城投平台长期作为政府融资工具，其资产结构失衡、财政依赖度过高、隐性债务风险累积等深层次问题日益凸显，产业化、市场化转型已成为化解地方债务风险、实现可持续发展的必然选择。随着国家监管政策持续收紧，城投平台转型的考核标准从“335指标”向“224指标”演进，监管逻辑从“适度宽松”向“严格规范”、从“规模导向”向“质量导向”深刻转变。
财务治理贯穿资产整合、结构优化与风险管控全过程，是破解监管指标约束、实现转型目标的核心抓手。然而，传统财务治理以核算记录为主，缺乏价值挖掘与系统性设计，难以适应市场化要求。本文从财务治理改革的视角系统梳理了城投平台转型面临的核心挑战，提出资产重分类、债务结构化、收益合规化的递进式改革的实践路径及制度保障。
城投公司转型的三重监管逻辑
2023年9月，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）印发后，监管层逐步明确城投转型的“335”指标要求，即非经营性资产占总资产比重不得超过30%、非经营性收入占总收入比重不得超过30%、财政补贴占净利润比重不得超过50%，标志着城投转型进入标准化考核新阶段。2025年，《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》（上证发〔2025〕45号）修订实施，“335”指标正式纳入城投发债审核强制披露要求，标志着其从政策指引走向监管实操。
近期作为交易所窗口指导下实际审核标准的“224”指标，进一步收紧监管约束，在城投平台发行产业债过程中被广泛采用并严格执行。新指标将上述三项核心指标分别压缩至20%、20%和40%，并新增有效净资产、总资产报酬率、经营性现金流等五方面刚性要求。从“335”到“224”的标准趋紧，不仅是比例数值的压缩，更意味着监管导向从“适度宽松”到“严格规范”、从“规模导向”到“质量导向”的深刻转变。其核心逻辑体现为三重递进式约束：
一是资产约束。转型考核标准通过限定非经营性资产占比，倒逼城投平台剥离公益性资产，聚焦具有盈利能力的主业资产，解决长期以来“资产虚胖”、经营性资产不足的问题，夯实市场化经营的物质基础。
二是收入约束。转型考核标准通过限定非经营性收入占比，推动城投平台收入结构从“政府付费为主”向“市场创收为主”转型，培育稳定的经营性现金流，增强自我“造血”能力。
三是利润约束。转型考核标准通过限定财政补贴占净利润的比重，切断政府对城投平台的隐性兜底，推动企业建立可持续的盈利模式，真正成为独立的市场竞争主体。
“224”标准体系新增了五方面刚性要求：有效净资产不低于30亿元、总资产报酬率大于1%、经营性现金流为正、利息覆盖倍数大于1倍，以及原则上需AAA级主体担保，构建了“主体资质+经营能力+风险防控”的全方位考核体系。这些新增指标进一步压缩了“报表式转型”的空间，要求城投平台在现金流真实性、资产运营效率、偿债能力等维度进行系统性能力建设。
财务治理面临三大核心挑战
监管标准的持续趋紧，客观上要求城投平台对财务治理模式进行系统性重构，从服务于政府融资的“被动式核算”转向服务于市场化经营的“主动式价值管理”。
现阶段，城投平台财务治理主要面临三大共性难题。
资产属性界定模糊，价值评估体系缺失。城投平台的资产普遍具有“公益性”与“经营性”双重特征，如景区经营权、城市停车场、污水处理设施等，既承担一定的公共服务职能，又具备市场化变现的能力。传统财务核算中，这类资产多按历史成本入账，且未明确区分公益性与经营性属性，导致非经营性资产占比虚高，资产价值被严重低估。同时，地方政府对公益性资产免费提供土地使用权、承担维护费用等隐性支持未纳入会计核算，进一步增加了资产界定的难度。若机械划分资产属性，可能导致经营性资产流失或非经营性资产“虚假剥离”，触发监管风险。
财务结构失衡，降负债与保评级矛盾突出。多数城投平台存在资产负债率过高、债务结构不合理、财务费用负担沉重等问题。在转型过程中，企业需同时满足“严控债务规模”与“维持AA级及以上信用评级”双重目标。单纯压缩负债可能导致净资产规模不足，影响融资能力；而通过政府注资提升净资产，又可能被认定为新增隐性债务。此外，短期债务占比过高导致的流动性风险，也对财务结构优化提出了更高要求。如何通过财务手段实现负债率的合理下降，同时保障信用评级稳定，是城投平台转型中亟待解决的关键问题。
合规性风险凸显，会计处理与政策衔接不畅。城投平台转型过程中的资产划转、股权合并、政府补助等行为涉及多项会计准则与监管政策，会计处理不当易引发合规风险。例如，国有资产无偿划转未履行评估、备案程序，可能被认定为国有资产流失；将与资产相关的政府补助计入当期损益，会虚增净利润，导致财政补贴依赖度指标失真；非经常性损益与经常性损益划分不清，会影响对企业真实盈利能力的判断。这些问题不仅会阻碍转型考核标准的达标进程，而且可能引发监管处罚，影响企业的市场化融资。
财务治理改革赋能城投转型的基本路径
财务治理改革是一项系统工程，其核心在于以持续趋紧的转型考核标准为刚性约束，通过资产属性精准划分、财务结构主动优化、收益质量合规提升的协同推进，构建支撑市场化经营的现代财务治理能力体系。
（一）资产重分类：从模糊归集到精准划分
资产治理是财务治理改革的逻辑起点。面对城投平台转型考核标准对非经营性资产的刚性约束，核心任务是建立一套科学、可操作的资产分类评估体系，厘清每一笔资产的真实属性与潜在价值，为后续的剥离、确权及市场化运营提供精准依据。
在实践中，可构建“功能—收益—政策”三维评估框架。功能维度着眼于资产是否承担基本公共服务职能，如市政道路、开放式公园等属于典型的纯公益性资产；收益维度侧重于评估资产的市场化变现能力与独立产生现金流的水平；政策维度则依据政府批复文件及产权证明，明确资产的归属性质与用途管制。根据综合评估结果，将存量资产划分为纯公益性、准经营性及纯经营性三类，并针对性地实施剥离托管、特许经营权授予或市场化资本运作等差异化处置策略。
资产分类治理改革需要财务部门职能前移，深度介入资产划转前的尽职调查环节，运用专业判断对拟注入资产的属性进行甄别，有效规避因性质误判导致的后续合规风险与估值偏差。
（二）债务结构化：从被动举债到主动治理
债务治理改革的核心在于突破传统的规模管控思维，转向“结构优化”与“价值创造”双轮驱动。在监管层严控债务增量与资本市场维护信用评级的多重约束下，需统筹设计“减债—换债—增资”组合策略，以实现降杠杆与稳发展的动态平衡。
减债方面，应通过剥离非核心、低效甚至无效资产，同步实现对应负债的出表，推动资产负债表的实质性“瘦身”。关键在于精准界定剥离边界，严格遵循主业相关性原则，将不符合战略发展方向的业务板块连同其关联负债一并置出。
换债方面，应积极把握政策窗口期，利用地方政府专项债、中期票据等低成本、长周期融资工具置换存量高息短期债务，从依赖政府信用背书转向依托项目自身经营性现金流。同时，通过优化债务期限结构，确保利息覆盖倍数大于1倍，增强债务偿付能力。
增资方面，应通过争取合规财政注资、引入战略投资者以及资产重估增值等方式有效扩充净资产规模。需要特别防范合规风险，政府注资行为必须严格区分“资本性投入”与“新增隐性债务”，必须以合法的财政预算文件作为支撑依据，严禁通过各类渠道变相触碰隐性债务红线。
债务结构化改革需要推动财务部门职能定位从单纯的“资金管理者”跃升为统筹全局的“资本配置者”，通过高水平的资产负债管理为企业创造持续价值。
（三）收益合规化：从账面平衡到真实“造血”
收益治理改革的关键在于切断利润对政府信用及非经常性损益的会计依赖，使损益表能够真实、公允地反映企业的市场化经营成果。其核心抓手在于政府补助的合规化核算与收入结构的战略性调整。
对政府补助进行精细化分类管理，应严格区分与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。实践中，需建立全流程的政府补助台账管理制度，逐笔登记资金来源、拨付依据、使用去向及会计处理方式，确保每一笔补贴的核算均有据可查、合规透明，从源头杜绝利用会计手段虚增利润或粉饰财政依赖度指标的行为。
在收入端，需要系统剥离非经营性收入成分，大力培育具备稳定现金流创造能力的市场化业务板块。这要求财务部门全面融入业务前端：一是深度参与企业战略规划，量化评估不同业务组合的市场化收入贡献度；二是前置介入重大投资决策，从财务可行性角度对新增项目的全周期现金流进行审慎论证；三是主导设计科学合理的内部转移定价机制，清晰界定各业务单元的收入归属与经营绩效；四是强化现金流预算管理与动态监控，建立项目层面的现金流量预测模型，确保现金流量满足考核要求。
财务治理改革的制度保障
财务治理改革的成效需要完善的制度保障体系，城投平台应从管控体系、监测体系、内控体系、考核机制等方面构建长效运行机制，确保转型考核标准的持续达标。
（一）构建“双线管控”标准体系
建立“政策底线+经营底线”的双线管控体系。政策底线聚焦监管合规，要求在三条红线上建立刚性约束：一是政府补助红线，严格限制经营性补贴占比，建立补助资金的合规审查流程，所有政府补助必须有明确的预算文件和拨付依据；二是隐性债务红线，严禁通过BT、带资承包、明股实债、政府购买服务变相融资等方式新增隐性债务，对每一笔融资进行债务性质穿透识别，建立融资项目全生命周期台账；三是资产交易红线，国有资产划转、处置、对外投资严格履行评估、备案、审批程序，确保定价公允、程序合规，严防国有资产流失。经营底线聚焦经营可持续，要求在投资项目内部收益率、经营性净现金流、利息覆盖倍数等指标上建立市场化标准。
（二）建立“达标指标”动态监测体系
设立专门的指标监测小组，评估月度计算、季度分析与年度考核各项指标的完成情况。搭建业财一体化财务信息共享平台，打通资产管理系统、项目管理系统、合同管理系统与财务核算系统的数据壁垒，实现资产变动、收入确认、补贴到账等数据的实时同步，确保指标计算的数据来源真实、准确、完整。建立预警机制，当各项指标触发预警时，由监测小组出具预警报告并提出整改建议。同时，定期编制转型考核标准达标分析报告，不仅反映指标完成情况，更要深入分析指标波动的业务来源，为企业管理层调整战略布局、优化资源配置提供精准的数据支撑。
（三）强化全流程内控管理
构建“事前预防、事中控制、事后监督”的全流程内控体系，将财务合规要求嵌入转型的每一个关键环节。在事前预防环节，针对资产划转、债务重组、政府补助、对外投资等高风险业务，制定标准化审批流程，明确各环节的责任主体和合规要求，未通过合规审查的项目一律不得立项。在事中控制环节，建立资金集中管理体系，实行“收支两条线”管理，统一调度资金，严控资金体外循环，防范资金挪用风险。同时，利用信息化手段对关键业务节点进行自动管控，当出现违规操作时系统自动拦截并预警。在事后监督环节，建立常态化的内部审计机制，每年至少开展一次转型考核标准达标专项审计和财务合规审计，重点核查资产分类准确性、政府补助核算合规性、债务管理规范性等内容。对审计发现的问题建立整改台账，明确整改时限和责任人，形成内控闭环。
（四）完善薪酬绩效与财务指标的挂钩机制
将转型考核标准作为核心考核指标纳入企业全员绩效考核体系，与员工薪酬、职务晋升、评优评先直接挂钩。明确经理层及核心业务部门负责人薪酬与转型考核标准达标情况挂钩的权重，同时设置净资产收益率、市场化收入增速等经营指标，形成科学合理的考核体系。建立转型容错纠错机制，对在市场化转型探索中因政策调整、市场变化等非主观因素导致的失误，且未谋取私利、未造成重大损失的，不予追究相关人员责任，鼓励干部员工大胆探索创新。
财务治理改革是城投平台在考核标准持续趋紧的政策环境下突破约束、实现市场化转型的关键举措。通过资产重分类、债务结构化、收益合规化的递进式改革，配合完善的制度保障体系，城投平台将摆脱“政府融资工具”的传统定位，构建起以市场化经营为核心的财务治理模式，从而实现从“输血依赖”到“自我造血”的根本性转变，在服务区域经济发展、完善城市功能配套中发挥更加可持续的作用。
（编辑 宋斌斌）
