美国科技战略的发展脉络
科技领先是美国支撑其经济繁荣和维护其世界霸权的根基所在，同时客观上为推进全球科技进步做出了贡献。自20世纪90年代开始，特别是近10年来，随着欧洲、中国、日本、韩国以及印度陆续推出系统创新战略，美国日益强烈地感到在前沿科技领域来自外部严峻的挑战。为持续壮大其科技领先优势和国际竞争力，在2020年《关键与新兴技术国家战略》、2022年《芯片与科学法案》和《国家生物技术和生物制造倡议》的基础上，美国联邦政府出台了《美国政府关键与新兴技术的国家标准战略》（下称《标准战略》），全面升级了新兴科技领域的创新规则和标准。至此，美国通过聚焦前沿科技的系统化战略部署，在硬实力和软实力建设两个方面已臻于完备。
美国历来将科技创新置于国家安全战略的核心地位，建立了完备的法律和政策体系以确保其连续性和高效性。《标准战略》几乎覆盖了全部前沿科技创新领域，是其科技创新战略发展脉络中的重要一环。
1989年，美国商务部发布的《新兴技术》将美国未来科技发展聚焦于12项技术领域，为其1991年联合国家标准与技术研究所制定《先进技术计划》（ATP）提供了基础。该《计划》旨在培育那些难以获得资金支持、处于早期研发阶段的先进技术，从而在基础科学研究和早期突破性创新之间发挥了桥梁作用。
1990年，布什政府发布的《美国科技政策》明确了六大内容，即大力支持私人部门研发新技术、加强基础性教育和学习培训、及时确定政府责任、转让相关技术、充分认识到科技推广的意义、支持各州根据其优势进行重点科技开发。这是美国在联邦政府层面制定的首项综合性科技政策，首次将加大科研投入纳入国家技术政策。同年4月，美国联邦政府成立“国家关键技术委员会”。1993年，克林顿政府发布《促进美国经济增长的技术：增强经济实力的新方向》政策，突出强调了政府、企业和高等院校间建立官产学合作机制对于国家科技创新的基础性作用。2006年2月，布什政府发布《美国竞争力计划：在创新中领导世界》提出两大目标，即基础研究领域要领先全球、人才和创造力方面要领先全球，并提出四条针对性举措，即加倍投入基础研究、提供永久性税收减免、加强学校的数学、科学等学科的教育以及加强对劳动工人的职业培训。次年5月发布的《美国竞争法》更是将美国的创新能力和战略竞争力提升到了法律的高度。
在健全基础性科教与创新法规的基础上，进入21世纪以来，以2000年启动连续性的《美国标准战略》为标志，美国政府开始着手制定一整套国家科技创新体系的战略规划，分别于2009年、2011年和2015年连续三次发布了《国家创新战略》，系统性地规划部署了美国创新战略和科技政策。2009年的《美国复苏与再投资法案》、2010年的《复苏法：通过创新改变美国经济》、2012年的《美国竞争和创新能力》、2016年的《21世纪国家安全科技与创新战略》、2020年和2022年的两版《关键与新兴技术国家战略》等战略规划均在不同层面、从不同视角完善了美国国家科技创新体系。
《标准战略》是美国科技创新体系与标准战略的系统性升级，在前三版《美国创新战略》和两版《关键与新兴技术国家战略》的基础上，将战略重心聚焦于科学技术研究后的标准化议题，同时在优先技术领域中也随着前沿科技的发展进行更新。
《标准战略》的主要内容及目标
《标准战略》聚焦美国的关键与新兴技术（CET），旨在为美国构建面向未来的创新生态系统，同时增强美国在国际标准制定中的领导力和竞争力。为此，它认定了8项CET领域和6项特殊应用。CET清单涵盖：（1）通信与网络技术；（2）半导体和微电子学；（3）人工智能和机器学习；（4）生物技术；（5）定位、导航和定时服务；（6）数字身份基础设施和分布式分类账技术；（7）清洁能源的生成和储存；（8）量子信息技术。特殊应用领域包括：（1）自动化和连接的基础设施；（2）生物银行；（3）自动化、连接性和电气化运输；（4）关键矿产供应链；（5）网络安全和隐私；（6）碳捕获、清除、利用和储存。
《标准战略》的制定宣称坚持6项原则，即（1）透明度；（2）开放性；（3）公正与共识；（4）有效性与关联性；（5）连贯性；（6）广泛参与性。
美国联邦政府的基本政策导向包括：（1）针对CET领域加大研发支持力度；（2）鼓励私营部门充分自愿地参与标准制定；（3）积极培育高素质人才；（4）扩大科技外交；（5）深化与盟友和合作伙伴的标准合作。
具体实施为4个目标和8项措施。
（一）政府投资目标。国会两党支持联邦政府早期介入，瞄准CET领域预标准化研究（实验室发明阶段）加大投入。两项实施措施包括：（1）联邦政府2024年研发支出总额增加近90亿美元，达至2100亿美元的历史新高，由国家科学基金会负责制定资助政策和分配程序。2024财年为《2022芯片与科学法案》新增80%预算，其中用于基础研究和应用研究的支出水平超过1000亿美元。（2）以国家安全为重心，从风险、安全和韧性角度出发，制定面向全球的CET技术标准。
（二）参与主体目标。联邦政府发挥引领、协调和资助作用，广泛动员行业专家、学术界和公民社会积极参与，形成常态化的标准制定机制（SDOs）。三项实施措施包括：（1）修订法规条例，消除其参与标准制定的壁垒；（2）就标准制定加强政府与私营部门的沟通，尊重私营部门的关切；（3）加强美国政府与盟国合作，共同发挥在国际标准治理和领导方面的代表性和影响力。
（三）人才培养目标。过去十年，美国制定标准的专业人才严重落后于相关机构和渠道的增加，特别是在CET方面，进而制约了美国的标准制定能力和国际影响力。为扭转这一局面，美国政府采取如下措施：与私营部门合作在学术和产业界展开教育培训；调动更多利益相关者（如初创企业、中小企业、学术界和公民社会）广泛参与，分享标准制定信息；鼓励大学和培训机构开发与标准相关的课程，加大标准制定专才的培养力度；建立并支持卓越标准中心（SCE）；在相关政府机构加强标准制定能力建设，培训一批进入国际机构的专才官员；向国际电工委员会（IEC）、国际标准组织（ISO）及国际电讯联盟（ITU）等国际机构输送人才，以拓展美国在该领域的国际领导力。
（四）公正性和包容性目标。《标准战略》要求确保标准制定过程在技术上是健全而独立的，并能满足于广泛共享的市场和社会需求。针对以中国为代表的某些国家，美国政府与盟友和伙伴一道，共同维护国际标准体系及其制定过程的公正性和包容性，以促进世界的普惠性增长。两项实施措施包括：（1）深化与盟友和伙伴的标准合作，支持强有力的标准治理进程，包括启用美欧贸易与技术委员会（TTC）的战略标准信息机制（SSI）分享国际标准开发信息、经验和教训；加入国际标准合作网络（ISCN），以促进政府间协调与合作；加强并保护私营部门在国际标准领域的主导性；由美国贸易代表（USTR）牵头，通过亚太经济合作组织（APEC）等双多边对话及政府协定在国际贸易中推行其卫生检疫标准，以确保美国出口企业的公平竞争环境。（2）促进标准制定中的广泛代表性。广泛吸收来自社会各界以及新兴经济体的标准专才深度参与，以开发多元包容的标准体系，并由美国国际开发署（USAID）等机构为新兴经济体提供培训和技术援助。
美国科技标准化的特征及重点发展方向
从根本上看，美国支撑世界霸权的科技领先地位，在持续促进私营部门工商业发展以及保护私权的过程中逐步强化和完善法治化体系，对全球人才的吸引力仅是这一制度的应有之义。当然，其注重批判性思维的开放式、多样化教育和培训体系亦功不可没。
美国建国后的300年中，联邦政府对科技创新领域鲜有介入，重心集中于维护市场化的法治环境。而自上世纪90年代开始，随着日本的统合创新、德国的工业4.0、韩国的《科学技术创新特别法》和《科学技术基础法》以及中国的“中国制造2025”等一系列重要国家的科技创新体系的陆续出台，美国日益感到来自他国科技赶超的压力，于是国会支持联邦政府加大预算和操作力度，制定一整套法规和政策，统合各州，尤其是大学和私营部门的科研力量，在整体上服务于美国经济增长、国家安全和全球领导力。
美国联邦政府主导的技术标准化，设定的路线非常明确，就是要将美国标准发展为国际标准，将本国专利融入国际标准成为标准基本专利（Standards Essential Patent，SEP），再通过SEP设定门槛左右全球技术发展，从而在更大范围内巩固美国的世界霸权。当前，美国仍旧为全球拥有SEP数量最多的国家，为110965项，中国发明专利、发明授权、实用新型等SEP总计86290项，位居第二位，欧洲专利局、日本与韩国则分别为80750项、48070项和40495项。①
综合来看，美国《标准战略》将重点聚焦在基础研发资金、私营部门主导地位、多边交流与合作以及专业人才队伍培养问题的四个方面，包括。
大学和私营部门的科学技术研发进程是美国标准制定的基石和驱动力。《标准战略》首先要识别出关键与新兴技术的类别，然后对照经济繁荣和国家安全的总体战略进行成本收益分析，考察其实现商业转化的概率，投资的目的在于补偿科技创新的正外部性，因此聚焦于尚未取得商业成果的标准前基础研究。联邦政府依此确定研发支出的预算规模，并委托专业机构来制定分配计划，并跟踪监督执行。
在创新领域，美国大学、政府和企业通常以契约而非行政命令的方式建立合作关系，各方既能打破壁垒，又能保持独立决策，通过各尽所长，形成动态开放的官产学互动系统，激活市场价值和科研信息的传导机制，体现了基于共生关系的经济效益。①对外合作方面，美国既能博采众长，又能主导合作规范。鉴于英、法、德、日、韩等盟国在科技创新与标准制定领域的实力，美国努力强化与之建立共同合作机制。参考IEC、ISO、ITU标准制定的成果，美国利用G7、G20及四方机制等多边平台与之共同制定标准联合声明、原则、最佳实践汇编、国际监管路线图等。美国同时鼓励第三代合作伙伴计划（3GPP）、世界无线通信解决方案联盟（ATIS）及互联网工程任务组（IETF）等具备实力的私营专业组织，更广泛地参与到通信和互联网等CET全球标准开发中来，从而切实维护美国作为使用者和技术创新推动者的利益。
美国的技术标准化进程历来由私营部门主导，但中小企业在参与科技研发和国际标准转化方面往往面临资金不足、准入门槛高等困境。因此，《标准战略》从增加研发资金预算、消除私营部门参与障碍入手，以增强中小企业的参与性。美国政府一方面通过调整研发与实验税收抵免政策以落实标准制定项目扶持计划，另一方面降低标准化协会和相关机构会员费以减少企业标准化工作的成本。
《标准战略》对中国的影响
关键和新兴技术创新是新时代人类社会发展的重要推动力，技术与经济社会的内在融合已密不可分，科技的迅猛发展深刻影响着国际格局的复杂变迁和各国综合国力的战略竞争。未来中美在前沿科技领域的竞争将会愈演愈烈，特别是在掌握未来“游戏规则”的标准制定方面，竞争的场景必然会超越双边范畴。《标准战略》的出台，标志着大国在高科技领域对未来规则适用性和国际话语权的争夺。结合其近年来在技术领域出台的法案及战略文件可以看出，美国政府在关键和新兴技术领域的体系化推进已经初见雏形。
美国针对中国的科技竞争是从特朗普执政时期明朗化的，其经济顾问彼得·纳瓦罗投入了全部精力用于诋毁和打击“中国制造2025”，并联合其盟国破坏了中国的“千人计划”。拜登政府变本加厉，更加聚焦前沿科技领域针对中国实施“小院高墙”模式的严密封锁。
《标准战略》着眼未来，服务于壮大自身、排挤对手和拉拢盟友三重战略目标。其出台不仅显示了美国政府对关键新兴技术的重视，更标志着美国将与中国的科技竞争提升到了顶层设计的标准制定层面。这一方面为美国对我国的科技强国战略实施降维打击增添了一件柔性却颇具持续杀伤力的工具，另一方面是继美欧贸易与技术委员会之后，为其拉拢更多伙伴对中国形成技术标准合围架起了又一个平台。
《标准战略》专门提出，中国作为战略竞争对手，长期以来一直在标准制定过程中扮演着破坏公正性与包容性的角色。中国以自上而下的方式利用外国投资和自身经济影响力，试图单方面操控国际技术标准制定，以巩固其对未来市场主导地位。
若美国主导的CET标准得以统合成型，无疑会加剧中国在关键新兴技术领域换道超越的难度。现实中，美国联邦政府预算赤字连续高企，预计将再次突破债务上限；尤其是美国产业链价值链系统多处缺位，这一战略在短期内恐难以在国会形成法案，预算在2024年也不可能到位。因此，期待CET标准定型，至少需要3~5年的时间。这为中国逆势破局、迎难而上赢得了难得的窗口期。
我国应对美国《标准战略》挑战的策略建议
取其所长，为己所用
在科技创新领域，美国多年来构建的强大、稳定而完备的生态体系，值得我们深入研究借鉴。首先，应以客观理性的态度来正视我国在科技创新和治理方面与美西方的现实差距。其次，对于美西方的科技封锁，要从科技强国的总目标出发来制定和实施全球竞争与合作规划，而不能止步于一般的应急反应。第三，要区别对待研究和开发二者的功能差异，研究的任务在于发现科学规律，而开发的任务在于发明可用技术。
以全球文明倡议批驳科技创新政治化
习近平总书记在今年3月中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话指出：“人类是一个一荣俱荣、一损俱损的命运共同体。”“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。”科技创新是人类文明进步的引擎和标志，因此理应通过交流互鉴和平等交换的方式服务于全人类的共同发展，而不是用作政治化或武器化的工具厚此薄彼，拉大发展鸿沟。
中国应以推进构建人类命运共同体的责任担当大力推广全球文明倡议，以文明对话机制和多边组织为基础架构，主动发起技术标准制定的研讨与合作，画出一个技术标准领域的最大同心圆。在竞争中寻求合作，充分发挥中国自身的影响力和多边合作组织的凝聚力，将技术标准、管理标准、市场标准、价值链标准融为一体，兼顾各自的发展水平和迫切需要，带动新兴市场进入综合性标准制定与推广进程，重在提升标准的互操作性。
沉着应对，稳步推进
我国应把握美国《标准战略》尚未成型的关键窗口期，加快推进科技体制改革。对内方面，稳步推进《中国制造2025》和《中国标准2035》战略布局；全面提升和健全技术标准，集中资源发展关键新兴技术产业，构建与国际接轨的国内标准，提升国内产业的全球适配度和竞争力，更好地融入全球市场。对外方面，积极参与国际化标准组织和多边机制，在重点领域搭建更多国际科技交流合作平台，提高中国在国际标准制定过程中的话语权和影响力；推动科技成果向“一带一路”沿线国家转化。
明确衡量科技创新的价值尺度
以市场为导向，理顺创新生态系统的反馈回路。不能单凭申报知识产权的多寡来衡量科技进步程度，而要考察其转换成为生产力的具体效能及其对促进消费升级的实际贡献。科技创新的价值最终体现于创新产品或技术的产业化及市场化应用，即生产消费和最终消费的受益程度。美国科技创新的步伐主要是由强劲的消费创新所驱动，从而在研发和市场收益之间形成了一条正向反馈回路。
正确发挥有为政府和有效市场的体制优势
在重大突破性创新领域，特别是当前针对“卡脖子”技术的科技攻关，我们的举国体制展示了社会主义的优越性。但是，政府有为不等于政府包办一切，而必须明确创新链条上官产学研资等各个环节的主体定位，做到各自扬长避短，彼此相得益彰。政府的核心功能在于规划创新生态系统，依法保护知识产权，维护公平竞争，以公共财政补偿创新活动的正外部性。具体来说，政府应着眼长远和宏观，集中投入教育事业和基础性研究，鼓励高等院校、科研院所和国家实验室汇集创新灵感，发现科学规律，寻求颠覆性突破；技术开发应以市场前景和国家重大战略任务为导向，面向资本市场吸引风险投资；科技转化则交由中介平台负责两端对接；规模生产和商业化则是大型工商企业的主营业务。从美国《芯片法案》、《生物倡议》以及当前的《标准战略》可以看出，政府投入始终集中于创新链的上游，即人才开发和预标准的基础研究，而让市场在中下游发挥决定性作用。当前要规范补贴机制和优化补贴结构，压缩生产性和产业发展类补贴，将各类财政支持的重心向创新链上游转移，不仅有利于我国科技创新事业厚积薄发，而且有利于营造竞争中立的宜商环境，更有利于我国出口企业摆脱美欧以扭曲市场为由不断实施“双反”的困扰。
对于科研资助计划，借鉴美国国家科学基金会以及国立卫生研究院等专业管理机构对综合及行业科研基金的管理模式，并结合中国实际启用第三方机构进行跟踪监督实施，将有利于增加科研投资的实施效力，杜绝科研领域的腐败与欺诈行为。
在新兴技术领域，国有企业具备资源优势，更适合与人才培养和基础研究机构合作，投入中长期的技术开发和标准制定。民营企业和中小企业抗风险能力差，但其对市场驱动的技术风口具有更高的敏感度，因此更适合“短平快”的技术应用与革新。特别是在突破性的创新领域，我们不仅要关注大而全的研发和生产机构，而更应善于发掘和培育小而精的隐形冠军创制技术标准。此外，跨国企业拥有雄厚的技术实力，并掌握着大量国际技术标准的制度权，但其目前的研发功能基本局限于针对中国市场的适应性改进。因此，国家应采取行之有效的措施，将其纳入我国科技创新体系，鼓励其与我国创新链深度融合，分享其全球创新成果。
加强能力建设，构建人才梯队
以建立梯级化的高素质人才队伍为目标，高等教育机构和科研院校应注重创新治理和标准制定领域的专才培养，国家人力资源部门应联合教育部门制定相关课程设置和执业标准，支持民营培训机构开展相关技能培训，鼓励各类企业与教育及培训机构合作，进行人才资源的托管式培养，使其学以致用。
可以预见，标准制定将是未来科技竞争的赛点，我国应集合高端人才队伍，与国际化的标准组织开展紧密合作，以抢占标准制定的平台高地。CET标准领域的竞争也是标准专业人才的竞争。美国现在面临标准制定人才队伍的匮乏，这为中国提早建立人才储备赢得了时间窗口。
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