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随着“走出去”战略的纵深推进，我国海外投资环境从单纯的商业风险管理，上升为关乎国家经济安全、发展全局的重大战略议题。加快构建一个全方位、多层次、高效能的海外投资保护体系，是我国积极参与全球治理、提升制度型开放水平不可或缺的战略支撑。

我国海外投资利益的构成及分布

海外投资利益的界定

中国海外利益是一个随着国家深度融入全球化进程而不断拓展的复合型概念体系。根据《总体国家安全观学习纲要》工作重点要求，它涵盖了海外重大项目与人员机构安全、关键商业利益、“一带一路”安全保障及全球公域治理等多个维度，体现了国家层面对海外利益保护的前瞻性布局。中国海外利益被定义为中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、处于中国主权管辖范围以外并以国际合约等形式表现的国家利益。狭义上，它聚焦于境外中国机构与公民的生命、财产和活动安全；广义上，包括各类有效协议、国家尊严与名誉在内的全方位权益。

海外利益的分布特征

准确把握中国海外资产的规模、结构与风险特征，是构建有效保护体系的前提。截至2024 年末，中国对外资产规模历史性突破10万亿美元，达到102129 亿美元，较上一年增长了6.15%；对外净资产32958 亿美元；[1]2024年，中国对外直接投资流量为1922亿美元，占全球份额11.9%，对外直接投资存量达3.14万亿美元。我国跨国公司100强的海外资产总额达到12.37万亿元，平均跨国指数为17.3%。其中，中石油、中国中化和中石化分别以1.08万亿元、8810亿元、7514亿元，位列前三，华为和腾讯海外资产规模则紧随其后。2024年，中国企业向境外派出各类劳务人员40.9万人，累计达59.4万人。这些数据展示了当前我国海外投资保护的重要性和紧迫性达到前所未有的高度。

从经济利益维度看，主要分布于三类经济体：一是以美国、新加坡、澳大利亚和英国为代表的市场导向型高收入经济体，这些国家是我国出口贸易、非金融类直接投资与证券投资的重要目的地；二是以印度尼西亚、越南、泰国、马来西亚、菲律宾及孟加拉国为代表的成本导向型东南亚经济体，我国在这些地区的工程承包占比较高，出口与直接投资亦呈稳步增长态势；三是以俄罗斯、尼日利亚、阿尔及利亚、沙特阿拉伯、阿联酋及伊拉克为代表的能源资源型经济体，我国在这些地区的工程承包与能源合作占据重要地位。

我国海外安全利益集中体现于四类区域：一是印太地区、几内亚湾及中东等战略通道与能源供给关键区域，涉及海上战略通道安全与能源供给保障；二是以俄罗斯为代表的欧亚大陆中心地带，我国的能源合作与机构安全需求上升；三是以美国、法国、加拿大和英国等G7国家为主的发达经济体，重点涉及我国公民与机构的人身及财产安全；四是以肯尼亚、巴西等为代表的矿产资源富集国，关乎我国战略性资源供应的稳定性。

我国海外利益在地理上呈现“大集中、广分散”的分布特征，在空间上高度聚焦于周边及“一带一路”沿线国家，广泛延伸至全球各主要板块。其结构可概括为三大板块：一是“一带一路”共建经济体，构成我国海外利益的核心区域；二是以G7国家为代表的发达经济体，以经济利益与公民安全为主；三是以澳大利亚、巴西、墨西哥为代表的资源型经济体，以能源与矿产资源安全保障为核心关切。这些分布广泛、形态多样的海外利益，正置身于复杂且充满不确定性的国际环境中，都面临着来自地缘政治、东道国治理、宏观经济、法律合规及非传统安全等多维度的交叉性风险冲击。

海外投资面临的风险

系统性地识别并剖析海外投资所面临的风险及构成，成为构建有效保护机制的必要前提。

1.政治风险。

主要表现为东道国政权更迭突变及治理失效等因素引发的投资权益减损。此类风险具有主权关联性、不可预测性与强制干预性等特征，导致投资项目中断、资产被征用或合约被单方面废止。政权稳定性、行政效率与制度性腐败是诱发政治风险的核心要素。在部分高风险国家，中国企业为获取战略资源或市场机会，贸然进入制度环境薄弱区域，面临较高的政策变化与强制征收风险。部分海外投资行为呈现出风险偏好的特征，流向制度环境薄弱但资源禀赋较高的地区，源于获取战略性资源的需求，或政府推动的影响。

2.经济金融风险。

海外投资的经济与金融风险构成一个相互关联的复合型风险体系。从经济维度看，东道国市场规模、经济增长稳定性、通胀水平、汇率波动等宏观经济变量，直接影响市场需求与运营成本，产生系统性影响。金融风险则表现为东道国政府债务偿付能力不足导致的违约风险，又称主权信用风险。中国对外投资呈现独特的U型分布特征：一方面集中于主权信用评级较高、具备战略资产的发达经济体；另一方面，又大量流向主权信用较低但资源丰富的发展中地区。中国企业既面临发达经济体的市场准入壁垒，又要应对发展中地区的主权违约风险。两种风险的交互作用加剧了投资环境的不确定性。

3.法律与合规风险。

在海外投资过程中，中国企业面临复合性的法律风险，其根源主要来自三个维度：不同法域间的制度差异、法律执行的不确定性以及国际法律环境的动态演变。这些因素构成错综复杂的法律风险体系，对我国海外利益保护形成严峻挑战。

从制度层面看，各国法律体系的多样性特征明显，在法律解释和适用标准上存在较大灵活性，给跨国经营带来不确定性。以环境保护和劳工权益领域为例，发达经济体普遍建立了严格的法律规范体系，而我国企业对当地法律环境认知不足、合规能力建设滞后，往往面临诉讼风险和行政处罚压力。

近年来，国际投资争端解决机制中的管辖权博弈日益激烈，东道国国内法的域外适用趋势不断加强，企业面临双重合规压力。

4.社会安全风险。

东道国社会稳定构成了中国对外投资安全性与海外利益可持续增长的关键外部保障。基础设施薄弱、罢工现象频繁、失业率居高等，都是破坏投资环境的重要社会因素。民生困境（如失业率攀升、社会保障缩水）则引发社会不稳定性。

5.地缘政治风险。

地缘政治风险本质上是大国战略博弈在全球范围的投射，其影响范围更广、传导机制更复杂。

大国竞争引发的“选边站队”压力。随着中美战略竞争加剧，美国通过“印太经济框架”“半导体联盟”等机制构建排他性经济圈层，并运用关税政策等手段迫使第三方国家在对华经贸合作上做出限制。导致许多发展中国家面临前所未有的战略抉择压力，直接威胁我国在这些国家的投资安全。印度追随美国对中资企业实施制裁，以及美国对越南、柬埔寨等中国重要转口贸易国加征高额关税都是该类风险的典型表现。

地区强国战略自主性增强带来不确定性。以印尼、肯尼亚为代表的国家，在经济政策上表现出更强的自主性和波动性，这种政策不确定性虽然源于这些国家自身的发展需求，但在大国竞争背景下被放大，对我国能源资源供应安全构成挑战。

地缘政治风险与传统政治风险形成叠加效应。东道国国内政局不稳等风险因素与大国博弈等风险相互交织，使我国海外投资面临更为复杂的风险环境。我们既要关注东道国国内政治动态，更要把握全球地缘政治格局的演变趋势。

我国现有海外利益保障体系情况

政府层面的战略主导与武装保障

政府是我国海外利益保护体系的核心支撑力量。政府通过外交、商务与军队的协同作用，构建起战略部署、政策支持、应急行动与安全护航相结合的体系。

外交部门承担总体规划与统筹协调的职责，将海外利益保护纳入国家安全与外交战略框架，通过多边与双边机制推动国际合作，如动议对标世界银行的做法，在金砖银行项下建立多边投资担保机构（MIGA）机制，以制度化方式分担投资风险。商务与国资系统则负责政策层面的落实与企业支持，通过完善“走出去”风险评估、保险与应急机制，为企业提供政策保障与法律援助。外交与商务体系共同建立了驻外应急响应网络，实现信息共享与快速撤离指挥。军队在此体系中提供安全支撑，通过海外护航与维和行动维护国家公民与企业安全，体现了国家对全球利益的战略维护。

法律体系构建

在构建海外利益法律保护体系方面，我国已形成一套融合国内立法、国际协定与专业化服务的多层次策略框架。近年来，我国密集出台了一系列具有针对性的涉外法律法规，标志着保护策略从被动应对向主动谋划的重要转变。《中华人民共和国对外关系法》作为基础性法律，为反制国外不当制裁和“长臂管辖”提供了系统性法律依据；《中华人民共和国反外国制裁法》则构建了包含反制清单、签证限制、资产冻结等具体措施的“防守－反击”机制，展现了维护国家主权与企业合法权益的坚定立场。

国际法层面，我国通过升级双边投资协定、推动“一带一路”争端解决机制建设，构建了国际国内法律手段相互衔接的保护网络。特别是在投资协定中纳入更完善的投资者－东道国争端解决条款，为企业海外维权开辟了专业化通道。同时，支持建立“一带一路”国际商事法庭等区域性争端解决平台，增强我国在国际法律事务中的话语权。

海外投资保险机制的设立

作为当前主要的海外投资承保机构，中国出口信用保险公司通过系统化的保险产品为企业跨境投资提供风险保障。承保范围聚焦于征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、政府违约等四类核心政治风险，其中2023年新增“绿色通道”机制，对“一带一路”沿线重点项目实行优先审批。

企业海外安保能力建设

通过在总部和区域公司层面设立专业安全管理部门，构建层级清晰的安全管理组织体系。在风险预警方面，企业通过自建或采购服务的方式，建立覆盖全球的海外风险预警系统。这些系统整合开源情报和商业数据，对东道国的政治风险、安全威胁等进行实时监测和评估。为确保应急响应能力，企业制定了完善的境外突发事件应急预案体系，覆盖从恐袭、绑架到骚乱、自然灾害等多种情景。在资源保障方面，企业设立专项安全预算，用于安防设施建设、专业安保力量雇佣和保险购买。同时，积极与东道国政府、警方以及中国驻外使领馆建立协同机制，在必要时与国际专业安保公司合作。

市场化私营安保力量构建

在我国海外利益保护体系中，私人安保公司以其独特优势发挥着专业化补充作用。这些机构通过提供武装护卫、要员随行和物资运输保障等商业化服务，有效弥补了官方保护力量的局限性。其“非官方”属性使其在政治敏感地区开展行动时更具灵活性，避免引发外交争议，成为高风险地区中资机构和人员实现“自力救济”的重要依托。

民间网络的辅助作用

以侨团、商会为主的民间网络，在我国海外利益保护体系中发挥着独特的辅助作用。这些组织凭借其语言文化相通和深入当地社会的优势，在情报收集、危机预警等方面展现出独特价值。它们能够通过民间渠道及时获取政局变动、社会动态等第一手信息，为风险防范提供有效预警。在应急响应方面，民间网络可在危机初期为受困公民提供紧急庇护和物资支持，有效弥补官方救援的时间空窗。同时，通过长期参与社区建设，夯实民意基础，从源头上改善我国海外利益的生存环境。

现有海外利益保障机制存在的短板与不足

相关法律缺位且协同不足

当前立法体系尚存在关键性空白。《对外投资保护法》《海外投资保险法》等基础性法律长期缺位，企业海外权益保障缺乏坚实的法律根基。虽然《中华人民共和国国家安全法》第三十三条确立了保护海外利益的基本原则，但其中“必要措施”的核心要素不明确，企业在实践中面临法律适用困境。相关规章制度分散于各部门文件中，缺乏系统性与协同性，未能形成统一协调的保护体系，分散立法的模式使保护标准不一、执行效率受限，难以应对日益复杂的海外利益保护需求。

我国改革开放初期签订的双边投资协定主要着眼于保护来华投资，双边投资保护协定签署年代较早，受限于当时保护水平，难以适应当前国际投资领域的新形势与新要求。这些制度性缺陷制约了我国海外利益保护效能的提升，亟须通过完善立法体系、整合制度资源、更新国际协定等途径，构建与中国海外利益规模相匹配的法律保障机制。

争端救济乏力与反制困境

目前我国对海外投资争议和资产侵害仍以外交协调为主，缺乏专门的司法救济渠道和执行机制，使企业和公民在面临资产冻结、征收或政治性制裁时维权困难。尽管《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国出口管制法》等为反制提供了法律依据，但覆盖范围有限，尚难形成体系化威慑。

海外投资保险制度作用甚微

目前，中国出口信用保险公司作为唯一政策性承保机构，承担着国内超过90%的海外投资保险业务，保险费率维持在1.5%～3%的较高区间，远超国际平均水平。[2]保险产品供给与市场需求严重脱节。当前仅提供股权和债权两类保险产品，承保范围局限于传统的征收、汇兑限制等政治风险，无法覆盖新型复合风险。业务结构呈现双重集中特征：在地域上超60%的保单集中于高风险国家，在行业上70%的保单集中在能源基建等传统领域，风险敞口过于集中。2024年上半年，对“一带一路”沿线国家赔付金额达9.5亿美元，同比增长5.9%，显示出承保风险持续攀升的压力。[3]在国际法层面，我国与“一带一路”沿线国家签订的双边投资协定中，仅60%包含代位权条款，且内容标准不一，使得跨境追偿面临法律障碍。这些制度性缺陷相互交织，共同制约着我国海外投资保险体系的功能发挥。

海外私营安保受制于人

当前，海外安全服务市场虽由大型安保企业主导，但无论是国有企业还是民营机构都将面临共同挑战。这些企业普遍起步较晚、发展进程缓慢，其功能主要局限于应急响应，难以实现风险预警和态势缓解，对重点国家和地区的安全环境缺乏影响力。这种发展困境直接影响了企业的盈利能力，除少数具有大型国企背景的安保集团外，多数企业面临资金短缺。尽管我国在“一带一路”沿线投资规模巨大，但安保市场份额占比极低，加之项目利润空间有限和对安保工作重视不足，导致企业在安保预算上大幅压缩，进一步制约了行业发展。

私营安保方面受制于西方，主要体现在三个方面深层次原因：首先，全球业务网络与支持体系缺失，加之情报获取能力不足，使企业难以对特定任务区域进行精准风险评估；其次，面临东道国在市场准入、业务范围等方面的政策性限制，以及行业标准、培训认证体系受欧美主导的被动局面；最后，我国海外安保公司在复合型专业人才方面严重短缺，海外复杂环境要求安保人员既要掌握当地语言文化、熟悉势力格局，又须具备军事侦察、人际沟通与信息系统操作等综合能力。上述因素共同制约了我国私营安保公司的国际化发展。

驻外机构及商协会权责不清，对企业实际支持力度不足

领事保护作为国际法框架下的一项重要制度，是由派遣国通过其驻外外交和领事机构，为维护本国国家利益、法人及公民合法权益所采取的常态化预防性保护措施。该机制具有前瞻性保护特征，其启动体现了国际法赋予主权国家的预防性保护职能。部分驻外机构与商协会的服务效能不足，已成为制约整体保护能力提升的短板。部分驻外机构受限于行政惯性与考评机制，往往将工作重心置于常规性外交事务，存在“重接待、轻护航”的倾向。商协会等组织在资源整合与专业服务方面尚未形成有效支撑，其服务内容多停留在信息传递与活动组织层面。我国一些民间组织“走出去”未能与国家向海外延展的步伐保持一致，难以在风险预警、安全培训、危机协调等关键环节为企业提供实质性支持。

完善我国海外投资保护体系的政策建议

重新诠释“不干涉内政”原则

在坚持尊重各国主权这一根本前提的同时，有必要对该原则进行“功能性拓展”与“语境重构”，以更好地应对现实挑战。

这种创新的核心在于严格界定“非法干涉”与“依法维权”的界限。我国奉行不干涉内政，旨在尊重他国主权，但绝不意味着放任中国企业与公民的合法权益受到东道国政府或官员的恶意侵害，或坐视我国的定向援助被滥用。当遭遇不公正待遇、征收等政治风险时，我国政府依据国际法及双边协定所采取的外交交涉、国际仲裁等反制措施，是捍卫合法权益的正当之举，本质上属于“依法维权”，而非“非法干涉”。

完善海外投资保险制度

推动海外投资保险市场结构改革。借鉴短期出口信用保险发展经验，适度放宽市场准入，引入符合条件的商业保险公司及私人资本参与中低风险市场业务。对新兴市场主体给予阶段性税收优惠，激发市场活力。在高风险地区维持中信保主导地位，构建政策性与商业性协同发展的保险体系。

强化国际法保障机制。在新签或修订双边投资协定时，明确写入代位求偿权条款，为保险机构跨境追偿提供国际法依据。

建立政府引导的再保险机制，通过风险共担扩大承保范围。探索设立海外投资保险公共服务平台，为企业提供全流程风险管理服务。

完善制度保障体系。推动出台《海外投资保险条例》，明确各类市场主体的资质标准、业务范围和监管规则。建立跨部门协调机制，统筹商务部、外交部、金融监管部门的力量，形成政策合力。通过国内立法与国际协定的良性互动，构建既能有效防范风险，又符合国际规则的现代化海外投资保险体系。

完善涉外法治与升级投资协定

着力构建国内法与国际规则的良性互动体系。在国内涉外法治建设方面，建议以《中华人民共和国对外关系法》为统领框架，强化其与《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国反外国制裁法》等涉外法律的系统衔接，同时推进《海外利益保护法》的出台，形成兼顾高水平开放与国家安全的法律工具箱。

在双边投资协定升级方面，截至2025年7月，我国已与各国和地区签署双边投资协定共149项，其中现行有效的BIT共计109个。[4]除进一步推进处于悬置状态的协定早日生效外，我国还需从示范双边投资协定文本的制定工作起步，关注投资者保护、征收与补偿和投资争端问题解决机制。

建立精准化反制机制与创新风险阻断机制并进。推动将《中华人民共和国反外国制裁法》中的反制措施与BIT争端解决机制相衔接，当缔约方违反协定义务时，可依法启动包括资产冻结、交易限制在内的对等反制，并通过定期审查程序确保措施实施的合规性；借鉴《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》立法经验，在BIT中嵌入针对第三国不当域外适用的联合抵制条款，建立包括禁令申请、合规审查在内的标准化操作流程，为投资者提供贯穿项目全周期的法律保护。此外，还可将援助项目与投资保护相挂钩，在必要时可采取调整援助规模、暂缓合作项目等差异化措施，形成对东道国的有效约束力。

建立健全海外安保体系

从国家层面强化顶层设计，统筹商务、外交、公安、安全等部门形成统一协调机制，完善法律法规体系，明确安保企业的资质、权责及武力使用规范；运用人工智能、大数据等手段提升安保情报、预警与应急能力；积极参与国际安保治理，对接国际标准，提升中国安保企业的国际形象与竞争力；并通过人才储备和政企协作机制，形成官方与民间力量互补的海外安保网络。

探索建立海外利益安全风险监测预警体系

以专业化风险预警与响应平台为核心，整合政府部门、驻外机构与企业资源，形成覆盖风险排查、监测、评估、预警的全流程工作机制。

具体包括以下几个方面：（1）监测层面。建立全球风险数据库，运用大数据与人工智能技术，对重点国家的政治局势、政策变动、安全形势等开展动态监测，定期发布分级预警报告；（2）响应层面。设立风险等级分类机制，对高风险情形启动快速响应，协调外交、商务等部门及驻外机构提供应急支持；（3）信息共享方面。建立政府主导的公共服务平台，推动风险信息在政府、企业与专业机构间高效共享，并为高风险项目配套法律支持与应急保障资源。通过系统化构建监测预警与快速处置相结合的全链条机制，可显著提升我国海外利益的风险防范与危机应对能力，为实现高水平对外开放提供安全保障支撑。

健全驻外机构与商协会责任机制