海洋占地球总面积的2/3以上，是人类与生俱来的重要资源，我们只有利用好海洋资源，才能更好地实现改善人类福祉的目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“建议”）提出：“坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，推动海洋经济高质量发展，加快建设海洋强国。”建设陆海统筹的海洋强国，具有重要意义。

一、建设海洋强国的重大意义

中华民族千百年来的发展历史证明，“向海而兴、背海而衰”是一条亘古不变的铁律。

中华民族的辉煌历史与海洋紧密相连。从古代的“舟楫为舆马，巨海为夷庚”，到近代的海洋贸易，中华民族每一次成功地屹立于世界民族之林，每一次引领人类文明的走向，都与科学开发海洋、利用海洋息息相关。相传秦始皇命徐福带领500童男童女渡海东瀛，实际上这是一次探索海洋的尝试。唐宋开始，我国逐渐开启了远洋贸易，形成了被后世称为“海上丝绸之路”的海上贸易通道，这就是我们的先人利用海洋实现人类福祉的有益实践。到了明代，永乐皇帝朱棣派郑和数次下西洋，与太平洋、印度洋沿岸国家进行了经济与文化交流，为后来朝贡体系的形成与中华民族的发展做好了铺垫，中华文化得以传播海外，并受到了许多国家的认可。

中华民族的屈辱历史也与海洋有着千丝万缕的联系。剑桥大学中国科学技术史专家李约瑟提出了著名的“李约瑟难题”：从公元前1世纪到公元15世纪，中国古代科学技术大大领先于世界，为什么从16世纪开始中国却没能在科学技术方面继续领先？而工业革命却率先发生在欧洲？李约瑟难题至少说明了一个事实，就是在最近2000年人类文明史当中，中国有1600年是领先于世界的，我们是当之无愧的人类文明引领者。16世纪开始，人类的工业文明出现了端倪，中华文明却开始走了下坡路。究其原因，我们对待海洋的态度，无疑是其中一个重要原因。从明太祖朱元璋开始，为了防范倭寇，我们开始实施各种禁海的举措，一直到清朝，我们还出台了禁海令。几百年间，我们一直在疏远海洋、回避海洋。而这一时期，正是人类工业文明萌芽产生的时期。由于缺乏工业文明的支撑，中国逐渐在世界文明发展进程中落伍。

二、擘画海洋强国建设新蓝图

党的十八大以来，党中央非常重视海洋强国建设，提出了一系列建设海洋强国的发展目标，擘画了海洋强国的宏伟蓝图。党的十八大提出：“提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”我们认识到，与陆地一样，海洋拥有丰富的资源宝藏，有待我们开发利用，这对于人民福祉的改善具有重要价值。

党的十八大以后，习近平主席提出了“一带一路”倡议，强调要与亚欧大陆相关国家和太平洋、印度洋沿岸有关国家一道，共同建设丝绸之路经济带和海上丝绸之路。在此基础上，党的十九大报告强调，“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，首次提出坚持陆海统筹的发展观，把我们的陆路国土和海洋国土统筹结合起来，寻求一体化的发展，这是我们对以往陆路发展观的一次实质性创新，也为陆海统筹发展奠定了思想基础。

党的二十大报告进一步提出：“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。”基于新旧动能转换和产业结构调整的现实，我们提出了大力发展海洋经济这一新的产业业态，以便生产出更多的物质产品，确保经济结构转型目标的平稳实现；同时，新的海洋经济业态必须具有可持续性，不能因大力发展海洋经济而对海洋形成污染，海洋经济发展一定是绿色的发展。

党的二十届四中全会明确提出：“坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，推动海洋经济高质量发展，加快建设海洋强国。”这为“十五五”规划建议锚定了方向，也为未来我国海洋强国建设选准了突破口。

三、“十五五”时期海洋强国建设的重要作用

“十五五”规划建议阐述了海洋强国建设的重要意义，指明了海洋强国建设的方向，明确了海洋强国建设的任务。在未来五年内，我国海洋强国建设将在中国式现代化进程中发挥重要作用。

陆海统筹推进全国统一大市场建设。建设全国统一大市场，需要不同地域、领域之间建立完备细致的分工体系，从而产生更多的市场交换需求。如今海洋经济发展受到充分关注，其在国内统一大市场的建设中将发挥更大的作用。

推动国民经济高质量发展。高质量发展的核心特征是创新驱动、协调平衡、绿色低碳、开放共赢和包容共享。推进海洋强国建设，就是要坚持创新驱动，实现海洋与陆地的平衡；坚持绿色可持续发展，就是要与世界各国实现开放合作，包容更多的经济主体，实现成果共享，促进世界共同发展。

以陆海新通道推进形成双循环新发展格局。党的二十大报告明确指出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环必然需要国内国际两个市场，需要海洋陆地两条通道。建设海洋强国的重要发展目标，势必对双循环发展格局形成强有力的支撑，促进我国新发展格局早日形成。

（编辑  宋斌斌）

关于“两重”“两新”政策实施规模的测算

国家把实施“两重”“两新”作为扭转经济增速下滑的反周期调控政策的一个重要抓手。综合有关材料和报道，从金融运行的角度看，我认为需要回答以下问题：第一，“两重”“两新”政策的实施时间；第二，实施的力度，也就是超长期国债支持国家重点项目、设备更新和鼓励耐用消费品以旧换新等支持政策所需资金的规模，现有资金规模是否足以支撑当前经济增长速度，如果资金支持力度不足或政策持续时间较短，就不能保障发挥应有的作用，取得预期的效果。

此外，除了前几年制定的“两重”“两新”支持项目的八个领域十几个方向，是不是有伸缩性，有没有新开拓的领域。因为这几年又出现一些新情况。

  关于实施积极财政政策所需规模。我们根据构建的经济模型计算，如果要维持经济的正常循环，扭转有效需求不足的局面，每年需要补充4万亿元左右，包括补贴消费、政府投资项目或者化解债务的资金。

  关于积极财政政策持续的时间。如果没有新的足够的增长动能出现，而且政府不举债的话，依靠现有税源或各种政府基金肯定是不够支撑总需求规模的。根据我们的计算，目前所有支撑经济增速的新动能，包括人工智能经济、高端制造业或“新三样”等等，尚不能完全替代之前房地产的支撑作用，那么“两重”“两新”政策就要作为积极财政政策的中心环节，在中长期内持续发挥作用。  

  关于财政刺激政策的乘数问题。用于鼓励消费的财政支出的乘数较高，“两重”的乘数相对较低，尤其是综合效益较低。 所以我认为：第一，“两重”“两新”政策是在新的经济增长点出现之前，应该是财政政策和产业政策的一个重要内容；应该是一个基本国策。第二，“两重”“两新”资金的规模目前看有点保守，要让老百姓和企业的感受与整体经济增长的感受一致，必须加大规模。第三，要考虑“两重”“两新”的投资领域，是否应结合目前国内国外形势的变化做一些调整。

对“两重”“两新”投资方向的建议

  第一是能源领域。当前国际形势变化很快，全世界舆论都在关心美以－伊朗的战争。这场危机对我国经济最重要的影响，是能源供应和价格问题。目前战争前景尚不明朗，据我们测算，如果战事持续，美国更深地陷进中东泥潭，那么第二季度国际油价会持续上升。

  为保证我国能源的安全，应该更加重视能源的转型，包括能源设备的转型，这方面所需投资是巨大的。有关方面曾经认为风电光电发电量的占比不应超过15%，否则储能设备和很多电力设备所需更新数量太大；有专家认为新增电力投资需要4万亿元。我们认为，4万亿投资只是线性外推的预测，如果加上今后算力大增对电力的需求，那是远远不够的，这个乘数效应应该是很高的。现在在港股上市的能够输出中国算法的公司，服务价格是国外的十分之一，主要原因是电力比较便宜，这是我们的一个优势。所以电力投资应是一个重要的新的投资。可以作为“两重”项目中的重中之重。

  第二是高科技方向。最近世界上发生的两次冲突，美军的表现给我们深刻的启发。美军已将AI用于作战的各个方面。我们的国防力量也需要高科技的建设。国家对算力的投资要加大力度。    

  党的十八大以来，我们顶住美西方对我技术封锁的压力，坚持科技自立自强，科技创新能力和高科技产业的成长取得巨大成就，和发达国家间的差距明显缩小，在某些领域已有前沿地位。但要清醒地看到，我国科技水平和高科技产业与美西方相比，仍有一定差距。如：集成电路我国已实现14nm芯片量产，但和国际先进水平尚有两三代的代差；国产航空发动机部分技术指标已接近美国先进水平（如推重比达到 10+），但寿命仍有差距。在人工智能方面，美国模型参数/算力/生态领先，中国在应用场景/数据量/落地速度领先，但在生物医药方面，美国新药占全球份额超过50%，中国的仿制药和创新药仍在追赶，只有部分领域进展较快。

  所以，加大对科技创新体系建设和未来产业、战略性新兴产业的支持，应该是“两重”“两新”建设的重要领域。

  第三，关于扩大国内消费。我们计算，对低收入者消费方面的补贴，乘数是相当高的，低收入者拿到补贴后马上就去消费。建议为稳定经济增长，消费补贴政策要更加注重结构性，提高群众的幸福感。

  （1）对老年人的补贴，特别是农村地区的老人补贴太低，可以给得更多一些。

  （2）现在大学生就业压力大，“内卷”严重，在财力有限的情况下给予一些支持，可以缓解他们的焦虑，减轻精神压力。

  （3）奖励生育。2025年的新生人口数量不很乐观，经计算生育补贴总共需要几千亿元，而且操作较简单。

  （4）失业者和低收入者。很多社会戾气来自这部分人群，我们与外卖员和滴滴车司机交流过，他们确实很累，家里没什么存款，生一场大病或一天不工作，生活马上就出问题；他们一般花一两千元住郊区，居住条件差，实行结构性补贴政策时，不应该把他们落下。

所以，能不能在“两重”“两新”政策以外，加上“四惠”政策，将其包含在消费补贴之内？稍微向这个方向倾斜一下，有利于经济循环，提升经济增长的稳定性，操作也比较方便。 

（编辑  碣石）

党的二十届四中全会明确把“营造具有全球竞争力的开放创新生态”纳入“十五五”规划建议，标志着我国科技创新范式开始从工程化、机械式的创新体系演变迈入生态化、有机式的创新生态系统。中央企业作为科技创新的国家队，一方面，要在营造具有全球竞争力的开放创新生态方面积极发挥作用，促进多主体协同、激发创新创造活力，提升国家创新体系整体效能；另一方面，要把企业创新驱动发展战略从单纯依靠资源和要素投入，转向积极营造企业自身的开放创新生态，即从较为倚重内部研发转向更加重视开放式创新，从依靠单项技术和产品竞争转向创新生态竞争，充分释放企业的创新驱动效能。

一、重构创新逻辑，打造具有竞争力的开放创新生态

随着全球新一轮科技革命和产业变革的深入发展，新技术、新产业、新业态、新模式如雨后春笋般涌现，企业的核心竞争力已不仅仅依靠几项专有技术和产品，更多体现为企业创新生态的竞争力，即一种开放的、与其他创新主体协同共生的、可持续创新的生态体系。比如，微软、谷歌和苹果等大型企业以计算机、手机操作系统为平台构建的不同生态体系，既带动了相关主体协同创新，相互支持和良性竞争，又促进了技术进步和行业发展。

当前，我国中央企业（以下简称央企）实施创新驱动发展战略已进入深水区，单纯依靠人财物要素构建的传统模式难以为继，核心竞争力的塑造同样需要依赖开放协同的创新生态构建。央企需以“链长”的担当，打破资源壁垒，从“单点突破”转向“生态共荣”推动创新，形成要素聚合、主体协同、价值循环的良性格局，为企业创新发展注入可持续动能。这一转变并非否定要素投入的基础作用，而是通过生态化运作让资源效能最大化，实现“1+1>2”的协同效应。

企业的创新生态系统是由企业作为创新主体与外部环境之间通过资金聚集、人才流动、知识转移、成果商业化等方式形成的复杂系统，包括内部创新生态和外部创新生态。对于大型央企来说，内部创新生态是企业内的各研究、开发机构与主营业务单位、企业管理部门之间，在技术创新过程中，通过职责定位和相互协作所形成的系统；外部创新生态系统则是企业在技术创新的资源筹集、研究开发、成果商业化的过程中，与大学、科研机构、供应商、客户、金融机构等相互协作，所形成的开放式创新系统。

长期以来，我国大型央企的技术创新与科研管理主要局限于本行业、本企业、本领域，目前依然存在部门条块分割、机构“大而全”“小而全”、创新资源分散、重复研发严重、协同效能偏低等问题，既制约了央企自身创新竞争力的提升，也影响到国家战略科技力量的整合与发挥。央企引入创新生态理念较晚，各方面还不成熟，实践中还有不少困扰。作为国家技术创新体系的重要组成部分，央企是实施国家重大科技工程、引领行业技术进步、支撑经济社会高质量发展的主力军，在推动产业尖端前沿技术突破、提高国际竞争力方面发挥着主导作用，必须顺应技术创新范式的变化，在完善创新链、健全创新体系的基础上，通过打造开放创新生态，提高创新效能，带动产业链上下游企业发展，推动行业技术进步。

二、国内外优秀企业培育创新生态实践借鉴

从国内外优秀企业培育创新生态的成功实践来看，有一些具有共性、值得借鉴的做法和经验。

一是建立开放式创新模式，统筹内部与外部创新资源。通过与全球领先的大学、科研机构合作，获取和利用全球最优质的创新资源及最先进的技术，形成独特的技术优势和开放的创新生态。比如，AT&T制定有负责收集企业内部创意的创新管道（TTP）计划和负责收集外部公司创意的外部采集（FP）计划，借此整合内外部创新资源。

二是适时调整研发组织，搭建创新平台。为适应开放式创新，许多企业不断调整完善研发组织形式，搭建内外部创新创意平台，建立既有分工又有协作的集团内部创新机构。比如，韩国三星公司成立了“三星C-lab”，旨在支持三星内部员工发掘自己的技术创意，对于有价值的技术创意，在公司内部进行孵化。

三是开放创新资源，赋能各类创新主体。核心企业通过对部分专利、知识产权、软件源代码公开等方式，吸引更多优秀企业和个人参与到产业生态的技术创新中来，同时还以投资、合作、渠道、培训等方式支持合作伙伴、初创企业发展，带动整个行业的发展。比如，华为设立了多个开源项目，向合作伙伴提供智慧办公、安全可信、资源管控、生态融合、通用服务等开放能力，开发者在此基础上推出各类应用，并为华为产品线作贡献。

四是广泛开展产学研合作，构建创新网络。企业与高校和科研院所建立良性互动关系，使科研成果在企业中得到进一步开发应用，可以获得最新的突破性技术。比如，西门子在全球高校及科研机构中寻求合作伙伴，包括6所与西门子自身业务最为匹配的世界顶尖大学作为战略性合作伙伴，50到60家全球著名大学作为重点科研合作对象，还有700多家大学在某一方面为公司提供技术和研发支持。

五是协同产业链企业用户，活跃客户创新。许多大型企业都非常注重与上下游企业、供应商、终端用户等开展协同创新，与用户合作创新成为许多跨国公司的重要选择。比如，日本丰田作为大型整车企业，利用其在产业链上的核心地位，从研发能力、生产设备、质量保证等方面严格挑选供应商，并与其保持长期稳定的创新合作关系。

六是建立风险投资机制，促进中小创新企业发展。大型企业通过建立技术孵化器、风险投资基金等方式，积极扶持外部有潜力的初创公司、中小公司发展。比如，壳牌、雪佛龙、BP等国际石油公司在20世纪末就成立了自己的科技风险投资公司，致力于推动新兴技术创新，或投资数字化转型、移动出行、低碳业务、电力业务等领域。

七是借助产业联盟与技术标准，引领产业创新发展。许多企业积极加入产业技术创新联盟，或者自发组织的大型技术创新联盟，共同制定行业技术标准，围绕新的技术标准培育新的创新生态和产业生态。比如，西班牙电信公司Telefonica加入旨在促进区块链技术采用以及拉丁美洲和加勒比地区区块链生态系统发展的LACChain全球联盟，以便获得相关技术交流和培训机会，并将其解决方案纳入LACChain网络基础设施和技术工具中。

三、明确央企创新生态的功能定位

央企培育创新生态必须立足国家所需、产业所趋、企业所能的战略逻辑，明确核心定位。一是要成为原创技术策源地。聚焦国家战略必争领域与产业发展关键环节，加大基础研究与前沿技术布局力度，突破一批具有前瞻性、战略性的核心技术，填补国内技术空白。二是要成为产业链“链主”。发挥龙头企业引领作用，整合上下游创新资源，打通产业链断点、堵点，构建自主可控、安全高效的产业链供应链体系。三是要成为全球化创新枢纽。统筹国内国际两个市场、两种资源，在全球范围内布局创新网络，提升对全球创新资源的配置能力和整合能力，推动创新成果在全球范围内转化应用。

构建自主可控、开放协同、敏捷高效、全球适配的创新生态系统，自主可控是底线，要实现核心技术、关键零部件、基础软件的自主研发与生产，摆脱对外技术依赖；开放协同是路径，要打破企业内部壁垒与行业边界，推动产学研用深度融合，吸引全球创新主体参与生态建设；敏捷高效是保障，要建立灵活的组织机制与创新流程，快速响应市场需求与技术变革；全球适配是方向，要推动创新标准、产品服务与国际接轨，提升在全球创新体系中的话语权与影响力。

 首先，以场景开放为核心牵引，激活生态协同活力。场景是创新成果转化的“试验场”，更是链接多元主体的“粘合剂”。央企需主动开放主业核心场景，打破内部封闭循环，吸引中小企业、科研院所等各类创新主体参与协同攻关，推动协同创新。能源央企需聚焦新型电力系统、深远海风电、CCUS等前沿场景，及时发布供需对接清单与技术需求，打造以场景创新为核心的生态系统。比如，哈电集团依托白鹤滩水电站等重大工程场景，联合上下游企业攻克百万千瓦级水轮机组全产业链自主化难题，形成“重大工程—技术攻关—产业升级”的正向循环，将中国水电装备推向全球技术制高点。再比如，国家电网开放智能电网应用场景，带动上下游200万户企业协同创新，构建覆盖装备、材料、调控的完整创新链条。

其次，以平台搭建为支撑载体，夯实生态运作根基。央企需牵头构建多层次协同创新平台，打破产学研用壁垒，实现创新资源开放共享。一方面，依托国家级实验室、中试验证平台等打造核心技术策源地，以原始创新成果及其标准的话语权提升生态竞争力；另一方面，搭建数字化协同平台，推动创新要素跨区域、跨领域流动，将科研设施、仪器设备纳入国家科技资源共享服务平台，向各类创新主体开放共享，降低中小企业创新门槛。采取“自主攻关+产业链协同”模式，联合高校、科研院所组建创新联合体，围绕可控核聚变、新型储能等“卡脖子”领域开展体系化攻关，加速基础研究向产业应用转化。

再者，以机制创新为保障纽带，激发生态内生动力。健全的机制是开放创新生态持续运转的关键。在协同机制上，要完善“一企一策”的知识产权分享、利益分配机制，明确产学研各方在创新链条中的权责收益，让创新成果惠及所有参与主体。在激励机制上，破除科研“行政化”壁垒，建立容错免责机制，区分探索性试错与管理性失误，同时将生态协同成效纳入考核体系，鼓励科研人员跨单位、跨领域协作。在人才机制上，构建“引育用留”生态化体系，大力培育战略科学家与高水平创新团队，通过院士工作站、博士后科研工作站柔性引才，依托技能大师工作室、校企合作培育实操型人才，形成多层次人才梯队支撑生态发展。

最后，以国际视野为拓展维度，提升生态全球竞争力。开放创新生态绝非局限于国内循环，需融入全球创新网络，在竞争合作中增强核心能力。央企要主动参与国际标准制定，以技术突破推动中国标准成为全球“通用语言”，掌握产业发展话语权；同时积极开展国际科技合作，引进全球优质创新资源，在氢能、储能等前沿领域共建联合实验室，实现“引进来”与“走出去”双向赋能。通过构建“国内协同、全球联动”的开放创新生态，央企既能集聚全球智慧突破技术瓶颈，又能带动国产能源装备、技术标准走向世界，将“中国方案”融入全球创新生态体系，为现代化强国建设提供战略支撑。

 四、以创新生态释放创新效能

创新生态的核心价值就是通过系统整合与协同联动，最大化释放创新效能，为央企高质量发展与新质生产力培育提供核心支撑。

1.强化原创技术策源能力，筑牢生态建设根基。 

原创技术是创新生态的核心竞争力，也是央企参与全球竞争的“底气”。要聚焦关键领域布局研发方向，围绕国家战略需求与产业发展痛点，聚焦“卡脖子”技术与前沿赛道，如高端装备制造、新能源、新材料、人工智能等领域，制定长期研发规划，避免短期化、功利化的研发倾向；要构建多层次研发平台体系，整合企业内部研发资源，建设国家级、世界级研发中心与重点实验室，布局“总部研究院+区域创新中心+海外研发飞地”的全球研发网络，实现24小时跨时区研发接力，提升研发效率；要建立稳定的研发投入机制，将研发强度提升至5%以上，其中基础研究投入占比不低于15%。特别要建立“长周期+里程碑”的研发资金管理模式，对基础研究项目给予长期稳定支持，容忍创新失败，鼓励科研人员大胆探索。

2.打造链主式融通创新体系，推动产学研用深度融合。 

融通创新是创新生态建设的核心路径，央企需以“链主”身份牵头构建创新联合体，实现创新链、产业链、资金链、人才链“四链融合”。要推进产业链创新联合体，联合上下游中小企业、高校、科研院所，共建联合实验室、中试基地与成果转化中心，围绕产业链关键环节开展联合攻关，解决产业共性技术难题；要开放企业创新资源，向生态伙伴开放API接口、技术标准、试验平台与应用场景，推行“平台+插件”的创新模式，吸引中小企业参与生态创新。通过共享资源降低中小企业创新门槛，激发中小企业创新活力，形成“大企业引领、中小企业协同”的创新格局；要建立产业链“链长”负责制，开展产业链图谱绘制与断点、堵点排查，针对薄弱环节精准施策，补短板、锻长板、育新板，提升产业链整体竞争力。

3.搭建数字化智能化底座，赋能创新生态高效运转。 

数字化、智能化是提升创新生态运行效率的核心支撑。央企需以工业互联网为基础，搭建数字化创新平台，实现创新资源的高效配置与协同联动。要建设工业互联网创新平台，整合需求对接、能力匹配、成果交易、知识产权运营等功能，实现一站式创新服务，推动创新成果快速转化；要运用数字技术赋能研发过程，包括利用数字孪生、VR/AR、云计算等技术，搭建跨地域协同研发实验室，实现研发数据实时共享、研发过程可视化模拟，缩短研发周期；要构建生态健康度监测系统，运用大数据、人工智能技术，建立创新生态健康度评价指标体系，实时监测生态伙伴的创新能力、合作活跃度、成果转化效率等关键指标，动态优化资源配置，及时化解生态风险。

4.优化敏捷高效的组织与机制，激发创新内生动力。 

组织机制创新是创新生态建设的“催化剂”，央企需打破传统科层制组织架构的束缚，构建灵活敏捷的创新组织体系。要推行“创新联邦制”组织架构，建立“核心层－外围层”组织模式。其中，核心层负责制定创新战略、技术标准与资源配置方案，保持战略定力，而外围层则设立独立的创新单元、孵化器或创业公司，赋予其充分的人财物自主权，鼓励其开展前沿技术探索与商业模式创新；要建立多元化创新激励机制，可设立创新专项基金，对重大创新成果给予重奖，鼓励采用“里程碑+商业化分成”的激励模式，将创新团队的收益与成果转化效益挂钩。落实职务科技成果赋权改革，允许核心团队享有不低于70%的成果转化收益，激发科研人员创新积极性；要改革人才评价体系，建立“能力+贡献”双维度的人才评价标准，重点关注科研人员在核心技术突破、成果转化等方面的实际贡献。实施“全球英才计划”，引进战略科学家、卓越工程师与青年科技人才，打造一支高素质的创新人才队伍。

5.构建全球化开放协同网络，整合全球创新资源。 

在全球化背景下，创新资源的全球流动与配置是提升创新生态全球竞争力的关键。央企需实施“全球本地化”战略，构建全球化创新协同网络。要布局海外离岸创新中心，重点在欧美、日韩等科技发达国家和地区，以及东南亚、中东等新兴市场，设立离岸创新中心或研发基地，整合当地顶尖人才、技术与产业资源。通过“本土化研发、全球化应用”的模式，推动创新成果与当地市场需求深度适配；要适时开展跨国并购与联合研发，围绕核心技术短板，开展精准的跨国并购，获取关键技术、专利与人才团队。加强与全球顶尖高校、科研机构开展联合研发，共同攻克前沿技术难题，提升技术创新的起点与高度；要参与国际标准制定，推动自主创新技术转化为国际标准，提升在全球技术规则制定中的话语权。比如，在新能源领域，推动光伏、风电等技术标准的国际化，为我国新能源产业出海奠定基础。

6.完善全周期成果转化体系，打通创新价值实现链条。 

成果转化是创新生态建设的“最后一公里”，也是衡量创新生态成效的关键指标。央企需构建“研发－中试－产业化－市场化”的全周期成果转化闭环。要建设专业化成果转化机构。设立独立的成果转化中心，配备技术经纪人、知识产权专员、市场分析师等专业人才，负责创新成果的评估、孵化、推广与产业化。加强中试基地建设，解决实验室成果向产业化转化的“死亡之谷”问题；要建立多元化成果转化模式，针对不同类型的创新成果，采取差异化的转化路径；要完善知识产权运营机制，加强知识产权布局，构建覆盖全球的专利网络，提升专利质量与核心专利占比。建立知识产权交易平台，推动专利的许可、转让与作价入股，实现知识产权的价值最大化。

五、推动创新生态制度化机制化

推进创新生态制度化机制化，是将创新活动从零散探索转向系统治理、从政策驱动转向制度保障的关键变革，核心在于通过规则体系化、流程规范化、保障长效化，破解创新要素流动障碍，激发各类主体活力，为央企实现高水平科技自立自强与高质量发展提供坚实支撑。

一是要建立有利于创新人才在不同创新主体间流动的制度环境。加强人才政策的协调性，强化人才培养的适配性供给和前瞻性布局，加快培养企业急需紧缺人才和高水平复合型人才，建立紧缺人才清单，促进高端人才向创新型企业和产业聚集；分类构建国家重大攻关任务、基础前沿研究、应用技术开发、成果转化类人才评价指标和评价方式，及时增设新兴产业人才评价专门通道。充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，赋予企业职称评审、技能等级评定、人才举荐、经费管理等更多自主权；建立企业与大学院所互认的人才评价机制，促进科技人员在高校、科研院所与企业之间的流动，由此带动不同创新主体的合作。畅通产业高端人才到高校任职“旋转门”机制，鼓励产学研人才有序流动。

二是要加强科技中介服务，繁荣技术交易市场。加快建设和完善科技中介机构体系，形成以国家科技成果转化公共服务平台为龙头、以各类中介服务机构为支撑、以区域性和行业性专业技术市场为基础的服务网络体系；从高校、科研院所、留学回国创业人员群体中，积极吸引懂经营、会管理的科技专业人才加入科技中介机构。建立技术经纪人职称评定制度和绩效评价体系，打通技术经纪人的职业晋升通道；多措并举，营造有利于科技中介服务机构发展环境。可由政府牵头建立科技中介服务行业协会，进一步完善行业规范和标准，促使协会成为科技中介服务机构与政府、高校院所、企业沟通的重要渠道。

三是持续完善央企创新考核体系。创新生态系统评价应是长期性、连续性评价，而不应是一次性评价。充分考虑不同产业科技创新的周期性和不确定性，避免“一刀切”。完善现有创新考核指标设计，优化科技创新投入结构，突出重点领域和关键环节，平衡基础研究、应用基础研究和应用研究的投入比例，加强关键核心技术攻关和原始创新能力建设；强化央企在产学研深度融合创新中的主导作用，推动央企通过研发合作、平台共建、成果共享等方式参与国家实验室、国家重点实验室等基础研究平台的建设，提高基础研究的共性和开放性，与高校院所等创新主体形成有效协同，实现基础研究成果快速转化。

四是要加强舆论引导和机制创新，营造崇尚创新的良好氛围。建立科学公平的利益共享机制和风险共担机制，建立健全科技伦理与科研诚信制度体系。增强创新生态中各主体之间的信任，营造安全稳定的融通创新氛围，进而通过发挥创新主体各自优势，在攻克关键核心技术中形成强大合力，推动创新体系整体效率和能力持续提升。大力弘扬企业家精神，用好主流宣传工具，深化对创新生态的认识和舆论影响，着重营造尊重人才、尊重创新的社会氛围，率先在央企中形成培育创新生态的热潮。促进公众参与科技创新，让公众对待科技创新和科技工作具有浓厚的兴趣、正确的认识和端正的态度，使科技工作成为极具吸引力的职业。

（编辑 尚鸣）

近年来，人工智能技术的应用广度与深度持续拓展，已成为推动新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力。人工智能在深刻改变生产生活方式、重塑经济结构的同时，也对全球劳动力市场带来结构性冲击，引发就业形态、技能需求与人力资源开发模式的深层变革。特别是生成式人工智能技术的突破性进展，标志着人工智能进入通用化发展阶段，在越来越多领域展现出接近或超越人类水平的认知与执行能力，进一步加剧了就业市场面临的替代风险与转型压力。

在这一背景下，系统梳理典型国家应对人工智能型失业的政策实践，对我国前瞻性谋划“十五五”时期及更长阶段的就业战略，具有重要的借鉴意义。结合中国国情，从战略引导、技能重塑、社会保障、财税激励与社会协同等方面，与多国相应政策进行比较分析，提出增强就业创造效应、缓解短期替代冲击、推动劳动力市场平稳转型的政策启示。

人工智能型失业的全球特征与财政挑战

人工智能技术的发展正在深刻重塑全球就业市场，其引发的失业问题呈现出明显的结构化特征，并对各国财政体系构成严峻挑战。

人工智能对就业的冲击呈现显著的结构化、阶段化与区域化特征。首先，岗位替代呈现“倒U型”技能分化。最低技能与最高技能岗位替代率相对较低，而中等技能岗位最易被自动化替代。例如，制造业中低技能岗位替代率高达58%—72%，服务业中电话客服替代率更是达到89%。这种分化导致“就业空心化”，形成“两头高、中间低”的“三明治”结构，加剧了社会收入的不平等。其次，替代效应具有明显的阶段性与行业性。根据技术成熟度曲线，人工智能对就业的替代效应以低技能重复性岗位、中等技能规则性岗位、高技能创造性岗位的顺序逐步显现：2023—2025年主要影响低技能重复性劳动；2025—2030年延伸至中等技能规则性岗位；2030年后将渗透至高技能创造性岗位。制造业、服务业与金融业成为重灾区，但这些行业内部也催生了工业机器人运维师、AI训练师、算法合规审计师等新岗位。然而，新岗位创造周期通常比旧岗位的大规模消失晚3—5年，导致阶段性失业高峰。第三，区域与群体差异凸显。老工业基地与传统产业集聚区面临更高替代风险，但其新岗位的创造能力也远低于科技创新中心。此外，中年劳动者、教育水平较低的群体因转型困难，成为失业高风险人群，可能引发结构性社会问题。

人工智能型失业不仅带来社会冲击，更对各国财政构成多重压力，主要体现在社会保障、技能重塑与税基结构三个相互关联的维度上。首先，社会保障支出面临持续且结构性的压力。人工智能引发的大规模岗位替代使大量劳动力面临更长的失业周期，社会保障体系需要承担的不仅是短期的生活救济，更是长期的收入补偿，财政负担由此加剧。对此，国际货币基金组织（IMF）的分析指出，主要经济体每年可能面临相当于国内生产总值（GDP）1%至3% 的财政压力。尽管北欧国家试点的“普遍基本收入”在缓解个体焦虑方面显示出短期效果，但其长期财政的可持续性在国际学术界与政策界仍存在广泛争议。其次，劳动力技能重塑要求财政进行大规模、持续性的投入。 结构性失业的根本解决途径在于系统性的人力资本升级，这涉及公共财政对终身学习体系的深度补贴。例如，德国“双元制”职业教育及继续教育体系、新加坡“技能创前程”计划、日本“产官学”协同再培训等项目，均依赖财政资金对企业与个人的双向激励。欧盟已认识到这一挑战，并在2021—2027年规划了约1750亿欧元的数字投资计划，其中相当部分用于支持技能发展。这表明，目前应对就业转型已对公共财政构成显著压力。最后，人工智能加剧了传统税基侵蚀，并抬高了产业扶持成本。 自动化和平台化趋势削弱了以工薪税为主的传统税收基础。经济合作与发展组织（OECD）曾估计，在未来10—15年，成员国中25%至40% 的工作岗位将有超过一半的任务面临自动化风险。这种深度的就业结构变迁，预示着税基可能发生中长期偏移。各国为应对这一挑战，一方面探索针对数字服务、机器人或自动化设备的专项税种，以开拓新税源；另一方面，为培育人工智能等新兴产业，又需投入大量财政资源用于研发补贴、税收优惠及基础设施建设，这将进一步加剧财政收支平衡的难度。

全球主要经济体应对人工智能型失业的政策工具

全球主要经济体围绕人工智能与就业的关系展开政策布局，探索多元化策略以应对人工智能引发的就业结构性质变。这些政策工具构成了一个从预防到缓冲、从个体到社会的多层次体系。

财政资金精准投入，加强技能培训体系

技能重塑是应对人工智能型失业最前端、最根本的策略。各国普遍通过财政资金的精准设计，撬动个人、企业和社会共同投资于人力资本，实现劳动者从“被替代者”向“协同者”转化。

新加坡以“技能创前程”为核心构建全生命周期技能培训体系，该体系采用“个人账户+企业补贴”双轮驱动模式：个人层面，为25岁以上公民提供初始培训津贴，并为40岁以上劳动者增设进阶津贴，资金直接注入个人账户，让劳动者自主选择涵盖数据分析、智能制造、网络安全等领域的核准课程。企业层面则通过“技能创前程企业津贴”和“劳动力发展津贴”，对中小企业转型培训、岗位再设计提供高达70%的成本补贴。2026年起实施的“电子钱包”式补贴进一步简化流程、激发企业内生动力。该模式以1元财政投入撬动3元企业配套，实现了政策精准性与市场活力的结合，有效缓解了转型期失业压力。

德国则将享誉世界的“双元制”职业教育传统，拓展为覆盖全职业生涯的继续教育生态系统。在青年培养阶段，“双元制”通过企业实践与职业教育结合，为约70%的青年提供高就业率的职业资格认证。在成人继续教育领域，德国通过《联邦继续教育法》确立政府资助责任，依托近900所政府资助的继续教育中心提供普惠课程。关键财政工具包括面向职业深造的“升级培训助学金”、支持在职带薪培训的“技能保障计划”，以及针对中老年群体的“职业转型补贴”。政府通过联邦、州、市三级财政补贴承担机构九成以上运营成本，同时辅以个人补贴与企业税收抵扣，构建了法律完备、多方共担的终身学习支持网络，系统性地提升整个劳动力队伍应对技术变革的韧性。

法国2025年启动的“勇敢拥抱AI”计划则强调降低企业转型门槛。政府计划投入7亿欧元，目标在2030年前培训1500万名专业人员，并通过派遣“AI大使”为企业提供技术诊断，配套提供设备采购税收减免与低息贷款。这一组合拳旨在避免企业因转型成本高昂而导致“一刀切”式裁员，鼓励其在引入AI过程中同步投资人力资本。

美国则通过《2020年国家人工智能倡议法案》体现了“研发投资带动人力升级”的思路。法案要求受联邦资助的大型AI项目必须包含劳动力发展计划，使科研进展直接转化为教育资源。尽管该模式对前沿领域有促进作用，但对传统行业与中小企业的渗透仍然存在滞后性。

国际经验表明，技能培训体系需以财政投入为引导，撬动企业与社会多方资源，并与产业数字化转型深度绑定。其核心在于通过制度设计，将技能提升从外部要求转化为劳动者与企业的内在需求，从而为技术变革中的劳动力市场提供持续适应性。

完善社会保障，构建“转型安全网”

一些国家着力完善社会保障体系，构建从现金补助到公共服务的多层次“转型安全网”，旨在为被人工智能技术替代的劳动者提供支持与缓冲，防止其跌入贫困陷阱。

一是完善失业保险和社会救济制度。丹麦的“灵活安全”模式是制度化应对的典范，其核心在于将“灵活的雇佣和解雇制度”“慷慨的失业救济”与“强制性劳动力培训”三者结合。短期内失业者可领取相当于原工资80%—90%的救济金，但必须以参与培训、教育或实习为前提。该制度既提供了收入缓冲，又直接针对技能错配问题，有效促进长期再就业，降低了社会对技术变革的抵触。然而，其依赖高税收支撑高福利的模式，对财政可持续性构成挑战。与之相比，新加坡通过“职业支援计划”将社会保障支出从“被动补偿”转向“主动投资”，重点激励企业雇佣因技术变革失业的中年专业人员。政府向雇佣企业提供长达18个月的渐进式薪资补贴，显著降低了企业的用人成本与风险，将大量有经验的劳动者导向增长型行业，控制结构性失业率。

二是探索现金转移支付。全民基本收入（ Universal Basic Income，简称UBI）或类UBI的现金补助试点，为设计技术转型期的社会安全网提供了重要视角。2017—2018年芬兰的国家级实验表明，即便UBI未显著提升短期就业率，也能有效改善失业者的心理健康与安全感。在发展中国家，肯尼亚一项由慈善组织发起的长期农村UBI试点结果显示，小额定期现金转移显著提升了贫困家庭的创业率和女性的经济参与。伊朗的“目标补贴计划”虽因通胀等因素效果受限，但大规模现金转移的“自然实验”表明，其并未减少整体就业，反而可能促进服务业创业与教育投资。这些实践提示，有条件或导向明确的现金援助，在特定背景下可产生积极的“创业效应”与“人力资本投资效应”，并非必然导致劳动力供给减少。然而，其宏观经济效益与长期财政可持续性仍需审慎评估。

三是夯实国家基础服务保障。面对现金补助的局限性，强化“国家基础服务保障”（Universal Basic Services，简称UBS）成为增强社会整体韧性的关键策略。北欧国家通过普惠的医疗、教育、托育等公共服务，大幅降低了劳动者的基本生活成本，使其在收入波动期仍能保有基本尊严与发展机会。例如，芬兰将“人工智能线上速成班”（Elements of AI）作为公共产品推广，助力全民数字素养提升；其全民医保体系覆盖所有永久居民，家庭医疗自付比例显著低于国际平均水平。瑞典则通过立法对托育费用设置法定上限，并由财政补贴差价，此举不仅稳定了家庭支出，更解放了劳动力（尤其是女性），使其能更从容地参与技能再培训。UBS模式通过与现金补贴互补，构筑了应对技术冲击的深层防御网，通过直接降低转型期的生活与教育成本，有效减少了社会摩擦，并为劳动力能够适应新经济形态提供了稳定器。

国际经验表明，一张有效的“转型安全网”既需要失业保险等传统制度提供即时缓冲，并通过条件设计激励再就业；也需要探索现金转移支付，为特定群体提供基本保障与转型空间；更需要通过实施普惠式公共服务，从根本上降低劳动者的生存焦虑与转型成本，形成一张多维度弹性网络。

创新税收治理，协同就业保护

面对人工智能对就业的结构性冲击，各国尝试运用税收工具进行调节，旨在平衡企业自动化进程与劳动力市场稳定，并为社会转型筹集必要资金。

首先，通过调整现有税收政策，间接影响企业“机器换人”的节奏与成本。 韩国是较早采取实质性措施的经济体。2017年，其通过修订《特别税收限制法》，将企业投资自动化设备所能享受的税收抵免优惠税率予以调低。此举虽未直接创设“机器人税”，但通过削减原有激励，变相提高了企业自动化投资的税收成本，旨在为劳动力转型争取缓冲时间，尤其保护受冲击明显的中小企业。然而，对于自动化效益显著的大型企业，其劝阻作用相对有限。这体现了税收微调工具的温和性与局限性。

其次，针对数字经济的特征，开征数字服务税（Digital Services Tax，简称DST），从自动化、平台化业务中获取新财源以应对社会成本。 由于欧盟层面统一立法受阻，法国、意大利、西班牙等成员国相继推行了单边DST。这些税制通常对全球收入超过特定门槛的大型科技企业，就其在线广告、数字中介服务等自动化数字服务收入，征收2%～3%的税款。尽管征税初衷主要在于确保税收公平、应对税基侵蚀，但其税源恰恰集中于AI技术密集应用的领域。因此，DST为各国政府提供了应对数字转型（包括潜在失业问题）的新增财政收入，可间接用于支持劳动力再培训与社会保障。但此类单边措施具有过渡性质，并可能引发贸易争端。

最后，积极参与并推动国际税收合作，通过建立全球性规则，为各国应对技术变革提供更稳定、更可持续的财政空间。经济合作与发展组织主导的“双支柱”国际税收改革方案代表了这一方向。“支柱一”旨在将大型跨国企业（尤其是提供自动化数字服务的企业）的部分利润征税权重新分配至市场国；“支柱二”则通过设立全球最低税率（15%），遏制恶性税收竞争，确保跨国企业承担基本的税负。该方案已进入快速实施阶段，欧盟、英国、日韩等众多辖区已将其转化为国内法。这一全球性框架不仅有助于应对数字经济带来的税收挑战，其带来的新增财政收入，也为各国政府投资于劳动力技能重塑和升级社会安全网提供了至关重要的财政资源，体现了通过国际合作解决技术变革社会成本问题的治理思路。

综上，税收工具在应对人工智能就业冲击中扮演着“调节器”与“赋能者”的双重角色。从国内到全球的税收政策演进，反映了各国试图在鼓励技术创新与维护社会就业稳定之间寻求艰难平衡。税收手段通过成本信号引导企业创新行为、并通过筹集资金为企业转型提供支持的作用不可或缺，是构建系统性应对策略中的重要一环。

国际经验对中国应对人工智能影响就业的启示

应对人工智能型失业的国际多元实践，为我国提供了宝贵的经验镜鉴。我国拥有全球规模最庞大的劳动力市场和最完整的产业体系，在人工智能技术研发与应用方面亦处于全球第一梯队，这既意味着我们面临的转型压力空前巨大，也意味着我们拥有通过主动政策引导实现“技术赋能”而非“就业替代”的独特优势。综合国际经验与自身国情，我国应构建一个“前瞻布局、多方共担、精准施策”的韧性治理体系。

（一）战略引导与技能体系建设

为系统应对人工智能带来的就业冲击，我国应将战略性引导与技能体系深度结合，形成目标清晰、路径明确、支撑有力的政策框架。

一是确立“就业优先、增强人力”的战略导向与规制框架。 国家层面的人工智能发展规划与产业政策需明确将“保障和提升就业”作为核心目标。关键举措包括建立技术应用的就业影响前置评估机制，强制要求重大AI项目配套制定劳动力转型方案；完善伦理与法律规制，对招聘、绩效管理等高风险自动化决策设置必要人工干预门槛，并立法防范算法歧视；通过税收优惠、研发补贴等政策工具，大力鼓励开发与应用能够辅助人、增强人的“人机协作”型技术，从源头引导技术走向。

二是构建以“个人账户”与“企业补贴”为核心的双轮驱动技能供给体系。技能重塑是应对转型的根本。建议探索设立个人技能账户，尤其面向中年等转型关键群体，由政府注入启动资金，个人与企业共担，赋予劳动者自主选择经认证课程的权利，激发内生学习动力。同时，需优化对企业培训补贴的精准性与便捷性，将支持范围从培训过程延伸至企业的“岗位再造”与工作流程数字化改造，并对中小企业给予倾斜。补贴发放应简化流程，探索“培训券”“电子补贴包”等直达模式，提升政策效能。

三是强化结果导向与区域产业需求对接的实施机制。 技能培训必须紧密对接实际就业与产业需求。应推广“分段式补贴”等结果导向资助模式，将资金给付与培训合格、稳定就业等成果挂钩。同时，鼓励各省市依托本地主导特色产业集群，开发定制化培训项目，对人工智能训练师、工业机器人系统运维员等紧缺职业提供重点支持，打造地域性技能品牌，确保学有所用、训能就业，实现技能提升与产业升级的良性循环。

（二）社会保障与转型安全网建设

为缓冲技术替代带来的冲击，必须强化符合我国发展阶段和财政承受能力的社会保障体系的托底功能。

一是改革与扩容失业保险制度。当前我国的失业保险覆盖率有待提升。应逐步扩大覆盖范围，将更多灵活就业者、新业态从业者以及农民工纳入体系。在确保基本生活补助功能的基础上，优化失业保险基金的使用结构，划拨部分资金用于发放“培训券”或“技能提升津贴”，激励失业人员主动参与再培训。

二是审慎探索“类基本收入”定向补贴试点。 现阶段在我国推行无条件的全民基本收入（UBI）不具备财政与社会可行性，但可借鉴国际现金转移支付项目的设计逻辑，在人工智能替代风险较高的地区（如老工业基地、传统制造业集群）及群体（如大龄下岗职工）中，开展有时限、附条件的“转型基本收入”试点。试点可为受助者提供基本生活现金补助，但严格绑定其参与指定的职业技能培训、公益性岗位或社区服务。此举旨在保障受助群体转型期间的基本生活稳定，同时引导并支持其重新进入劳动力市场，为后续更大范围的政策设计积累经验与数据。

三是持续强化国家基础服务保障。普惠、可及的公共服务是应对经济波动的“稳定器”。一方面，应大力加强公共就业服务体系建设，为劳动者提供一站式的职业指导、技能鉴定、岗位匹配与法律咨询服务。另一方面，需持续完善教育、医疗、托育等基本公共服务，降低劳动者及其家庭的生活刚性支出，使其在职业空窗期或转型阶段仍能保有基本的安全感与发展机会。特别是在数字技能普及方面，可通过政府购买服务等方式，提供高质量、低成本的普惠性人工智能与数字素养培训课程，助力劳动者跨越技能鸿沟。

（三）治理协同与激励引导机制建设

应对人工智能带来的就业挑战，需在治理层面融合政策工具与社会机制，构建激励相容、多方共责的长效体系。

一是创新财税与产业政策，引导技术应用与就业稳定协同。 在税收政策上，应对企业自动化投资实施差异化税收调节，对能够创造高价值人机协作岗位、带动员工技能升级的智能化改造给予更大力度的税收抵免与加速折旧；对可能导致大规模简单岗位替代的“为自动化而自动化”投资，则减少或取消税收优惠。在产业政策上，应积极培育人工智能催生的新兴产业与灵活就业生态，通过设立专项产业基金、创业扶持、政府采购倾斜等方式，支持数据服务、AI治理、内容创作等领域发展，并将灵活就业者 纳入社会保障与公共服务体系，使其成为就业“蓄水池”。

二是强化区域协同与全球治理参与，统筹内外资源与规则。 针对技术变革可能加剧的区域发展不平衡，应强化中央财政的转移支付与区域援助功能，设立“产业转型与就业援助基金”，专项支持衰退地区承接产业转移、开展大规模技能培训与培育特色产业。同时，需积极参与全球人工智能与数字治理规则制定，主动对接OECD“双支柱”等国际税收改革框架，在跨国数字企业征税、数据跨境流动等议题中争取话语权，为我国利用国际资源应对转型挑战创造有利外部环境。

三是构建多方共治的社会协同机制，落实各方责任与提升公众认同。 关键在于建立健全政府、企业、工会与教育机构常态化协商平台，就技术路线、岗位变迁、技能标准等重大议题进行制度化对话，保障劳动者知情权与参与权，化解“算法黑箱”引发的矛盾。同时，通过将员工技能发展投入纳入企业评价体系、给予履责企业税收与融资优惠等措施，激励企业履行稳定就业与人力投资的主体责任。此外，需通过国民教育、科普宣传与社会倡导，系统性提升公众人工智能素养与技术理性，弘扬技能价值与工匠精神，为平稳转型营造积极包容的社会文化氛围。

总之，应对人工智能型失业，我国的策略不应是被动防御，而应是主动引领。通过将技术发展导向人机协作、构建终身技能体系、创新社会保障与财税政策，我们完全有能力将人工智能带来的就业挑战，转化为推动产业升级、提升全民技能、实现共同富裕的历史性机遇。这需要政府、企业、教育机构和每一个劳动者共同的智慧与努力，共同构建一个技术向善、就业向上的包容型发展生态。

（编辑  杨利红）

2026年的美以伊冲突不仅仅是一场军事战和政治战，更是一场“关键基础设施战”。与传统军事冲突主要聚焦于摧毁敌方作战力量不同，此战双方——美以联盟与伊朗及其“抵抗轴心”力量，从一开始就把打击、瘫痪和控制关键基础设施作为与军事行动高度同步配合的战术行动，甚至延伸出更大规模的关键基础设施战场，从而在区域内乃至全球范围实现比军事消灭更加重要的战略目标。换言之，关键基础设施战固然是军事手段的延伸，更是一种强有力的战略杠杆。

事实上，近年来欧洲北溪天然气管道被炸、俄罗斯被SWIFT系统排除、红海航道危机、北极航道争端、马斯克“星链计划”、巴拿马运河权属之争等等，已经让全世界意识到关键基础设施的巨大威力。而美以伊这场关键基础设施战涉及军事、交通、能源、工业、信息、金融、民生、区域合作等各个领域，波及具有关键意义的军政基础设施、资源基础设施、交通基础设施、信息基础设施、金融基础设施以及合作基础设施，等等，堪称多域“混合战争”的新模式。战争进程表明，这些相互关联、互为依赖的关键基础设施，不仅是国家力量的韧性支撑，也是日益政治化的权力工具。这清晰地表明一个基本道理：在21世纪的国家竞争中，对全球经济运转、资源流通与信息流动的物理载体——关键基础设施的控制与反控制，将成为影响胜负的关键。对于我国而言，深刻理解关键基础设施战的内在逻辑和演变规律并进行前瞻布局，极有必要。

中东关键基础设施布局及风险点

众所周知，中东地区不仅是全球地缘政治的“火药桶”，更是全球能源、交通和信息流动的重要枢纽，集中了大量关键基础设施。这些设施平时是区域内各国发展的重要依靠和全球经济的重要命脉，战时很容易成为军事打击或矛盾冲击的重点对象，对其进行摧毁很容易造成所在国乃至中东地区陷入暂时性瘫痪。以下六类基础设施尤其构成风险点。

（一）关键军事基础设施

中东地区的军事基地、指挥中心和防御系统十分密集。美国在中东维持着庞大的军事存在，除了在以色列的军事部署外，还包括以下关键节点：巴林的美国海军第五舰队总部是美军在波斯湾的海上力量支点，米纳萨勒曼港是其关键后勤基地；卡塔尔的乌代德空军基地是美军在中东最大空军基地，设有联合空中作战中心；科威特的阿里·萨利姆空军基地和阿里法恩营地是美军重要部署和后勤补给中心；阿联酋的阿尔达弗拉空军基地是美军重要设施，其杰贝阿里港是美舰重要补给点；沙特阿拉伯的苏尔坦王子空军基地是美军在海湾地区的重要前沿部署点；阿曼的塞拉莱港也是美舰关键补给点。同时，美国及其盟友还部署多层导弹防御体系。从伊朗及其“抵抗轴心”看，伊朗有着遍布全境的导弹发射井、大规模地下军事基地和装备存储设施；而伊斯兰革命卫队及其他抵抗组织的军事指挥据点也分散部署，其军事设施布局具有本土纵深防御和分布式运作的基本特点。

（二）关键资源基础设施

尽管中东国家正在努力发展工业化，尤其是伊朗已具备相对完整的工业经济体系，但这些国家经济发展的基本面仍与资源经济紧密相连。能源、矿产和水资源设施是其维系工业能力、经济民生和战争潜力的基础。一是油气生产与管网设施。例如伊朗与卡塔尔共同开发的南帕尔斯-北方气田、沙特的加瓦尔油田等，都是全球能源供应的“重仓”。伊朗的阿巴丹炼油厂是其原油生产和加工重镇。位于地中海的利维坦、塔玛等大型气田为以色列提供超过70%的发电燃料，以色列的主要发电厂和炼油厂集中在海法和阿什杜德两大港口城市周边。二是油气管道与港口终端。中东输油输气管道密布，像阿联酋的杰贝阿里港、伊朗的哈尔克岛和贾斯克港等石油终端，构成中东能源运输的关键链条。三是发电与电力网络。例如伊朗的达马万德联合循环电厂、卡伦-3水电站以及布什尔核电站，以色列的奥罗特·拉宾发电站、鲁腾贝格发电站等，都是维持民生和军事运转的基本保障。四是新能源与海水淡化系统。海水淡化厂对极度缺水的中东的重要性不言而喻。以色列有哈代拉、索雷科等五座大型海水淡化厂。沙特、阿联酋等国家正在发展太阳能和风能等可再生能源，一部分用于海水淡化厂，一部分用于优化能源结构。

（三）关键交通基础设施‍

中东地处“三洲五海”之地，其交通基础设施是全球贸易和能源运输的生命线。一是战略性的海峡与运河。霍尔木兹海峡是全球约五分之一石油供应的必经之路，被誉为“世界油阀”。苏伊士运河－红海航线则是连接亚欧的海上贸易大动脉。二是核心港口。阿联酋的杰贝阿里港是全球最繁忙的港口之一，是中东地区的贸易和物流枢纽。伊朗的阿巴斯港、贾斯克港、恰巴哈尔港是其对外贸易的主要门户，也是其战略突围的重要支点，阿巴斯港还是伊朗海军司令部所在地，恰巴哈尔港也是其主力舰艇停靠基地。而以色列的海法港、阿什杜德港是其关键经贸枢纽和石油储运中心。三是陆上走廊与运输网络。 海运之外，中东地区的重要公路、铁路和桥梁等陆路交通网络，对于物资运输、人道主义援助和军事调动同样至关重要。

（四）关键信息基础设施

中东不仅具有突出的能源禀赋和通道属性，还是全球信息网络的重要环节，近年来成为美国布局人工智能（AI）产业的关键节点。一是卫星与地面通信设施。美军在中东的行动依赖其天基信息网络，例如“星链”为美以军事行动提供通信传输、导航定位、情报侦察等支持。二是陆海光缆。中东是连接欧亚非洲海底光缆的关键节点，这些光缆承载着海量互联网数据流量和金融交易信息，其物理脆弱性很容易使其成为潜在攻击目标。三是数据中心与算力设施。近年来，亚马逊、微软等全球科技巨头纷纷在阿联酋、巴林等国家建立大型数据中心。四是媒体、网络平台与AI大模型。中东地区是国际媒体机构、社交媒体和各类应用程序的竞逐之地。各国正争相部署AI大模型，以色列和伊朗均将AI系统应用于军事实战中。

（五）关键金融基础设施‍

中东也是全球金融重要枢纽。其中，迪拜国际金融中心作为中东、非洲及南亚地区最大的金融平台，曾拥有近7000家活跃公司，金融业务涵盖银行、保险、资产管理等领域，黄金交易量约占全球两成，吸引中东富豪、印度科技新贵、欧洲家族、俄罗斯能源寡头等群体，是全球财富流通与配置的重要节点。特拉维夫-雅法号称“中东硅谷”，集中以色列主要的金融机构、证券交易所、银行总部及跨国公司，经济总量占全国近三分之一。中东还是黄金现货交易、地下钱庄与加密货币的活跃地区，有着特殊的“影子”金融设施网络。

（六）关键合作基础设施

中东地区还是多重合作基础设施的交汇点。所谓合作基础设施，即全球性或区域性的合作机制，例如国际条约、区域联盟、战略倡议、经济合作体系、安全合作框架等。相比物理性的基础设施，这是一种制度性或关系性的基础设施。从经济层面看，中东地区是‍“石油美元”体系的重要基石，中东主要产油国通过美元进行石油结算的机制，仍是维系美国金融霸权和区域经济秩序的重要合作基础设施。从安全层面看，美国与以色列的同盟关系，以及美国与沙特、阿联酋、卡塔尔、科威特、巴林、阿曼等国的双边和多边安全协议，构成该地区的安全合作框架。同时，中东地区还有阿拉伯国家联盟（22个成员国）、海湾合作委员会（6个成员国）、伊斯兰合作组织（57个成员国）等区域合作机制。

美以伊“关键基础设施战”的攻防特点

自今年2月28日美以伊冲突爆发以来，上述关键基础设施要么作为打击目标而遭遇重创，要么作为支撑手段助推整个战局，具有典型的跨域性、不对称性和联动性。其结果不仅对本地区政治经济运转产生直接影响，而且在全球范围内产生外溢影响和联动效应。这些影响形成战略压力，从而影响战争进程。

跨域性：软硬兼施、军民混合

这种跨域性，表现为物理打击、网络攻击、认知作战相结合的基本作战方式。一方面，冲突双方广泛使用导弹、无人机等精确打击武器，针对关键军政基础设施进行“硬杀伤”。例如，美以联军先后摧毁伊朗总统办公室、最高国家安全委员会大楼、最高领袖办公室、伊朗革命卫队总部、情报总局、圣城旅司令部、海军基地及军港、空军基地及大型机场、雷达站、核设施、无人机工厂与操控中心以及导弹发射、研发生产、存储基地等，声称打击数千个军事目标。伊朗及其“抵抗轴心”力量则对以军重点设施和美军基地发动反击，宣称已摧毁美军在中东70%的军事基地。战争期间，美以利用AI支撑作战，打击伊朗基础设施，但也造成大量平民无辜伤亡。而伊朗则使用电子干扰、装备伪装、虚假目标、无人机群等方式，打破美军AI远程作战“神话”。另一方面，双方也频繁使用“软杀伤”手段，针对关键信息基础设施等实施打击，并在社交媒体上发动渲染攻击效果的心理战。美国网络司令部和以色列“8200部队”对伊朗的军事指挥系统、核设施监控设备、媒体传播系统、银行网络等实施网络攻击，伊朗及其支持的黑客组织对以色列的交通、物流、水务、电网、金融等系统发起网络反击。冲突期间，双方基于AI技术的真假信息战、认知战成为常态。值得注意的是，美以打击行动针对伊朗大量军民两用设施和纯民用设施。以色列有意扩大战争，接连袭击伊朗的重要钢铁厂、住宅及商业区、历史文化设施、医疗机构以及伊朗科技大学等教育设施，引发伊朗对等报复。这使得战争的破坏效应迅速从军事领域向经济民生领域扩散。

这种跨域性，还表现为经济金融手段与军事手段的相互配合。在这场战争中，美国及其盟友将金融制裁“武器化”与伊朗及其伙伴“去风险”反制措施的对峙更加突出。美国长期对伊朗实施严厉金融制裁，将伊朗所有主要银行从环球银行金融电信协会（SWIFT）系统中剔除，并对任何与被制裁的伊朗实体进行交易的第三方国家和企业实施“次级制裁”，导致伊朗合法的国际贸易极其困难，其央行持有的海外资产被冻结，石油和天然气出口结算几乎中断。为此，伊朗一方面将中东地区与美国和以色列有关的经济金融机构列为打击目标，试图瘫痪相关银行IT系统、支付清算网络及SWIFT相关节点；另一方面积极拓展规避制裁的其他金融结算通道和易货贸易方式，绕开对SWIFT和美元的依赖，并通过地下金融体系、加密货币等手段维持其关键物资进出口和对外军事行动。由此形成一个与美元金融体系平行的，由其他替代系统、货币互换、非正式金融网络等构成的经济体系。这也引发美国进一步打压，其正通过风险节点识别、追加制裁、施压加密货币公司及交易所等手段遏制与伊朗相关的“影子金融”网络。

‍不对称性：专打七寸、以小博大

美以对伊朗的关键核设施、军事设施、工业设施等进行外科手术式打击，试图短时间内迅速瓦解伊朗的经济韧性、社会稳定和民众信心。例如，美以对伊朗关键资源基础设施的打击，具有高度计划性和执行力，旨在逐步摧毁伊朗从原油开采到成品油出口的全产业链，根除伊朗的战争潜力。美以起初重点打击伊朗西南部胡齐斯坦省等主要产油区的油田井架、泵站和收集管道，随后打击重点转向伊朗沿海和内陆的大型炼油厂和石化综合体，之后又对石油输出港口进行打击，切断伊朗能源出口动脉，此外还对伊朗的电网枢纽、各类发电站、工业重镇实施网络攻击和定点清除。

伊朗及其“抵抗轴心”力量则采取多样化的报复手段，以有限的军事成本，将打击范围扩大至美国在中东的军事基地及其盟友海湾国家防护弱但价值高的关键资源基础设施。例如，打击以色列的海上天然气平台、发电厂以及重要港口附近的工业区和仓储设施等，威慑国际航运公司不敢停靠有关港口，同时打击沙特、卡塔尔等国家的炼油厂、LNG出口设施等，将战争成本外部化。伊朗还使用成本相对低廉的弹道导弹和无人机，攻击对方耗资巨大的反导系统、雷达系统、数据中心等基础设施。例如针对美国科技巨头在中东的大型数据中心的攻击，造成其重大损失和运营瘫痪，迫使这些企业向特朗普政府施加压力。

在此基础上，伊朗凭借独特地理位置，将中东地区的关键交通基础设施——霍尔木兹海峡和红海－苏伊士运河航线变成实施不对称威慑的两张“王牌”。全球约20%的石油和大量商品贸易需经过霍尔木兹海峡，红海－苏伊士运河航线则是亚欧之间最短的海上通道。伊朗及其“抵抗轴心”力量对这两大海上咽喉采取“准封锁”策略，事实上造成全球能源运输及贸易供应链的“大动脉阻塞”，从而倒逼海运保费上涨和国际油价上涨，在西方联盟内部和美国国内制造裂痕，反向争得战争主动权。

联动性：雪球效应、形成反制

关键基础设施战中的“雪球效应”，特指某些关键基础设施遭受攻击或被控制后，可能引发连锁反应，其影响如滚雪球般迅速扩大，对一国、一个地区乃至全球体系的功能运转造成冲击。

从区域影响来说，美以伊之间的关键基础设施战，直接冲击中东地缘政治格局和战争相关国家的经济民生。新华社援引《纽约时报》数据显示，截至3月20日，已有9个国家的至少39座炼油厂、天然气田及其他能源设施在美以伊冲突中遭袭受损。能源设施受损导致经济收入锐减，供应链中断引发物价上涨，已经在美国、以色列以及海湾国家等内部引发激烈矛盾。随着该地区全面战争风险上升，资金、人口等出现大量撤离趋势。从全球影响来说，中东关键基础设施的战火正通过全球化网络，冲击世界能源供应链和经济循环体系。冲突直接导致全球油气供应缺口、价格飙升以及运费和保险费大幅上涨。而能源价格飙升带动全球制造业和运输业成本上涨，从化肥到飞机燃料再到铝制品，将无一幸免，这种成本推动型通胀无疑会加剧全球经济风险。而能源供应中断将迫使企业重新评估其供应链韧性、推动供应链布局“去风险化”，并在一定程度上促使全球能源消费向新能源转型。

此外，美以伊冲突也对现有区域性合作机制构成明显冲击。这些由条约、机构以及过往共识所构成的“软基础设施”，在冲突中表现出明显的断裂和重组。例如，美国盟友普遍不愿介入冲突，美国与北约的关系出现明显裂痕；海湾合作委员会也表现出脆弱性，由于各成员国与美国和伊朗存在不同程度的关系，各国优先考虑自身单边防御，区域合作实际上陷入停滞。更明显的是，这场战争使得中东安全合作架构的脆弱性暴露无遗。事实证明，美军基地反而让海湾国家引火烧身，而海湾国家斥巨资从美国引进的防空系统，无力应对饱和式、多方向的无人机和导弹攻击，其能源设施的脆弱性完全暴露，迫使其寻求更加多元化的外交策略和安全策略。

随着美以伊战争的“雪球效应”在全球传导，其产生的反弹效果已经反过来形成战略压力，迫使交战双方尤其是美国调整战争决策。这正是关键基础设施战的威力所在。

美以伊“关键基础设施战”的核心逻辑

基于上述梳理分析，可以发现在美以伊冲突中，一种新的战争逻辑逐渐清晰并占据主导地位：通过系统性地攻击对方赖以生存和运转的关键基础设施，或策略性地控制可能影响区域和全球经济的关键基础设施，就有可能以较小的军事成本实现较大的战略效益。这种逻辑的战术性和战略性，在此战中得到淋漓尽致的呈现。

美以入侵的战术逻辑

对于拥有军事技术优势的美国和以色列而言，其核心目标是精准高效地削弱伊朗的战争能力和政权稳定性，同时避免陷入代价高昂的长期地面战争。这种战术逻辑决定了其攻击手法：一是瘫痪核能力和军事能力。对伊朗核设施和军事基地的直接打击是其首要任务，旨在根除其认为的“核心威胁”。二是扼杀经济命脉和工业能力。通过打击伊朗的炼油厂、油田、能源管网等资源基础设施和钢铁厂、发电厂等工业基础设施，直接削弱其国家工业生产能力、财政汲取能力和支撑军事行动能力。三是制造系统性混乱。通过定点清除、网络攻击、认知战等威慑恐吓手段，扰乱伊朗的民用基础设施，如交通、通信和金融系统，试图加剧社会恐慌、降低伊朗政府控制力和公信力乃至触发其政权更迭。

伊朗抵抗的战略逻辑

面对军事实力悬殊的对手，伊朗采取典型的非对称作战策略。其目标不是在正面战场上完全取胜，而是通过多种手段最大化美以联盟的战争成本、政治风险及经济外溢影响，迫使对手因无法承受损失而选择战略退却。这显然不是战术逻辑，而是战略逻辑，主要体现在：一是以低成本消耗高成本。伊朗利用其相对低成本的导弹和无人机技术，消耗美以高成本军事装备，同时对以色列的军政基础设施和经济金融机构进行报复性打击，当着全世界特别是中东国家的面打破其“安全”神话，对美以军事霸权形成战略性冲击。二是灵活利用“抵抗轴心”网络。通过黎巴嫩真主党、也门胡塞武装、伊拉克民兵组织等，对地区内的美国军事基地、盟友目标以及关键海上通道发动持续袭扰，将战火蔓延至整个中东，使冲突“区域化”和“长期化”，从而对美以形成战略性牵制。三是扼住全球经济命脉薄弱环节。伊朗深知全球经济对中东能源和交通通道的高度依赖，因而通过威胁霍尔木兹海峡、曼德海峡等关键通道的航运安全，直接扰动全球能源市场和供应链，以此向美国及其全球盟友施压，是谓战略性反制。

两种逻辑的同与异

如果说美以入侵伊朗更多体现为一种战术逻辑，伊朗抵抗的不对称策略恰恰是一种战略逻辑。就相同之处而言，双方都把关键基础设施作为制胜杠杆。一方面是通过破坏基础设施实现军事目的。打击军事设施可摧毁对手有生军事力量，攻击能源、工业设施可削减敌方经济收入和生产经营，打击港口和数据中心则瘫痪其贸易和数字经济。这种从军事到经济的“窒息战术”，旨在切断对手的战争“输血管道”，使其无力为继。另一方面是破坏社会经济秩序，瓦解对手战争意志及潜力。通过摧毁电力、供水、通信、金融等系统，直接破坏经济体系和生活秩序，制造社会恐慌，从内部瓦解对手的抵抗意志。不同之处在于，美以对伊朗的多重打击与伊朗的多手反抗具有典型的不对称性。伊朗利用导弹和无人机精准打击分散、脆弱但价值极高的基础设施，实现对霍尔木兹海峡等全球航运要道的有力控制，可以用较小的代价取得巨大的效果。战场局势表明，美以似乎赢了战术，实际却输了战略。美以对伊朗的重创未能制服伊朗，相反，伊朗及其“抵抗轴心”力量通过对美以军事霸权的战略性冲击、对美以战争控制权的战略性牵制以及对美国及其盟友经济网络的战略性反制，已经部分取得“以小博大”“四两拨千斤”的战略效果。美方想赢而不得、要撤又不能、战争目标和止战条件多变的矛盾处境，正是这一效果的最佳例证。

警示：以“系统韧性”强化战略主动

美以伊之间的关键基础设施战，充分说明战争的基础设施化、系统对抗化成为新常态。未来的国际冲突对抗，将更加考验关键基础设施的先进性、自主性和极端压力下的抗打击与恢复能力。这场战争也反映了全球互联互通体系日益“武器化”与“碎片化”的现实，预示着有能力的国家将加速构建自主可控的替代性基础设施（例如供应链系统、金融结算系统）和跨领域的综合性防御体系，以实现战略“去风险”，从而导致全球治理和经济格局的深刻重塑。

对于我国而言，在深刻理解“关键基础设施战”内在逻辑和演变规律基础上，有必要将加强“系统韧性”、保持不对称优势置于核心位置，着手构建一套攻防兼备、内外联动的关键基础设施安全战略并进行有效布局。这意味着，在基础设施层面，既要加强对国内各类关键基础设施的统筹规划和集约管理，也要推动这些设施的分布式、冗余化和去中心化布局，同时在全球范围内搭建你中有我、我中有你、相互嵌套、风险分散的基础设施网络；在供应链层面，要搞好关键资源储备和多元化配置，做好关键产能合理布局；在技术层面，要加快AI、量子计算等迭代开发和全领域技术应用，加强网络安全防御和快速恢复能力；在金融层面，要推动支付体系多元化，减少对单一国际清算系统依赖，更积极地促进数字货币等新技术研发和应用；在舆情层面，要用好社交媒体、AI等，提升大众媒介素养和信息辨别能力，构建抵御虚假信息攻击的制度、技术及心理防线；在对外合作层面，既要有共建“一带一路”这样的国际合作机制，也要结合实际建立更有弹性的区域性或多边、双边合作框架，为危机时期的信息共享、资源调配和联合响应做好机制准备。凡此种种，都聚焦于强化“体系韧性”。这不仅是应对当前地缘政治动荡的迫切需要，更是统筹高质量发展和高水平安全的战略之举。

（编辑 杨利红）

“十五五”规划纲要在部署扩大高水平对外开放时，明确提出“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”。金融作为现代服务业的重要组成部分，其对外开放不仅是自身高质量发展需要，也是服务中国企业“走出去”、加快全球资本“引进来”的重要支撑。

中信集团是一家产融并举的大型综合性跨国企业集团，金融全牌照是中信的特色和优势，旗下银行、证券、信托、保险、基金、期货等业务，均拥有领先的专业能力和深厚的客户基础。中信应改革开放而生，成立之初就把香港作为国际化发展的“桥头堡”。历经47年，已在港布局十余家金融子公司，业务辐射全球160多个国家和地区，构建起境内外联动、全牌照协同、一站式服务的特色跨境金融服务体系。

一是深耕资本市场，畅通跨境投融资渠道。作为国内最大的直接融资机构，中信能够灵活运用IPO、再融资、并购重组、债券承销等多元资本市场工具，精准满足企业差异化融资和资本运作需求。2025年，中信在A股、H股的股权、债券承销规模，均位居市场第一名，特别是在香港市场取得了突破性成绩。股权融资方面，中信证券、中信建投证券港股IPO承销规模近90亿美元，首次位居市场第一名；服务超三分之一的赴港上市企业，落地宁德时代港股IPO、比亚迪闪电配售等标志性项目。债券融资方面，中信银行、中信两家券商承销点心债等中资离岸债券规模128.7亿美元，位居市场第一名。2026年以来，积极把握熊猫债高增长机遇，已承销24单，市场规模占比12.90%，居于市场前列。

二是健全资管体系，拓宽资产配置路径。截至2025年末，中信集团资产管理规模近11万亿元，已成为国内最大的综合性资产管理机构。中信深度参与债券通、沪深港通、跨境理财通等互联互通机制，多项指标位居市场前列，服务覆盖了97%的头部QDII公募基金。在香港市场，华夏基金（香港）管理资产规模达1,936亿港元，排名在港中资同业第一；持续丰富人民币产品线，2025年推出首只投资级离岸人民币债券公募基金，将挂钩中国资产的产品拓展至全球11个市场。中信期货国际覆盖全球29家主流交易所超530个品种，期货业务连续七年位居香港市场第一。

三是夯实支付结算基础，提升综合服务效能。中信银行作为国内最早获得外汇资格试点的商业银行之一，持续深耕外汇业务与跨境服务，近年来围绕跨境电商等新业态，率先推出全线上跨境电商综合服务系统，已服务境内出口电商企业超6.6万家，交易规模居股份制银行第一。积极参与自贸区、自贸港建设，分类推广离岸账户体系，海南自贸港EF账户开户数量与业务规模市场占比23%，位居海南省第一，助力企业提升跨境资金融通效率。

在实践中也看到，与欧美等更成熟的金融市场相比，当前中资金融机构跨境金融服务供给，还不能完全匹配市场需求。支付结算端，跨境支付结算、财资管理能力仍需加强。综合融资端，普遍面临跨境授信分割、融资成本偏高、股权融资境外估值偏低、定价与跨境交易存在堵点、离岸债市场流动性不足等难题。资产管理端，科创、绿色等中资优质资产供给不足，汇率、套期保值、利率避险等风险对冲工具供给存在缺口，距离境外投资者及“走出去”企业资产配置需要还有差距。基础设施端，跨境数据交互、系统对接仍需优化。

展望“十五五”，我国对稳慎拓展金融市场互联互通、推进人民币国际化等作出系统部署，明确提出支持香港巩固提升国际金融中心地位、加快建设上海国际金融中心、在海南自贸港实施更加开放的金融政策等。在中国发展高层论坛2026年年会开幕式上，李强总理围绕如何看待市场、看待发展、看待未来，传递出“中国致力于做世界的‘确定性基石’和‘稳定性港湾’”的鲜明态度。站在“十五五”的新起点，中信集团将把握国际金融调整新机遇，服务我国跨境金融新需求，为扩大服务业高水平对外开放、加快建设金融强国、推动经济高质量发展，作出新的更大贡献。

中信集团在第十九届亚洲金融论坛“全球产业峰会”期间举办“信·香港”发布仪式

一是提升跨境结算服务能力。对接国际规则，深化支付系统跨境互联，畅通跨境资金流转通道。拓展数字人民币在跨境电商、大宗商品、国际物流等场景的创新应用，高效促进跨境结算与融资。整合优化NRA、FT、EF等离岸账户体系，完善跨境资金池、跨境司库及离岸财资管理等系统功能，助力合作伙伴提升全球资金管理效率。

二是提升跨境融资服务能力。紧扣适度宽松货币政策导向，助力合作伙伴降低跨境融资成本。聚焦企业跨境融资痛点，联动政策性金融机构，围绕供应链、国际工程、境外投资等场景，提升跨境流贷、项目贷、银团贷等精准服务水平，加强科创、绿色等重点领域支持。发挥直接融资优势，依托中国股市和债市规模大，市场深度、韧性和流动性持续提升的优势，努力为企业“A+H”上市、中概股回归、跨境并购等提供全链路服务；创新REITs、ABS等资产证券化工具，合力扩大熊猫债、点心债市场规模，助力更多优质主体发行人民币债券，加快全球衍生品交易平台建设，丰富投融资工具，提升人民币债券资产国际认可度与流动性。

三是提升跨境资产管理能力。深耕互联互通机制，构建全品类跨境资管产品矩阵，推动跨境理财通等服务提质增效，稳步发展期货、衍生品业务，完善汇率利率对冲工具，降低境外投资者持有人民币资产的波动风险。主动对接国际长期资金，丰富离岸人民币资管产品线，引导增持人民币资产，建立稳健、高效、负责任的“全球资产配置新生态”，让人民币资产更具吸引力、竞争力。

四是提升基础设施保障能力。加强跨境互联互通基础设施建设，打通内外贸、境内外数据壁垒，搭建集约化跨境运营管理平台，保障业务运行连续性与稳定性。深化大数据、人工智能等前沿技术应用，赋能跨境授信、合规审查、客户服务等全流程，提升系统智能运营水平。

五是提升跨境风险管理能力。建立全流程风险防控机制体系，加强本外币一体化跨境资金流动监测、汇率与市场风险预警及响应能力。统筹好发展和安全，对接国际标准，加快反洗钱、制裁风险管理等合规能力建设，积极参与全球金融治理合作，完善跨境风险联防联控机制，营造安全、稳定、可预期的发展环境。（编辑 杨林）

目前，“两重”“两新”已经成为我国宏观经济治理的重要抓手，在两年来的实施过程中，对于稳定经济、提振消费和扩大有效投资发挥了重要作用。

要正确把握消费与投资、需求与供给的关系

目前，社会一直关注和讨论消费与投资、需求与供给的关系。事实上，这两对关系具有密切关联，把这两对关系联系起来看，构成了一个“消费引导投资——投资形成供给——供给满足消费”的循环系统。投资是核心因素，既是有效需求的重要组成部分，也是激发经济增长最活跃的因素，又是形成供给能力的源头，它决定了供给规模、结构和质量。对于经济系统而言，消费内生于居民收入、消费倾向和预期等，是长期发展阶段和规律演进的结果，而投资是政府进行调控的重要手段，是更好发挥政府作用的重要抓手，也是实现国家战略意图的重要能力。

我国长期保持较高的储蓄率和投资率。从历史长周期看，这是确保国家处于蓬勃发展状态的重要动力。但长期保持高投资率，会受到市场空间和资源条件变化的约束，并在一定程度上影响人民群众生活水平的提高。在国家发展的不同阶段，在综合各方面条件和诉求的基础上，会形成一个投资与消费的合理比例。这个比例关系，在经济发展不同阶段会有规律性的变化，在经济周期的不同阶段也会出现政策性的波动。需要说明的是，储蓄率过高，具有一定程度上的内生性，内生于我国经济发展阶段和经济体制机制。储蓄率高为较高的投资率提供了可能性，但高投资率的实现，需要经济发展有较大的投资空间、微观主体有较好的投资预期等。高储蓄率并不是“问题”，而是宝贵资源，不能以“降低储蓄率”或“尽可能地将储蓄转化为投资”为逻辑起点和理论框架去制定投资和消费政策。

 要充分认识到有效需求不足的长期性

从未来看，我国有效需求不足具有长期性，这是由发展阶段、发展条件和发展环境决定的。

（一）发展阶段深刻变化，政策空间与效力显著减弱

历史上，我们依靠房地产市场快速发展、全球化扩张期融入国际大循环、城镇化快速扩张这“三大法宝”牵引的有效投资，成功应对1998年和2008年两轮有效需求不足。然而，随着发展阶段的深刻变化，房地产市场供求关系发生重大变化，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，目前在全球化逆流中进入收缩期，房地产投资、基础设施建设投资、制造业投资未来的增长空间已远不及此前。因此，2018年以来的这一轮有效需求不足，已经不可能像应对1998年和2008年两轮危机一样，“三大法宝”合力拉动内需快速回升。

（二）微观主体商业模式深刻变化，经济活力和社会预期低迷

在不少行业中，那些在经济上行期和繁荣期都运行得很好的商业模式，在经济下行期和收缩期中已经不再成立。从微观主体层面看，要素条件变化带来了经营成本上升，从严监管乃至“趋利执法”带来盈利空间缩小，“亲清政商关系”在实践层面往往导致“政商疏离”“免责为先”，国际市场总体对我国形成“脱钩断链”的全方位阻遏等等，以往的商业模式不再成立，直白讲，其结果就是“算不过来账”。同时，新技术新产业新业态，从技术成熟到产业成熟需要一个过程，目前其商业模式大部分尚不成熟，仅是一些拿到投资的头部企业在做一些探索，距离形成规模化的产业集群仍然任重道远。

（三）经济增长主体的动力结构存在不可持续的风险

支撑经济发展与运行的主体动力结构，可以从三个层面看。

一是在政府与市场之间，市场应是主体，而目前市场主体由于前期消耗和未来预期低迷问题而力量不足，政府的力量在前面发力；二是在中央政府和地方政府之间，地方政府应是主体，而目前地方政府由于债务负担、免责优先等问题而力量不足，中央政府挺在了前面；三是在央国企和民营企业之间，民营企业应是主体，而目前民营企业由于市场空间缩小、要素条件恶化、未来预期低迷而力量不足，央国企挺在了前面。这种动力结构，是形势使然，但不可持续。

有效需求不足具有长期性。要充分认识到，供强需弱的底层逻辑，归根结底是经济治理方式带来的“供需两条线”，即驱动供给的因素与驱动需求的因素都是各自自成体系，如果供给不是瞄准需求来部署，供需不适配的概率自然非常高，难免会出现“供强需弱”的现象。目前我国经济结构调整还没有到位，总量问题上升为更严峻的主要矛盾。

只有准确判断经济运行所处的周期阶段和结构调整阶段，才有可能作出科学决策。为此，必须做到“四个区别开”：必须将评价政府经济治理绩效与评估客观经济运行情况区分开来，要将结构性转型问题与周期性调整问题区分开来，要将结构性机遇亮点与盲目乐观区分开来，要将客观的风险挑战与恶意唱衰中国区分开来，以避免对短期和中长期形势的误判，进而避免在宏观调控方向和方式上的偏差。

本轮有效需求不足如不能有效治理将带来严重危害

我国有效需求不足这一短期现象转变为长期结构性矛盾，如果不能在短期内扭转，我国宏观经济增长或将面临“失速”风险，进而阻碍我国经济结构的转型升级，影响高质量发展，更可能引发系统性风险。

一是有效需求不足将直接扼杀创新驱动发展的市场空间。当前我国产业升级在技术突破和政策扶持的支撑下正在加速发展，但最终需要通过市场需求来检验价值、分摊研发成本并形成可持续的盈利模式。如果缺乏足够规模的有效需求来消化新产品、新服务，企业的研发投入将无法转化为商业回报，大量新兴产业会停留在概念或示范阶段，无法成长为拉动增长的新支柱。在我国经济结构转型升级的关键时期，若有效需求不足问题长期得不到解决，企业为保障生存，会将保证现金流安全置于首位，而非将有限资金投入收益前景模糊的活动，使企业倾向于短期主义，走回低价低质竞争的老路。二是宏观经济发展若出现“失速”风险，将迟滞中国式现代化进程。“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”是我国在2035年基本实现社会主义现代化的重要标志，《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》中明确“应当按2020年提出达到中等发达国家水平时的标准，将人均GDP超过发达国家门槛（2万美元以上）、实现2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不变价）作为达到中等发达国家水平的衡量标准。”按照远景目标倒算，考虑总人口预计到2035年将年均减少0.20%左右，“十五五”和“十六五”时期国内生产总值需要年均增长4.17%。而4.17%年均增长率可以视为是实现这一目标的下限值，是我国未来十年经济增长必须保持的底线目标。当前，在有效需求不足的背景下，企业为应对“寒冬”，出现收缩业务规模、延缓技术升级与创新投入以降本增效的情况。居民面对收入预期不稳，边际消费倾向趋于保守，预防性储蓄上升，形成“内需不足—预期转弱—投资消费进一步收紧”的负向循环，进一步削弱微观主体信心，降低资本形成效率，并可能导致长期潜在增长率下行，或将使我国未来十年在实现年均经济增长率目标时面临一定困难。

三是严重降低我国投资收益率，进而推动资本外流。由于消费、投资需求持续疲软，外需也具有一定不确定性，许多行业出现产能过剩，新增投资难以获得预期回报，整体社会的资本边际产出效率显著下降，削弱了境内资产的吸引力，促使资本在全球范围内寻求更高回报。在开放经济条件下，逐利资本会本能地从低收益区域流向高收益区域，从而加剧资本外流压力。这一过程若形成负向循环，不仅会进一步抑制国内投资活力，还可能引发资产价格波动与金融风险积累。

四是阻碍高质量就业，不利于人力资本的提升。企业的战略收缩将直接减少对高技能人才和复杂劳动力的需求，导致大量人才向低附加值、低技能岗位流动，例如研究生程序员跑滴滴、送外卖情况愈发普遍，造成人才资源的闲置与浪费。部分企业利用就业市场竞争激烈的形势，通过强制加班、加量不加价、软裁员、拖欠薪资等方式侵害劳动者权益，牺牲劳动者的身体和心理健康。就业机会的劣化和收入预期的下降，也将削弱劳动者个人及家庭进行长期人力资本投资的意愿与能力。一旦在未来形成需求收缩—就业质量持续下降—人力资本投资降低的恶性循环，将从根基上削弱经济高质量发展所依赖的人的活力和创造力。

五是经济体系更加脆弱，风险防控压力大增。一方面，企业利润率长期走低，又要保障创新投资，企业将不断扩大资金杠杆，债务压力持续积累，推升不良贷款率，积累金融脆弱性。另一方面，政府为对冲需求不足，也要保持高额公共支出，加大财政赤字率，债务压力加剧，我国中央政府财政赤字率上升至4%，并大规模发行专项债和特别国债，如若长期保持这一局面，将不断抬高债务上限，形成以债养债的局面，而伴随通缩压力，实际债务负担也将进一步加重。同时，房地产市场持续低迷也将引发抵押品价值缩水，不少背负房贷的居民选择弃房断供，将房子抛给银行，使金融体系资产质量进一步恶化。

六是民众预期落差显著。首先，经济下行压力并非均匀地影响所有群体，其分配效应会加剧社会不平等现象。在市场通缩、资产价格缩水的背景下，富裕阶层往往能够低价抄底大量优质资产，而中小企业主和工薪阶层却面临收入下降、资产缩水的困境，社会贫富差距显著拉大，社会阶层流动性下降。其次，在经济高增长时期，人民群众已经形成了可以通过个人努力实现阶层跃升的社会体验，而就业困难、内卷加剧与机会减少，加剧民众对未来的焦虑和对社会公平的质疑，例如当前面对较高的青年失业率和工作内卷，大量刚步入社会的青年选择“躺平”。

应对有效需求不足的传统政策框架边际效益递减

过去数十年间，以财政政策与货币政策为核心的传统需求管理手段，曾经多次拉动有效需求回升，实现经济企稳，例如1998年的长期建设国债和大规模基建投资、2008年的4万亿和十大产业振兴规划，但在当前推动高质量发展的新时期和面对有效需求不足的新挑战，过去通过给项目、给资金、给帽子的方式已经不能撬动经济活力，单纯依靠传统的逆周期调节手段已难以完全破解当前的结构性困局。

首先，政府直接投资传导机制正面临梗阻和效率衰减。经过长达几十年的基础设施建设，我国传统基建网络已经基本完善，新建项目的经济社会效益远低于过去。虽然不少偏远地区、薄弱环节的基础设施建设仍然是必要的，但传统基建向居民收入和消费转化的链条正在变长。与此同时，当前地方政府债务处于高位，通过大幅扩大政府投资来托底经济的财政空间已显著收窄，强行推动可能加剧财政金融风险，背离高质量发展的初衷。

其次，货币政策传导也面临一定挑战。目前虽然我国并未进入典型西方意义上的“名义零利率流动性陷阱”，但在市场主体预期转弱、投资机会缺乏的情况下，宽松货币带来的流动性转化为实体经济的信贷需求的效能有限。宽松的流动性若无法被实体经济充分吸收，可能涌入股市、楼市等资产市场，推高资产价格，进一步拉大财富差距，这种分配效应反而会抑制整体消费倾向，与刺激总需求的初衷背道而驰。

此外，消费刺激政策存在边际效应递减与短期化局限。发放消费券、“国补”等直接刺激消费的手段，虽然在短期拉动消费回升方面发挥了积极作用，但作为常态化工具有其明显局限。此类政策主要刺激的是可选消费或提前消费，受惠者往往是已有消费计划和支付能力的群体。对于真正受困于收入约束的底层民众，其效果有限。多次实施后，刺激的边际效应会快速递减。居民消费的基础是稳定收入预期和社会保障安全感。短期的现金或补贴，无法从根本上改变居民对就业稳定性、未来收入增长，以及教育、医疗、养老等支出的担忧。一旦补贴政策退出，消费行为可能迅速回归原有轨道。而在实践中，消费补贴政策在一定程度上呈现出扭曲市场信号的问题，反而阻碍了企业向高质量供给升级的调整过程。

因此，要从以往“给钱”“给项目”“给帽子”的治理方式，转变到“给场景”。“‘十五五’规划纲要”中五次出现了“场景”一词，凸显出对“场景”的重视。国务院《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》，是“加大应用场景建设和开放力度”以及“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”等任务部署的重要战略举措。中央高度重视“场景”，原因就在于站在“十五五”时期这一关键的战略节点上，不论从发展来讲，还是改革来看，都需要新的方法来激活，而“场景”正成为发现需求、优化供给、推动改革的关键抓手，为我国的经济治理、深化改革和政府与市场关系带来革命性的影响。

只有立足于真实的场景，才能推导出真实的需求，才能催生出真实的供给，才能带动真实的基础设施建设和改革事项。

“十五五”规划的时代特征和扩大需求的超级场景

“十五五”时期，进入一个两难多难叠加的时期。我们发展面临多方面挑战，最大的“两难”是经济增长与确保安全之间统筹兼顾，是增长、算力与降碳之间的平衡，是顺应人工智能发展迅猛之势与稳就业之间的权衡。

“十五五”时期的形势和环境决定了“十五五”规划的属性特征：增量性规划、调整性规划、改革性规划、动员性规划。核心任务是：对外，重塑与世界的关系，以新的姿态和方式探索建立全球治理的新规则；对内，重塑经济增长动力机制和动能结构，以新的理念和逻辑构建经济增长新的生态系统。

“十五五”时期最大的机遇空间：数智化、低碳化、韧性化与投资于人。这四大机遇空间，对应着四个方面的生产要素，数据要素、生态要素、安全要素、人力资本要素。比如，安全因素。安全是电动车最大的豪华。这句话其实折射出一个更深刻的趋势：我们正在进入一个商业底层逻辑发生根本转变的新时期——韧性与安全的重要性，正在超越传统的效率与成本。过去，商业模式的核心往往围绕“效率最大、成本最低”，一切以降本增效为出发点。但今天，面对日益复杂和不确定的环境，这种单纯追求极致效率的逻辑，已难以支撑长远的发展。因而，未来我们在设计商业模式时，至少要充分考虑韧性和安全的要求，而非像以往一样仅仅追求效率最大和成本最低。“韧性大于效率，安全优于成本”将逐渐替代过去“效率最大、成本最低”成为未来经济建设的核心理念，这正是“韧性工程”“泛应急化”概念的深层含义所在。

“十五五”乃至未来25年的超级场景应是强国建设。党的二十届四中全会强调，要围绕“全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标”“不断开创以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业新局面”，并围绕“十六个强国”作出阶段性部署。“十五五”规划《纲要》细化提出了20项主要指标，明确了6方面109个重大工程，为未来五年的强国建设提供了指挥棒和主抓手，并在重大任务中对制造强国、科技强国、贸易强国、金融强国、农业强国、能源强国、交通强国、人才强国、教育强国、网络强国、质量强国、海洋强国、航天强国、体育强国、文化强国和旅游强国等作出阶段性部署。强国建设既是宏大叙事和最燃接力，又是微观活力和民生福祉，实施好“十五五”规划《纲要》，就是要在强国建设这一系列超级场景中，把握新机遇、激发新动能、拓展新空间，重塑经济增长的底层逻辑和动力机制，重塑中国与世界的关系和全球治理规则。

“两重”“两新”优化调整的方向

2026年政府工作报告进一步提出扩大内需工作的部署：1.3万亿元超长期国债，7550亿元中央预算内投资、地方债4.4万亿元、新型政策性金融工具8000亿元，1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式扩大内需。

“两重”：2026年，1.3万亿元超长期国债，8000亿元支持“两重”，重点支持科技自立自强、未来产业发展、农业转移任务人口市民化、城市地下综合管廊建设改造、长江经济带生态环境保护、长江沿线重大交通基础设施、西部陆海新通道建设、高标准农田建设、高等教育提质升级等9方面任务。

“两新”：安排2000亿元支持大规模设备更新，突出民生保障、安全能力、提升和节能降碳导向；安排2500亿元支持消费品以旧换新，支持汽车报废更新、家电以旧换新、数码和智能产品购新。

上述政策应继续按照要求提高效能、抓好落实。但也要同步思考下一步如何优化的问题。以扩大有效投资问题为例。有效投资不足，主要有四个问题：一是没有钱；二是没有方向；三是没有预期；四是项目前期工作不成熟。从目前的情况看，第一，地方条件成熟的项目有限，地方“十五五”规划项目库或在一定程度上提供投资方向和项目，但是前提工作还需要做得更加扎实。第二，市场预期低迷的局面没有改变，民间投资和社会资本一部分在观望，一部分已经失去继续投资的能力，未来市场空间都看得到，但是难以抓住，市场主体难以在不确定性环境下抓住确定性的机遇空间，这在一定程度上影响了政府性投资对社会投资的带动能力和对市场预期的提振能力。

为此，提出以下几点建议。第一，建议把发行超长期特别国债与“两重”“两新”区别开来。超长期国债政策，是与强国建设期限结构相匹配政策，需要长期坚持。但是“两重”以往就有，一直如是开展工作，大规模设备更新本质上是技改投资，消费品以旧换新持续实施已经第三年，一方面边际效益递减，另一方面政策瞄准度也有问题，更重要的是考虑到群众的预期这项政策很难退出，需要科学谋划。为此，建议消费品以旧换新政策制度化地融入民生工程，聚焦补贴农村地区和边远地区等相对贫困弱势群体；大规模设备更新政策制度性地回归常规技改投资管理，重点也由节能降碳拓展为低碳+数智+韧性+人力资本四个重点领域；“两重”建设纳入国家发展规划和国家级重点专项规划年度实施计划来管理。第二，把强国建设的宏伟场景具体展开，把要素条件从政府部门和央国企拿出来，并给到中小企业、民营经济，把细节的制度上的掣肘突破掉。第三，把激发生态、数据、人力资本和安全要素动能的体制机制建立起来，这是与新质生产力和高质量发展相适应的生产关系，因而至关重要。

（编辑  季节）

    自2024年我国连续发行特别国债以来，特别国债资金建设项目在促进经济增长、实施国家重大战略、提升我国重点领域安全能力等方面，发挥了重要的作用。

近年来特别国债资金项目建设的基本情况

国债是中央政府为了筹集资金，履行国家公共管理职责而发行的债务凭证。其按用途划分，可分为一般国债和特别国债。特别国债是中央政府为了特定的事项专门发行的国债，其发行具有不确定性，不是中央政府常态化的筹集资金手段。在管理方面，特别国债一般不计入中央财政赤字，但纳入国债余额管理。在预算管理方面，我国特别国债资金纳入中央财政政府性基金预算管理。

从改革开放到2024年，我国共发行过三次特别国债，每次发行都有特定的目的和用途。第一次是第八届全国人大常委会第三十次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是根据2007年第十届全国人大常委会第二十八次会议决定，财政部发行15000亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。第三次是2020年发行10000亿元的抗疫特别国债，用于新冠肺炎疫情期间促进经济增长、救助困难群体等支出。本次特别国债的发行，是为了应对近年来我国国内有效需求不足、国际市场动荡、经济增长下行压力较大的情况。自2024年开始，我国连续发行特别国债。其中2024、2025年分别为1万亿元（超长期特别国债）、1.8万亿元（1.3万亿元超长期特别国债，5000亿元特别国债），2026年计划继续发行1.6万亿元（1.3万亿元超长期特别国债，3000亿元特别国债）。这些资金主要用于支持“两重”（重大战略和重点领域安全能力）建设和“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策，以及补充国有银行资本金。

从超长期特别国债资金的使用情况来看，2024年发行了超长期特别国债1万亿元，其中7000亿元支持“两重”建设，3000亿元用于“两新”工作。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，8000亿元用于支持“两重”建设，5000亿元用于实施“两新”政策。

2026年，在计划发行的1.3万亿元超长期特别国债资金中，安排8000亿元超长期特别国债用于“两重”建设，安排2500亿元支持消费品以旧换新，安排2000亿元用于支持大规模设备更新。因此，特别国债资金建设的项目，主要是“两重”项目。

超长期特别国债资金在中央和地方使用情况：2024年1万亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出约1247亿元，占当年超长期特别国债资金比重约12.5%；对地方转移支付约8753亿元，占比87.5%。2025年1.3万亿元超长期特别国债资金中，中央本级实际支出约2307亿元，占总支出比重约18%；对地方转移支付约10693亿元，占比约82%。在2026年13000亿元超长期特别国债资金中，中央本级支出预算数为2400亿元，占总支出约18%；对地方转移支付预算数为10600亿元，占比约82%。

可见，2024年以来特别国债资金的使用，在拉动经济增长、促进国家重大战略，重大安全领域项目建设的同时，在现行财政体制短期内难以进行重大改革、地方财政运行较为困难的情况下，特别国债资金80%以上由地方使用，具有调节中央和地方财政关系的重要政策意图，关系到国债资金建设项目的具体管理。

特别国债资金项目管理存在的问题

    近年来，特别国债资金项目建设在有效拉动国内投资需求和消费需求的同时，在落实中也存在不少问题，需要进一步改进。主要体现在以下几方面：

（一）现行“两重”特别国债政策较为宽泛，项目申报弹性较大

如前所述，2024年、2025年特别国债使用的基本政策适用于“两重”“两新”项目，即国家重大战略、重大安全项目，以及设备的以旧换新和消费品以旧换新。就特别国债资金支持“两重”建设项目而言，2024年政府工作报告指出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始，拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”。2025年政府工作报告指出“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持‘两重’建设。” 

国家发展改革委，省级发改委对于“两重”项目没有发布明确、公开的政策指南，“两重”只是一个基本的方向。根据国家现行文件精神，国家重大战略包括：（1）重大科技创新战略。在人工智能、量子科技、生物医药、绿色能源等领域推进原始创新，勇闯“无人区”。（2）国家区域协调发展战略。如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴、黄河流域生态建设、长江流域发展等。（3）人才强国战略。旨在培养和吸引各类优秀人才，为国家发展提供坚实的人才支撑。（4）可持续发展战略。强调在经济发展的同时，注重环境保护和资源节约，实现经济、社会和环境的协调发展。而国家重大安全包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全 等。

在此情况下，地方层级特别国债项目的申报存在一定的困难。实际情况是，市县在国家重大战略、国家重点领域、安全领域具体申报什么项目，省级和国家发展改革委就审批什么项目，缺乏上下结合的机制，影响政策效果。

至于“两新”项目，国家发展改革委、财政部有较为详细的政策指引。

（二）特别国债项目缺乏较准确的政策预期，申报窗口期短，项目储备不足，影响实际投资效果

从性质上看，特别国债是根据特定事项决定发行的债务凭证，不是常态化的中央政府组织财政收入的方式。与一般国债相比，特别国债具有特殊性、一次性或阶段性等特征，在此情况下，地方政府对特别国债的发行政策，一般难以准确预期。如发行的规模、使用的具体领域、还本付息的责任，以及特别国债持续发行的时间等。因而在项目储备方面，客观上存在一定的困难。且在前期项目储备过程中，项目可行性研究报告的编写、项目初步设计等工作，都需要一定的费用投入，但在现行财务制度中并无专门的资金安排，也将影响到项目储备的质量。

其次，当中央决定发行特别国债、正式下达项目申报的有关政策文件后，市县等基层单位项目申报期限比较短。从最近两年的情况看，各地区虽然强调提前储备项目，但在中央有关政策出台到项目正式申报，往往只有一两个月的时间甚至更短，因而许多项目论证不够充分，事前准备不足。这导致市县所申报项目审批通过的比例较低，或经审批通过的项目在进入实施阶段时容易出现各种各样的问题，影响国债项目应达到的经济社会和生态效益。

（三）现行特别国债政策信息不够透明、影响社会预期，也不利于社会监督

在目前的特别国债资金项目管理中，有关政策信息不够透明，影响项目管理。主要体现在以下几方面：

第一，特别国债项目的还本付息是由中央政府承担，还是由地方政府承担，没有公开的政策依据。从一般意义上讲，国债由中央政府发行，其还本付息应由中央政府承担。但自2024年以来中央政府发行的特别国债，大部分拨付给地方使用（占比80%以上），面临着债券的还本付息责任应由中央还地方来承担的问题。从历史上看，1981年恢复国债发行后，个别年份中央政府将国库券转贷地方政府使用，其还本付息是由地方政府承担，并由省级财政担保。而本轮特别国债发行对还本付息政策界限没有公开的规定，这对地方政府申请特别国债项目产生了一定的影响。特别是中西部地区的地方政府，因债务负担重，担心承担特别国债后加重债务负担，不愿意或不敢向中央申请特别国债项目，导致本地区获批的项目比较少，这也会对地方经济社会发展产生不利的影响。

第二，各地区所获得的特别国债项目的总额，以及有关项目的类别信息，并没有向社会公布。这就使社会各界对特别国债项目申报的有关要求，以及实际效果难以掌握和判断，影响各地区申报特别国债项目、加强资金管理、提高项目绩效的积极性。

第三，影响人大监督与社会监督的实际效果。特别国债的本质是税收的预付，其还本付息是未来纳税人缴纳的税费；特别国债项目的管理应对纳税人负责，接受社会的广泛监督和各级人大的监督。但在信息不透明的情况下，社会公众难以监督，各级人大监督也存在各种各样的问题，难以维护纳税人的利益和社会的公共利益。

（四）特别国债资金项目对民间投资的直接拉动效应较小

从最近几年特别国债项目实施的具体情况看，其在促进我国经济增长、维护经济社会运行秩序和稳定方面发挥了重要作用。但从发挥作用的方式上看，主要是通过特别国债项目单独发挥作用，而对民间投资的直接拉动作用较小，削弱了政府投资的乘数效应。特别是在2025年全国固定资产投资出现多年来较罕见的负增长的情况下，投资的增长主要通过政府投资和国有企业投资拉动（目前国家统计局的统计口径合并为国有控股企业投资），而民间投资呈负增长态势。2025年1—8月，全国固定资产投资增长0.5%，其中国有控股企业增长2.3%，而民间资本投资则下降2.3%；9月份之后国有控股投资下降，全国固定资产投资增长率变为负数。其原因主要是：首先，特别国债项目的性质约束。在国家重大战略和重大安全项目实施中，有些涉及国家国防安全和其他公共安全的项目，不适合吸收民营企业投资。其次，特别国债项目的申报时间的制约，申报时间只有一两个月甚至更短，如果再邀请民营企业参与项目的论证和申报，按照目前的申报流程，很难完成项目的申报工作。而特别国债项目的设计，也不利于拉动民间投资。许多地方政府在设计特别国债项目时，其资金来源一般包括政府预算内投资资金、地方政府专项债券资金，以及特别国债资金，个别项目还有银行贷款，但没有为民营企业参与特别国债项目留下必要的空间，呈现出政府资金唱“独角戏”的状况。这样就影响了整个特别国债项目申报的流程，也限制了民营企业参与国债项目建设的积极性。

（五）现行特别国债管理制度不健全，缺乏专门的绩效评价制度，制约其投资效益的实现

从1981年我国恢复发行国债后，依托《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》，建立了较为完整的国债管理制度，涉及各类国债品种的发行管理制度、承销团制度、发行计划制度、国债做市制度、国债回购制度、国库现金管理制度、国债期货制度等。但从类别管理的角度看，我国现行特别国债管理制度不够健全。

首先，特别国债缺乏专门的发行管理制度。目前主要依靠全国人大常委会有关决定发行特别国债，具有一事一议、应急管理的特征。而我国目前记账式国债、储蓄国债等都有专门的发行管理办法，并组建了记账式国债承销团和储蓄国债承销团。在目前特别国债连续发行的情况下，因发行目标和用途的特殊性，以及对项目及时开工建设的特定要求，建立专门的特别国债发行管理制度有其必要性。

其次，特别国债资金项目没有专门的绩效管理制度。目前主要参照财政部发布的项目绩效评价管理办法进行管理。但是特别国债项目的绩效目标，以及相应所需要的评价指标体系等，与一般国债等资金建设的项目，以及地方政府专项债券等债务资金建设的项目，有明显的区别，应建立专门的绩效管理制度。而财政部在2021年就已颁布了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。

再次，特别国债项目管理在发改部门、财政部门以及各个主管部门之间的责任划分，也不够明确，部门之间缺乏有效密切地配合。

    完善特别国债资金项目管理的政策建议

    根据我国目前经济社会发展的实际情况，特别是“十五五”时期国家战略目标，我们认为，特别国债资金项目建设管理，目前需要重点做好以下几方面的工作：

（一）进一步完善特别国债项目申报政策

在现有特别国债项目申报管理办法和政策的基础上，进一步改进以下几方面的工作：

首先，由财政部、国家发展改革委根据当年全国人大常委会审核通过的发行特别国债的决议，制定较为翔实的本年度特别国债项目申报政策指南，并及时向社会公布。对于国家重大战略和重点领域安全能力的建设项目，在申报时，明确提出年度申报重点和范围，对于项目建设规模、技术要求、绩效目标、建设运营周期等提出明确的规范；既保证与国家一定时期内的战略目标相衔接，又体现各个年度项目申报的重点和特色。使各部门、各单位、各地区在申报特别国债项目时，有明确的目标，以及应遵守的规范，提高项目申报质量，保证项目建设和运营达到预期的目标，实现国家发行特别国债的特定意图。通过严格评审标准、规范申报程序、明确申报质量，以及坚持公开、公正、公平的评审方式，防止各地区，各部门之间恶性竞争、弄虚作假、徇私舞弊。

第二，财政部制定和发布本年度特别国债项目资金管理办法。根据本年度特别国债资金管理过程中的具体要求，可制定和颁布年度特别国债资金管理办法。如本年度无重大变化，可在政策上明确延续以往年度的管理制度。

第三，国家发展改革委在常规政府投资项目管理制度的基础上，制定和发布本年度特别国债项目管理办法。针对年度特别国债项目建设的重点、特殊情况及要求，颁布年度特别国债资金项目管理办法，满足年度项目申报和建设运营的需要。特别是对项目的开工条件、成本控制、质量管理、竣工验收等事项，提出明确要求，充分体现特别国债项目管理的特色。

（二）明确连续发行特别国债的期限，稳定社会预期

对于根据国家经济社会发展需要，在一定时期内连续发行的特别国债，可以进一步明确有关政策界限，稳定社会预期，加强项目储备，提高项目申报质量，保证项目建设和运营达到预期目标。

首先，建立跨年度的特别国债发行计划。对于在一定时期内需要连续发行的特别国债，至少可以提前一年公布第二年的发行计划，使各部门、各地区能够根据实际需要，及早储备项目，开展项目的申报。避免临时抱佛脚，申报资料粗糙，影响项目的建设和运营。

其次，建立特别国债项目库制度。在各级发改部门、财政部门和业务主管部门现有项目库中，设置专门的特别国债项目库，以满足特别国债在项目建设目标、绩效管理，以及其他建设运营方面的特殊需要，以达到国家发行特别国债的预期目的。

再次，稳定地方政府及市场预期。在部分建设项目由地方政府承担的情况下，稳定地方政府预期，以便各级地方政府根据本地区经济社会发展的实际情况，提前谋划特别国债项目的申报工作，做好可行性研究报告等论证资料，提高申报质量，保证项目的建设和运营。同时，也使其他市场主体对未来年份的经济增长目标、发展趋势有较为准确的预期，便于民营企业等市场主体积极参与特别国债项目的申报与建设工作。

（三）提高特别国债项目管理透明度

鉴于特别国债的性质和社会各界的高度关注，政府可将提高特别国债政策的透明度作为加强其项目管理的重要领域。

首先，明确特别国债资金在地方政府使用情况下还本付息的责任。可根据每期特别国债的具体情况，决定特别国债本息是由中央政府承担，还是由地方政府承担，或者按一定比例在中央和地方之间进行分担。不管采用何种方式，应该在特别国债发行之前，明确这一政策界限，以明确划分本期特别国债在中央政府和地方政府之间的项目管理责任，也便于社会监督和各级人大的监督。

其次，及时披露特别国债项目批准和资金使用信息。使社会各界能够及时了解特别国债项目审批、建设情况，以及资金使用的情况，也使地方政府能够了解在特别国债项目申报过程中上级政府的有关要求、政策导向，以便在下一个年度项目申报过程中，能够不断总结经验教训，提高申报的质量，争取更多的特别国债项目，为地方经济社会发展服务。

再次，及时披露特别国债资金项目绩效评价情况。和其他政府建设项目及债务资金建设项目一样，特别国债资金建设项目也需要开展事前、事中、事后全生命周期的绩效评价，保障项目的建设和运营，达到预期的绩效目标，实现相应的经济效益、社会效益和生态效益。

对于无现金流的纯公益性建设项目，重点考核其社会效益和生态效益，并从整体上有利于国民经济和社会发展，培养税源，国家从以后年度国民经济发展的整体效益中增加财政收入，以保障债务本息的偿还和债务风险的防范。对于有一定现金流的公益性建设项目，努力提高其直接的经济效益和相应的社会效益、生态效益，努力用项目的收益偿还一部分债券本息，减轻中央财政的压力。通过全生命周期的绩效管理，不断总结特别国债在项目建设运营的经验教训，努力提高项目绩效，实现中央政府债务与国家经济社会发展的良性循环。

（四）重视特别国债项目对民间投资的拉动效应

特别国债资金项目建设，也需要贯彻“两个毫不动摇”的方针。

首先，在“两重”项目中，适合民间投资的项目，鼓励民间投资。即凡是不直接涉及国防安全，以及国家安全部门和公安部门的项目，在国家重大战略领域、国家安全领域的其他项目，都可鼓励民间企业参与投资，扩大建设资金来源，加快项目建设，充分发挥公共部门和私人部门各自的优势，优化资源配置，加强特别国债项目管理，提高项目绩效，拉动经济增长，实现国家社会发展战略。

其次，特别国债项目申报时间的设置，应充分考虑民间投资的因素。凡是有可能吸引民间投资的国债建设项目，可在项目申报时间安排等方面，充分考虑民营企业参与项目建设所需要的沟通、有关材料的申报所需要的时间等问题，方便民营企业参与项目的论证和申报工作。

再次，特别国债项目设计应为民间投资留有空间。在项目设计和资金来源规划中，除政府预算内投资资金、地方政府专项债券资金，以及特别国债资金外，为项目充分利用民间投资留有一定空间，可以根据吸收民间资金实际到位的情况，对项目设计做适当的调整。在项目收益分配上，兼顾债券还本付息和民间投资的合理回报，充分调动其投资的积极性。

（五）进一步完善特别国债项目的管理制度

鉴于我国已多次发行特别国债的实际情况，特别是2024年以来连续发行，需要从制度上进一步完善特别国债项目的管理办法。

首先，依据《中华人民共和国预算法》及其实施条例，制定《特别国债发行及项目建设管理办法》。通过该办法，对特别国债的发行及项目管理的主要环节、主要方面做出相应的法律规定。在特别国债发行方面，主要包括特别国债发行的依据、发行规模、发行价格、发行利率等发行条件的确定，债券流通及还本付息方式等。在项目管理方面，明确发改部门、财政部门，以及有关主管部门在特别国债项目管理中的职责；界定项目申报的程序、项目审核的方法及要点、项目建设和运营监管的方法及重点等。通过上述规定，为特别国债的发行和项目管理提供基本的法律依据。

其次，制定《特别国债项目绩效评价管理办法》。根据特别国债项目的特殊要求，绩效评价管理办法主要包括以下几方面内容：特别国债项目绩效目标的设置及审核要求、项目事前绩效评价的方法及要求、项目绩效事中评价的要求、项目事后绩效评价的指标体系及要求、绩效报告的撰写及评价结果的运用、绩效评价的法律责任等。通过该办法为特别国债资金项目全生命周期的绩效管理提供明确的法律依据。通过项目全生命周期的绩效管理，提高特别国债资金的使用绩效，促进国家经济社会发展，从总体上能够培养税源，增加财政收入，保障债券还本付息，从根本上防范和化解债务风险，兼顾安全与发展，实现国家财政与经济发展的良性循环。

（编辑  季节）

本文将对实施“两新”“两重”的项目申报、项目管理全过程实践及遇到的问题和难点进行探讨。

     对超长期特别国债的认识和判断

发行超长期特别国债支持“两重”建设和“两新”政策，是党中央着眼全局作出的一项重大决策部署，是推进经济高质量发展、把握发展主动权的重要抓手。这一政策是以国家信用为支撑，通过超长期限、低成本资金更加精准地对接国家和各地重大项目和民生需求，既体现了宏观政策的逆周期调节能力，又彰显了前瞻性布局的战略定力。从全局看，“两重”建设聚焦科技自立自强、国家重大战略性工程、区域协调发展、粮食能源安全等关键领域，为推进中国式现代化筑牢根基；“两新”政策则通过设备升级和消费换新，推动产业高端化、绿色化转型，形成投资与消费双轮驱动的高质量发展格局。二者相辅相成，共同构成国家把握发展的主动权、应对外部不确定性的核心抓手。

超长期特别国债的发行，直接破解了重大项目“资金周期错配”的难题——以30年甚至50年期限匹配基础设施、战略产业的长期回报周期，确保资金链与产业链深度耦合。这种“以时间换空间”的融资模式，不仅为高质量发展提供了可持续的资金保障，更通过政策信号来稳定市场预期，引导社会资本向国家战略方向集聚，最终实现“短期稳增长”与“长期促转型”的有机统一。

投资建设项目兼具工程建设与财政金融工具的双重功能。投资建设项目以‌基础设施、重大工程、公共服务设施‌等为载体，直接形成实物工作量，如交通、能源、水利、城市管网、科技平台等。投资建设项目是争取各类政策资金，带动经济“点-链-网”发展的核心抓手，也是政府实现稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要手段。

超长期特别国债的发行始终与应对系统性风险、支撑经济转型、强化国家战略能力密切相关‌，体现出从“应急性”向“常态化+战略性”转变的趋势。作为一种兼具“超长期”与“特别”属性的政策工具，其核心功能在于为国家重大战略实施和长期项目建设提供稳定、充沛的资金保障。

回顾历史经验，我国发行超长期特别国债均旨在应对特定时期的重大挑战。例如，1998年发行的30年期特别国债主要用于化解金融系统性风险、促进金融业改革；2007年发行的特别国债为设立中投公司提供了资金；2020年发行的抗疫特别国债则快速支持了公共卫生体系建设和抗疫支出。‌这些国债发行均体现了其在应对系统性风险、服务国家战略方面的关键作用。

当前新一轮超长期特别国债的发行，其资金投向重点聚焦于科技创新、化解房地产风险以及粮食、能源、产业链安全等领域，直接服务于高质量发展和强国建设，系统解决其中一些重大战略性项目建设的资金问题。很多大项目的建设周期需涵盖一个或数个五年规划期。此轮超长期特别国债的发行，适应中央提出的到2035年建成社会主义现代化强国的宏大目标；而当前日趋复杂的国际形势要求我们要加快现代化建设、提升国家竞争优势。2024年政府工作报告就提出，从当年开始，拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。预计本轮超长期特别国债发行周期可能延续到2035年，体现出“应急性”向“常态化 + 战略性”转变的趋势。

    项目实施过程中遇到的问题和难点及对应的意见和建议

（一）资金支持政策应公开透明，强化政策统筹引领的作用

在项目谋划阶段，由于现有的超长期国债支持政策不够细致，很多地方政府不明确当年该谋划什么类型项目，多数处于被动等待政策下发后再行动的状态。有些地方采用结构性谋划策略、丰富项目库，似有“撒网捞鱼”的意味，但由于资金配额有限，且每年中央对项目选择的侧重点可能还有所调整，导致申报超长期特别国债的成功率普遍很低。

建议参照中央预算内资金支持政策，将超长期特别国债支持的战略意图、领域、投资方向、资金支持比例等要点予以明确，并形成政策文件；让地方政府、地方项目建设单位和咨询机构都能明确政策走向，形成合力，以便提前谋划“两重”“两新”项目。考虑到超长期特别国债政策刚实行两年，以及目前科技进步日新月异的形势，资金支持细化领域或有变动，建议采用“政策公开 + 年度微调”的方式，逐步稳定政策。前提是细化政策、公开发布、战略稳定、大方向不变。

（二）明确超长期国债的本息资金来源和各级政府职责

在申报过程中，一部分地方认为超长期特别国债申请后，本息都由国家支付；也有很大一部分人认为后期政策会变，本息将最终由地方政府来承担。由于政策没有明确，部分地方政府畏首畏尾；即使当地政府有信心，地方建设单位也存在疑虑，从而影响项目申报的积极性。

建议以政策的形式明确本息支付资金来源，清晰界定各方职责，合力推进政策落地实施；并详细说明中央和地方在国债本息偿还中的分担比例、方式以及责任划分，让地方政府和建设单位吃“定心丸”。

（三）避免因申报周期过短导致项目成熟度低等问题

目前很多地方申报国债，是等国家发展改革委下发项目申报通知后再筹备申报项目，一般申报周期时间较短，导致地方政府申报项目过于仓促，项目论证深度大受影响。甚至有些地方在项目申报成功后，出现所申报项目的建设内容落实不下去、资金无处发放的现象，进而导致项目变更需求多、变更幅度大等问题。

建议采用“资金支持政策公开+提前发布项目征集通知+一年多次审批入库”的工作方式。这样有关各方面有稳定预期，有利于地方政府从长计议、稳扎稳打，提高项目契合度，提升项目成熟度。例如，可以提前半年发布项目征集通知，给地方政府足够的时间进行项目谋划、论证和准备，同时一年安排几次审批入库机会，让符合条件的项目能够及时进入申报流程。申报周期可以略微加长，以便组织联审发现潜在问题，留给地方提交补充资料进行确认的时间。

（四）联审时标的明确，灵活处理，避免形式化

在申报时，由于成功率低、申报周期短，以及项目总投资与批复立项一致等要求，地方申报时往往对立项批复的项目不敢有丝毫变动。立项早的项目，由于前期未考虑申请国债，在申报国债时，“工程建设其他费用”栏中连增加一项资金申请报告编制费都谨小慎微，唯恐影响项目总投资与立项批复金额有出入而被拒。

建议政策明确：申报国债只要是同一个项目即可，应重点关注批复立项的项目内容、建设规模、建设标准、工程费等关键指标是否清晰明了。这样既契合超长期特别国债既支持新建项目，也支持在建项目的要求，又能避免因过于拘泥于形式而影响项目的合理申报和推进。毕竟是否申请资金，在项目包装、咨询工作等方面存在细微区别是正常的。

（五）细化资金支持主体及比例，以便调动项目相关各方的积极性

目前，多数项目申报成功、获得中央支持资金后，多数只缓解了省级政府的资金压力，地市级政府或项目合作的民营企业并未获得资金支持。这样省级政府积极性较高，而地市级政府及建设单位的积极性并未得到充分释放，各方面不易形成合力，影响项目谋划的契合度和深度。

建议在资金支持政策中，分类明确资金支持主体及适当比例关系，详细支持比例可以由地方最终确定。例如，对于一些涉及民生且地方财政压力较大的项目，可以适当提高对地市级政府的资金支持比例；对于有民营企业参与的项目，可以根据民营企业的投资贡献给予一定比例的资金支持。这样更能调动项目各相关方的积极性，上下一心，提早谋划、扎实推进项目、落实国家战略。

（六）适当细化国债资金支持“软建设”领域

本次超长期特别国债支持“两重”“两新”，涵盖“硬投资、‘软建设’”，聚焦于通过政策配套、机制创新和制度完善，破解制约重大项目长期效益的深层次障碍，形成“硬投资”与“软建设”协同推进的格局。但对于“软建设”资金怎么申报，目前不太明朗。

建议细化政策关于支持“软建设”的相关内容，包括支持内容、支持金额或支持比例等。建议支持与“两重”“两新”项目相关的“软建设”，如城市体检、项目的谋划策划、规划研究、运营管理机制研究、绩效评价研究等。可以明确不同类型“软建设”项目的资金支持标准和申报流程，为地方政府和项目单位提供清晰的指引，促进“软建设”与“硬投资”的有机结合，提升项目的整体效益。对很多“软建设”进行比较分析，是项目能够落实和正常运营的保障。

（七）明确项目变更的具体要求

在实际推进时，诸多申报成功的项目常因前期项目成熟度低、存在技术难题、拆迁难落实等原因，致使项目方案需作出变更。然而，不少地方出于操作流程烦琐、担忧影响政绩等顾虑，在面对项目变更需求时选择将错就错。这导致一系列问题凸显：部分建设内容因实际执行难度大等原因，批复的资金无法有效使用，造成资金闲置浪费；还有一些建设内容在申报时未有详细罗列，实施时又因资金短缺而难以开展，影响项目进度与整体功能；并且项目内部资金缺乏灵活调剂机制，难以根据实际建设需求合理分配，最终严重影响项目建设质量，无法达成预期目标。

为有效解决上述问题，建议应明确项目变更的具体要求。首先，清晰界定变更范围，涵盖建设地点、规模、内容、技术标准等各方面，让项目相关方明确何种情况属于变更范畴，避免含糊不清。其次，设定合理的变更比例，对项目总投资、建设规模等关键指标规定允许变更的最大幅度，防止项目过度偏离原计划。最后，制定规范严谨的变更流程，明确申请、审批、实施等环节的操作步骤与责任主体，确保变更方案科学合理。通过明确这些要求，为需要变更的项目提供合理出路，避免因僵化执行原方案而导致问题频发，切实提高整体项目质量和项目效益。

（编辑  季节）

2026年《政府工作报告》系统部署了“统筹促消费和扩投资”工作，强调“深入实施提振消费专项行动”与“充分挖掘释放有效投资潜力”，发挥“两新”“两重”政策的关键作用。当前中国经济结构、需求结构、人口结构发生深刻变化，传统投资模式面临效率下降、结构错配、区域失衡等挑战，社会上对投资空间、投资与消费关系存在不同认识。有观点认为中国投资空间已经饱和，应转向消费驱动的经济增长模式，也有观点认为仍需保持必要的投资强度以稳增长。立足中国发展阶段与国情，本文梳理“两新”“两重”政策实施成效与突出问题，厘清投资与消费的内在逻辑，同时结合国际比较与国内31省份对比，明确未来扩大有效投资的空间与方向，并就如何提升政策精准性、有效性提出建议。

一、“两新”“两重”政策实施现状与问题

（一）政策实施情况

从2024年开始，中央安排超长期特别国债资金，实施“两新”“两重”政策，这一政策在扩大投资、提振消费、改善民生等方面都取得了积极成效。2024—2026年政策资金规模分别为1.0万亿元、1.3万亿元、1.3万亿元。其中“两重”主要是国家重大战略实施、重点领域安全能力建设，以投资为核心；“两新”包括大规模设备更新和消费品以旧换新，设备更新属于扩投资范畴，以旧换新侧重于促消费。目前支持扩投资的资金占比偏高，而促消费的资金占比相对较低（2026年以旧换新资金规模约2500亿元，占比约19%）；促消费的以旧换新政策集中于商品消费，尤其是耐用消费品消费，而对服务消费的支持力度不足。总体上政策实施呈现“重投资、轻消费”“重商品、轻服务”的结构特征。

（二）政策实施存在的问题

当前政策在可持续性、资金分配、项目匹配、协同联动等方面仍存在短板，与经济社会发展需求、人口结构变化、安全保障要求不完全适配。

一是消费刺激偏重短期的商品消费补贴，缺乏中长期改革支撑。参考2009—2010年实施的“家电下乡”政策，短期拉动效应明显，但存在边际效益递减、政策效应退坡、后续增长乏力等问题。根据乘联会数据，广义乘用车零售同比增速从2008年的7.7%，爆发式上升到2009年的58.3%、2010年的30.6%，又快速回落到2011年的3.1%。本轮消费提振行动也主要依赖以旧换新等短期政策，未充分联动收入分配改革、社会保障完善、公共服务提质，居民消费能力与消费意愿提升幅度有限。

二是资金分配以行政切块为主，市场化配置不足。额度按区域切块下达，易出现人口流入大省和消费活跃地区额度紧张、人口流出地区额度闲置的错配现象，跨区域调剂机制不健全。

三是项目管理“以额度定项目”，项目储备与申报机制不完善。部分批次项目申报周期短、基层准备不足，优质项目储备不够，存在“凑项目、抢额度”现象，影响资金使用效益。

四是“两重”与“两新”协同不够，中央与地方之间政策衔接不畅，政策资金下达、使用节奏上存在统筹不足等问题，直接制约了政策效能的发挥。

上述问题的根源，在于对投资与消费的内在关系把握不够精准，对二者在经济循环中的定位和协同作用认识不够清晰。为此，需要从理论层面系统厘清投资与消费的辩证关系，为优化政策提供认识基础。

投资与消费是内需体系的两大支柱，二者是相互支撑、协同发力的互补关系，要避免将投资与消费二元对立起来。从经济运行规律看，投资与消费两者共同构成经济循环的有机整体。一个经济体不可能只有消费没有投资，若只强调消费而弱化投资，将导致供给能力不足、产能萎缩、通胀压力急剧攀升；若只强调投资而忽视消费，将导致产能过剩、需求不足、通缩风险加大。不能泛泛地讨论要投资还是要消费，关键是两者的比例关系以及支持投资和消费的领域，不是要不要，而是投什么，关键在于保持合理比例、找准有效投向。

二、优化“以旧换新”更好促消费的思考

一是充分认识到促消费的重要性，但促消费、提高居民消费率本身不是目的，目的是民生福祉改善。当前各方对提振消费的重要性达成了诸多共识，比如提振消费有利于形成供需平衡、有利于减少对外需的依赖从而减少贸易摩擦以及提高发展的安全性。但是，需要警惕的是，把促消费本身当作目的，这就是本末倒置，促消费和提升消费率是经济发展、结构优化、收入改善的结果。提振消费最终要聚焦居民福祉改善这一根本目的，要追求更高质量、更高水平、更能增强居民幸福感的消费提升。

二是提振消费要与收入分配与社保体系改革联动起来，政策刺激只能实现一时宏观数据的改善，难以激发消费的内生动能。短期的政策刺激如补贴有效果，但其效果将呈递减趋势。要以政策为引子，同步推进收入分配与社保体系改革。建议以国企、上市公司为“两个抓手”，同时推进“城乡居民增收引导基金”制度创新。具体是：以国企为抓手，大力提高国企收益上缴财政比例，专项用于民生社保福利水平的提高；以上市公司为抓手，提高分红比例，推动企业收入转化为居民的财产性收入；发行国债建立“城乡居民增收引导基金”，选择部分城市或者省份试点，借鉴财政贴息思路，对于给职工增加工资的企业给予涨薪部分的10%补贴，在全社会营造增加收入的氛围。

三是从国际横向比较看，中国居民消费率显著低于美国，差异不在商品消费，差距主要在服务消费，这意味着提振消费的重点有必要从商品消费转向服务消费。2023年中国居民消费占GDP比例为39.6%，显著低于美国的67.9%。中美居民消费率差距约28个百分点，剔除医疗、住房等统计口径与价格差异后，中国居民消费率仍较美国低约24个百分点。从消费结构看，中国耐用品消费已接近较高水平，家电等商品普及程度与美国差距不大，消费提升的空间主要在服务消费领域。

三、基建投资现状与未来投资空间

（一）当前投资的短板：总量不足、区域不均、结构失衡

从国际比较以及全国31省份比较看，中国基础设施投资仍面临三大突出矛盾，投资空间远未饱和，仍有进一步提升的空间。

1.人均不足：人均水平偏低，与国际水平差距明显。从国际比较看，中国基础设施总量大，但人均水平、单位面积密度仍有较大提升空间，目前并非“投资过剩”，而是“有效供给不足”。中国铁路总里程居全球第二、公路总里程居全球第三，但铁路路网密度、公路路网密度显著低于德国、法国、日本、英国、美国等发达经济体。能源生产相关人均指标偏低，中国发电量常年位居全球第一，2024年发电量相当于美国全年发电量的2倍，但人均发电量水平不及美国的一半。公共服务领域同样存在短板：人均医疗支出、人均医疗资源、人均床位数、生师比等公共服务指标处于国际偏低水平，中国医疗支出与国际水平之间的差距较大，2023年中国人均全社会医疗支出仅仅相当于美国的5.7%，但我国医疗费用个人支付的比例较高，导致个人实际医疗负担较重。2023年中国财政性教育经费与GDP的比值为4.0%，低于OECD国家平均值5.06%，中小学的生师比与日韩相比仍有差距。公共服务设施供给不足，难以适配人口结构变化与民生需求升级。

2.区域不均：与人口流动错配，人口流入地区紧缺。从国内区域对比看，人口持续流入的东部省份、城市群、都市圈，基础设施承载压力大、人均供给不足，道路、市政、公共服务等扩容升级需求迫切，投资于人的相关需求旺盛。省际之间人均路网里程、医疗卫生资源配置、教育经费投入等指标分化明显，基建布局与人口流向、经济集聚度不匹配，区域发展平衡性、协调性有待提升。2024年，东部地区人均铁路里程、人均公路里程分别仅相当于西部地区的41%、34%。广东每千人床位数仅5.0张，每千人拥有医护人员数仅7.9人，小学的生师比高达18:1，多项指标在省份中排名靠后，与其经济实力不匹配。部分人口流出地区存在基础设施闲置、利用率低等问题，造成资源错配与资金浪费。

3.结构失衡：重地上轻地下、重建设轻运营。从投资结构看，基建投资存在“看得见的多、看不见的少”倾向，地上道路、楼宇、景观等建设力度较大，地下管网、海绵城市、防洪排涝等地下工程投入不足。老旧小区燃气管道、电力线路、供排水系统等隐蔽工程改造滞后，直接影响居民生活与公共安全。第七次人口普查数据显示，上海、北京分别有47.6%、39.8%的城镇家庭居住在2000年之前建成的住房中，一线城市老旧小区改造相关设施更新需求较高。截至2024年底，全国城市和县城供水、排水、供热、燃气各类管道合计约476.5万公里，较2020年增长了约25%。一线城市市政管网密度更高，地下管网改造的任务更艰巨。同时，基建投资“重建设、轻运营”的问题突出，设施建成后缺乏持续运营管理，难以适应居民需求的持续变化，导致设施建成后难以有效使用，比如部分教育设施面临少子化冲击，大规模新建校舍易造成后续的闲置浪费；部分基建供给与实际需求脱节，运营管理失效导致投资综合效益大打折扣。

（二）未来投资方向：紧扣“四大挂钩”，精准优化投资布局

未来扩大投资要聚焦补短板、强弱项、惠民生、增后劲，“十五五”期间要坚持投资于物和投资于人紧密结合，推动投资方向与人口流动、人口结构、安全需求、经济增长潜力挂钩。

1.投资布局与人口流动挂钩，投向人口持续流入区域。投资优先聚焦人口净流入的城市群和都市圈，加强城市基础设施和公共服务投入。针对人口流入集中地区设施承载不足等问题，加大城市路网扩建、城市轨道交通、智慧公路、停车设施、市政管网等建设投入，由大规模新建转向存量改造、提质扩容、功能升级。针对民生公共服务短板问题，资金与项目布局要向人口流入多、收益预期好、项目储备足的区域倾斜，加大人口流入地区医疗、教育等公共服务经费投入，扩大优质服务资源供给，避免人口流出地区出现低效重复建设，实现基建投资与人口流动精准匹配。

2.投资结构与人口结构挂钩，适配老龄化少子化新特征。紧扣人口老龄化、少子化趋势，优化公共服务与民生基建布局。应对老龄化，加大普惠养老、智慧养老、失能照护设施建设，优化床位结构、提升运营效率，补齐人均养老资源短板；应对少子化，教育基建由大规模新建转向提质增效，聚焦改善办学条件、提升教育质量，严控超规模校舍建设，防范后续闲置浪费。同步推动消费政策转型，转向商品消费与服务消费并重，扩大家政、养老、育幼、文旅、体育等服务消费支持，释放服务消费潜力。

3.投资重点与安全保障挂钩，筑牢发展安全底线。围绕能源安全、粮食安全、城市安全等，加大短板领域投入。提升能源安全保障能力，加强能源生产、传输、储备、新能源等基础设施建设，支持海上风电、核电、抽水蓄能及新型储能发展；强化农业基础设施，支持高标准农田建设，夯实国家粮食安全根基；加快城市地下管网、老旧小区管线改造、防洪排涝等隐蔽工程建设，提升城市燃气、供水、排水、桥梁隧道安全水平，补齐“看不见的基建”短板，增强城市韧性与公共安全保障能力。

4.投资领域与经济增长挂钩，培育高质量发展动能。统筹传统基建与新型基建，投向培育新质生产力、提升经济效率、增强发展后劲的领域。加大新基建、产业升级、技术改造、绿色低碳等领域投资，推动产业高端化、智能化、绿色化发展；加强算力基础设施建设，推动算力网与电力网深度融合，强化算力扩张电力保障；加强产业园区、科技创新平台等配套建设，支撑集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴产业与未来产业发展，形成投资与消费相互促进、内需与供给良性互动的格局。

四、优化“两新”“两重”政策的具体建议

下一步，要立足统筹促消费和扩投资，协调推进“两重”建设与“两新”实施，破解投资消费协同不足、结构失衡、区域错配等问题，从消费支持、项目管理、资金分配、政策协同四方面优化，把资金投向当前急需、中长期必要的领域与区域，更好地服务国家战略、满足民生需求、增强发展动能。

（一）推动消费支持政策转型，释放消费增长潜力

一是优化以旧换新资金投向，逐步由商品消费补贴转向服务消费支持，扩大家政、养老、育幼、文旅、体育等普惠性服务消费补贴范围，提升政策与消费升级的适配性。二是推动短期刺激向中长期改革延伸，把提振消费与收入分配改革、社会保障完善结合，建议将部分以旧换新资金用于提高城乡居民基础养老金、医保补助标准，增强居民消费能力与意愿，消除后顾之忧。三是从供给侧发力推动服务消费高质量发展，进一步放宽和优化服务业市场准入，清理限制性措施，支持新型服务消费发展。

（二）优化项目管理与投向，提升综合投资效益

一是聚焦储备充分、预期收益好、带动作用强的重大项目，优先支持国家战略项目、民生短板项目、安全保障项目，坚决杜绝低效无效投资与形象工程。二是强化省际统筹与区域协同，对标各省份基建需求差异，重点补齐人口流入区、薄弱地区、隐蔽工程、公共服务等领域短板，推动区域基建均衡发展。三是加强项目全生命周期管理，统筹建设质量与运营效率，实现经济效益、社会效益、安全效益有机统一。

（三）优化资金分配机制，提升资源配置效率

一是改变“两新”资金行政切块分配模式，转向基于消费需求、消费结构的市场化、因素化分配，加强财政与商务部门数据共享，结合地区消费篮子特点，增加消费活跃、需求旺盛地区额度，减少资金错配与闲置。二是“两重”建设推行“以项目定额度”，延长申报周期，强化项目储备与前期论证，按优质项目数量确定资金额度，杜绝“以额度定项目”“仓促申报、凑数立项”。三是建立资金使用动态调剂机制，对额度闲置、项目推进缓慢的地区及时收回资金，调剂至需求迫切、实施高效、效益显著的地区与项目。

（四）加强政策协同配合，增强政策整体合力

建立“两重”“两新”政策统筹协调机制，强化投资与消费、中央与地方衔接配合，避免政策碎片化、实施脱节。一是以“两新”激活消费潜力、推动产业升级，服务消费补贴避免范围过窄造成要素扭曲，维护市场规则与公平竞争。二是以“两重”夯实发展基础、提升供给能力，推动有效投资与最终消费相互促进、协同发力，共同构建强大内需体系，为经济持续回升向好提供坚实支撑。

（编辑 尚鸣）

消费一直是中国经济增长的“压舱石”，但受多重因素制约，近年来中国消费增速持续放缓。消费品以旧换新政策作为短期促消费的关键抓手，其阶段性成效显著，但也面临边际效应递减、透支效应显现、覆盖范围不均等问题。针对这些问题，2026年以旧换新政策进行了全面优化，从“加力扩围”转向“提质增效”。在此基础上，提振消费还需在支持农村市场、扩大服务消费、清理不合理限制、优化贷款贴息等多方面协同发力。同时，增加居民收入、完善社会保障体系、稳定房地产市场等根本性措施也不可或缺。只有短期支持与长期改革相结合，才能推动中国消费持续复苏。

当前消费形势和提振消费的战略意义

（一）消费是推动中国经济增长的核心动力，但长期增速放缓

消费是拉动中国经济增长的第一动力，2021—2025年最终消费支出对GDP增长的平均贡献率为58.8%，明显高于投资和净出口的贡献。2025年，最终消费支出对经济增长的贡献率保持在52.0%，持续发挥着经济“稳定器”的作用。

但长期来看，中国消费增速呈现持续放缓的态势。全国居民人均消费支出增速从2019年的8.8%逐步回落至2025年的4.4%，社会消费品零售总额增速也从2019年的8.0%降至2025年的3.7%。这一趋势与经济增速换挡、人口结构变化、房地产市场调整等因素密切相关。

短期来看，2026年开年消费市场延续“服务强、商品弱”的分化特征。1-2月，服务零售额同比增长5.6%，较2025年全年的5.5%继续上行，其中旅游咨询租赁、文体休闲等品类保持两位数增长。相比之下，商品消费复苏相对乏力，1-2月商品零售额同比仅增长2.5%，汽车、家电等大宗耐用品消费受政策退坡和透支效应影响，增速仍处于偏低水平。

（二）中美零售市场差距再度扩大的原因

2019年，中国社会消费品零售总额达到41.2万亿元，按当年汇率计算约合5.9万亿美元，相当于美国零售和食品服务销售额的97.2%。当时市场普遍预期中国将在2020年超越美国，成为全球最大的零售市场。

然而，2020年新冠疫情暴发后，中美零售市场走势出现显著分化，差距再度扩大。截至2025年底，中国社会消费品零售总额约合6.97万亿美元，而美国接近8.7万亿美元，中国零售额占美国的比重降至80.2%。这一现象背后，主要有三个原因：

第一，疫情应对政策的差异。美国在疫情期间采取了以居民部门为核心的财政刺激政策，通过大规模现金补贴、失业救济等方式直接增加居民人均可支配收入，支撑了消费的快速反弹。相比之下，中国的疫情应对政策更多聚焦于保市场主体，通过减税降费、专项贷款贴息等方式支持企业复工复产，居民部门获得的直接转移支付相对有限，导致消费恢复相对缓慢。

第二，房地产市场走势的分化。疫情期间，美国实施超宽松货币政策，联邦基金利率降至零附近，推动房价大幅上涨。而中国房地产市场自2021年下半年开始进入深度调整周期，目前全国房价较历史高点降幅超过30%、部分区域更是超过50%，负向财富效应持续显现，成为制约居民消费的重要因素。

第三，人民币汇率的波动。2021年初至2025年末，人民币对美元汇率从6.54贬值至6.99，贬值幅度接近7%。汇率贬值直接导致以美元计价的中国零售市场规模缩水，进一步拉大了与美国的差距。

（三）提振消费的战略意义日益凸显

在当前复杂的国际国内形势下，提振消费的重要性已经超越单纯的经济增长范畴，成为改善国际关系、重塑地缘政治格局的战略抓手。2025年，中国货物贸易顺差接近1.2万亿美元，占GDP的比重超过6%，其中对欧盟的货物贸易顺差达到2918亿美元，首次超过对美顺差2804亿美元，加剧了一些国家对中国“产能过剩”的担忧。

本质上看，巨额贸易顺差反映的是国内需求不足、供给能力过剩的结构性矛盾。当国内消费无法消化过剩产能时，企业将通过出口寻找市场，从而导致贸易顺差持续扩大。大力提振消费，一方面需要扩大国内市场容量，吸纳过剩产能，减少对外部市场的依赖；另一方面可以增加进口需求，缓解贸易不平衡格局，改善与主要贸易伙伴的关系。

2026年达沃斯世界经济论坛期间，中国提出将积极扩大内需、坚定扩大开放，与各国共享超大规模市场机遇，得到了国际社会的广泛响应，充分证明了中国超大规模市场的吸引力。因此，加快建设强大国内市场，不仅是稳定国内经济增长的需要，更是中国在复杂地缘政治格局中占据主动的关键所在。

      消费品以旧换新政策的成效与问题

（一）以旧换新政策阶段性成效显著

为应对消费下行压力，2024年7月底，国家发展改革委、财政部印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，安排1500亿元“两新”资金支持家电、汽车等大宗消费品更新换代。2025年“两新”政策力度进一步加大，补贴规模提升至3000亿元，有效激活了消费市场，成为稳消费的核心抓手。从实施成效来看，在“两新”政策带动下，社会消费品零售总额增速从2024年三季度的2.7%反弹至2024年四季度的3.8%，2025年上半年进一步提升至5.0%，有效扭转了持续下滑的态势。

分品类看，家电等大宗耐用品消费受益最为明显。限额以上单位零售中，2024年9—12月，家电类零售额同比增速均值为30.3%，显著高于前8个月的2.5%；2025年上半年，家电类零售额同比增长30.7%，继续保持复苏态势。此外，文化办公用品、通信器材、家具等相关品类也实现了较快增长。官方数据显示，截至2026年3月初，消费品以旧换新政策累计带动相关商品销售额超过4.16万亿元，惠及5.31亿人次。

（二）以旧换新政策实施中暴露的问题

尽管以旧换新政策取得了良好效果，但随着时间推移，“两新”政策效应开始逐步减弱。2025年下半年以来，以旧换新相关商品零售增速明显放缓，家电类零售额同比增速从二季度的41.4%骤降至四季度的-17.6%，汽车类零售额同比增速从2.1%降至-6.6%，导致社会消费品零售总额增速从二季度的5.4%回落至四季度的1.7%。

究其原因，主要有三个方面：一是基数效应。2024年四季度“两新”政策启动后，消费需求集中释放，形成了较高的基数，导致2025年同期同比增速大幅回落；二是补贴规模逐步减少。2025年上半年补贴资金集中投放，下半年可用资金大幅减少，政策支持力度有所减弱；三是透支效应逐步显现。以旧换新政策提前释放了部分未来消费需求，导致政策后期消费动力不足。

除了上述短期因素外，就业收入承压、房地产财富缩水、消费信心偏弱等中长期制约因素仍未根本扭转，也是导致政策效果难以持续的重要原因。2025年，全国居民人均可支配收入同比增长5.0%，较2019年下降3.9个百分点。其中，财产净收入同比仅增长1.6%，较2019年下降8.5个百分点，反映负向财富效应的拖累。

此外，政策还存在一些深层次问题。比如，政策主要聚焦商品消费，对服务消费的支持力度不足。当前中国消费升级的主要方向是服务消费，但以旧换新政策仅覆盖耐用品消费，未能有效撬动服务消费潜力；政策覆盖存在不均衡性，城镇市场受益较多，农村市场覆盖不足，未能充分激发农村地区的消费潜力。

（三）2026年以旧换新政策的优化调整

针对前期政策实施中暴露的问题，对2026年消费品以旧换新政策进行了系统性优化，从“加力扩围”转向“提质增效”，核心是提升政策精准性和资金使用效率。具体来看：

第一，补贴规模有所减少。将补贴资金从2025年的3000亿元减少至2500亿元，既保障了一定的支持力度、避免政策快速退坡，也针对前期资金粗放投放、使用效率偏低的问题做出了调整。

第二，支持范围更加聚焦。家电领域从过去的十余类产品缩减至六类核心产品，数码领域新增智能眼镜等新型消费产品，兼顾民生需求与新型消费培育。通过收缩补贴范围，避免资金分散使用，集中力量支持重点领域。

第三，补贴标准更加精准。从过去的定额补贴转向按比例补贴，汽车按车价分档补贴，家电聚焦高能效产品并按比例补贴。这种调整既兼顾了政策公平性，又有利于引导绿色消费和产业升级。

第四，实施机制规范统一。明确全国统一的补贴口径和标准，完善全链条监管与“宽进严管”模式，防范套利和骗补行为。改变过去地方标准不一、监管混乱的局面，提升政策执行的规范性和透明度。

第五，资金使用注重提效。实施差异化央地分担比例，根据各地人口规模、消费潜力、财政状况等因素科学分配资金，缓解资金分配与需求错位的问题。同时，加大对人口净流入地区和中西部地区的转移支付力度，提升政策的公平性。

优化以旧换新与提振消费的政策建议

（一）加大农村地区补贴支持力度，释放下沉市场消费潜力

农村市场是中国消费增长的潜力所在。当前农村居民人均可支配收入增速连续多年快于城镇居民，边际消费倾向显著高于城市，但农村消费市场发展滞后，供给不足、流通不畅、服务不完善等问题仍在。以旧换新政策应进一步向农村地区倾斜，释放下沉市场消费潜力。

首先，放宽农村偏远地区线上线下补贴比例限制。当前统一线上线下份额配置忽略了农村地区线下覆盖成本高、门店稀缺的现实，导致企业向下沉市场倾斜的边际激励不足。建议针对农村及偏远县乡实施差异化配额，农村地区国补消费不占用城市线上份额，激励具备物流与服务网络优势的企业持续下沉，降低渠道成本、提升供给可及性。

其次，在国家补贴中设立农村专项资金池。农村消费对宏观乘数的贡献显著，但当前补贴分配未充分体现地域异质性与覆盖难度。建议划定专项额度（基于农村人口占比、保有量与消费基数等因素），支持具备大数据分析、地址围栏精准识别与农村履约能力的平台企业。农村范围内产生的国补消费直接纳入专项资金结算，确保政策资金向高边际消费倾向群体倾斜。

最后，鼓励有条件的地方发放农村定向消费券。建议以行政区划为基础建立农村消费者标识体系，在平台设立农村消费券专区，由中央引导、地方与平台共同出资匹配补贴。定向券可聚焦绿色智能家电、数码产品等高乘数品类。

（二）推动财政资金向服务消费倾斜，培育消费增长新引擎

当前中国消费结构正处于从商品消费向服务消费升级的关键阶段。从中美对比来看，2024年，中国商品消费占GDP的比重为21.5%，与美国的21.4%基本相当，但服务消费占GDP的比重仅为18.4%，远低于美国的46.5%，差距高达28个百分点。服务消费已成为中国消费市场最大的短板和最具潜力的增长领域。

建议设立服务消费专项补贴资金池。结合国办《加快培育服务消费新增长点工作方案》明确的“6+3”领域，优先支持酒店旅游、健康养生、文体娱乐、养老托育、家政服务等高乘数、高就业弹性的行业，充分发挥服务消费就业拉动强、透支效应小的优势。

同时，将服务基础设施更新纳入政策支持范围，探索服务类“以旧换新”模式。例如，支持养老机构设备更新、家政服务数字化平台建设、文旅场所智能化改造等，提升服务供给质量。探索“旧家电回收+家政服务”“旧家具置换+家居设计”等捆绑补贴模式，实现商品消费与服务消费的协同发展。

（三）清理消费领域不合理限制，激发新型消费活力

制度性壁垒是制约消费潜力释放的重要因素。当前，汽车改装、游艇经济、低空经济等新型消费领域仍存在较多不合理限制，导致居民消费需求无法得到有效满足。应加快清理消费领域限制性措施，为新型消费发展创造良好环境。

第一，放宽汽车改装限制，扩大个性化汽车消费。据中汽协预测，2025年中国汽车改装市场规模已突破2000亿元，年均复合增长率保持在15%以上，年轻消费群体的个性化改装需求旺盛。但目前15年强制报废、改装后不能上路等政策严重制约了市场发展。建议加快修订相关法律法规，实施汽车改装分级分类管理，放开合法合规的外观、内饰、性能改装，推动汽车消费从“购车”向“用车”全周期延伸。预计政策放开后，汽车改装市场规模有望在较短时间内将会突破1万亿元。

第二，积极发展游艇经济，鼓励游艇消费。当前中国人均GDP已超过1.3万美元，进入游艇消费快速发展期，但中国游艇保有量仅约2万艘，远低于美国的1400万艘，且存在航行审批繁琐、停泊限制严格、准入壁垒高等制度性约束。建议修订游艇安全管理规定，简化航行审批流程，放宽游艇载客限制，加强公共码头和泊位等基础设施建设。同时，鼓励发展游艇租赁、海钓、水上运动等大众消费模式，推动游艇消费从高端小众向大众普及。游艇产业具备产业链长、辐射面广的特点，发展游艇经济不仅能释放消费潜力，还能带动船舶制造、文旅服务、港口运营等全产业链发展。

第三，加快发展低空经济，培育消费新场景。低空经济涵盖私人飞机、商务飞机、通用航空等领域，涉及制造、运营及基础设施建设，市场潜力巨大。建议逐步放开低空空域管制，简化通用航空飞行审批流程，加强通用机场、起降点等基础设施建设。支持发展航空旅游、空中游览、应急救援等业态，培育一批具有国际竞争力的低空经济企业，打造新的消费增长极。

（四）优化消费贷款贴息政策，放大资金乘数效应

财政贴息是撬动社会资金、放大政策效应的重要工具。2026年新设立的1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，预计可撬动万亿级信贷投放。但当前1%贴息政策落地率低，主要因金融机构验证难、消费者申领激励不足与不便，需进一步优化完善。

首先，构建多方协同免息模式。在现有1%基础上，鼓励平台、商户、金融机构联合让利，形成“政府补贴+金融支持+商家优惠+平台补贴”的叠加免息服务，显著提升消费者申领意愿与便利性。

其次，实施区域差异化贴息政策。针对县域及农村地区边际消费倾向更高、收入弹性更大的特征，适当提高财政贴息比例，精准释放下沉市场潜力，放大政策乘数。

最后，拓宽贴息载体主体。允许平台/企业与金融机构共同作为贴息申报与管理主体。平台掌握真实消费数据与全链路验证能力，可有效解决金融机构“不能贴、不敢贴、不愿贴”等难题，提高政策执行效率与覆盖率。

（编辑  尚鸣）

有效需求不足是当前“供强需弱”的症结所在。2026年是“十五五”开局之年，今年头两个月，生产端和需求端都呈现回暖的现象，但在有效需求不足这一大背景下，内需的修复受到很多因素的制约，存在较多不确定性。

超长期特别国债对“两新”“两重”的支持，是积极财政政策重要抓手之一，为我国在重点建设领域和重点工作的推进提供了长期限、低成本的资金支持。今年是实施超长期特别国债资金支持“两重”“两新”政策的第三年。回顾过去的经验，认识存在的问题，对我们2026年进一步用好特别国债有重要作用。   

一、超长期特别国债支持“两重”“两新”的现状

（一）规模小幅下降，整体发行期限延长、成本降低

2024—2026年，超长期特别国债支持“两重”“两新”规模分别为1万亿、1.3万亿、1.25万亿（另500亿用于金融领域），“两重”和大规模设备更新占比增加。超长期特别国债发行期限匹配项目融资需求，30年期及以上占比增加。    

  （二）“两新”“两重”政策支持的范围不断优化

今年“两重”建设更加强调在科技创新和产业发展等领域增加建设项目，如支持国家实验室体系和推进低空经济高质量发展的重点任务。“两重”支持的项目还包括城乡融合发展、区域协调发展、粮食和能源安全、人口高质量发展、美丽中国建设等领域。

  关于大规模设备更新。2025年在前两年的基础上，进一步向制造业高端化、智能化、绿色化拓展。今年将进一步增加对民生领域的支持。同时，除少部分领域为确保项目质量、提高资金使用效益而设置适当门槛，支持政策重点面向大型企业或大中型国企，适当向中小企业倾斜。比如湖南对于工业企业的设备更新的投资门槛由原来的500万降低到200万。

2025年，消费品以旧换新进行扩容。2026年，补贴范围聚焦高带动品类，强化绿色、智能导向，呈现缩量提质的方向。

（三）关于投资效益

评价国债投资的效益不能仅看微观经济效益，还应该考虑对经济社会整体效益的作用。

从短期作用看，可以从经济效益数据看出这些投资对经济的撬动作用。表1引用发改委公布的数据做了一个初步的分析，消费品整体的撬动效应在8.67倍，而“两重”领域的撬动效应只有1.7倍，对改善民生方面的效应弱一些。

     表1 超长期特别国债的经济增长带动效应（单位：亿元）

    资料来源：全国及各省审计报告，中诚信国际研究院整理

  “两重”建设在发挥社会效应方面的作用更大。第一，超长期特别国债支持“两重”建设对经济增长的带动效应明显；第二，“两重”建设支持民企项目，缓解了部分民企融资难、融资贵的问题；第三，通过中央财政加杠杆来优化政府债务结构。发行超长期特别国债是进一步落实党的二十届三中全会关于“进一步优化政府债务结构”的精神、加大中央资金支持重要领域的体现，通过宏观债务成本最小化，实现效益最大化。

  我国中央债务占政府部门债务的比例与国际相比还处于较低水平。

二、当前“两重”“两新”政策实施中面临的问题

（一）“两重”政策实施

在资金管理、项目管理和使用环节中存在一些问题，导致资金使用效率较低、项目进度偏慢。

  1.因资金管理不严格，导致资金闲置、拨付不及时、影响项目进度等问题。如，有的地方100多个“两重”项目支付率不足30%，有的省大量“两重”资金滞留在项目单位，项目未如期开工，开工即停工。    

  2.项目谋划储备不足。项目储备未做好资金使用的分配计划，导致部分项目进度缓慢，未形成实际工作成果。

  3.在使用环节中，部分地区虚列支出或挤占挪用。粗略估算，使用环节有150多亿元资金被虚列支出或挤占挪用，有的地区将“两重”“两新”专项资金挪用于“三保”或其他项目支出。

    4.专项债和特别国债重复投入，忽视总投资约束。调研时，一位城投公司老总说愿意用特别国债资金，不愿意用地方债，因为特别国债的资金不用还。去年10月份，两个5000亿下拨后，他们公司拿到一笔资金，但不知道要干什么。我们发现，资金使用效率不高的情况既有专项债，也有国债。比如某项目拿到的资金总共1.9亿，比实际所需资金大很多，造成资金浪费。

  （二）“两新”政策实施中面临骗补套补、审核不严、资金违规使用等问题

  1.消费品以旧换新中存在的问题。除实际操作中骗补、套补行为之外，还存在“先涨价后补贴”的情况，后者导致消费者在补贴前后的花费差异不大，对补贴政策的获得感较弱；或政策落实不到位，补贴资金兑付缓慢；或审核不严，存在重复或少发补贴的现象。

  2.大规模设备更新改造，也有监管不到位的情况，出现资金挪用、资金闲置和项目推进缓慢等问题。

  （1）监管不严，资金违规使用。某地未根据实施进度和资金需求拨付国债资金，而在另一些领域的项目超进度支付国债资金；某地发现部分经销商通过以旧顶新、更换铭牌、编造虚假购机流水等手段骗取补贴资金。

  （2）项目推进缓慢，资金闲置。某市一大规模设备更新项目因前期准备不充分，推进缓慢，近亿元超长期国债资金滞留近一年；某市一年来住宅老旧电梯更新改造项目完工率、资金支付率仅为11.5%、1.7%。    

三、制约政策发挥作用的深层次矛盾

  上述存在的问题，与我国体制机制存在的问题有关联。

  （一）中央和地方事权与投资边界有待进一步厘清，部分项目权责存在结构性错配

  很多地方积极争取各类资金，是因为受到本地各部门的压力。1994年实行分税制改革后，中央和地方的财权、事权结构发生了逆转，当时中央通过转移支付，对地方政府的支出可基本覆盖。但2008年后，地方财政收入加中央的转移支付（近3年每年10万亿）仍不能满足地方财政支出需求，因为地方在多元化考核体制下，地方的事权和支出责任逐步加大、央地共同事权下沉地方的趋势明显，支出压力不断加大。近些年，土地财政来源面临枯竭，导致目前每年地方财政缺口超过4万亿元。故部分省份倾向于多向上申请资金，原应由地方主导的项目，如产业园区升级改造等，都将争取超长期特别国债。这一现象与央地事权划分不清有关，需要进一步厘清中央和地方的权责和投资边界。

  （二）地方财政空间受限，“两重”“两新”配套能力承压

  根据国务院《关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，直接向地方安排的消费品以旧换新资金总体按9:1原则实行央地共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%。

  目前地方财政压力很大，尤其是中西部地区。2022—2025年，全国地方广义财政收支缺口分别是89610、89424、104298、139981亿元，地方债务付息占地方广义财政收入的比重分别是22.58%、22.86%、27.02%、28.89%（预测2026年28.57%）。经调研得知，广西、四川、重庆等地，广义地方债务的付息额已超过当地的税收额。

  “两重”“两新”地方配套任务对“三保”和债务付息等刚性支出形成挤压。很多地区在保障基本民生和运转支出后，可用于“两重”“两新”的配套资金有限，或导致无钱配套、延迟配套、虚假配套，甚至挤占挪用专项资金，直接拖累项目进程，甚至一些项目开工即停工；同时也影响“两新”补贴的发放，形成负向循环，影响宏观政策的实施效果。   

  （三）政府债券（财政）资金应发挥带动作用，某些领域需要社会资本参与增强活力

  根据对官方数据的分析，“两重”“两新”的撬动作用在各领域有所不同。

  一是部分领域出现财政资金挤出效应，挤出社会资本。在过去的两年调研中，发现一些政府投资基金支持的项目，地方政府往往是‘好的项目自己做’，不给民间资本适当的空间（当然有些项目有门槛）。二是民间资本顾虑项目“收益不稳定、退出无路径”，不愿或不敢投，这两年到中国香港、新加坡的情况也很多。这就导致“两重”政策对社会资本整体撬动作用较弱，特别是在科创、民生、县域经济领域，“两重”项目几乎没有社会资本配套。

  （四）全周期管理精细化不足，激励约束机制仍待完善

   政府债券的“借用管还”、政府投资项目的“投融建管”等环节方面，目前存在“重分配轻管理，重投入轻绩效”等问题，在管理监督机制、项目评价体系及结果运用、政府项目信息披露和部门间协调管理等方面，以及对地方和各类主体的激励与约束机制方面，还有很多需要改革和完善的地方。

  管理监督机制待健全。项目决策阶段缺乏充分论证，极少听取专家、利益相关者和公众的意见；需针对部分地区违规举借、虚报支出、资金挪用等问题完善监管机制。

  项目评价体系及评估结果的应用。政府项目的全流程动态评价体系仍需完善，包括针对不同领域的分类评价方法、评价指标以及评价阶段等，对完工后的项目缺乏持续跟踪评价，导致项目长期效益被忽视；评估结果没有得到充分应用，影响后续财政资金的合理安排。

  政府项目信息披露。披露信息过于简单（缺项目进展、投资进度、资金到位等信息），部分项目信息披露滞后，不同地区不同类型的投资项目信息披露内容存在较大差异。

  跨部门协调管理不足。政府投资项目在跨部门协同推进过程中，存在统筹机制不健全、信息互通不顺畅、权责边界不清晰、流程衔接不高效等问题，导致项目推进效率偏低、资源配置碎片化、落地实施受阻。

  激励与约束机制有待完善。多元化考评机制下（如GDP等经济指标，行政效率、社会管理、市场监管、人口和环境……）约束性增强，一定程度影响政府部门行为及积极性；负向约束机制强化、正向激励机制不足。  

四、破除壁垒、提升政策效能的建议

  核心是要处理好中央和地方、存量政策和增量政策、政府和市场、短期政策和改革创新的关系。

  （一）进一步厘清中央和地方的事权与支出责任，落实全口径政府投资计划，避免重复建设、资金错配

  尤其要厘清“两重”实施中的事权和支出责任。对国债、地方政府债券，专项债以及政府引导基金等如何使用，应该有一个匹配的原则。

  1.全国性、跨区域的重大项目或公益项目，应以中央投入为主，地方适度配套。区域性、地方性战略项目、公益性项目，或有一定收益且地方有能力做的项目，应以地方投入为主，中央给予适当补助。尽量减少中央项目地方被迫配套或地方盲目的上项目向上争资金所导致的重复建设与资金错配。

  2.加快落实全口径政府投资计划。通过项目和资金属性的匹配，搭建资金拼盘，使国家资金更好地发挥效用；以放大撬动效应、避免重复投资为原则，统筹财政资金分配。

  外部性强、周期长、现金流稳定的跨周期战略项目和安全能力建设项目，以及投早投小投科技的引导项目——超长期特别国债；

  地方政府权责范围内的社会公益事业建设——地方政府一般债；

  区域层面收益自求平衡的准公益类项目——地方政府专项债（回归制度设计初衷）；

  衔接“两重”“两新”项目中的民生配套环节，尤其是两新领域——财政金融促内需专项资金；

  重点支持战略产业类项目落地；补充“两重”项目资金缺口——政府投资基金（按项目属性可由国家级或地方基金分类支持）。

  （二）发挥存量政策与增量政策集成效应，强化跨区域、跨部门协调配合

  1.地方要加强项目储备，对于符合地方政策又符合国家大的方向的项目，各部门要做好联动。

  重点论证项目与“两重”“两新”政策契合度。构建“省级统筹、市县联动”的项目储备机制，对储备项目实行分类分级管理；确保地方在项目申报、审批流程、要素保障等方面与中央宏观政策保持一致。

  2.明确增量政策与存量政策的衔接和互补关系。

  加快建立政府资产负债表，全面梳理存量政策、沉淀资金及资产，推动增量政策工具与地方现有政策形成合力，最大化提升投资效益。增量资金重点投向存量政策覆盖不足、短板突出的领域，并按项目属性、建设周期合理分配。

  3.统一各类资金支持标准，避免政策叠加混乱、资金重复支持或投入缺位。

  明确各类财政资金功能定位与适用边界，根据中央对财政资金使用的原则规定，分领域制定支持标准、支持方式、补助比例与额度上限；明确重复申报、多头套取、政策叠加超限等禁止情形，划定同一项目或同一建设内容的资金支持上限，从源头防范违规支持。

  4.跨部门、跨区域的协调机制，可以建立协同工作平台。

  （三）处理好政府与市场的关系，合理降低门槛，放大政府投资带动效应

1.支持更多企业尤其是民企参与，加强民企参与重大项目规范化管理。建议加快研究制定支持民营企业参与重大项目建设实施细则，规范和明确其可参与领域、标准和程序，清理各类隐性门槛，为各地提供政策依据和操作指南。在项目核准、备案、招投标等环节，强化公平竞争审查刚性约束，确保政策落地见效。

  2.推动项目实质性开放，保障民企深度参与。建立全国重大项目民间推介平台，定期发布可参与项目清单，明确项目内容、投资规模、合作模式和收益机制，推动项目对接常态化、透明化。在项目立项、评审、预算分配等环节，设立民营企业代表席位，建立常态化建言渠道，提升民营企业话语权。

  3.强化关键要素支持与制度保障机制。对民营企业中标的重大工程项目可与纳入全国重点民间投资项目库的项目同等对待，获得国家层面融资、要素、审批、政策全方位倾斜。明确项目投资回报机制，探索政府与民企风险共担、收益共享的可持续模式，完善产权保护制度，健全多元化退出通道。将政府履约情况纳入绩效考核，建立拖欠账款动态清偿机制。

  4.分类引导社会资本参与，放大政府投资带动效应。根据项目属性、收益、期限等因素，分类引导社会资本投入。各地方梳理清楚自己现有各类存量资产之后，可通过RIS或其他金融手段，引导政策性金融工具，以及商业银行、保险机构的资金参与对项目的支持。

  政策性金融工具：为有一定收益的超长期特别国债项目资本金搭桥，缓解资本金到位不及时等情况；必要时针对收益较高的项目可适当安排一定额度予以支持。

  商业银行：合理增加重点领域信贷规模，创新特色专项贷款品种，对重点项目适当延长贷款期限、实行优惠利率；鼓励建立绿色审批通道，简化审批流程；

  保险机构：引导其重点投向期限偏长、资金流较为稳定的项目；建立政策补贴、声誉激励等机制，提高其参与积极性。

  党的二十届四中全会提出进一步完善民企参与重大项目的机制，需要在准入规定，项目推介、要素支持、投资回报等方面进行设计。

  （四）实际执行中需要加强全链条、全周期管理，提高特别国债等财政资金的使用效率

  1.前期项目储备。强调跨部门协同，合理谋划。建立跨部门统筹机制，由财政部门牵头，联合发改、行业主管部门成立项目评审联席组，做好制定专项规划、方案和可行性研究工作，兼顾短期目标与长期目标、区域利益与整体利益。  

  2.中期管理。结合大数据、AI等技术，在保证安全的前提下实施动态监测、闭环管理，资金的拨付和综合绩效挂钩。投资项目评价应包括经济效益、社会影响等因素纳入考量，指标权重根据行业特点而设置。

  3.建立全生命周期量化评价体系。及时清理低效或者无效项目，探索与绩效挂钩的资金分期拨付模式，避免资金沉淀。可考虑工程项目完工后3年、5年、10年分别进行评估。

  4.建立统一的政府项目基础数据库。利用大数据、AI等技术实现风险监测及预警，实现对项目进度、成本、质量等关键指标的实时动态监控。

  （五）坚持政策支持与改革创新并举，深化中长期体制机制改革，推动全国统一大市场建设

  在实施积极财政政策时，需要货币政策的配合，同时要做好流动性的管理、货币资金量价的配合，以及结构性工具的使用。持续实施财政政策和货币政策，需要与深化改革的配合，从而打破各种体制壁垒。这包括：

  1.区域之间。建立健全全国统一大市场建设统筹协调机制，完善央地协同，强化地方政府全局意识。制定建设统一大市场所需解决问题清单及问责条款、招商引资鼓励和禁止事项清单；探索建立跨区域利益共享机制，创新激励机制，将地区间的资源禀赋差异转化为协同优势，避免“内卷式”竞争。

  2.市场之间。国家发展改革委列出的市场准入壁垒清理整治行动重点整治情形，在政府层面已放开。建议推动持续缩减市场准入负面清单事项、推动全国范围内同质商品与要素价格趋同、跨区域物流成本和交易成本下降。补足“软联通”短板，提升数字基础设施互联互通水平，探索数据产权、算力流通、空域管理等新型要素市场化配置。

  3.政府和市场之间。有效市场和有为政府更好结合，规范政府干预边界，强化公平竞争审查，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  严禁地方违规实施财政、税费、土地等招商引资优惠政策，不得限制商品要素跨区域流动；

  完善地方政府考核激励机制，推行以产能利用率、平均利润率等为核心的衡量产业竞争力的指标，替代传统规模指标，从源头上破除“内卷”根源。

通过持续深化财政体制改革，理顺央地关系，为地方培育可持续的财力做一些工作。

（编辑 碣石）

投资在国民经济中发挥着双重作用，既由总需求影响短期产出水平，又通过对资本形成的作用影响潜在产出和总供给，从而能够影响长期经济增长。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，“加快构建有效投资内生增长机制，保持投资合理增长，提高投资综合效益，更好发挥投资对支撑国家战略、优化供给结构、满足民生需求的作用”。

      深刻认识扩大有效投资的重大意义

固定资产投资是增加资本存量的手段和途径。固定资产存量（资本存量）测量的是经济中某个时点的总厂房和设备，而固定资产投资是流量，是某个时期内发生的与固定资产相关的投资购买和建设过程。期初存量与本期对应的流量之和形成期末存量。因此，投资流量越大，资本存量上升得越快。

资本存量的增加在经济增长中扮演重要角色，它提高了劳动生产率，明显提高了生活水平。当资本存量不变、劳动力增长时，劳动生产率下降；当劳动力不变、资本存量增长时，劳动生产率上升。人均资本存量越大、劳动生产率就越高的事例在生活中比比皆是，例如用铁铲挖沟渠快于赤手空拳挖，用挖土机快于用铁锹挖。最简单的事实往往揭示着最深刻的道理。

固定资产投资是需求支出中占比大且易变的部分，投资的大幅变动不仅对总需求产生重大影响，而且会进一步引发经济运行的周期性变化。2024年，我国全社会固定资产投资完成额约为52.09万亿元，与其密切相关的固定资本形成总额为53.45万亿元，固定资本形成总额占当年GDP的39.6%。疫情之前，我国投资增速的变动频率和幅度都远大于最终消费支出和整体经济。

改革开放以来，我国经济大体经历了三次周期性变化，经济增速的阶段性峰值分别是1984年的15.2%、1992年的14.3%以及2007年的14.2%，同期的投资增速分别为19.4%、21.7%、15.5%；经济增速的阶段性低值分别是1981年的5.1%、1990年的3.9%和1998年的7.9%，同期的投资增速分别为-0.3%、-7.5%和6.0%，由此可见，投资波动幅度显著大于整体经济。

发达国家仍然十分重视投资。经合组织（OECD）2025年第二期经济展望报告的主题就是“重振投资以实现更具韧性的增长”。该报告指出，“尽管融资成本处于历史低位且企业盈利能力强劲，但投资疲弱拖累潜在产出增长。要通过降低政策的不确定性，增强宏观经济的稳定性以支撑投资增长，以及推进结构性改革来重振商业活力。许多国家通过实施促进竞争和改善融资环境政策，以释放新的投资机遇并推动创新”。特朗普第二任期以来，美国先后推出“星际之门”人工智能基础设施投资计划，发布《释放美国能源》行政令，放松重点领域投资经营限制，取消《关于安全、可靠和值得信赖的开发和使用人工智能的行政令》，退出《巴黎协定》，撤销有关汽车污染和燃油经济性标准的规定，加征关税，签署“美国优先”投资政策备忘录等一系列有利于投资的政策举措。

从人均资本存量规模和结构看，我国还有较大的提升空间。虽然我国资本存量总规模已位居世界前列，但人均资本存量与发达国家相比还有很大差距。2022年1月，国家统计局在国新办举行的2021年国民经济运行情况新闻发布会上表示，我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%—30%。经过最近几年的发展，我国资本存量及人均资本存量均进一步增长，但我国人均资本存量仍然不到发达国家的一半，扩大有效投资还有很大空间。

另外，从资本存量的行业构成看，我国资本存量中的房地产和制造业的资本存量占比偏高，服务业资本存量占比偏低，亟须通过加大投资补短板强弱项。我们估算，截至2022年末，在我国资本存量中，房地产业和制造业的占比分别为33.1%和24.7%，其后依次是水利、环境和公共设施管理业，占比10.6%，交通运输、仓储和邮政业，占比8.9%，电力、热力、燃气及水的生产和供应业，占比4%，农林牧渔业占比3.8%；其余行业资本存量规模均较小。

  深刻认识投资增长的基础条件和底层逻辑变化

近年来，我国经济发展水平不断提高，但国际国内环境复杂深刻变化，使得我国投资增长的基础条件和底层逻辑发生了具有明显阶段性特征的新变化。

（一）储蓄率、投资率下行，投资增速开始慢于经济增速。

我国人口结构正在快速老龄化，作为储蓄主力的劳动年龄人口开始减少，导致我国储蓄率呈下行趋势。当然，从国际比较看，我国当前储蓄率仍然处于较高水平。

2010年，15-64岁劳动年龄人口占总人口的比重达到峰值，占全部人口的74.5%；2013年，我国15-64岁劳动年龄人口规模达峰，为101041万人。2024年，我国15-64岁劳动年龄人口总量为96565万人，较2013年减少4476万人，占总人口的比重为68.9%，较2010年下降5.6个百分点。

2010年也是我国储蓄率达峰之年，与劳动年龄人口占比达峰同步，当年的国民储蓄率为50.4%、住户部门储蓄率为39.1%。2024年，我国国民储蓄率为43.5%，较峰值下降了6.9个百分点；2023年住户部门储蓄率为34.9%，相比峰值的降幅为4.2个百分点。因为统计数据发布时间不同，2023年住户部门储蓄率是目前可得的最新数据。

储蓄率是决定投资率的基本因素，否则会出现供需失衡问题。因此，自2010年以来，与储蓄率变动方向一样，我国投资率总体呈下降趋势。2011年和2024年的资本形成率分别为46.6%和40.6%，降幅为6.0个百分点。投资率等于资本形成总额除以GDP，投资率下行，意味着投资增速小于经济增速。

（二）我国已经成为全球制造业大国，正在迈向制造业强国，“十五五”时期要保持制造业合理比重。

改革开放以来，我国充分发挥比较优势，积极参与国际分工，制造业投资一直保持较快增长。1982—2012年，第二产业投资年均增长18.3%；2013—2025年，第二产业投资年均增长7.0%，其中，制造业投资年均增长5.8%。在投资推动下，我国作为世界制造业大国的位势不断提升。2024年，我国制造业增加值占GDP比重达到24.9%，占全球制造业比重也从2012年的20%左右提升至2024年的30%左右。与全球制造业增加值占GDP的比重16%相比，我国制造业生产能力显著高于全球平均水平。

我国制造业产品出口连续9年保持增长，2025年装备制造业产品出口金额16.03万亿元，增长9.2%，占我国出口总值的比重提升到59.4%，专用装备、高端机床、工业机器人出口分别增长20.6%、21.5%和48.7%。2025年我国货物贸易顺差11889.46亿美元。

（三）我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段。

2025年，我国城镇化率为67.9%。“十四五”新增城镇常住人口5160万人，较“十三五”减少5758万人。与此同时，我国城镇建成区面积的扩张速度由2004—2022年的年均4.2%降至近年来的1%—2%。此外，我国城镇家庭住房短缺状况已发生根本性变化，2000—2024年，我国房地产开发企业竣工成套住宅1.38亿套，2004—2025年房地产开发企业销售成套住宅1.84亿套，我国城镇人均住房建筑面积已经超过40平方米。

（四）我国坚持基础设施建设适度超前，有效发挥基础设施在国民经济和社会发展中的基础性、先导性、战略性、服务性作用。

“十四五”期间，我国交通运输和能源发展取得了重大成就，建成了全球最大的高速铁路网、高速公路网和邮政快递网。客货运输量和周转量、港口货物吞吐量、快递业务量连续多年位居世界前列。“十四五”以来，我国能源年度投资额接连突破4万亿、5万亿、6万亿大关，累计投资额占全社会固定资产投资的比重接近10%，年均投资增速超过16%，特别是电力、热力生产和供应业投资增速超过20%。我国建成了全球规模最大的电力基础设施体系，发电装机容量占全球三分之一，即使在迎峰度夏、迎峰度冬等用能高峰时段，群众用能需求均得到有力保障，电力基础设施建设与保障能力显著提升。基础设施投资增长空间发生明显变化。

（五）科技革命和产业变革带来的人工智能等新通用技术，提供了极其难得的历史机遇，催生新的投资需求，拓展新的投资增长空间。

通用技术被定义为在经济领域中广泛应用的技术进步，通用技术创新不仅对生产率增长起到推动作用，而且也为投资繁荣提供了更多的投资机会。人工智能作为一种具有普遍适用性、动态演进性和创新互补性的通用目的技术，正在广泛渗透到各个领域，对经济社会发展产生显著影响。

   深刻认识激发民间投资活力的重要性和紧迫性

激发民间投资活力、提高民间投资比重，既关乎保持投资合理增长，切实提高投资效益，也与培育新动能、促进经济结构优化升级密切相关，对建设强大国内市场、加快构建新发展格局具有深远意义。

民间投资是全社会投资的一个组成部分。全社会投资包括民间投资、外商投资、政府投资以及在人力资源和知识进步方面的无形投资。

民间投资具有很强的市场导向性和自主性。民间投资在做投资决策时，需要权衡确定的现期成本和不确定的未来收益，只有预测到购买资本品会给它带来利润，也就是说会带来大于投资成本的收入时，企业才会投资。民间投资决策基于对未来的预期或预测，但准确预测又很困难。一般说来，企业会花费大量精力分析投资的可行性，并试图缩小有关投资决策的不确定性。从宏观效果看，这有利于扩大有效投资。为了判断一项投资是否有价值，民间投资必须比较投资成本和投资所产生未来现金流利润的贴现值。净现值等于未来现金流的贴现值减去初始投资成本。对于民间投资，净现值为正的项目才有投资价值。这进一步反映了民间投资逐利动机对提高投资效益的正向作用。

民间投资在创新中发挥着极为重要的作用。创新就意味着打破常规，这必然会蕴含风险，尤其高科技创新更具有高风险特征，创投成功的比例非常低，但一旦成功，就会有相当可观的盈利回报。一般说来，出于追求利润的强烈动机，企业是敢于冒风险的主体，从而最具有创新意识和创新能力。企业是创新的主体，很多未来产业的兴起是靠企业一步步突破带动的。

从当前情况看，有效激发民间投资内在活力尤其重要。现阶段，我国正面临有效投资不足的问题。2025年，我国固定资产投资出现了罕见的负增长，比上年下降3.8%，其中民间固定资产投资下降6.4%，民间投资占固定资产投资的比重处于2012年以来的最低点，扣除房地产开发投资后，民间投资规模仍小于2024年。

     统筹用好各类资金，积极扩大有效投资

充分挖掘释放有效投资潜力，关键是创新和完善政策措施，加力提效用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金，和新型政策性金融工具。要结合“十五五”规划《纲要》实施，在基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业重点领域，细化重大工程项目清单，分类推进单体项目、打捆项目，有序开展项目前期工作。要更好发挥央国企扩投资作用，加大力度支持民间投资发展，形成促进有效投资的合力。

（编辑 尚鸣）

针对“两新”“两重”政策的现实效能和全局意义，我将按自己的理解形成一个条理化的框架。

一、“两重”政策的针对性

   首先是它的扩内需、优结构的效能。2024年国家明确提出推动大规模设备更新和消费品以旧换新政策，以及“两重”政策。我理解，“两新”确实有新意，而“两重”政策带有延续性，我们一直很重视国家重点建设项目。这一政策显然是针对当前国内需求不足问题，也就是供强需弱。

  改革开放以来，内需不足的情况发生过几次，第一次是1990—1991年，那时叫市场疲软。而此前我们长期面临短缺经济的局面，改革初期，首先感受到的是消费膨胀、投资膨胀问题，国民收入超分配，物价迅猛上涨，怎么后来一下就变成了市场疲软？那时候就意识到，我们经济的运行机制发生了过去没有遇见的变化，即供大于需的情况出现，也就是过剩。这就与市场经济在长期发展中容易出现的危机因素开始有了对应性。

  2010年，中央把“稳字当头、稳中求进”作为经济工作的总基调，最近中央文件进一步强调以进促稳。二者在逻辑上是对应的，即应对经济下行压力，在供需关系中供大于需成为主导因素。

  对待产能过剩，需要强调结构分析。直接的概念是总量问题，它必然关联结构失衡问题。虽然这当中有周期性因素，但结构问题发挥着更长期、更深刻的作用。当然现在强调矛盾的主要方面是需求不足，但我认为，不能忽视结构失衡，这跟总量方面的供强需弱是有内在联系的。如果结构得到优化，有效的产能可以覆盖、解决过剩的产能，供需的情况就会向良性的方向转变。

  总之，内需不足与结构方面的问题有内在联系。贯彻“两新”“两重”政策，其效能首先是扩大内需，同时也要强调结合优化结构的目标，提高经济发展的质量。

  中央提出要实现高质量发展，高质量发展要培育新质生产力，发展新质生产力要依靠各个要素的放大效应。传统生产力要素是指劳动力、资本、土地等，现在我们更看重全要素生产力的成熟放大效应。首先是科技第一生产力，还需注重我国经济社会转轨中的制度创新，以及以数据作为生产要素、数智融合所产生的放大效应。科技创新最前沿就是数字化与数智融合。这些新的要素落实到经济社会的发展上，将推动内需扩大、结构优化和质量提升，从而增强经济发展的后劲与可持续性，最终惠及民生。

  我们所有的努力是为了满足人民群众对美好生活的需要。实现人民群众的利益，要兼顾眼前利益、长远利益和根本利益。在实际工作中，既要解决好人民群众急难愁盼问题，更要照顾人民的长远利益，而这些长远的利益在眼前往往还不能为广大人民群众所理解。这种权衡也需要我们总结经验，把它处理好。

二、“两新”政策和“两重”政策的比较

  “两新”政策实施中，设备更新比一般消费品以旧换新潜力更大一些。消费品以旧换新政策还需要延续，第一年实施了半年，给予1500亿元资金支持，第二年是3000亿元，今年是2500亿元。实际上消费品以旧换新的潜力的发掘，呈现出下降的趋势，今年资金量已经下调，估计这个政策还可有5—6年的实施期，或将根据情况再扩大一些支持面。

  设备更新的潜力可能更大一些。经济学理论认为设备更新存在兴衰更替的情况，今年之后还要再努力6—8年。

  我强调的是，“两重”政策至少要实施15—20年甚至更长，可以伴随我们新的“两步走”战略，在今后25—30年这个时间段内，不断地发掘这方面的潜力。

  因而，要注意“两新”“两重”政策在短期和中长期的适配性特征。“两重”的潜力空间是巨大的，值得展开做一些考察和分析。

  我国是特大规模的经济体。中央当前强调大力提振消费，发挥特大规模经济体的消费市场潜力，有的研究者认为，抓住提振消费这一关键环节，问题就可迎刃而解，我认为，应该全面系统地把握好中央有关精神和思路。中央的表述，在大力提振消费之后，紧跟着的是提高投资效益、全方位扩大内需。

  扩大消费可以通过政策来引导刺激，但消费首先要有源头活水，这就是人民群众持续稳定的收入、货币支付的能力，有了购买力才能实现消费。而作为源头活水的收入从何而来呢？必须上溯到提供就业机会，这又要上溯到有效投资，这才能形成稳定、充分的就业岗位。因而中央强调全方位扩大内需，消费是基础，有效投资是关键。

  所有经济活动的出发点和归宿点都是老百姓要过好日子，人民群众美好生活愿望的实现，都要体现在社会成员的最终消费上。但是这种可持续的经济循环所依靠的原生动力，不是发生在需求侧。真正看得见摸得着的、具有第一动力意义的创新活动，一定发生在生产经营者（供给侧）对市场需求的回应所提供的产品和服务中。这种有效投资形成的有效产出，才能形成消费和投资，从而构成经济的良性循环。

  随着经济社会的发展，原生动力是永无止境的，永远会有更多的用户不断产生体验上升的诉求，整个经济就在这样的良性循环过程中，不断呈现繁荣和发展，这也就是人类文明进步的伴随条件。

  为更好地释放我们特大规模市场的消费潜力，我们应该按照中央的系统思路，把有关投资的问题展开论述。现在思想界、舆论界和实际工作中，往往出现一些有意无意看轻投资的现象，在大力提振消费深入人心时，说清楚有效投资是关键，一般人不太注意这几个环节。但研究者不能忽视这个问题。

  中国要长期发展、实现现代化战略，必须保持发展的后劲，这方面还有明显的约束。我们说要更好地发挥政府的作用，但政府往往心有余而力不足。扩大内需、实现有效投资，既包括企业的有效投资，更要看重目前特殊阶段政府的有效投资。政府有效投资直接入场拉动景气上升、带动市场信心的提高，产生经济效益，才能拉动非政府主体的投资活跃跟进。这是一个综合绩效概念之下需要进一步探讨的问题，我们要借助中央已明确的以公债为主力支持的投资，带动整个社会资金跟进。

  可以举出一些特大型项目为例，如投建烟台－大连海底隧道、大陆－海南间海底隧道或桥梁来支持海南这个最大的自由贸易区，又如投建“红旗运河”（有人说是天方夜谭）。这不是几年的事，从15—25年看，在中国的和平崛起过程中，这些特大工程项目是值得讨论的。

三、有关意见的讨论

  我们要澄清在政府有效投资可选项目方面的认识误区，以此支持全局战略的实施。

  误区一：认为中国现在投资已经基本饱和，地方政府找不到好的投资项目

  这个意见不符合实际。前面说政府“心有余而力不足”的很多项目，都位于地方政府辖区。

  最直接需要政府投资解决的问题是什么？例如这些年大雨造成涝灾的威胁越来越明显，确实存在雨线北移趋势，北方的一些荒漠地带降雨增加，再加上大片光伏电站建设起来后，光伏电池板下面长草，可以放养家畜家禽了。但带来的负面效果是大雨和涝灾，这几年给人印象深刻。郑州大雨导致隧道里淹了多少辆车，死了多少人，此事震动全国。郑州前些年在海绵城市建设上投入300亿元（数字不一定准确）。过去政府投资心有余力不足，但毕竟得筹钱做地下工程。从局部开始逐渐实现全覆盖。我们作为负责任的政府，责无旁贷，必须把事情做到位。

  郑州如此，广州经常是大雨后很多地下车库的车被淹，怎么避免这种情况？前几年北京大雨，以门头沟和下游的廊坊作为主要的泄洪区，也是损失惨重，这些事情不可避免。在扩大内需工作中，政府投资要加码，把这类项目列为各地海绵城市建设和配套流域建设的重点，进入“两重”范畴，全面铺开。

  “十五五”规划提出水网建设，覆盖了整个国土包括城市网的通盘优化设计。一定要设计到水系改造、大江大河治理、基本农田灌溉体系升级保障以及在中心区域要关注对接的地下综合管廊。有关政府部门应规定，所有的新区标准图纸必须包括地下综合管廊，否则不允许开工。地下综合管廊建设要在中心区域，要连通城市轨道交通。旧城区要慢慢改。过去这方面清晰度不够、投入不够。

  地下综合管廊里所有的管网，管理当局每年要收取相应费用，所有入网管线的使用者要付费。虽然这是弱现金流，但以地方专项债或特别国债30—50年的期限，完全可以覆盖它的闭环运行，不体现为赤字。这个弱现金流可能感觉不到，但对扩大内需、解决长远发展的后劲和提高发展质量等综合绩效来说，其必要性是不可否定的。这是政府更好发挥作用必须做的顶层规划。做减灾防灾建设，做海绵城市，政府的责任不能回避。中心城区内是综合管廊和地下轨道交通网，到了城市边缘和郊区可以升到地面成为轻轨。纽约东京是如此，北京、上海等地也应该如此。    

  我国城市基础设施综合绩效的考评，与国际先进水平差距较大。必须抓紧建设四通八达的轨道交通网。有关单位要求，人口必须达到300万以上的城市才能建设城市轨道交通网络。20世纪80年代我去美国做访问学者，大匹兹堡区39万人就有地铁，德累斯顿常住居民几十万人，轨道交通网密度比北京还高。我国大量城市的中心区域需要抓紧建轨道交通网，城市机动车的发展要与轨道交通网的发展通盘考虑。如果没有轨道交通网支撑，没有配套停车场建设，原来的城市规划设想就会泡汤。

  各地方政府辖区里这种适合于“两重”概念做的投资项目俯拾皆是。各个辖区里边，中心区之外的乡村振兴也要找到增长点，新的园区建设也必不可少。各地方一定能找到适合建设的“两重”项目，应该抓紧这个历史机遇。政府结合本地发展战略，做好顶层规划，大有可为。

  误区二：认为政府投资低效、政府投资产生挤出效应

  政府投资怎么才能有效，首先要从全局出发看投资政策的扩张性、必要性以及在落地过程中具体规划的水平，然后才是保证资金不被挪用、项目可行性论证、工程监理等等一套管理制度，以保证它的有效性。

  在项目选择方面，要进一步考察政府主持的有效投资是否有别于企业层面的有效投资。在企业层的投资有效性上可以用成本效益分析进行量化，政府层投资的有效性离不开成本效益分析、工程管理的会计方法的运用。但政府投资有效性的分析绝对不能陷入微观分析。最典型像青藏铁路，和正在进行前期建设的川藏铁路。若从微观视野看，这种政府项目当然是低效的代名词，现在没有公开披露它的财务情况，但显然收回投资是遥遥无期的，客货运的运费收入能不能覆盖运营成本都要打问号，但是它的综合绩效是无可否定的，它对于铁路线对全部国土的覆盖、包括西部世界屋脊地区的交通条件改善的意义，可以从经济层面上升到国家统一、民族团结、抵御分裂势力、实现国家长治久安，以及让西部各族同胞共享改革开放成果方面，其意义是不可估量的。

  关于这类公共工程的综合绩效的量化分析，是世界性的难题，国际上对这个题目研究的热度长盛不衰，方法正在不断探索。但我们做这类工程本不必等待西方成熟理论的支撑。

  一是要超越微观成本绩效分析的眼界，从长期眼光看投资的有效性。

  中国建设的最早的高速公路是沈大路（沈阳－大连），当时有一种意见，认为我们还是发展中国家，有必要花这么多钱建高速路吗，太超前了。但没想到用户体验特别好，没两年这条路车满为患，跑不动了。当时的办法是把路封了，再征地加宽大车道，又花几年好不容易才建完。

  又如北京航空港的建设。首都机场有T1航站楼，改革开放后不久就要扩建T2，T2扩建没几年又建T3，后来全局布局还得建设大兴机场。如果当时T2、T3的扩建把钱打足一点，不要再分两个点，一次把它建出来是最合算的。

  这就是微观视野和宏观视野的不同，短期分析和中长期看综合绩效的不同。一次把投资提前量打得更足，对全局来说更合算、更合理、更有效。

  当然我们要承认，有些西部的高速路网上面开的车仍然太少，但这是一段时间的现象。我们不能盲目地特别超前，但适当的超前是符合规律的。有了这样的路网，首先是外部的很多车辆往那边去，旅游业上来了，观念也在更新，外地来收购土特产方便进入边远地区，带动当地商品经济发展和群众观念的改变，然后他们中间的能人就会自己创业，攒了钱买车，路上的车就会越跑越多。这是从全局出发的财务分析，即结构优化和综合绩效的提升。应该把这方面的探讨进一步展开。

  所以，我们不能简单地讲政府投资注定低效。有低效和浪费损失的问题，有决策错误的问题。但至少从上面所谈的不同视角看，公共工程的综合绩效虽然量化困难，但要从长期角度考虑是否合算，如果有能力，提前量要适当打足。

  至于所谓“挤出效应”，也不是注定出现的。经济学上的挤出效应不是指经济低迷时的政府投资。这类投资一般不产生挤出效应，反而产生拉动效应。很明显，现在政府加大“两重”投资不是以挤出效应为主，而是以拉动效应为主。

  二是要清算所谓“李嘉图等价定理”。

  李嘉图当时写的这篇论文不是很严谨，以不太讲究的方式提出举借公债和税收之间存在相互替代的关系。到了20世纪70-80年代，西方学者把这个事又扯出来。简单说就是举借公债和征税可以等价，因为借的钱都可以靠以后征税来还。这就带来两个视角上的发挥。一是说既然两者差不多，我该举债就举债。但另一方面，更多人是根据自己的常识理解：举债总是不好，增加了还债压力。既然举债跟征税是等价的，我们不必举债，我们只需处理好怎样以非举债的途径来解决问题。

  但在现实生活中，这个等价定理在理论上却有种种严格的假设条件，在实践中是站不住脚的。最简单的就是，你要想加税谈何容易，而举债比征税要简单得多，马上可以解燃眉之急。我们现在的地方专项债成了地方财政的主力，三年疫情地方债务加重，地方政府负债压力非常大。中央严令不能再形成新的隐性债。地方要做大疫之后重建等事情，还得应对火烧眉毛的欠账问题。但手上只有一个来源，就是地方专项债。地方专项债发债时就锁定了戴帽项目，对应项目可以有弱的现金流，时间顶格安排30年，等于把特别国债地方化了。以这种地方专项债闭环运行，在地方的基金预算里体现，不体现为地方支付。这让地方绕过了压力极大的赤字问题和隐性债问题，它不是隐性的，也不体现为地方赤字。

  地方拿的这个钱说是戴帽的，但实际上，拿来后不得已就先去堵债务窟窿，火烧眉毛的事先用这些钱填上。现在几年过去了，中央没有一个文件敲打地方“挪用地方专项债”。因为大家心知肚明，总不能让人家过不了日子。这就是现实生活中潜规则强制替代明规则，以不能征税解决的机制、以举债的方式给地方一条活路。

  后来中央又明确，地方专项债资金可以用于给地方有困难的银行和金融机构扩充资本金，这样金融机构通过增信后再通过新的、标准的、合规的、低成本的负债渡过难关。你打入资本金的钱不可能永远留在资本金里，等困难解决了以后再把资本金抽出来，再去做原来锁定的项目，30年期限是从容的，足够完成这个闭环。现在中央表示地方专项债可以用于补充资本金的项目和范围，就是注意到了可用这个腾挪的机制。

  有人说过公债在某种意义上不是债，这是有道理的。从平常的私人债务的观点看是有借有还，但是公债（国债+地方债）在自己不断地循环过程中，虽然每一笔债有借有还，但是随着GDP规模不断扩大，我们在相对GDP某一个比例水平的公债的安全性若有保证，实际它可使用债务资金的规模可以不断增加。如果说负债率（相比GDP）不得超过60%，但GDP已经翻了多少倍，那么可举债的资金也就相应地扩大多少倍。所以政府的每一笔公债都有借有还，但政府可使用的公债资金存量却可不断增加。当然如果掌握不好，举债规模扩大引发负效应压倒正效应，就会形成历史上曾出现的恶性通胀危机。恶性通货膨胀等于把债务风险摊到所有买公债的社会成员头上。当然我们追求的是良性的公债债务，要进入供给－需求的良性循环。    

  我国现在已经有了50年期国债，还有没有更大空间？现在地方已经搞了三资三化。但中央层面如果实在需要，首先可以把50年期债拉长到70年、80年。

  1900年前后，纽约占了美国GDP的80%，纽约曾为自己的市政建设发了100年公债，有人问100年期债券怎么发得出去？它就是减息票，每年可以拿一笔利息收入，债券可以继承，这样就发出去了。现在超长期特别国债是半年就给一次息，因而买债的机构如商业银行，一点也不担心。

  1998年应对亚洲金融危机，我国发行1500亿元长期建设国债，同时说还要发2700亿元特别国债。当时那是天文数字，把工农中建用不出去的存差算好，由他们购买这个特别国债。财政部拿到资金后打回工农中建银行资本金账户，使他们资本充足率达到巴塞尔协议当时要求的12%的规定。这个操作的所有环节都是合规的，但工农中建的钱回到资本金账户后，问题就解决了。到现在30年还本期还没到，对这些银行来说它在整个资金盘子里是小菜一碟，这个操作对全局的贡献真是太大了。

  这个腾挪空间同时带来的还有付息压力，怎么解决？最后财政部设定为每年7%，这个事自然而然就解决了。我们现在发行了几轮特别国债，在用得上的空间非常有利于我们突破传统认识的局限，挖掘潜力，对应我们巨大市场的潜力。

  所以我一直认为，在实施现代化战略过程中，我们“两新”“两重”可以做出重大的贡献，而如果没有高水平的“两重”项目覆盖20年甚至更长时间的大手笔，我们新的“两步走”现代化宏伟蓝图可能无法实现。

  2010年以后，我国经济增长速度一路下行，今年规划增速是4.5%—5%，但政策是有弹性的，可以争取更好的结果，这就是现在我们保证速度的底线，高质量发展同时还必须保证速度的运行。

  在做“十四五”规划说明的时候，习近平总书记就画龙点睛说清楚了。我们希望2035年基本实现社会主义现代化，中国人均GDP比2020全面小康之年再翻一番，经测算15年间，年均增速要求4.5%—4.9%，中间数4.7%。中央说把经济增速维持在合理区间，而基数越高，速度重心可能越要下调。所以15年的前半段，要努力保持年均增速在5%以上经济增速运行。

从全局考虑，我们在追求高质量发展的过程中，也应保持合理的经济增速。中央这么多年反复强调新的“两步走”现代化战略，故保证经济增速的问题，就不仅是经济问题了，而是事关战略全局的重大问题。

（编辑  碣石）