自2024年我国连续发行特别国债以来，特别国债资金建设项目在促进经济增长、实施国家重大战略、提升我国重点领域安全能力等方面，发挥了重要的作用。
近年来特别国债资金项目建设的基本情况
国债是中央政府为了筹集资金，履行国家公共管理职责而发行的债务凭证。其按用途划分，可分为一般国债和特别国债。特别国债是中央政府为了特定的事项专门发行的国债，其发行具有不确定性，不是中央政府常态化的筹集资金手段。在管理方面，特别国债一般不计入中央财政赤字，但纳入国债余额管理。在预算管理方面，我国特别国债资金纳入中央财政政府性基金预算管理。
从改革开放到2024年，我国共发行过三次特别国债，每次发行都有特定的目的和用途。第一次是第八届全国人大常委会第三十次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是根据2007年第十届全国人大常委会第二十八次会议决定，财政部发行15000亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。第三次是2020年发行10000亿元的抗疫特别国债，用于新冠肺炎疫情期间促进经济增长、救助困难群体等支出。本次特别国债的发行，是为了应对近年来我国国内有效需求不足、国际市场动荡、经济增长下行压力较大的情况。自2024年开始，我国连续发行特别国债。其中2024、2025年分别为1万亿元（超长期特别国债）、1.8万亿元（1.3万亿元超长期特别国债，5000亿元特别国债），2026年计划继续发行1.6万亿元（1.3万亿元超长期特别国债，3000亿元特别国债）。这些资金主要用于支持“两重”（重大战略和重点领域安全能力）建设和“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策，以及补充国有银行资本金。
从超长期特别国债资金的使用情况来看，2024年发行了超长期特别国债1万亿元，其中7000亿元支持“两重”建设，3000亿元用于“两新”工作。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，8000亿元用于支持“两重”建设，5000亿元用于实施“两新”政策。
2026年，在计划发行的1.3万亿元超长期特别国债资金中，安排8000亿元超长期特别国债用于“两重”建设，安排2500亿元支持消费品以旧换新，安排2000亿元用于支持大规模设备更新。因此，特别国债资金建设的项目，主要是“两重”项目。
超长期特别国债资金在中央和地方使用情况：2024年1万亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出约1247亿元，占当年超长期特别国债资金比重约12.5%；对地方转移支付约8753亿元，占比87.5%。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，中央本级实际支出约2307亿元，占总支出比重约18%；对地方转移支付约10693亿元，占比约82%。在2026年13000亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出预算数为2400亿元，占总支出约18%；对地方转移支付预算数为10600亿元，占比约82%。
可见，2024年以来特别国债资金的使用，在拉动经济增长、促进国家重大战略，重大安全领域项目建设的同时，在现行财政体制短期内难以进行重大改革、地方财政运行较为困难的情况下，特别国债资金80%以上由地方使用，具有调节中央和地方财政关系的重要政策意图，关系到国债资金建设项目的具体管理。
特别国债资金项目管理存在的问题
近年来，特别国债资金项目建设在有效拉动国内投资需求和消费需求的同时，在落实中也存在不少问题，需要进一步改进。主要体现在以下几方面：
（一）现行“两重”特别国债政策较为宽泛，项目申报弹性较大
如前所述，2024年、2025年特别国债使用的基本政策适用于“两重”“两新”项目，即国家重大战略、重大安全项目，以及设备的以旧换新和消费品以旧换新。就特别国债资金支持“两重”建设项目而言，2024年政府工作报告指出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始，拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”。2025年政府工作报告指出“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持‘两重’建设。”
国家发展改革委，省级发改委对于“两重”项目没有发布明确、公开的政策指南，“两重”只是一个基本的方向。根据国家现行文件精神，国家重大战略包括：（1）重大科技创新战略。在人工智能、量子科技、生物医药、绿色能源等领域推进原始创新，勇闯“无人区”。（2）国家区域协调发展战略。如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴、黄河流域生态建设、长江流域发展等。（3）人才强国战略。旨在培养和吸引各类优秀人才，为国家发展提供坚实的人才支撑。（4）可持续发展战略。强调在经济发展的同时，注重环境保护和资源节约，实现经济、社会和环境的协调发展。而国家重大安全包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全 等。
在此情况下，地方层级特别国债项目的申报存在一定的困难。实际情况是，市县在国家重大战略、国家重点领域、安全领域具体申报什么项目，省级和国家发展改革委就审批什么项目，缺乏上下结合的机制，影响政策效果。
至于“两新”项目，国家发展改革委、财政部有较为详细的政策指引。
（二）特别国债项目缺乏较准确的政策预期，申报窗口期短，项目储备不足，影响实际投资效果
从性质上看，特别国债是根据特定事项决定发行的债务凭证，不是常态化的中央政府组织财政收入的方式。与一般国债相比，特别国债具有特殊性、一次性或阶段性等特征，在此情况下，地方政府对特别国债的发行政策，一般难以准确预期。如发行的规模、使用的具体领域、还本付息的责任，以及特别国债持续发行的时间等。因而在项目储备方面，客观上存在一定的困难。且在前期项目储备过程中，项目可行性研究报告的编写、项目初步设计等工作，都需要一定的费用投入，但在现行财务制度中并无专门的资金安排，也将影响到项目储备的质量。
其次，当中央决定发行特别国债、正式下达项目申报的有关政策文件后，市县等基层单位项目申报期限比较短。从最近两年的情况看，各地区虽然强调提前储备项目，但在中央有关政策出台到项目正式申报，往往只有一两个月的时间甚至更短，因而许多项目论证不够充分，事前准备不足。这导致市县所申报项目审批通过的比例较低，或经审批通过的项目在进入实施阶段时容易出现各种各样的问题，影响国债项目应达到的经济社会和生态效益。
（三）现行特别国债政策信息不够透明、影响社会预期，也不利于社会监督
在目前的特别国债资金项目管理中，有关政策信息不够透明，影响项目管理。主要体现在以下几方面：
第一，特别国债项目的还本付息是由中央政府承担，还是由地方政府承担，没有公开的政策依据。从一般意义上讲，国债由中央政府发行，其还本付息应由中央政府承担。但自2024年以来中央政府发行的特别国债，大部分拨付给地方使用（占比80%以上），面临着债券的还本付息责任应由中央还地方来承担的问题。从历史上看，1981年恢复国债发行后，个别年份中央政府将国库券转贷地方政府使用，其还本付息是由地方政府承担，并由省级财政担保。而本轮特别国债发行对还本付息政策界限没有公开的规定，这对地方政府申请特别国债项目产生了一定的影响。特别是中西部地区的地方政府，因债务负担重，担心承担特别国债后加重债务负担，不愿意或不敢向中央申请特别国债项目，导致本地区获批的项目比较少，这也会对地方经济社会发展产生不利的影响。
第二，各地区所获得的特别国债项目的总额，以及有关项目的类别信息，并没有向社会公布。这就使社会各界对特别国债项目申报的有关要求，以及实际效果难以掌握和判断，影响各地区申报特别国债项目、加强资金管理、提高项目绩效的积极性。
第三，影响人大监督与社会监督的实际效果。特别国债的本质是税收的预付，其还本付息是未来纳税人缴纳的税费；特别国债项目的管理应对纳税人负责，接受社会的广泛监督和各级人大的监督。但在信息不透明的情况下，社会公众难以监督，各级人大监督也存在各种各样的问题，难以维护纳税人的利益和社会的公共利益。
（四）特别国债资金项目对民间投资的直接拉动效应较小
从最近几年特别国债项目实施的具体情况看，其在促进我国经济增长、维护经济社会运行秩序和稳定方面发挥了重要作用。但从发挥作用的方式上看，主要是通过特别国债项目单独发挥作用，而对民间投资的直接拉动作用较小，削弱了政府投资的乘数效应。特别是在2025年全国固定资产投资出现多年来较罕见的负增长的情况下，投资的增长主要通过政府投资和国有企业投资拉动（目前国家统计局的统计口径合并为国有控股企业投资），而民间投资呈负增长态势。2025年1—8月，全国固定资产投资增长0.5%，其中国有控股企业增长2.3%，而民间资本投资则下降2.3%；9月份之后国有控股投资下降，全国固定资产投资增长率变为负数。其原因主要是：首先，特别国债项目的性质约束。在国家重大战略和重大安全项目实施中，有些涉及国家国防安全和其他公共安全的项目，不适合吸收民营企业投资。其次，特别国债项目的申报时间的制约，申报时间只有一两个月甚至更短，如果再邀请民营企业参与项目的论证和申报，按照目前的申报流程，很难完成项目的申报工作。而特别国债项目的设计，也不利于拉动民间投资。许多地方政府在设计特别国债项目时，其资金来源一般包括政府预算内投资资金、地方政府专项债券资金，以及特别国债资金，个别项目还有银行贷款，但没有为民营企业参与特别国债项目留下必要的空间，呈现出政府资金唱“独角戏”的状况。这样就影响了整个特别国债项目申报的流程，也限制了民营企业参与国债项目建设的积极性。
（五）现行特别国债管理制度不健全，缺乏专门的绩效评价制度，制约其投资效益的实现
从1981年我国恢复发行国债后，依托《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》，建立了较为完整的国债管理制度，涉及各类国债品种的发行管理制度、承销团制度、发行计划制度、国债做市制度、国债回购制度、国库现金管理制度、国债期货制度等。但从类别管理的角度看，我国现行特别国债管理制度不够健全。
首先，特别国债缺乏专门的发行管理制度。目前主要依靠全国人大常委会有关决定发行特别国债，具有一事一议、应急管理的特征。而我国目前记账式国债、储蓄国债等都有专门的发行管理办法，并组建了记账式国债承销团和储蓄国债承销团。在目前特别国债连续发行的情况下，因发行目标和用途的特殊性，以及对项目及时开工建设的特定要求，建立专门的特别国债发行管理制度有其必要性。
其次，特别国债资金项目没有专门的绩效管理制度。目前主要参照财政部发布的项目绩效评价管理办法进行管理。但是特别国债项目的绩效目标，以及相应所需要的评价指标体系等，与一般国债等资金建设的项目，以及地方政府专项债券等债务资金建设的项目，有明显的区别，应建立专门的绩效管理制度。而财政部在2021年就已颁布了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。
再次，特别国债项目管理在发改部门、财政部门以及各个主管部门之间的责任划分，也不够明确，部门之间缺乏有效密切地配合。
完善特别国债资金项目管理的政策建议
根据我国目前经济社会发展的实际情况，特别是“十五五”时期国家战略目标，我们认为，特别国债资金项目建设管理，目前需要重点做好以下几方面的工作：
（一）进一步完善特别国债项目申报政策
在现有特别国债项目申报管理办法和政策的基础上，进一步改进以下几方面的工作：
首先，由财政部、国家发展改革委根据当年全国人大常委会审核通过的发行特别国债的决议，制定较为翔实的本年度特别国债项目申报政策指南，并及时向社会公布。对于国家重大战略和重点领域安全能力的建设项目，在申报时，明确提出年度申报重点和范围，对于项目建设规模、技术要求、绩效目标、建设运营周期等提出明确的规范；既保证与国家一定时期内的战略目标相衔接，又体现各个年度项目申报的重点和特色。使各部门、各单位、各地区在申报特别国债项目时，有明确的目标，以及应遵守的规范，提高项目申报质量，保证项目建设和运营达到预期的目标，实现国家发行特别国债的特定意图。通过严格评审标准、规范申报程序、明确申报质量，以及坚持公开、公正、公平的评审方式，防止各地区，各部门之间恶性竞争、弄虚作假、徇私舞弊。
第二，财政部制定和发布本年度特别国债项目资金管理办法。根据本年度特别国债资金管理过程中的具体要求，可制定和颁布年度特别国债资金管理办法。如本年度无重大变化，可在政策上明确延续以往年度的管理制度。
第三，国家发展改革委在常规政府投资项目管理制度的基础上，制定和发布本年度特别国债项目管理办法。针对年度特别国债项目建设的重点、特殊情况及要求，颁布年度特别国债资金项目管理办法，满足年度项目申报和建设运营的需要。特别是对项目的开工条件、成本控制、质量管理、竣工验收等事项，提出明确要求，充分体现特别国债项目管理的特色。
（二）明确连续发行特别国债的期限，稳定社会预期
对于根据国家经济社会发展需要，在一定时期内连续发行的特别国债，可以进一步明确有关政策界限，稳定社会预期，加强项目储备，提高项目申报质量，保证项目建设和运营达到预期目标。
首先，建立跨年度的特别国债发行计划。对于在一定时期内需要连续发行的特别国债，至少可以提前一年公布第二年的发行计划，使各部门、各地区能够根据实际需要，及早储备项目，开展项目的申报。避免临时抱佛脚，申报资料粗糙，影响项目的建设和运营。
其次，建立特别国债项目库制度。在各级发改部门、财政部门和业务主管部门现有项目库中，设置专门的特别国债项目库，以满足特别国债在项目建设目标、绩效管理，以及其他建设运营方面的特殊需要，以达到国家发行特别国债的预期目的。
再次，稳定地方政府及市场预期。在部分建设项目由地方政府承担的情况下，稳定地方政府预期，以便各级地方政府根据本地区经济社会发展的实际情况，提前谋划特别国债项目的申报工作，做好可行性研究报告等论证资料，提高申报质量，保证项目的建设和运营。同时，也使其他市场主体对未来年份的经济增长目标、发展趋势有较为准确的预期，便于民营企业等市场主体积极参与特别国债项目的申报与建设工作。
（三）提高特别国债项目管理透明度
鉴于特别国债的性质和社会各界的高度关注，政府可将提高特别国债政策的透明度作为加强其项目管理的重要领域。
首先，明确特别国债资金在地方政府使用情况下还本付息的责任。可根据每期特别国债的具体情况，决定特别国债本息是由中央政府承担，还是由地方政府承担，或者按一定比例在中央和地方之间进行分担。不管采用何种方式，应该在特别国债发行之前，明确这一政策界限，以明确划分本期特别国债在中央政府和地方政府之间的项目管理责任，也便于社会监督和各级人大的监督。
其次，及时披露特别国债项目批准和资金使用信息。使社会各界能够及时了解特别国债项目审批、建设情况，以及资金使用的情况，也使地方政府能够了解在特别国债项目申报过程中上级政府的有关要求、政策导向，以便在下一个年度项目申报过程中，能够不断总结经验教训，提高申报的质量，争取更多的特别国债项目，为地方经济社会发展服务。
再次，及时披露特别国债资金项目绩效评价情况。和其他政府建设项目及债务资金建设项目一样，特别国债资金建设项目也需要开展事前、事中、事后全生命周期的绩效评价，保障项目的建设和运营，达到预期的绩效目标，实现相应的经济效益、社会效益和生态效益。
对于无现金流的纯公益性建设项目，重点考核其社会效益和生态效益，并从整体上有利于国民经济和社会发展，培养税源，国家从以后年度国民经济发展的整体效益中增加财政收入，以保障债务本息的偿还和债务风险的防范。对于有一定现金流的公益性建设项目，努力提高其直接的经济效益和相应的社会效益、生态效益，努力用项目的收益偿还一部分债券本息，减轻中央财政的压力。通过全生命周期的绩效管理，不断总结特别国债在项目建设运营的经验教训，努力提高项目绩效，实现中央政府债务与国家经济社会发展的良性循环。
（四）重视特别国债项目对民间投资的拉动效应
特别国债资金项目建设，也需要贯彻“两个毫不动摇”的方针。
首先，在“两重”项目中，适合民间投资的项目，鼓励民间投资。即凡是不直接涉及国防安全，以及国家安全部门和公安部门的项目，在国家重大战略领域、国家安全领域的其他项目，都可鼓励民间企业参与投资，扩大建设资金来源，加快项目建设，充分发挥公共部门和私人部门各自的优势，优化资源配置，加强特别国债项目管理，提高项目绩效，拉动经济增长，实现国家社会发展战略。
其次，特别国债项目申报时间的设置，应充分考虑民间投资的因素。凡是有可能吸引民间投资的国债建设项目，可在项目申报时间安排等方面，充分考虑民营企业参与项目建设所需要的沟通、有关材料的申报所需要的时间等问题，方便民营企业参与项目的论证和申报工作。
再次，特别国债项目设计应为民间投资留有空间。在项目设计和资金来源规划中，除政府预算内投资资金、地方政府专项债券资金，以及特别国债资金外，为项目充分利用民间投资留有一定空间，可以根据吸收民间资金实际到位的情况，对项目设计做适当的调整。在项目收益分配上，兼顾债券还本付息和民间投资的合理回报，充分调动其投资的积极性。
（五）进一步完善特别国债项目的管理制度
鉴于我国已多次发行特别国债的实际情况，特别是2024年以来连续发行，需要从制度上进一步完善特别国债项目的管理办法。
首先，依据《中华人民共和国预算法》及其实施条例，制定《特别国债发行及项目建设管理办法》。通过该办法，对特别国债的发行及项目管理的主要环节、主要方面做出相应的法律规定。在特别国债发行方面，主要包括特别国债发行的依据、发行规模、发行价格、发行利率等发行条件的确定，债券流通及还本付息方式等。在项目管理方面，明确发改部门、财政部门，以及有关主管部门在特别国债项目管理中的职责；界定项目申报的程序、项目审核的方法及要点、项目建设和运营监管的方法及重点等。通过上述规定，为特别国债的发行和项目管理提供基本的法律依据。
其次，制定《特别国债项目绩效评价管理办法》。根据特别国债项目的特殊要求，绩效评价管理办法主要包括以下几方面内容：特别国债项目绩效目标的设置及审核要求、项目事前绩效评价的方法及要求、项目绩效事中评价的要求、项目事后绩效评价的指标体系及要求、绩效报告的撰写及评价结果的运用、绩效评价的法律责任等。通过该办法为特别国债资金项目全生命周期的绩效管理提供明确的法律依据。通过项目全生命周期的绩效管理，提高特别国债资金的使用绩效，促进国家经济社会发展，从总体上能够培养税源，增加财政收入，保障债券还本付息，从根本上防范和化解债务风险，兼顾安全与发展，实现国家财政与经济发展的良性循环。
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