目前，“两重”“两新”已经成为我国宏观经济治理的重要抓手，在两年来的实施过程中，对于稳定经济、提振消费和扩大有效投资发挥了重要作用。
要正确把握消费与投资、需求与供给的关系
目前，社会一直关注和讨论消费与投资、需求与供给的关系。事实上，这两对关系具有密切关联，把这两对关系联系起来看，构成了一个“消费引导投资——投资形成供给——供给满足消费”的循环系统。投资是核心因素，既是有效需求的重要组成部分，也是激发经济增长最活跃的因素，又是形成供给能力的源头，它决定了供给规模、结构和质量。对于经济系统而言，消费内生于居民收入、消费倾向和预期等，是长期发展阶段和规律演进的结果，而投资是政府进行调控的重要手段，是更好发挥政府作用的重要抓手，也是实现国家战略意图的重要能力。
我国长期保持较高的储蓄率和投资率。从历史长周期看，这是确保国家处于蓬勃发展状态的重要动力。但长期保持高投资率，会受到市场空间和资源条件变化的约束，并在一定程度上影响人民群众生活水平的提高。在国家发展的不同阶段，在综合各方面条件和诉求的基础上，会形成一个投资与消费的合理比例。这个比例关系，在经济发展不同阶段会有规律性的变化，在经济周期的不同阶段也会出现政策性的波动。需要说明的是，储蓄率过高，具有一定程度上的内生性，内生于我国经济发展阶段和经济体制机制。储蓄率高为较高的投资率提供了可能性，但高投资率的实现，需要经济发展有较大的投资空间、微观主体有较好的投资预期等。高储蓄率并不是“问题”，而是宝贵资源，不能以“降低储蓄率”或“尽可能地将储蓄转化为投资”为逻辑起点和理论框架去制定投资和消费政策。
要充分认识到有效需求不足的长期性
从未来看，我国有效需求不足具有长期性，这是由发展阶段、发展条件和发展环境决定的。
（一）发展阶段深刻变化，政策空间与效力显著减弱
历史上，我们依靠房地产市场快速发展、全球化扩张期融入国际大循环、城镇化快速扩张这“三大法宝”牵引的有效投资，成功应对1998年和2008年两轮有效需求不足。然而，随着发展阶段的深刻变化，房地产市场供求关系发生重大变化，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，目前在全球化逆流中进入收缩期，房地产投资、基础设施建设投资、制造业投资未来的增长空间已远不及此前。因此，2018年以来的这一轮有效需求不足，已经不可能像应对1998年和2008年两轮危机一样，“三大法宝”合力拉动内需快速回升。
（二）微观主体商业模式深刻变化，经济活力和社会预期低迷
在不少行业中，那些在经济上行期和繁荣期都运行得很好的商业模式，在经济下行期和收缩期中已经不再成立。从微观主体层面看，要素条件变化带来了经营成本上升，从严监管乃至“趋利执法”带来盈利空间缩小，“亲清政商关系”在实践层面往往导致“政商疏离”“免责为先”，国际市场总体对我国形成“脱钩断链”的全方位阻遏等等，以往的商业模式不再成立，直白讲，其结果就是“算不过来账”。同时，新技术新产业新业态，从技术成熟到产业成熟需要一个过程，目前其商业模式大部分尚不成熟，仅是一些拿到投资的头部企业在做一些探索，距离形成规模化的产业集群仍然任重道远。
（三）经济增长主体的动力结构存在不可持续的风险
支撑经济发展与运行的主体动力结构，可以从三个层面看。
一是在政府与市场之间，市场应是主体，而目前市场主体由于前期消耗和未来预期低迷问题而力量不足，政府的力量在前面发力；二是在中央政府和地方政府之间，地方政府应是主体，而目前地方政府由于债务负担、免责优先等问题而力量不足，中央政府挺在了前面；三是在央国企和民营企业之间，民营企业应是主体，而目前民营企业由于市场空间缩小、要素条件恶化、未来预期低迷而力量不足，央国企挺在了前面。这种动力结构，是形势使然，但不可持续。
有效需求不足具有长期性。要充分认识到，供强需弱的底层逻辑，归根结底是经济治理方式带来的“供需两条线”，即驱动供给的因素与驱动需求的因素都是各自自成体系，如果供给不是瞄准需求来部署，供需不适配的概率自然非常高，难免会出现“供强需弱”的现象。目前我国经济结构调整还没有到位，总量问题上升为更严峻的主要矛盾。
只有准确判断经济运行所处的周期阶段和结构调整阶段，才有可能作出科学决策。为此，必须做到“四个区别开”：必须将评价政府经济治理绩效与评估客观经济运行情况区分开来，要将结构性转型问题与周期性调整问题区分开来，要将结构性机遇亮点与盲目乐观区分开来，要将客观的风险挑战与恶意唱衰中国区分开来，以避免对短期和中长期形势的误判，进而避免在宏观调控方向和方式上的偏差。
本轮有效需求不足如不能有效治理将带来严重危害
我国有效需求不足这一短期现象转变为长期结构性矛盾，如果不能在短期内扭转，我国宏观经济增长或将面临“失速”风险，进而阻碍我国经济结构的转型升级，影响高质量发展，更可能引发系统性风险。
一是有效需求不足将直接扼杀创新驱动发展的市场空间。当前我国产业升级在技术突破和政策扶持的支撑下正在加速发展，但最终需要通过市场需求来检验价值、分摊研发成本并形成可持续的盈利模式。如果缺乏足够规模的有效需求来消化新产品、新服务，企业的研发投入将无法转化为商业回报，大量新兴产业会停留在概念或示范阶段，无法成长为拉动增长的新支柱。在我国经济结构转型升级的关键时期，若有效需求不足问题长期得不到解决，企业为保障生存，会将保证现金流安全置于首位，而非将有限资金投入收益前景模糊的活动，使企业倾向于短期主义，走回低价低质竞争的老路。二是宏观经济发展若出现“失速”风险，将迟滞中国式现代化进程。“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”是我国在2035年基本实现社会主义现代化的重要标志，《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》中明确“应当按2020年提出达到中等发达国家水平时的标准，将人均GDP超过发达国家门槛（2万美元以上）、实现2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不变价）作为达到中等发达国家水平的衡量标准。”按照远景目标倒算，考虑总人口预计到2035年将年均减少0.20%左右，“十五五”和“十六五”时期国内生产总值需要年均增长4.17%。而4.17%年均增长率可以视为是实现这一目标的下限值，是我国未来十年经济增长必须保持的底线目标。当前，在有效需求不足的背景下，企业为应对“寒冬”，出现收缩业务规模、延缓技术升级与创新投入以降本增效的情况。居民面对收入预期不稳，边际消费倾向趋于保守，预防性储蓄上升，形成“内需不足—预期转弱—投资消费进一步收紧”的负向循环，进一步削弱微观主体信心，降低资本形成效率，并可能导致长期潜在增长率下行，或将使我国未来十年在实现年均经济增长率目标时面临一定困难。
三是严重降低我国投资收益率，进而推动资本外流。由于消费、投资需求持续疲软，外需也具有一定不确定性，许多行业出现产能过剩，新增投资难以获得预期回报，整体社会的资本边际产出效率显著下降，削弱了境内资产的吸引力，促使资本在全球范围内寻求更高回报。在开放经济条件下，逐利资本会本能地从低收益区域流向高收益区域，从而加剧资本外流压力。这一过程若形成负向循环，不仅会进一步抑制国内投资活力，还可能引发资产价格波动与金融风险积累。
四是阻碍高质量就业，不利于人力资本的提升。企业的战略收缩将直接减少对高技能人才和复杂劳动力的需求，导致大量人才向低附加值、低技能岗位流动，例如研究生程序员跑滴滴、送外卖情况愈发普遍，造成人才资源的闲置与浪费。部分企业利用就业市场竞争激烈的形势，通过强制加班、加量不加价、软裁员、拖欠薪资等方式侵害劳动者权益，牺牲劳动者的身体和心理健康。就业机会的劣化和收入预期的下降，也将削弱劳动者个人及家庭进行长期人力资本投资的意愿与能力。一旦在未来形成需求收缩—就业质量持续下降—人力资本投资降低的恶性循环，将从根基上削弱经济高质量发展所依赖的人的活力和创造力。
五是经济体系更加脆弱，风险防控压力大增。一方面，企业利润率长期走低，又要保障创新投资，企业将不断扩大资金杠杆，债务压力持续积累，推升不良贷款率，积累金融脆弱性。另一方面，政府为对冲需求不足，也要保持高额公共支出，加大财政赤字率，债务压力加剧，我国中央政府财政赤字率上升至4%，并大规模发行专项债和特别国债，如若长期保持这一局面，将不断抬高债务上限，形成以债养债的局面，而伴随通缩压力，实际债务负担也将进一步加重。同时，房地产市场持续低迷也将引发抵押品价值缩水，不少背负房贷的居民选择弃房断供，将房子抛给银行，使金融体系资产质量进一步恶化。
六是民众预期落差显著。首先，经济下行压力并非均匀地影响所有群体，其分配效应会加剧社会不平等现象。在市场通缩、资产价格缩水的背景下，富裕阶层往往能够低价抄底大量优质资产，而中小企业主和工薪阶层却面临收入下降、资产缩水的困境，社会贫富差距显著拉大，社会阶层流动性下降。其次，在经济高增长时期，人民群众已经形成了可以通过个人努力实现阶层跃升的社会体验，而就业困难、内卷加剧与机会减少，加剧民众对未来的焦虑和对社会公平的质疑，例如当前面对较高的青年失业率和工作内卷，大量刚步入社会的青年选择“躺平”。
应对有效需求不足的传统政策框架边际效益递减
过去数十年间，以财政政策与货币政策为核心的传统需求管理手段，曾经多次拉动有效需求回升，实现经济企稳，例如1998年的长期建设国债和大规模基建投资、2008年的4万亿和十大产业振兴规划，但在当前推动高质量发展的新时期和面对有效需求不足的新挑战，过去通过给项目、给资金、给帽子的方式已经不能撬动经济活力，单纯依靠传统的逆周期调节手段已难以完全破解当前的结构性困局。
首先，政府直接投资传导机制正面临梗阻和效率衰减。经过长达几十年的基础设施建设，我国传统基建网络已经基本完善，新建项目的经济社会效益远低于过去。虽然不少偏远地区、薄弱环节的基础设施建设仍然是必要的，但传统基建向居民收入和消费转化的链条正在变长。与此同时，当前地方政府债务处于高位，通过大幅扩大政府投资来托底经济的财政空间已显著收窄，强行推动可能加剧财政金融风险，背离高质量发展的初衷。
其次，货币政策传导也面临一定挑战。目前虽然我国并未进入典型西方意义上的“名义零利率流动性陷阱”，但在市场主体预期转弱、投资机会缺乏的情况下，宽松货币带来的流动性转化为实体经济的信贷需求的效能有限。宽松的流动性若无法被实体经济充分吸收，可能涌入股市、楼市等资产市场，推高资产价格，进一步拉大财富差距，这种分配效应反而会抑制整体消费倾向，与刺激总需求的初衷背道而驰。
此外，消费刺激政策存在边际效应递减与短期化局限。发放消费券、“国补”等直接刺激消费的手段，虽然在短期拉动消费回升方面发挥了积极作用，但作为常态化工具有其明显局限。此类政策主要刺激的是可选消费或提前消费，受惠者往往是已有消费计划和支付能力的群体。对于真正受困于收入约束的底层民众，其效果有限。多次实施后，刺激的边际效应会快速递减。居民消费的基础是稳定收入预期和社会保障安全感。短期的现金或补贴，无法从根本上改变居民对就业稳定性、未来收入增长，以及教育、医疗、养老等支出的担忧。一旦补贴政策退出，消费行为可能迅速回归原有轨道。而在实践中，消费补贴政策在一定程度上呈现出扭曲市场信号的问题，反而阻碍了企业向高质量供给升级的调整过程。
因此，要从以往“给钱”“给项目”“给帽子”的治理方式，转变到“给场景”。“‘十五五’规划纲要”中五次出现了“场景”一词，凸显出对“场景”的重视。国务院《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》，是“加大应用场景建设和开放力度”以及“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”等任务部署的重要战略举措。中央高度重视“场景”，原因就在于站在“十五五”时期这一关键的战略节点上，不论从发展来讲，还是改革来看，都需要新的方法来激活，而“场景”正成为发现需求、优化供给、推动改革的关键抓手，为我国的经济治理、深化改革和政府与市场关系带来革命性的影响。
只有立足于真实的场景，才能推导出真实的需求，才能催生出真实的供给，才能带动真实的基础设施建设和改革事项。
“十五五”规划的时代特征和扩大需求的超级场景
“十五五”时期，进入一个两难多难叠加的时期。我们发展面临多方面挑战，最大的“两难”是经济增长与确保安全之间统筹兼顾，是增长、算力与降碳之间的平衡，是顺应人工智能发展迅猛之势与稳就业之间的权衡。
“十五五”时期的形势和环境决定了“十五五”规划的属性特征：增量性规划、调整性规划、改革性规划、动员性规划。核心任务是：对外，重塑与世界的关系，以新的姿态和方式探索建立全球治理的新规则；对内，重塑经济增长动力机制和动能结构，以新的理念和逻辑构建经济增长新的生态系统。
“十五五”时期最大的机遇空间：数智化、低碳化、韧性化与投资于人。这四大机遇空间，对应着四个方面的生产要素，数据要素、生态要素、安全要素、人力资本要素。比如，安全因素。安全是电动车最大的豪华。这句话其实折射出一个更深刻的趋势：我们正在进入一个商业底层逻辑发生根本转变的新时期——韧性与安全的重要性，正在超越传统的效率与成本。过去，商业模式的核心往往围绕“效率最大、成本最低”，一切以降本增效为出发点。但今天，面对日益复杂和不确定的环境，这种单纯追求极致效率的逻辑，已难以支撑长远的发展。因而，未来我们在设计商业模式时，至少要充分考虑韧性和安全的要求，而非像以往一样仅仅追求效率最大和成本最低。“韧性大于效率，安全优于成本”将逐渐替代过去“效率最大、成本最低”成为未来经济建设的核心理念，这正是“韧性工程”“泛应急化”概念的深层含义所在。
“十五五”乃至未来25年的超级场景应是强国建设。党的二十届四中全会强调，要围绕“全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标”“不断开创以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业新局面”，并围绕“十六个强国”作出阶段性部署。“十五五”规划《纲要》细化提出了20项主要指标，明确了6方面109个重大工程，为未来五年的强国建设提供了指挥棒和主抓手，并在重大任务中对制造强国、科技强国、贸易强国、金融强国、农业强国、能源强国、交通强国、人才强国、教育强国、网络强国、质量强国、海洋强国、航天强国、体育强国、文化强国和旅游强国等作出阶段性部署。强国建设既是宏大叙事和最燃接力，又是微观活力和民生福祉，实施好“十五五”规划《纲要》，就是要在强国建设这一系列超级场景中，把握新机遇、激发新动能、拓展新空间，重塑经济增长的底层逻辑和动力机制，重塑中国与世界的关系和全球治理规则。
“两重”“两新”优化调整的方向
2026年政府工作报告进一步提出扩大内需工作的部署：1.3万亿元超长期国债，7550亿元中央预算内投资、地方债4.4万亿元、新型政策性金融工具8000亿元，1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式扩大内需。
“两重”：2026年，1.3万亿元超长期国债，8000亿元支持“两重”，重点支持科技自立自强、未来产业发展、农业转移任务人口市民化、城市地下综合管廊建设改造、长江经济带生态环境保护、长江沿线重大交通基础设施、西部陆海新通道建设、高标准农田建设、高等教育提质升级等9方面任务。
“两新”：安排2000亿元支持大规模设备更新，突出民生保障、安全能力、提升和节能降碳导向；安排2500亿元支持消费品以旧换新，支持汽车报废更新、家电以旧换新、数码和智能产品购新。
上述政策应继续按照要求提高效能、抓好落实。但也要同步思考下一步如何优化的问题。以扩大有效投资问题为例。有效投资不足，主要有四个问题：一是没有钱；二是没有方向；三是没有预期；四是项目前期工作不成熟。从目前的情况看，第一，地方条件成熟的项目有限，地方“十五五”规划项目库或在一定程度上提供投资方向和项目，但是前提工作还需要做得更加扎实。第二，市场预期低迷的局面没有改变，民间投资和社会资本一部分在观望，一部分已经失去继续投资的能力，未来市场空间都看得到，但是难以抓住，市场主体难以在不确定性环境下抓住确定性的机遇空间，这在一定程度上影响了政府性投资对社会投资的带动能力和对市场预期的提振能力。
为此，提出以下几点建议。第一，建议把发行超长期特别国债与“两重”“两新”区别开来。超长期国债政策，是与强国建设期限结构相匹配政策，需要长期坚持。但是“两重”以往就有，一直如是开展工作，大规模设备更新本质上是技改投资，消费品以旧换新持续实施已经第三年，一方面边际效益递减，另一方面政策瞄准度也有问题，更重要的是考虑到群众的预期这项政策很难退出，需要科学谋划。为此，建议消费品以旧换新政策制度化地融入民生工程，聚焦补贴农村地区和边远地区等相对贫困弱势群体；大规模设备更新政策制度性地回归常规技改投资管理，重点也由节能降碳拓展为低碳+数智+韧性+人力资本四个重点领域；“两重”建设纳入国家发展规划和国家级重点专项规划年度实施计划来管理。第二，把强国建设的宏伟场景具体展开，把要素条件从政府部门和央国企拿出来，并给到中小企业、民营经济，把细节的制度上的掣肘突破掉。第三，把激发生态、数据、人力资本和安全要素动能的体制机制建立起来，这是与新质生产力和高质量发展相适应的生产关系，因而至关重要。
（编辑 季节）
