创新中国集体领导体制

中国的关键在于中国共产党；中国共产党的关键在于中共中央政治局常委会；中共中央政治局常委会的关键在于集体领导体制。

党中央集体领导体制最重要的特征就是“集体”二字。它体现了“集体智慧”，而不仅有“个人智慧”；实行的是“集体决策”，而不是“个人决策”。党中央集体领导体制开创于革命战争时期，建立于新中国成立初期，恢复巩固完善于改革开放的新时期，党的十八大前已经形成了集体交接班、集体分工协作、集体学习、集体调研和集体决策五大机制。它是历史的产物，其产生、形成、发展和完善的演进历程是一个典型的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程：先是在长达28年的新民主主义革命中打下基础，后是在新中国60多年的建设实践，尤其是近40年改革开放的实践中不断巩固和完善。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，进一步创新和发展了集体领导体制：一是恢复了党的核心体制，确立了习近平总书记在党中央、全党的核心领袖地位；二是在五大机制的基础上强化了集体外事机制和集体自律机制，从而形成了“核心加七大机制”的领导体制框架。

纵观近年来的世界大势，从全球范围来看，一套充分回应人民诉求、适应本国发展实际、能够有效实现国家良治的政治制度体系并未变得更加可及。它是国家经济持续繁荣、社会持续进步最重要的条件，但同时又是最稀缺的资源之一。这就意味着，关于政治制度的研究对增进全人类福祉具有重大的现实意义，而关于中国政治制度的研究将有可能为处于动荡中的世界，特别是为发展中国家寻找现代化之路提供重要的启示。十八大以来党中央集体领导体制的创新发展，就是观察中国制度的一个十分理想的窗口。

中国共产党一定要有自己的核心领袖

邓小平曾指出：“党一定要有领袖，有领导核心”，“领袖就是团结的核心，他本身就是力量。中国革命之所以取得胜利，就是因为有了毛泽东这样的领袖”。[１]

伟大时代需要英雄，世界大国需要领袖。中国正处在一个伟大的时代，必然造就人民英雄乃至中华民族英雄；中国正在成为世界强国，必然会产生强国领袖乃至世界领袖。这是时代所提供的难得机遇，是历史所赋予的伟大使命。领导核心就是要主动创造战略机遇，敢于担当历史使命。

时势造就英雄，英雄也造就时势。人民创造历史，核心领袖则能够在很大程度上影响人民创造历史的进程。从全球现代国家、现代政党发展的历史来看，核心领袖的出现，是带有普遍性的，并非为中国共产党所独有。大国崛起、大党执政，都与领袖人物发挥的核心作用密不可分。^[２]不仅如此，当国家或政党面临重大挑战甚至存亡危机时，核心领导人同样发挥着关键的作用。^[３]这些发挥关键作用的核心领导人，也往往成为一个时代的标志。

党的领导核心是中国社会主义现代化的领路人。中国的现代化不同于传统的西方现代化，属于“加速型”、“赶超型”，除了有效地利用“后发优势”之外，还需要发挥独特的“政治优势”，既包括实行社会主义制度所形成的长期“制度优势”，还包括领袖人物的“引领优势”，从而实现加速追赶。

中国的崛起和中华民族伟大复兴，在客观上需要产生核心领袖，能够对内“代表”、对外“代言”。所谓对内“代表”，即以党的总书记、国家主席和中央军委主席的身份代表执政党、国家和国家武装力量；所谓对外“代言”，就是向世界宣示执政党的形象、国家的形象、中国道路的形象和中华文化的形象。要承担起这个角色，必然要求党和国家最高领导人成为党的核心，有效领导党和国家的运行，在中国进入世界舞台中心时，担当世界领袖，代表中国承担越来越大的全球治理重担。

从领导集体决策实践看，在领导集体中，强有力的政治核心人物的存在，其最重要的意义，在于面对纷繁复杂的国内外环境和各种可预见或不可预见的挑战时，能够大大降低核心领导集体内部的信息成本，充分分享决策信息，更有助于达成政治共识，形成政治上的统一性，高效率地做出重大决策。

党的核心领袖具有一系列重要特征

党的领导集体的核心，是中共政治家集团的杰出领袖。除任何时候都要在党中央对中共政治家集团的要求和标准上体现模范作用外，[４]还具备一系列重要的特征：

第一，拥有全党全国人民公认的、作为党中央主要负责人的政治地位。人民公认，也就是民心所向，民心就是最大的政治。需要说明的是，在改革开放后的一定历史时期，领导人作为党中央实际主要负责人的政治地位与其党内职务存在着不完全对等的情况。譬如，邓小平同志生前从未担任过中共中央主要领导职务，[５]改革开放后，也未担任过中共中央主席、中共中央总书记或国家主席，但是，邓小平同志却是党的第二代领导集体核心。

第二，拥有更高的政治权威。在党、国家和军队重大事务、重大改革、重大人事安排等方面掌握主导权，在集体决策过程中做出最终决定并承担责任；在领导集体内部存在较大分歧、难以依靠民主程序做出决策时，发挥“一锤定音”、最终促成决策的关键作用。有了“核心”，才能够很好地承担起民主集中制所要求的“集中”职能，在领导集体内部统一思想、有效决策，进而维护全党的团结统一。

第三，对党的理论体系做出重大贡献，是党的思想创新核心。从历次《中国共产党章程》修订的情况看，党的七大、十五大、十七大和十八大议决的《党章》，分别将毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观并列于马克思列宁主义之后，写入党的行动指南当中；党的十八大以来，习近平总书记提出了以人民为中心的发展思想理论体系，包括“四个全面”战略布局、“五大发展”重要理念以及一系列当代中国马克思主义政治经济学重要思想等，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。

第四，对国家治理体系和治理能力现代化作出重大贡献。毛泽东创建了新中国的基本制度；邓小平不仅重建了这些制度，而且是不断推动这些制度改革创新的总设计师；江泽民、胡锦涛巩固完善了社会主义基本制度，建立并完善了社会主义市场经济体制。在此基础上，习近平总书记首次提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”的重大任务，并以此作为全面深化改革的总目标。

第五，领导中国人民在实现伟大民族复兴道路上取得重大突破、重大跨越。根据Angus Maddison关于GDP（购买力平价口径，1990年国际元）统计计算的新中国成立后中国对美国的追赶系数，[６]在毛泽东时代，从1950年到1976年提高了4.61个百分点；在邓小平时代，从1976年到1989年，这一追赶系数提高了14.53个百分点，增幅大大高于毛泽东时代；从1989年到2002年，这一追赶系数又累计提高了近30个百分点。根据世界银行GDP（购买力平价口径，2011年不变价国际元）数据计算的结果显示，从2002年到2012年，中国GDP对美国赶超系数从41.43%提高至94.90%，十年累计提高了53.47个百分点，进一步刷新了对美国赶超速度的历史记录。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央依照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局治国理政，2016年这一赶超系数进一步升至114.77%，在短短四年时间里实现了近20个百分点的增幅，在国内外经济形势趋于严峻的情况下，成功保持了十八大前的高速追赶势头，不仅为将圆满实现全面建成小康社会第一个百年目标，还将为开启实现第二个百年目标以及中华民族伟大复兴奠定坚实基础。

第六，对人类发展做出重大贡献。毛泽东早在1956年就提出了“中国贡献论”，即进入二十一世纪，中国应当对人类做出较大的贡献。^[７]1978年，邓小平进一步提出中国要对第三世界做出更多的贡献。^[８]1997年，江泽民进一步提出中国要争取对人类做出新的更大的贡献。[９]2007年，胡锦涛进一步提出中国要为人类文明做出更大贡献。^[１０]2012年11月，习近平当选新一届中共中央总书记后同记者见面时提出，我们的责任，就是要团结带领全党全国各族人民，接过历史的接力棒，继续为实现中华民族伟大复兴而努力奋斗，使中华民族更加坚强有力地自立于世界民族之林，为人类做出新的更大的贡献。[１１]

党的领袖与集体领导体制相得益彰

党的民主集中制，决定了领袖与集体领导之间不仅并不矛盾，而且相互支撑。处于核心地位的领导人的存在，一个制度性的意义就在于很好地贯彻执行民主集中制；民主与集中不是对立的而是统一的，关键是如何很好地实现两者的统一，因此客观上要求“核心”的存在。其理由就在于民主靠集体，集中靠“核心”，这是民主集中制有效运行的“两条腿”：

一条是民主机制，即坚持集体领导，通过民主来提高信息对称性。没有集体领导，也就无所谓“民主”。如同毛泽东所提出的“互通情报”原则，中央领导集体组成人员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流，[１２]严格执行重大事项集体决策原则，在决策时开诚布公、充分讨论、充分交换意见，通过领导班子内部的充分交流、发扬民主，尽可能降低信息、知识和经验的不对称性。要坚持实事求是、解放思想，通过中央正式会议（如中央政治局常委会、中央政治局、中央委员会全体会议等）做出正式决定，确保重大战略决策是经过充分调查研究、反复酝酿、科学理性、严谨审慎的，能够充分反映中央领导集体的共识，体现集体政治智慧的集大成。

另一条是集中机制，即在汇集领导班子成员意见的基础上，由“班长”来促成共识、做出决定、承担责任。一方面，在实际操作中，并不是民主之后就一定能自动形成决策，相反，还会出现围绕重大问题存在争论、领导集体内部存在分歧的情况。这时，为了保证党的统一意志和统一行动，就需要“班长”出来解释、引导、说服，甚至力排众议，最终形成决策，譬如1950年毛泽东在相当一部分领导人持反对意见的情况下，最终决定出兵抗美援朝。另一方面，即使通过投票，按照票数少数服从多数的规则形成决议，在执行过程中，也需要“班长”通过进一步的沟通建立思想上的共识，提高决议的执行质量，使决策更好地落到实处。因此，“班长”肩负着对重大问题包括风险性问题做出最后决定、并代表领导集体对决定负责的责任。这就要求领导集体中有一个智慧的、坚强有力的核心，没有这个核心，也就无所谓真正的“集中”。领导集体只有树立起优秀的、称职的“核心”，才能够真正解决好民主之后如何集中的问题；核心的树立是党的民主集中制原则真正有效运行的必然要求。[１３]

一个健康的、高效履职的中央领导集体，首先要团结，其次要通过正确的工作方法进行集体领导。班子团结是领导集体发挥好作用的关键性因素。没有团结的常委会班子，就不可能有“很稳定又很坚定”的领导，也不可能形成“合作得很好”的政治局面。[１４]维护党的核心，就是维护党的领导集体的团结统一。没有核心，也就无所谓团结；没有团结，就无法形成合力。核心维护好领导集体“一班人”的团结，就要把舵抓总、维护团结，形成领导集体合力。诚如习近平总书记在担任浙江省委书记期间曾指出的：班子的主要负责同志是一“船”之长，要起好把舵抓总的作用，凝聚全“船”之力，使“船”沿着正确的航道前进。班子里的其他成员要各司其职，相互配合，这样“和”然后“合”，大家团结和谐，就能形成合力。[１５]

同时，领导集体要坚持正确的工作方法。核心领袖应当好领导集体一班人的“班长”。“班长”最重要的工作方法是发挥好指挥协调作用，在领导集体中取得认识上的统一和行动上的一致。针对这一问题，习近平总书记在担任浙江省委书记期间曾撰文指出：一把手的领导艺术，就在于……充分发扬党内民主，确保决策的民主化和科学化，确保党委班子认识上的统一和行动上的一致。这就像一支乐队，只能有一个指挥。离开了指挥，乐队的演奏不协调，大家各自的声音汇集在一起就变成了“杂音”。乐队指挥的高超技艺，就表现在他能巧妙精致地指挥乐队，吹拉弹唱，丝竹和谐，齐奏一曲悦耳动听的交响乐。领导班子的“一把手”，就应该成为这样的指挥，善于把“多种声音”协调为“一首乐曲”，从而使领导集体的决策尽可能反映客观实际，符合人民利益。[１６]

党的十八大以来集体领导机制运行特点变化

集体交接班机制和集体分工协作机制在整个集体领导体制中发挥着基础性的作用。集体交接班越平稳，越有利于政治形势的稳定，接班领导集体也越是坚强可靠，党越能够肩负起自身的历史使命。领导集体内部分工越科学、协作越密切，越有利于分享决策信息、科学高效决策，越有利于维护领导集体的团结统一。党的十八届一中全会召开后，这两项基础性机制的具体内容与十八大前相比均发生了重要变化。一是常委会规模缩小，中央政治局常委人数从第十七届的9人减少至本届的7人。二是常委分工调整，这是与常委人数减少相对应的。具体来看，调整之一是常委不再兼任国家副主席、中共中央政法委书记两职。调整之二是组织工作与宣传意识形态这两大方面的党务工作，由两人分担调整为由一人同时承担。这些变化，对降低决策层内部信息成本、提高决策效率、增强领导集体团结统一具有积极作用，也更能够适应十八大以来中央集中决策、高效决策的需要。

集体学习机制方面。截至2016年末，第十八届中央政治局共进行集体学习37次，其中2012年2次，2013年10次，2014年7次，2015年10次，2016年8次。从内容来看，广泛涉及“四个全面”战略布局和全面参与全球治理、“五位一体”总体布局和国防与军队建设的各个方面，充分展现了以习近平同志为核心的党中央把握国内国际两个大局、引领中国迈向社会主义现代化强国的宏大布局。

集体学习主要特点有：选题的重大问题导向特征十分突出；注重从历史中汲取营养，体现出高度的文化自信；选题更具全球视野；学习形式更加多样。这些特点，反映出中央领导集体与知识界、与作为决策“外脑”的智库之间的良性互动不断发展、更趋成熟。

集体调研机制方面。截至2016年末，习近平同志共用了107天时间，对全国大部分省份进行了共计52次调研；十八届中央政治局常委会七位常委共用了502天时间，对全国各省区市进行了共计219次调研。这些调研至少体现出三个方面的重要功能：一是为党中央正式提出重大战略方针进行酝酿和预热；二是对党中央制定出台重大决策起到支撑作用；三是促进中央重点工作部署的贯彻落实。

集体决策机制方面。这是集体领导体制中最为关键的机制，其他机制都是为了确保集体决策机制的有效运行和正确的重大战略决策的形成。习近平同志担任党的总书记以来，中央集体决策机制得到进一步创新和完善，中央层面领导机构组织架构进一步优化，同时坚持完善重大会议决策机制，从而保证了党中央重大决策高效正确。

在优化中央领导机构组织架构方面。党中央增设了新的中央领导小组和议事协调机构。先后增设了中央全面深化改革领导小组、中央网络安全与信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组，[１７]还设立了国家安全委员会，[１８]同时强化了中央财经领导小组的职能。上述机构的设立及有关职能强化，旨在加强党中央对重点工作的领导，提高重点领域决策和行政效率，确保改革重点任务得以有力推进。

在坚持和完善重大会议决策机制方面。根据公开报道初步统计，至2016年末，本届党中央共召开了6次中央全会、47次中央政治局会议和6次中纪委全会，还召开了5次中央经济工作会议、14次中央财经领导小组会议、31次中央全面深化改革领导小组会议；其他重要会议还包括中央外事工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议、中央群团工作会议、党外人士座谈会等。

具体来看：一是坚持了中央委员会全体会议制度和中央纪律检查委员会全体会议制度；二是强化了中央政治局会议制度；三是拓展了重大专项会议制度；四是拓展了领导小组会议制度，充分发挥各有关领导小组和议事协调机构的作用，[１９]是党中央、国务院统筹推进有关领域工作的重要举措；五是坚持党外人士座谈会制度；六是建立国家高端智库，注重发挥“外脑”对党中央重大决策的支持作用。

强化集体外事机制和集体自律机制是新形势之需

随着中国经济实力、科技实力、综合国力和国际影响力的快速提升，中国不仅已成为全球开放经济和国际公共事务领域的重要参与者，而且已经进入世界舞台中心，全面参与全球治理，对外阐明中国理念、主动提出中国方案，为世界注入强大中国力量，引领世界大势，彰显全球领导力。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极主动、顺势而为，提出了“一带一路”建设宏大愿景，开创了中国特色大国外交崭新局面，引领世界迈向共赢主义时代。这表明，集体外事机制已成为中央集体领导体制的重要组成部分，是党的十八大以来集体领导机制创新发展的重要亮点。

具体来看，集体外事机制包括出国访问、出席国际多边会议和会见外国来华访问人士，既有助于领导集体更好地了解世情、把握世情，又可以让世界更直接地了解中国。

在外事工作中，习近平同志作为党的核心领袖和国家元首，对外代表中国，为中国对外交往和参与国际事务谋篇布局、立题定调；中央政治局及其常委会其他成员根据实际工作需要分工协作，从多方面共同推动党中央外事布局得到落实。这是中国走向世界舞台中心的客观需要，是中国的应时之选、顺势而为，其根本原因就在于全球利益在中国国家利益、中华民族利益格局中的重要性越来越大，当今世界已经越来越离不开中国，同时中国的发展也越来越离不开世界。

十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，一个时期以来，“特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动”，在党内和人民群众当中造成十分恶劣的影响，也在国际社会造成了极负面的影响，这是极其沉重的政治代价和极其深刻的政治教训。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调包括中央领导层组成人员在内的党的高级干部在各方面要自觉自律、以上率下、模范带头，以党的高级干部的模范性体现党的干部队伍整体的纯洁性，进而体现党的先进性。中央领导集体自律机制日益成为党中央加强党的自身建设的重要支撑，也成为了集体领导体制的重要组成部分。

从党中央做起、向党中央看齐，是以习近平同志为核心的党中央落实全面从严治党的最大亮点。党要管党、从严治党，主要负责同志肩负起主体责任，习近平总书记向全党做出了表率；在习近平总书记带领下，中央领导集体弘扬带头在前、以身作则、以上率下的优良传统，有力带动了全党的廉洁作风建设。

另一方面，截至2016年末，本届党中央在党内制度建设方面已经形成了2部准则、20余部条例以及一系列规则、规定、办法、细则等较完备的党内法规体系。强化廉洁法规制度约束，以明确的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律为中央领导集体组成人员严于律己提供清晰的边界。

在制度创新与发展中不断彰显制度优势

党中央集体领导体制是世界上独一无二的制度，核心领导与“七大机制”互补互益、相辅相成。核心的能力与领导集体其他组成人员的能力共同构成领导集体的“能力集”，两者之间的作用构成乘法关系，在民主集中制原则和集体领导制度的基础上相互促进、相得益彰；核心强、班子强、集体领导制度运行良好，则领导集体强，中国社会主义现代化事业就有了坚强可靠的领导。

以习近平同志为核心的党中央对集体领导体制的创新发展，体现了中国政治制度的创新性与发展性，再次印证了中国制度适应形势需要的能力和与时俱进的潜力。习近平总书记指出：发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点。[２０]党中央集体领导体制是中国政治制度的亮点，是中国政治制度独特性与优越性的重要体现。

新中国成立之后，中国制度经历了长达近七十年的不断发展和进化，形成了世界上独一无二的制度体系。中国制度的独特性，源于中国独特的文化传统、独特的历史渊源、独特的国情基础、独特的发展道路。其核心是党的领导和人民主体地位，体现在政治、经济、社会、文化、军事、外交等方方面面。正因其独特性，中国制度具备了一系列十分重要的比较优势，[２１]特别体现在国家公益性产品供给优势、社会组织化优势、统一思想优势、人民代表优势、政治协商优势、民族团结优势、改革创新优势、学习型政党优势、政治人才培养与选拔任用优势以及执政党自身建设优势十个方面。

正如习近平总书记所指出的，“中国特色社会主义制度的生命力，就在于这一制度是在中国的社会土壤中生长起来的”，[２２]它充分适应中国国情，使中国共产党能够担当起历史和人民所赋予的伟大使命，中国能够在激烈的国际竞争和风云变幻的国际环境中立于不败之地，不断提高综合国力、国际影响力和国际竞争力，将十三亿多中国人民引向民族复兴的光明前景。

我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央领导下，第一个百年目标必将如期实现，并为实现第二个百年目标设计新蓝图、开拓新途径、奠定更坚实的基础；中国共产党也必将带领全国人民在实现中华民族伟大复兴中国梦的道路上迈出更加坚实的步伐。

（编辑  季节）