新疆农村劳动力转移是实现现代化的必由之路

2023年10月，德国反华“学者”郑国恩（Adrian Zenz）发表所谓“学术文章”《新疆维吾尔自治区劳动力转移扶贫的概念演变》一文，通过引用西方反华势力提供的虚假信息，以及对我国政府文件进行曲解的方式，抹黑新疆劳动力转移就业政策。长期以来，郑国恩炮制所谓“学术报告”，频繁散布中国新疆存在“强迫劳动”“种族灭绝”的谣言。为此，本文在研究国内相关文献和学术成果的基础上，分析新疆农村劳动力转移就业工作的发展历程，用事实和数据证明了郑国恩所散布谣言的荒谬性。

新疆劳动力转移就业政策的发展历程与成效

现代化是人类文明的发展方向，并以工业化和城市化为基础，是农民非农化、职业化和组织化的过程。劳动力转移就业是我国向工业化、城镇化发展过程中的必由之路，旨在调整农村就业结构，促进城乡经济社会协调发展和农民增收致富。新疆的农村富余劳动力转移就业，其目的是推动新疆与全国各地的改革发展建设保持同步，通过组织动员的方式，推动农民流入城市，流入工业。满足工业劳动力需求和推进城市化建设，实现充分就业，促进脱贫攻坚，助力乡村全面振兴。本文将新疆的劳动力转移就业在三个时期的特点进行分析。

1. 改革开放初期。“农村劳动力转移就业是农村的劳动力由农村和农业向城镇和非农产业转移的行为。”[①]数据显示，1949年新疆的耕地面积为1814.6万亩，人均耕地为4.2亩。1953年，新疆总人口为4893608人，其中城镇人口728930人，乡村人口4144678人，城镇人口比例为14.9%。1978年，新疆常住人口达1233.01万人，其中城镇人口为321.4万人，乡村人口为911.61万人，城镇化率为26.07%（同期国内城镇化率为17.92%），人均耕地面积进一步下降。

1984年，中央一号文件和国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，明确了农村劳动力转移的必然性并调整户籍管理制度，新疆农业人口开始自发到城市和疆外就业。例如，1984年北京北沙沟出现第一家新疆籍维吾尔族商人创办的餐厅，1987年，仅这一带的新疆餐厅就增至15家。到1993年维吾尔族餐馆达33个 [②]。

1982年，党的十二大将“小康”作为经济建设总目标，提出到20世纪末，力争使人民的物质文化生活达到小康水平。其中，不断提升城镇化水平，推动劳动力有序流动，扩大就业规模，提高就业质量，让发展成果更多更公平惠及全体人民是建设小康社会的关键，也是保障和促进社会公平正义的途径。

1990年，国务院要求各地“必须继续努力做好就业工作，保证大局稳定和深化改革的顺利进行。积极拓宽就业渠道，扩大就业训练规模，提高待业人员素质。采取同农业本身及整个国民经济的发展相适应的农村富余劳动力转移就业政策”[③]，将推动劳动力就业工作与维护社会稳定和推进改革开放紧密相连。同年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，进一步规范农村富余劳动力转移就业的管理，加强和完善政府主导的劳动力转移就业工作。新疆响应国家的号召，采取一系列措施拓宽农牧民转移就业渠道。

随着市场化改革的进一步深入，城镇化和工业化水平的提升，转移就业人员的就业途径逐步扩大。“2000年，新疆人口中，居住在城镇的人口624.41万人，占总人口的33.82%，居住在乡村的人口1221.85万人，占总人口的66.18%。”[④]根据《新疆统计年鉴2011》的数据，2000年，新疆的农村劳动力总数为354.1万人。其中，非农从业人数为105.7万人，这意味着当时有一部分农村劳动力已经转移到非农业部门就业，大量农民通过外出务工和劳动力转移就业流入非农业领域并增收致富。“新疆农村转移劳动力人均寄回现金5360多元，远远高于当年农村（农业）劳动力平均纯收入2820元/年。”[⑤]

2002年，中央提出“要促进农业富余劳动力转移，拓宽农民增收渠道”。[⑥]农业部要求“各省市做好农村富余劳动力转移就业，推动农民跨区域就业”。[⑦]

在城市化过程中，转移就业人口如何融入城市是世界各国普遍面临的问题。为此，《2003-2010年全国农民工培训规划》提出，要加强对农村劳动力的技能培训，提升他们的就业能力。这是国际通用的有关保障劳动者权利的举措。美国的《莫雷尔法》、英国的《农业培训局法》、日本的《农业改良助长法》、德国的《职业教育法》均对加强农民的专业知识和技能培训设立相应法规，纳入国家规范管理。

2004年，新疆提出，“充分认识到农村富余劳动力转移就业是当前及今后一个时期加快我区工业化和现代化进程的必然趋势。建议成立自治区农村富余劳动力转移就业工作领导小组及其办公室。各县（市）、乡（镇）都应建立负责农村富余劳动力转移与开发就业的工作机构。定期发布市场信息，开展劳动技能培训。”[⑧]“乡（镇）以上各级党委政府，都要成立职业培训工作领导小组，制定农村富余劳动力转移就业培训实施计划。”[⑨]这些文件中还确定当年“要对50万富余农村劳动力进行转移就业培训，并实现100万农村劳动力向非农行业转移创收的目标”[⑩]。此后，新疆将加强农村富余劳动力职业技能培训作为提升劳动力就业能力的手段。

2002年，《土地承包法》明确了农村耕地可流转，土地流转有利于减少耕地闲置，推动规模化经营，增加农业产值和效益。由于新疆农村人口不断增加，人均耕地面积逐渐下降，出现碎片化经营和闲置，导致生产资料效率低下。例如，2005年，新疆耕地总面积为406.34万公顷，相比2001年减少10.06万公顷，减幅为2.42%，人均耕地面积从2001年的3.4亩降为3.1亩。

为有效推动劳动力转移就业，2009年新疆提出“在开展农村土地承包经营权流转工作时，要结合各地实际，自愿有偿，规范、有序、稳妥地进行”。[11]2011年，新疆再次提出，“鼓励农牧民转产就业，加快促进劳动力转移。”[12]相关研究表明，“劳动力转移会显著促进土地流转，”[13]“土地流转具有显著的增收效应，”[14]“土地转出使得农户贫困脆弱性降低。”[15]

我国将就业当作最大的民生工程。2014年召开的中央新疆工作座谈会指出，“就业是新疆最大的民生问题，而民生牵着民心。要从稳疆安疆的战略高度出发，以增加就业为重点，加快改善民生，促进社会稳定。有序扩大新疆少数民族群众到内地接受教育、就业、居住的规模，促进各族群众在共同生产生活和工作学习中加深了解、增进感情。”[16]

2016年，新疆再次提出，“切实把就业作为新疆最大的民生工程、民心工程，立足援疆促进，着重拓展就业渠道，努力促进城乡居民就业。引导各族群众有序进城就业、就地就近就业、返乡自主创业。积极引导各族群众有序到内地就业，积极配合援疆省市做好疆外就业工作。在‘十三五’期间，全区平均每年实现新增就业44万人以上，农村富余劳动力转移就业1100万人次以上。” [17]可见，新疆从促进社会和谐、增进各族群众之间的感情、改善民生的高度推动农村劳动力转移就业，坚持的是民生优先原则。

2. 脱贫攻坚时期。消除贫困人口是建设小康社会的关键。2016年，《十三五规划纲要》提出，到2020年如期实现贫困人口“两不愁、三保障”，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的合理目标。同时，党中央提出要坚持精准扶贫、精准脱贫，其内涵包括精准识别、精确帮扶和精确管理，避免扶贫资金流失。

新疆劳动力转移就业工作围绕确保劳动力充分就业，实现稳定收入，如期完成脱贫攻坚任务展开。2019年4月，《新疆日报》评论指出，“脱贫攻坚已进入攻城拔寨的关键阶段，尤其需要各级党委和政府把贫困家庭劳动力转移就业摆在突出位置，打好就业扶贫‘组合拳’，让贫困群众早日摆脱贫困。”[18]

根据中央的部署，全疆数万名各族干部驻村推进精准扶贫，并通过对农民就业意向和就业能力进行调查和建立小型工厂（当地称为“卫星工厂”）的形式，帮助农民就地就近就业。据媒体报道，“2018年，喀什地区成立1218座卫星工厂吸纳3万余人稳定就业。当年，喀什地区60％的行政村都设有卫星工厂，基本形成服装加工、电子组装、农副产品加工、手工艺品制作、家具制作等劳动密集型产业体系，能够为农村大量富余劳动力提供就近就地就业。”[19]

实际上，卫星工厂是乡镇企业体系的延伸。改革开放以后，党和政府始终强调乡镇企业在推动农业农村经济、提升农村劳动力就业水平和经济收入中的作用。1993年，国务院提出要“把加快发展乡镇企业作为中西部地区经济工作的一个战略重点。”[20]2002年，“新疆乡镇企业总数达35.19万家，完成现价总产值362.95亿元，实现营业收入373.95亿元。”[21]

2017年，为推动农牧民外出务工和转移就业，新疆全面取消农村义务工，并要求“各地各相关部门要通过市场化途径、政府购买服务等方式，妥善解决相关问题，确保农村各项事业持续健康发展”[22]。当年，全疆农村富余劳动力累计转移就业达275万人次。2018年，新疆以农村贫困家庭劳动力、高校毕业生等就业群体为重点，开展“千乡万村”行动计划，促进城乡富余劳动力转移就业，实现稳定就业和就业增收脱贫目标。该行动计划是“促进南疆四地州城乡富余劳动力三年10万人有组织转移就业工作的具体措施” 。[23]2020年，全疆包括南疆在内全部实现脱贫，累计脱贫308.9万人、退出3666个贫困村、摘帽32个贫困县。年均转移就业农村富余劳动力270万人次。新疆城镇居民人均可支配收入从1978年的319元增至3.48万元，农民人均可支配收入从119元增至1.4万元。全区所有乡镇和具备条件的建制村实现了通硬化路，近500万名农牧民住进抗震安居房。

3. 乡村振兴时期。2018年，国务院《政府工作报告》提出要大力实施乡村振兴战略。同年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》并发出通知要求各地结合实际认真贯彻落实。2021年，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，即中央一号文件发布。同年，中共中央、国务院发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，明确提出2021年至2025年是从巩固拓展脱贫攻坚成果向乡村振兴全面推进的过渡时期。

2022年，新疆提出，将“巩固就业扶贫成果与乡村振兴有效衔接，持续抓好农村劳动力就业创业”。“十四五”时期，农村劳动力转移就业1375万人次。[24]2023年，新疆再次提出，“扩大农村劳动力务工就业规模。坚持就近就地就业与有序转移输出就业的有机结合，多渠道促进农村劳动力外出务工，全区农村劳动力外出务工275万人次以上。”[25]

同时，新疆“持续开展就业状态动态监测，健全脱贫人口、农村低收入人口就业帮扶长效机制” [26]。就业状态动态监测是我国长期坚持的制度。2009年，人社部提出“建立失业动态监测制度对更好地把握经济形势变化对就业、失业的影响，有针对性地采取预防和调控失业的政策措施，进一步促进就业和稳定就业具有重要意义”[27]。2014年，新疆已实现“14个地州市失业动态监测工作全覆盖”[28]。可见，新疆通过完善监测机制，动态监测劳动力就业情况并有针对性地提供就业服务，有效提升了各族劳动者的就业水平。2022年，新疆脱贫人口人均纯收入同比增长12.1%，比全国脱贫人口人均纯收入水平高609元。全疆农村自来水普及率和集中供水率分别达到了97.9%和99%，4G网络实现行政村全覆盖。[29]农村生活垃圾收运处置体系覆盖的行政村比例达90%以上。2023年，新疆完成农村劳动力外出务工305.05万人次，城镇零就业家庭继续保持动态为零。全疆的村容村貌、农牧民居住环境和经济收入均出现较大提升。

新疆存在“强迫劳动”纯属不实之论

郑国恩对我国政府劳动力转移就业的动机进行污名化，对我国政府转移就业具体措施进行扭曲，引用虚假文件并对我国政府文件断章取义和恶意解读，采取无中生有和恶意揣测对新疆进行抹黑攻击，上述事实和数据表明，所谓新疆存在“强迫劳动”纯属不实之论。

1. 对我国政府劳动力转移就业的动机进行污名化。郑国恩的“研究报告”称，“劳动力转移就业是由国家安全驱动的，是一种国家控制”。实际上，新疆的劳动力转移就业围绕推进改革开放和促进新疆城市化、现代化水平，脱贫攻坚和乡村振兴进行，以发展农业农村经济和改善民生为根本驱动，旨在通过有序推动农村居民流入城市就业，保障新疆各族群众的就业权和发展权。通过增加农牧民收入和改善生活环境，促进社会和谐。数据显示，2014年新疆农村富余劳动力转移就业276.3万人次，2022年达303.24万人次，农村居民人均可支配收入从2014年的8724元增至2022年的1.65万元。通过劳动力转移，新疆人民实现了收入增加，提高了生活水平。我国的《劳动法》《就业促进法》以法律的形式切实保障劳动者的就业权益，劳动力转移就业以劳动者的就业意愿、劳动能力和企业的用人需求为依据，根本不存在所谓的“强迫”“控制”。

2. 对我国政府转移就业具体措施进行扭曲。郑国恩的“研究报告”称，“维吾尔族农民被迫在当地购买耕地，并以当地政府规定的价格出售农产品”。实际上，为了维护国家粮食安全，我国各地政府向农民收购粮食的价格高于市场价格。1998年，国务院办公厅明确指出，“当市场粮价高于收购保护价时，参照市场粮价确定；当市场粮价低于保护价时，定购价按不低于保护价确定。”[30]郑国恩扭曲精准扶贫的工作是为了“识别人员进行教育”“改变农民选择就业的思维方式”。实际上，新疆基层的“访惠聚”工作队是加强基层党组织建设、增进干群关系的重要举措。参与“访惠聚”工作的是党政、企事业单位的工作人员，既有担任领导职务的人员，也有普通工作人员，入户走访旨在了解民情。截至2018年，“全疆参加‘访惠聚’工作的干部达35万人次，覆盖了新疆所有行政村和社区”[31]。

3. 引用虚假文件并对我国政府相关文件断章取义和恶意解读。郑国恩在其“研究报告”中，采取对我国政府相关文件断章取义、恶意解读的方式，将新疆启动的“千乡万村”行动计划污名化为“政治灌输”。同时，大量引用所谓“新疆文件”“新疆QQ文件”“新疆警察档案”等材料。实际上，这些材料毫无事实依据，“充斥着虚假信息，其本质是美西方反华势力和‘东突’势力抹黑诬蔑新疆的工具”[32]。

4. 采取无中生有和恶意揣测的方式进行抹黑攻击。郑国恩的“研究报告”中编造了各种谎言，如“被转移的维吾尔人构成了廉价和容易被剥削的劳动力”，“他们的薪酬比其他工人低得多”，新疆是“极端强制性的环境”“选择不能自由”，“转移劳工不能自由离开工作”，造谣“拒绝参与就业运动将导致维吾尔族人被拘留”。

实际上，农村富余劳动力转移就业是国家扶贫政策的组成部分。2023年，全国脱贫劳动力务工人数3396.9万人，其中新疆305.05万多人次，约占9%。随着稳定就业人数的增加，全疆各族群众的经济收入持续提高，地区人均生产总值（GDP）从2017年的45476元达到2022年的68552元。新疆各族劳动者都是根据自己的意愿选择职业和区域，依法签订劳动合同并获取报酬，不存在任何强迫行为。

劳动力转移就业作为国家富民致富的重要政策，其内涵随着改革开放和国家现代化进程的提速变得更加丰富，所承担的使命变得更加突出。新疆的劳动力转移就业始终围绕改善民生这条主线，不断扩大就业渠道，充分保障各族群众的就业权，符合全疆各族群众的根本利益。西方反华势力通过卑劣手段抹黑中国新疆的劳动力转移就业工作终将沦为笑柄。

（编辑  杨利红）