全面建设现代化经济体系（三）：建成世界制造强国

制造业始终是我们的立国之本、兴国之器、强国之基。实现中华民族伟大复兴必须要有强大的制造业作为经济的支撑。2015年，我国发布了《中国制造2025》，首次把建设制造强国作为战略目标。党的十九大报告再次明确指出，加快建设制造强国，加快发展先进制造业。推进制造强国战略要立足国家发展战略的需求，充分发挥我国的制造业大国优势、市场优势、人才优势、创新优势，坚持走新型工业化道路，不断迈向世界制造业价值链中高端。

外部环境和内部基础

国际制造业格局调整与全球价值链重塑

首先，逆全球化潮流冲击国际制造分工秩序。2016年以来，“逆全球化”暗流涌动，在全世界呈蔓延态势，全球化进程接连受挫，从而加剧了全球治理的复杂性，冲击了国际经济体系和分工格局。

2017年7月，英国经济政策研究中心（CEPR）发布的《全球贸易预警》报告显示，2008年11月至2017年6月，二十国集团（G20）的19个成员国（不包括欧盟）总计出台了6616项贸易和投资限制措施，而贸易和投资自由化措施仅为2254项。其中，美国在金融危机后累计出台贸易和投资限制措施1191项，居全球首位，占G20成员国家保护主义措施总数的18.0%，比排名第二的印度多462项，是中国的4.5倍多，成为全球贸易保护主义的主要推手。

其次，发达国家促进制造业回流影响国际制造区域分布。2008年，国际金融危机爆发，美国等发达经济体意识到强大的制造业是保持经济增长、维护其科技领导地位和经济竞争力的关键，出台了一系列如“重振美国制造业”的产业政策。其中，美国特朗普政府出台的鼓励“制造业回流”政策引发世界的广泛关注。发达国家制造业回流政策促进了它们的制造业再次参与全球生产网络，与此同时，也对发展中国家制造业产生一定“挤出”作用。

第三，产业与技术革命重塑全球价值链。每一次工业与技术革命都极大地影响和重塑了全球经济、生产与交流状态，重塑了全球产业链与价值链。按照传统国际贸易理论，商品和服务生产的相对优势取决于劳动、资本和资源等生产要素的禀赋，商品和服务贸易的流量则取决于经济规模和地理距离。第四次工业革命在很大程度上突破了传统国际贸易理论。随着交通运输成本快速下降，产品生产环节按各经济体在全球产业链中的全新比较优势在全球范围内进行分工协作，形成了跨越国境、连接全球的价值链体系。这一全球生产网络，将资本、劳动、技术等各种生产要素在全球生产体系中进行全新的分工和重组。正如日内瓦高级国际关系与发展学院教授理查德•鲍德温所说，全球价值链正在由“地理近邻性”向更重视法律、语言、技术等因素的“制度近似性”发展。随着部分发达国家实施“制造业回流”以及新一轮产业变革，未来国际贸易在高端制造业的竞争将更加激烈。

第四，中美贸易摩擦持续、制造业外部需求受限。自2018年起，中美贸易摩擦在波动反复中延续。2018年3月23日，美国特朗普签署总统备忘录，宣布对价值600亿美元的中国商品加征25%的关税。尽管中美两方经过磋商达成“避免贸易战”的协定，6月15日特朗普仍决定对价值500亿美元商品征收25%关税，商品范围涵盖航空、现代铁路、新能源汽车以及半导体、电信设备、电脑组件等产品，金额约相当于中国对美商品出口总额的八分之一。此后美国在贸易、金融、科技等领域不断挑起争端，持续对中国施压。

中美贸易摩擦使得国际贸易格局不确定性加剧。与此同时，金融危机之后全球经济遇冷，全球经济处于下行周期，制造业外部需求不足，国际贸易在中国经济和就业中的贡献率有所下降。以出口所拉动的就业为例，2007至2016年10年间，国际贸易创造的就业岗位减少了约6147万。以2014年为例，国际贸易创造的就业在总就业中的比重仅为16.83%，与1995年的水平相当。更为重要的是，中国制造业参与全球贸易的部分集中于中低端且可替代性强的生产环节，制造业外部需求可能面临持续下降的风险。以国际代工为主的外向型经济发展模式和“世界工厂”模式将难以延续。

第五，全球供应链结构面临重大调整。2020年，新冠病毒在全世界蔓延，新冠疫情不仅是全球公共卫生危机，而且伴随着潜在的全球经济危机、生产网络危机和供应链危机。由于防控措施不可避免地带来工作场所关闭和需求下降，全球生产、需求和就业陆续受到严重打击，各国许多工厂处于停摆或半停摆状态。新冠病毒传播对于全球生产和供应链的影响有可能常态化，成为影响各国经济与制造业发展的长期、重大因素之一。全球供应链的脆弱性大幅提高，随时面临因单国疫情暴发而导致的局部断裂风险。全球供应商将更倾向于拓宽原材料和中间品采购渠道，避免将生产环节集中到单一国家（地区），以增强多样化和抗风险能力，抵御“局部断裂”甚至“全面断裂”风险。

经济结构加速调整

首先，我国工业以供给侧结构性改革为主线和背景，大力推动质量变革、效率变革、动力变革。制造业以质量效益为中心，推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给。一方面改造提升了传统产能，有序化解低水平过剩产能。另一方面，在技术进步和市场力量的推动下，新产业、新业态蓬勃涌现。供给侧改革提高了有效供给，提高了劳动生产率，并通过创新与技术的扩散效应，促进了制造业布局优化和制造业新旧动能转换。高技术企业快速迭代发展，引导其他企业引入新技术、实现产业升级，也起到了去产能和降成本的作用。

其次，创新驱动能力加强，制造业价值链位置显著提升。中国研发创新能力显著提高，专利数量跃居全球首位，创新驱动能力明显增强。创新与技术重塑了中国制造业参与全球价值链的方式和位置。

在过去，中国通过承接发达国家劳动密集型产业转移的方式成为“世界工厂”，形成了以国际代工为主的外向型经济发展模式，多数代工企业处于全球价值链低端，主要从事加工组装等低附加值、微利化的生产环节，相比美国、欧盟等国家和地区，中国的贸易就业创造主要集中在附加值低的简单价值链领域。

近年来，这一格局已经发生了深刻的变化。伴随中国创新驱动能力增强，“干中学”等模式培养了大量从事高技术行业生产的产业工人群体，积累了迈向全球价值链中高位置的资本、劳动和技术基础，制造业价值链位置有所提升。

2000年以后，全球价值链的增长主要集中在机械、电子和交通行业，东亚、北美和西欧等地区成为全球产业价值链的三大网络。中国是全球价值链扩张过程中最大的受益者和贡献者，在全球价值链的参与度上，中国已超越美国、德国、日本等传统制造业大国。

麦肯锡研究院针对20个基础产业和制造业的研究发现，伴随着中国制造深度融入全球价值链，尤其是在电子、机械和设备制造领域，中国在全球价值链中不仅是扮演“世界工厂”角色的供应方，近年来作为“世界市场”的需求方角色也越发重要。

第三，随着制造业快速发展，对地区经济的驱动能力和就业拉动能力显著。“内循环”正在逐渐代替“外循环”成为中国新时期经济和就业的主要增长引擎。2012年，省际贸易和出口分别贡献了全国总就业的32%和12%，省际贸易所拉动的经济增长和就业已经相当于国际贸易的数倍，成为中国经济和就业稳定增长的主力军。

第四，制造业不断提升产品质量与技术含量，产业辐射能力提升，支撑“中国制造”走向全球。在逆全球化时期主动争取和引导全球合作，进一步扩大开放，加强技术、资本交流，加强制造业产品在全球生产网络的不可替代性和嵌入性。中国制造业产业门类齐全，具有全产业链优势；同时市场潜力巨大，有强大的快速生产组织能力，伴随制造业产品质量与技术含量提高，中国已成为一个举足轻重的制造业中心，进一步巩固和提升了在全球供应链和价值链的地位。

第五，走集约化道路、推进绿色发展，成为制造业高质量发展的有力支撑。绿色发展是加快转变经济发展方式的重要着力点，未来制造业发展的方向。“十四五”期间，走生态文明建设之路，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识，坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路，推动节能减排行动，共同应对气候变化，不断创新绿色贸易、绿色金融，为全球生态安全和绿色发展做出新贡献。

总体目标与主要目标

 “十四五”时期是实现《中国制造2025》的关键时期。坚持走中国特色新型工业化道路，以促进制造业创新发展为主题，以提质增效为中心，以加快新一代信息技术与制造业深度融合为主线，以推进智能制造为主攻方向，以满足经济社会发展和国防建设对重大技术装备的需求为目标，强化工业基础能力，提高综合集成水平，完善多层次多类型人才培养体系，促进产业转型升级，培育有中国特色的制造文化，实现制造业由大变强的历史跨越。

主要目标：

第一，大力推进制造业产业结构和区域结构优化调整。“十四五”期间优化产业结构，调整区域结合，进一步形成更为优化和完善的国内区域经济合作与一体化关系。在产业结构方面将大力推进产业基础高级化和产业链现代化，不仅要夯实工业化根基，而且要加强高端制造业和高技术制造业，提高制造业发展质量。在区域结构方面，要改善区域发展不平衡问题，通过“腾笼换鸟”和产业转移，带动国内欠发达地区制造业水平提升，增强区域内产业集群和区域间经济合作，促进区域经济一体化，极大提高制造业对全国经济发展的拉动和保障作用。

第二，迈向全球价值链中高端。“十四五”期间，在全球经济发展不确定性上升、全球生产网络脆弱性加剧的时代，为避免发达国家高技术产业和发展中国家劳动密集产业的两方面竞争和挤压，需要不断提高技术水平和劳动生产率，提升在全球价值链中的重要性和位置。增强价值链稳定性和嵌入性，延长价值链，力争在全球产业分工和价值链中的地位明显提升，整体进入中高端水平。

第三，科技创新能力不断加强。“十四五”是我国深度参与第四次工业革命的战略机遇期，也是我国加强科技创新能力、增强国际科技竞争力的关键时期。大力推进云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字与信息技术的基础研发和应用，抢占第四次工业革命的战略制高点。两化（工业化和信息化）深度融合迈上新台阶。关键行业研发能力达到世界先进水平。

提升国民经济各个部门、各类社会发展领域以及生态环保领域的数字化、网络化、智能化水平，并为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的技术支撑。针对我国关键技术自给率低、原创性创新少、创新能力薄弱等问题，进一步把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置，以重点领域与重大专项为引领，布局前沿技术与基础科学，增强科技竞争力。

第四，国际化能力显著提升。到2025年，我国出口增加值占世界比重将进一步提高。一是要充分发挥大国的市场优势、人才优势、资源优势，建设以中国为中心的国家合作组织。二是充分参与国际标准制定，参与组建重点领域标准推进联盟，推进跨国产品研发与标准制定，鼓励和支持企业、科研院所、行业组织等参与国际标准制定，加快我国标准国际化进程。

第五，绿色发展协同能力显著提高。一是大力发展绿色技术，推进绿色制造，将绿色指标进行细化，并作为发展评估的重要约束性指标。对绿色产业给予政策扶持，引导产业发展方向。二是积极建设绿色高技术园区，坚持生态环保优先，大力发展循环经济。三是发展以绿色信贷为核心的绿色金融，规范发展绿色债券、绿色信贷、评估认证、信息披露等一系列具体政策。四是建设绿色高技术产业供应链示范标杆。充分调动个体、企业、社会组织等市场主体积极性，全民参与绿色建设。

重大战略任务

形成结构合理的制造业产业体系

第一，推进制造业供给侧结构性改革，促进新旧动能转换。增加制造业优质供给、有效供给，将着力点放在提升制造业劳动生产率上，通过技术创新与技术扩散，加快实现从要素驱动到创新驱动的转换，推进制造业发展的结构优化和竞争力整体提升，推进整体经济的新旧动能转换。

第二，凸显战略新兴制造业的增长带动作用。用创新政策推动技术进步，增强制造业核心竞争力、培育现代产业体系，大力推进战略新兴制造业，引领制造业走向中高端。高技术产业是国际竞争的核心产业和科技创新的主战场，是新时代我国经济发展新旧动能转换的关键所在。充分发挥市场的力量和技术的力量，积极培育各类融合发展的新业态和新模式，深化制造业服务业和互联网融合发展，促进现代物流和制造业高效融合，强化研发设计服务和制造业有机融合，推进消费服务重点领域和制造业创新融合，大力发展装备融资租赁业务。

第三，推动高科技产业比重稳中有升。大力推进云计算、大数据、物联网、人工智能、5G为代表的新一代数字与信息技术的基础研发和应用，抢占第四次工业革命的战略制高点，提升数字信息技术与国民经济各个部门、社会各领域以及生态环保领域的数字化、网络化、智能化水平，促进经济社会均衡、包容和可持续发展。

建立区域经济和就业协调发展的制造业体系

第一，提高中西部地区制造业产能和就业的吸纳能力。大力发展中部地区优势制造业，提高中西部地区制造业承接、吸纳、创新和开放能力。充分依托中西部地区劳动力成本优势，有序引导东部地区劳动密集型产业向中西部地区转移。

第二，促进国内市场一体化，进一步发展国内贸易创造就业机会。国内区域间贸易是内需的重要组成部分。破除阻碍、提高国内市场一体化程度，对我国实施“双循环”战略、加强国内大循环具有重要意义。

第三，加强制造业集聚区的辐射能力，提升人力资源积累。扎实推进国家级高新技术产业开发区建设，完善考核评价和动态管理机制，充分发挥高新技术产业开发区在集聚高精尖人才、集聚高端产业、孵化创新项目等方面的积极作用，形成产业集群，发挥辐射效应，带动周边地区和产业发展。

建立创新引领的制造业技术体系

第一，提升制造业研发投入强度，加强技术成果转化。强化创新激励政策，引导提升制造业研发投入强度，加强技术成果转化，提高制造业产品的市场竞争力。加强高技术产业引导基金的导向功能，加强引导基金的社会化募集、市场化运作，提高电子信息、生物医药、新能源和环保等一批创业投资基金的规模以及提高基金使用效率。引导、鼓励社会资本参与高技术产业创新发展，支持重点领域发展和重大工程实施，带动技术创新能力的不断提高。促进科技成果资本化、产业化、市场化，提高技术市场成交额，为技术创新注入新动能，让创新真正成为驱动经济发展源源不断的动力。

第二，加强知识产权保护，提升“中国创新”“中国创造”。完善知识产权和专利保护制度和政策法规，为市场主体创新活动提供良好制度保障。加快知识产权服务信息平台建设。推进知识产权、技术标准、商标品牌战略，鼓励企业实施专利标准战略，鼓励企业打造中国品牌、世界品牌。全面加强知识产权司法保护，充分运用司法救济和制裁措施，完善知识产权诉讼程序，健全知识产权审判体制机制，有效遏制知识产权违法犯罪行为，全面提升知识产权司法保护水平。

第三，提升制造业人才培育、引进、使用和汇集水平。高技术人才是未来国际竞争的核心，为提升制造业国际竞争力，首先要积累人才和培养人才，加大基础研发投入和人才培养力度，努力建设世界一流大学和学科，培育一流科研人才，做出一流的科学成果。二是要加强扶持科技型创新企业，培育优秀企业管理创新人才。三是要持续加强与科技先进国家交流，不仅要吸引一流海外华人创新人才，更要吸引全球创新人才，充分利用全球创新资源，提高我国科技创新能力。

第四，积极利用全球制造业创新资源，推动高技术企业深度参与国际竞争与分工。一是要链接全球高技术资源，加速高精尖人才、创业团队的双向流动，加强在资本、品牌经营、市场拓展、技术研发、项目开发、研发平台等方面开展全方位的交流与合作。二是要鼓励企业积极参与国际标准创制，开展知识产权全球布局，在世界市场角逐高技术产业发展主动权、话语权。三是对企业制定行业标准、国家标准、国际标准以及申请国际专利提供必要的财政补贴。

建立开放共享的全球价值链支撑体系

第一，促进制造业外商投资和贸易自由便利化，进一步拓展全球贸易网络，发展多元贸易伙伴关系。调整我国贸易网络重心，增加核心贸易伙伴以分散由于国际政治关系变化引发的贸易不确定性；建立与其他发展中国家的新型贸易伙伴关系，加强与“一带一路”沿线国家贸易往来，通过贸易促进中国和其他发展中国家的经济双赢，提升中国在全球经济中的影响力。

第二，积极参与国际贸易规则变革。当前国际贸易规则正处于新一轮重构期，我国应积极参与，支持全球贸易体系一体化，推动发展中国家全球价值链参与。在规则制定的过程中，要深刻理解和接纳基于全球价值链的全球贸易体系，致力于推动开放包容的多边贸易规则的发展。

第三，提升制造业产能“走出去”的质量、优化布局。我国已深度参与国际分工体系，然而我国制造业的相当一部分还处于代工阶段，处于全球价值链低端位置。“十四五”期间，我国要不断提升制造业产能“走出去”的质量，鼓励企业技术创新，推动高技术产业发展，重塑我国在对外贸易中的竞争优势。随着部分发达国家实施“制造业回流”以及新一轮产业变革，未来国际贸易在高端制造业的竞争将更加激烈。应高度重视制造业特别是高端制造业的发展，不断优化产业布局，提高制造业国际竞争力。

第四，积极维护全球供应链稳定，提供全球公共产品。把我国对于贸易在经济发展、就业稳定方面的利益诉求与国际社会需要结合起来，打造维护全球供应秩序稳定的新平台和新抓手。把我国不断提高的制造业综合实力逐步转化为在规则制定中更加有力的话语权和影响力，积极参与全球经济治理体系，努力提供全球公共产品，构建公平的国际规则环境。

建立资源节约、环境友好的制造业体系

第一，促进制造业资源使用的集约化，大力推进循环经济。绿色发展、循环发展、低碳发展是推进生态文明建设的基本途径，正确处理制造业发展与资源、环境、生态保护的关系是未来制造业发展的重要方面，绿色制造是未来制造业高质量发展的重要内涵之一。促进绿色制造业发展要立足于提高资源利用效率，实施能源、水资源、土地资源总量和强度双控制，并纳入经济社会发展的综合评价体系，强化目标责任。可持续发展是绿色制造要实现的重要目标之一。这要求大力推进循环经济，充分发挥技术的力量和监管的力量，推进资源再生利用产业化、规模化发展，提高大宗工业固体废弃物、废旧金属、废弃电器电子产品等综合利用水平，推进制造业与循环经济结合发展。推进循环经济要充分发挥产业园区的典型示范作用，全面推行产业园区的循环生产方式。

第二，推进绿色制造。打造制造业全生命周期环境友好体系。推动绿色技术创新和管理，增强绿色精益制造能力，大幅降低能耗、物耗和水耗水平。推动企业全生产流程绿色化、低碳化、环境友好化。支持企业实施绿色战略、绿色标准、绿色管理和绿色生产。建设绿色园区、绿色工厂，实现厂房集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化，对园区产值和增加值进行能源核算。充分利用财政和金融手段，积极支持绿色制造发展，加快制造业绿色改造升级，提高制造业资源利用效率。加强绿色认证，让实践绿色制造企业获得市场优势和竞争优势。努力构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。

第三，厘清制造业的全球排放责任，积极参与气候变化应对。对重点能耗行业进行科学能耗规划，落实低碳发展战略的具体实施路径。对重点能源使用密集型、资源投入密集型的行业，鼓励企业开发和应用低碳生产技术。完善碳排放权交易市场，拓宽碳市场纳入企业范围和数量，建立和完善企业排放报告管理办法、市场交易管理办法、核查机构管理办法等重要配套规定。积极参与应对气候变化国际合作，持续推动应对气候变化南南合作，推动“一带一路”绿色发展国际联盟等国际发展机制，帮助广大发展中国家提高应对气候变化能力建设。

（编辑 季节）