得到保障，更高层级和更广泛的多样化、多元化需求被发掘出来。追求更高的生活质量，如优质的养老服务、健康管理、育儿支持、精神文化服务等成为新的服务需求，只管筹钱、发钱的传统社会保障捉襟见肘，无法满足新的服务需求。
工业时代以“收入保障”为目标的社会保障范式，不得不向着收入与服务综合能力保障的范式转变。
传统的社会保障体系，从理念到实施缺少服务的功能，其实服务保障不仅需要资金，更需要人力资源、设备设施和情感关怀，是物质与精神乃至文化的融合。不仅需要市场运行机制，还要社会公益慈善的志愿服务机制，是复杂多元的社会化供给系统。传统“重资金、轻服务”的理念和机制不能适应新时代的要求，导致一些服务保障项目如康复、心理疏导、健康促进、职业培训等等被排斥在社会保障体系之外。
（五）新时代新型社会保障制度的目标与特征
面对新的挑战，社会保障制度必须进行系统改革，其核心是从单一主体的功能收入型社会保障制度，转向多主体参与、资金与服务并重、主动预防、全面治理且财务可持续、注重实效的“社会安全网”。
新型社会保障要解决的核心问题是：第一，覆盖全民的终身保障。确保所有公民，无论其就业形态、年龄、地域，都能被纳入一个无缝衔接的终身保障的社会公平体系之中。第二，财务的长期可持续。长寿社会需要能够平衡个人全生命周期消费、实现代际公平，让家庭、个人和单位（集体）都能充分发挥作用的财务机制。第三，服务与资金要匹配得当。将资金保障有效地转化为可及、可选、优质的现实的社会多元服务，满足多样化的生活需求。第四，风险的前瞻性治理。从应对已发生的风险，转向预防风险的发生、延缓风险的到来、减轻风险的损害。第五，多主体参与的激励相容。需要设计一种机制，激励政府、企业、社区集体、社会组织、家庭和个人等多元主体自愿、积极地参与新制度的共建共享。需要明确提出的是，通过农村集体和集体经济组织的构建和发展，激发统分结合的新型社会保障机制的作用。
新型社会保障制度应具备的特征，一是多层次与差序化的责任分担的系统体系。借鉴费孝通先生的“差序格局”概念，构建“个人为圆心、家庭为基础、社区为依托、市场为补充、国家托底”的同心圆式责任体系，将其分解为国家责任、社会与社区责任、个人与家庭责任。二是多元协同与网络化协同治理的多元参与主体。三是资金保障与服务供给并重，从“社会保障”转向“社会保障与社会服务保障”，做到“钱随人走”“服务到家”“预防为先”的精准施策与可持续融资。
我国农村未来发展样貌
（一）未来农村参保的人口规模
据国家统计局数据，2024年年底，我国乡村人口4.6478亿人（占总人口33%）。全国常住人口城镇化率为67.0%，全国农民工总量2.9973亿人，占全体就业人口的41%，占在乡人口的64.5%。
农村社会保障制度不能只从农村现存人口出发。按照2025年5月1日正式实施的《中华人民共和国农村集体经济组织法》，在农业农村部系统正式登记注册的全国所有农村集体经济组织的9亿多成员，包括进城的农民工及其家属，原则上都是农村社会保障应该关注的对象。截至2024年年底，40岁以上的大龄农民工占近3亿农民工的56.3%，若每年增长1%，2028年大龄农民工约占60%、1.8亿人；按家属2人及3人计，约为5.4亿人和7.2亿人。他们的大龄就业和养老，都是农村社会保障制度必须关注的。
未来5～10年，全国14亿人中，农村社保覆盖的人口规模大约占一半，总之一定会超过农村在地人口。所以，农村社保的覆盖面是很大的。
目前，农民工选择参加职工保或居民保，居民保或在城市或在家乡参保，已是两类社会保险三种参保方式，还有商业保险可做补充。未来如能将农村集体经济组织真正做强做大，将会开发一种新型的以农村集体为单位的农村社区化社会保险模式。
（二）未来农村将是什么样
我认为，行政区划变动的重点大约不再是合村并居，而是乡镇成为街道，行政村成为社区，甚至出现建制性的既非城市又非乡村的“新市镇”。事实上，成都郫都区的战旗村、双流区的白塔社区，就是非建制性的新市镇。北京平谷区大兴庄镇有一个建设中的国家农业科技创新港，未来很可能成为建制性的新市镇。北京昌平区的霍家营社区，也完全具备新市镇的要素。最具创新意义的，是这些新市镇的经济生产资源中，原农村集体经济组织占据重要份额。根据《中华人民共和国农村集体经济组织法》，乡村已经登记注册的集体经济组织，完全可以依法拓展到城镇社区。这就是城乡融合、“乡城”形式的“新市镇”。
镇街和社村的主要区别，将不再维系城与乡二元行政区划和断开的户籍，而是乡村的一产与城乡融合的二三产各自所占的比例不同、结构不同而已。
“乡城”或“新市镇”会形成两条进路：即城市人进村或村民进城。只是他们都将以形成主体性的集体性单位为标识，都以自己掌控的集体经济业态承担其区域范围内的社会保障中的集体责任。村集体经济组织的土地、房产都会进入新的行政区划，成为其中的集体经济组织资产；城镇社区或新市镇将出现居委会、市镇委员会与原农村集体经济组织并存共治的局面。原农村集体经济组织可以在发展壮大新区划的集体经济方面持续发展，不仅继续给原农村集体经济组织成员带来收益，同时也完全可能造福于新区的新居民。
北京市昌平区霍家营社区的原霍营村集体经济组织做出了很好的榜样。他们持续经营原村集体经济组织资产，将获得收益的大部分用于建设城市社区的公共设施和提供公共服务，还为原集体经济组织成员代缴全部的社会保险，成为促进社区经济社会成长和发展的聚宝盆。这个范例揭示了一种新的可能，既然城市基层社区可以通过原村集体经济组织进行集体经济资产运营，助推社区成为社区化的社会保障运营主体，那么，为何不能在政策推动下，由社区居委会支持本社区建立新型集体经济组织呢？
无论乡村、城市，我国基层的集体经济组织只要做实做强，有独立的资产运营能力，完全可能在新型的社区化社会保障制度中担任主角，最终推动城乡基层社区的活力迸发。这也给社会保障制度带来一个创新性发展。道阻且长，行则将至，未来可期。
以农村集体经济组织为起点探索新型社会保障制度
中国农村集体经济组织有可能是探索新型社会保障制度路径的最佳起点。
（一）农村特质的再发现
在应对“长寿时代”上，农村拥有“土地保障”和“熟人社会”的双重缓冲。在应对“零工化”上，农民是天然的职业多面手和灵活就业者。在应对“服务化”上，农村对“服务”的需求更加聚焦、更有基础，易于破题。相比城市，农村当前最迫切的是养老、照护、医疗与健康等核心公共服务，将资源集中投入到最关键的服务短板上，建立起看得见、摸得着的服务保障体系。
（二）农村集体经济组织具备“公私共创”混合机制核心要素
传统社会保障制度通过“个人/市场责任”与“政府财政补贴”的叠加来实现系统性、有机性的社会保障公共品供给，但无法内生性地解决可持续性与范围扩展的问题。而系统性、有机性的社会保障公共品供给的可持续提供，必须培育公与私不同主体之间有原则的联合共创机制。在这里，“公”代表着集体意志、普遍福祉和长期利益的维度，由政府及农村集体经济组织承载。“私”代表个体动能、微观效率和局部利益的维度，由家庭、个人、企业、合作社等主体承载。公私联合共创意味着二者并非简单分工，而是在一个共同的治理框架内相互激发、相互赋能、共担风险、共享收益，催生出任何单一机制都无法实现的综合效益。
农村集体经济组织具有构建“集体与个体”、公私联合共创机制的基本要素。第一，它拥有“共创”的产权基础：集体所有制。集体所有的土地、资源等，既不是纯粹的国家公有，也不是完全的私人占有。它是一个清晰的“公”与“私”之间的中间态产权，为“共创”提供了稳定的物质基础和利益联结纽带。第二，它蕴含“共创”的文化伦理：集体互助传统。基于血缘、地缘的“差序格局”伦理，使得集体内部的互助合作具有深厚的文化认同，降低了“共创”的交易成本和道德风险，启动和维系“范围积极性”的社会资本。第三，它直面“共创”的现实场域：差异性与多样化。中国农村千差万别，其需求的高度异质性是检验任何公共品提供机制的“试金石”。能在这里成功的混合机制，必然具备强大的适应性和韧性，具备向更广阔范围推广的潜力。
（三）培育新型社会保障制度的“统分结合”机制
“统分结合”的精髓在于统筹效率与公平、集体与个人，不仅可以统合土地，也可以统合农村各类资源、资产。农村新型社会保障制度就是一个按照社会公共性原则配置人与各类资源资产的过程，所以，以农村集体经济组织为载体，以解决现实问题为导向的各种“统分结合”机制建设探索正逢其时。
“分”的层面要激活微观主体的积极性。可以把家庭作为照护核心，强化家庭在养老、育儿中的第一责任主体地位。个人应该成为自己社会保障个人资产的积累主体。可以探索将农民的部分权益（如宅基地资格权、土地承包经营权）通过集体经济组织置入社保池，形成“资源变资产、资产变社保”的个人账户积累模式。个人的社保缴费也可与集体分红、参与公益服务的贡献度挂钩，实现多缴多得、长缴长得。
小微企业与合作社可作为社会保障的服务供给者。鼓励村内的小微企业、专业合作社、能人巧匠，为村民提供养老送餐、日常维修、农产品代销等服务。集体经济组织通过采购服务、提供场地、品牌背书等方式进行扶持，将社保服务供给内化为本地化的经济活动，创造就业与保障的良性循环。
“统”的层面可实现规模效应和集体共济。例如由集体经济组织统一盘活闲置的宅基地、农房等，将收益的一部分注入集体社保基金，为全体成员购买基础养老金、补充医疗保险或设立长期照护保险。还可以将数据与服务统筹，在服务层面可以将分散的、非正式的互助行为组织化、制度化、可计量化。
例如建立集体内部的互助共济池，在政府基础养老金之上，由集体经济组织建立“村社年金”，资金来源于集体经营收入、社会捐赠、政府补贴和成员自愿缴费，形成除国家正规社会保障制度之外的集体内部的第二层保障，实现对国家保障的有效补充。还可设立“村内互助照护时间银行”。鼓励低龄老人、健康村民为高龄、失能老人提供照护服务，将服务时间存入“银行”，未来可兑换等额服务或实物。
构建的新型农村社会保障方式，将呈现出与城市传统社保截然不同的特征。一是保障方式的“嵌入式”：社保不再是一个独立于经济生活的系统，而是嵌入到农村集体的生产、分配和消费全过程中，与集体产权制度改革、乡村产业发展深度融合。二是责任主体实现“共同体化”：超越了“国家－个人”的二元对立，重建了“集体”这一中间层，形成了“国家保基本、集体作补充、家庭为基础、市场优服务”的差序格局责任共同体。三是资金来源的“多元化与资产化”：资金来源从单一的工资缴费，拓展为集体资产收益、土地权益、个人缴费、政府补贴等多渠道，特别是引入了“资产建设”理念，让农民的沉睡资产变为活的社保资本。四是服务提供的“在地化与互助化”：服务的生产和消费主要在社区内部完成，降低了成本，增进了情感维系，形成了有温度、可持续的内循环。
用农村集体经济组织“统分结合”机制探索新型社会保障路径，可将中国农村的组织遗产（集体经济）、文化遗产（家庭与互助）和物质遗产（土地）转化为应对长寿时代、数字时代、消费时代社会风险的制度资本，推动新型社会保障制度建设走一条“由内而生”、与社区经济发展协同并进的道路，而非完全依赖外部财政投入的“输血”模式。
（四）“范围积极性”的新圈层机制治理与价值创造
“范围积极性”是对“差序格局”圈层理论从结构和激励机制局面的描述。它是通过激活差序格局中不同圈层、不同属性的主体，使其在各自最擅长的范围和领域内发挥积极性，最终实现“1+1>2”的协同效应和系统价值。
在农村新型社会保障的“共创”模型中，蕴含着可以称为“范围积极性”的治理机制。它体现为国家（最外圈“公”）的积极性，是通过政策赋能（如授予集体更大的资产处置权）、财政引导（如配套资金）和标准制定，来“激活集体”。
集体经济组织（中间层“共创平台”）的积极性，体现在灵活运用“统分结合”手段，“激活微观主体”。它通过统筹资源（土地、资金、服务、数据），实现规模经济，降低外部交易成本，赋能个体与家庭，支持其开展互助服务、小微经营，激发内生动力。
家庭、个人、合作社（内圈“私”）的积极性，是在集体平台的赋能下，从单纯的“为自己”扩展为“为集体中的自己”。譬如村民开办养老餐服务，既是创业，也是在履行集体成员的社会责任。
在这一“范围积极性”治理机制下，农村集体经济组织在社会保障上的作用，远不至于降低社会保障筹款难的风险，而是通过组织化的功能，“统分结合”的机制更能催化出新的、更广泛的社会经济价值。例如催生社区福祉导向的乡村服务业，催生一批小型化、本土化、人性化的社区服务企业或合作社。这些业态本土植根性强，不易流失，从而将社保资金沉淀为本地产业和就业机会。还可推动“城乡融合”的服务业升级，让乡村从一个单纯的“社会保障对象”，转变为一个有价值的“高品质服务提供者”，实现城乡之间要素的良性互动与价值交换。
总之，以农村社区的农村集体经济组织为基本载体，探索新型农村社会保障制度实现路径，通过构建激发“范围积极性”的公私共创混合机制，走出一条创新的路。在大变局的新时代，这样一条从培植基层社区集体经济组织主体性出发的新路，能够聚合和配置多方资源，激发社区成员的活力，形成矫正宏观和中观失衡状态的正反馈调节机制，就有可能出现整体上的趋势性好转，尤其在农村社区养老这个关键领域。若将社会保障本身从一个社会成本支出项，转变为一个触发社区发展与经济升级的投资项，那么，就等于开辟了社会福祉与经济协同成长的社会政策新方向。
（编辑 碣石）
