经济导刊

 

上半年非公经济的增长与结构

201416月份固定资产投资(不含农户)中,非国有部门投资同比增长17.8%,比上年同期下降3.2个百分点,比13月份下降0.4个百分点,下行趋势没有变(见图1)。其中,私企投资增幅下降,个体投资呈现负增长,外商投资增长0.1%。“民间投资”在铁路运输业等行业的投资减缓。

按非国有单位分类比较,16月份非国有单位固定资产投资同比增速居前3位的依次是:私营企业(27.6%);其他企业(23.4%);有限责任公司(15.4%)。同期,个体经济投资负增长,外商企业投资增长0.1%,港澳台企业投资增长4.8%。其中,私营企业投资增速同比下降4.8个百分点;港澳台企业、外商企业分别下降2.73.8个百分点。

另据国家统计局发布的数据,201416月份,民间固定资产投资138607亿元,同比名义增长20.1%(扣除价格因素实际增长19%),比上年同期下降3.3个百分点。民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为65.1%,与15月份持平。同期,民间投资在电力、热力、燃气及水的生产和供应业增长23.1%,同比下降4.5个百分点;在铁路运输业增长34.2%,同比下降14个百分点,在道路运输业投资增长30.4%,同比下降3.1个百分点。

201416月份,规模以上非国有工业企业增加值同比增长9.2%,比上年同期下降0.5个百分点,增长较平稳(见图2)。

16月份外商及港澳台投资企业增长7.4%,与上年同期持平;股份制企业增长10.2%,下降0.7个百分点;集体企业增长3.2%,下降1.8个百分点;股份合作制企业增长10.8%,上升3.2个百分点。

16月份规模以上工业企业增加值构成中,国有及国有控股企业的比重为28.2%;非国有企业的比重为71.8%。但计入国有控股企业的份额后,非国有企业的比重为83.7%。其中,股份制企业为56.7%,外商及港澳台投资企业为23.6%,集体企业为2.3%,股份合作企业为1.1%

201416月份,非国有部门出口总值同比增长0.8%,比上年同期下降11.6个百分点;进口总值同比增长0.5%,比上年同期下降11.1个百分点(见图3)。

按海关新的分类统计口径,16月份出口情况为:外商投资企业同比增长0.6%,下降0.1个百分点;私营企业增长0.8%,下降31.5个百分点;其他企业增长6.2%。进口分类情况是:外商投资企业增长5%;私营企业和其他企业增速大幅下降,分别为增长1.3%和负增长。

在出口、进口总值构成中,非国有企业的比重分别是88.6%73.7%。按细类分,在出口总值构成中,外商投资企业的比重为46.8%,私营企业为39.2%,其他企业为2.5%;在进口总值构成中,外商投资企业的比重为45.1%,私营企业为23.1%,其他企业为5.5%

2014年上半年小微企业贷款增长平稳,占全部企业贷款的比重提高。

上半年末,主要金融机构及小型农村金融机构、外资银行人民币小微企业贷款余额为14.17 万亿元,同比增长15.7%,比同期大型和中型企业贷款增速分别高5.6 个和2.3 个百分点,比同期各项贷款增速高1.7 个百分点。上半年末,小微企业贷款余额占企业贷款余额的29.3%,比上季末高0.2 个百分点;上半年小微企业新增贷款1.03 万亿元,比去年同期多增26 亿元,新增贷款占同期全部企业新增贷款的32.5%,比一季度末占比高2 个百分点。

农户贷款快速增长,农村(县及县以下)贷款和农业贷款增长放缓。

2014年二季度企业家、银行家信心指数较上季下降。

企业家宏观经济热度指数为32.8% 较上季下降0.6 个百分点,较去年同期下降0.4 个百分点。其中,36.1%的企业家认为宏观经济“偏冷”,62.2%认为“正常”,1.7%认为“偏热”。企业家信心指数为64.9%,较上季下降2.1 个百分点,较去年同期上升1.1个百分点。另外,银行家宏观经济信心指数为53.7%,亦较上季下降13.9个百分点。

工商局数据表明个体私营企业快速增长,但这与统计局数据有矛盾。

 据国家工商局信息,2014年上半年,全国市场主体稳步发展,特别是31注册资本登记制度改革实施以来,新登记注册的市场主体快速增长。截至6月底,个体工商户4648.73万户,同比增长12.43%36月,新登记注册私营企业120万户,同比增长70.14%,注册资本(金)5.09万亿元,同比增长91.20%。外商投资企业1.18万户,同比增长5.51%。新增个体私营经济从业人员成为解决就业的主渠道。截至6月底,全国个体私营经济从业人员实有2.32亿人,比2013年底增加1303.46万人,增加数量与去年1-6月相比增长3.88倍。 但如上所述,国家统计局的数据显示,上半年私营企业投资下降,个体工商户投资负增长。显然,两个部门的数据存在矛盾之处。

二季度主要政策取向

首先,对非公有制经济继续开放基础产业等领域。

 国务院负责人在阐释“如何有效扩大基础设施”时,总结中英全球经济圆桌会议上各国际金融机构负责人的建议:一是要进行投融资体制改革,二是要开放更多领域,鼓励更多私营部门扩大投资,促进投资质量进一步提高。

  国务院常务会议决定,为加快投融资体制改革,推进投资主体多元化,要让社会资本、特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质过去以政府资金和国企投资为主导的领域。按照《政府工作报告》的部署,在铁路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程,油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面,首批推出80个符合规划布局要求、有利于转型升级的示范项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。会议还确定了进一步落实企业投资自主权的政策措施,提出要加快推进探索负面清单管理模式,以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务等。而对清单以外的行业、领域和业务等,各类主体均可依法平等进入。为此,国家发改委《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》做出了详细安排,以激发社会资本进入基础设施等领域的积极性。

经国务院同意的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》指出,抓好简政放权的先手棋。要加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革,建立政府和社会资本合作机制。除少数涉及国家安全的企业和投资运营公司可采用国有独资形式外,其他行业和领域的国有资本以控股或参股形式参与经营。要推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域。放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域,为民间资本提供大显身手的舞台。

国务院《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》要求积极发展混合所有制经济,促进资本形成和股权流转。

住房城乡建设部总经济师指出,棚户区改造现在面临难度最大的是资金压力。要鼓励和吸引民间资金投入棚户区改造。

其次,医药卫生领域市场化改革,优先支持社会(私人)资本,着力在公立医院引入私人资本改制。

国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务》,要求积极推动社会办医。重点解决社会办医在准入、人才、土地、投融资、服务能力等方面政策落实不到位和支持不足的问题。优先支持社会资本举办非营利性医疗机构,努力形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系。该文件还要求推进政府办医院改制试点和国有企业医院改制试点,着力在调整存量、体制机制创新方面取得突破。

 全国政协教科文卫体委员会一位副主任,目前公立医院占据90%的市场份额,民营医院成气候的还不多。混合所有制有利于建立健全法人治理结构,既可以稳妥地产生一大批由原公立医院转型的有品牌的民营医院,又有利于公立医院的人才流动和优秀人才的培养。近年来,我国已有不少大医院进行了多种形式的医联体制探索,如合作、托管、兼并、医院集团等。如果能在这些经验基础上,向前迈进一步,让社会资本进入对接,推进公立医院改制改性的市场化改革,可迅速扩大我国优质医疗资源的发展,推动医改向纵深发展,也能使广大医务人员真正发挥医改主力军的作用。

第三,扩大对外开放。

2014年全国经济体制改革工作会议指出,要通过深化改革构建开放型经济新体制,通过扩大开放倒逼国内深层次改革和体制机制创新。要坚持利用外资与调整经济结构和转变发展方式相结合。要建立健全对外投资贸易便利化体制。加快内陆沿边开放,积极推动自贸区建设。

第四,促进外贸。

《国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见》指出,要支持各类外贸企业发展。支持外贸综合服务企业发展,为小微企业出口提供专业化服务。支持民营、中小外贸企业发展。

第五,开展土地承包经营权等抵押贷款试点。

 国务院办公厅发文,要求创新农村抵(质)押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法,在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。健全完善林权抵押登记系统,扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。

预计下半年仍“缓中趋稳”

 2014年上半年政府大力简政放权,鼓励非公有制经济和外资“大显身手”的改革政策继续加紧出台,但非国有部门投资仍延续了下行趋势,体现了“新常态”。这种状况与政府对“民间投资”的高预期形成了反差。规模以上非国有工业企业增加值的增速下行趋缓。虽然非国有部门进出口局面在36月份扭转了负增长,但同比下降明显。6月末小微企业贷款增速继续高于大型和中型企业。二季度企业家、银行家信心指数较上季下降。

预计下半年最好的情况仍是“缓中趋稳”。

——外贸日益趋紧。下半年外贸形势可能比上半年更为趋紧。这将进一步削弱外企、私企的增长动力。商务部有关负责人表示,今年中国外贸形势严峻,下行压力较大,中长期看外贸形势趋紧。地缘政治风险也在上升。

——投资有硬约束,是慢变量。试图以加快“简政放权”引导私人投资保增长,实际上面临着大型私人资本集团对基础产业等的投资能力、经营管理能力和赢利预期等因素的约束。他们可以制造新闻噱头,却难以在稳增长、促发展上发挥实实在在的重要作用。今年16月份累计同比,“民间投资”在铁路运输业、道路运输业及电力、热力、燃气及水的生产和供应业的投资增幅都下降了。铁路运输业的私人投资增幅甚至下降了14个百分点。另据中国铁路总公司的数据,今年16月,国家铁路完成固定资产投资2351亿元。而国家统计局的数据显示,同期“民间投资”铁路运输业才112亿元,仅相当于铁路总公司投资总额的4.8%

这些现象提醒政策咨询界,要区分愿望和实际情况。民间资本是否愿意投向实体经济,并非取决于政府部门的良好愿望,也并非取决于投资体制一个因素。其实,今年下半年“民间投资”如果能够在大体上维护现状,波动小一些,就不容易了。个案说明不了全局。而外企在这方面的进入情况也不令人乐观,其上半年的投资下降就非常明显。目前,有报道称,据不完全统计,上半年地方政府陆续出台“招商引资”稳增长的刺激政策,规模已经累计超过10万亿元,其后还会不断增加。截至20144月下旬,80个引民资项目清单中“很多项目并没有明确确认下来”。这种投资肯定是“慢变量”,在下半年的影响力有限。

在全球性经济低增长的形势下,如何实事求是地评估、预测私人部门(含外资)的投资能力和增长趋势,在“新常态”下实现科学发展,才是需要认真研究的问题。

——消费仍然“平稳”,难有明显变化。而政府力主发展的服务业,实际上对于改变劳动与资本分配关系,提升消费的作用并不大。因为,除少数中高端岗位外,发展服务业主要增加的是分散的、不稳定的、低收入的、社会保障和福利条件差的就业岗位。中国的城镇中类似的事例不少。美国也是前车之鉴:服务业的广泛发展与主要由制造业支撑的中产阶级萎缩是一致的。斯蒂格利茨等学者早就指出了这一点。

——宏观调控的差别性政策不能高估。从本质上说,这种差别化的定向方式原来也存在,如强调在发展非公有制经济、中小微企业上实行倾斜性财政、金融政策、实行差别化的行业、地区政策等等。如2008年金融危机时,政府抓一些大企业带动中小微企业,着力解决中小微企业贷款难和税负问题,其他如汽车、房地产和家电促销等等,无一不是差别化的定向方式。而在更早期的政府文献中,也可以看到宏观调控与科学发展的结合定向调控方式。评估一项政策,要实事求是,有长期眼光。不过,目前这种调控偏重于供给端,尤其是向非公有制经济明显倾斜的政策设计效果如何,最终还是要由市场来评判的。

简政放权中出现的问题

    例一,一些“简政放权”的改革设计存在脱离实际的问题。有关调查显示,简政放权,存在上面“放难”,下面“接不住”也难的问题。一些硬放下去的“权”,由于承接的私人组织效率不高、缺乏职业道德素养和专业知识,收费标准提高、服务质量下降、“二政府”等问题都发生了。这些现象不是用一个简单“是否积极落实”可以解释的。30多年改革中,“一放就乱”的问题产生的深层次原因何在?会不会在某种程度上重演?

    例二,混合所有制改革中的“抢跑”问题值得关注。中央不主张改革“抢跑”,但上半年却有越来越多的地方和少数国企,在“积极探索”名义下各行其是,花样百出。比如什么反“国有资本一股独大”,国有股要“尽可能降低”,大型垄断国企可以学撒切尔夫人搞“黄金股”造亿万富翁,本省“国企改革最大的亮点,是……对国有资本的持股比例不设限制”等等,不一而足。

 



* 夏小林,国家发改委经济体制与管理研究所研究员。

有关部门对国企与其他企业发展“交叉持股”的多边关系缺乏全面政策考虑,只追求非公有资本、外资等进入国企的单边关系,这是片面的&...

围绕“国企怎么改”的各种“杂音”

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称改革《决定》)发布之后,关于发展混合所有制经济中“国企怎么改”意见纷呈,已经影响到国企改革的取向。

一种主流意见是,目前国有资本“一股独大”的现象较为普遍,许多企业经营机制没有得到真正转换;所以要进一步推进公司制股份制的改革,更多地引入非公资本、外资参与国企改制重组和重大项目建设,探索混合所有制经济实现形式。因而,有人提出,除极少数国企需要国有独资外,其他大多数国企,都要大力支持各种中、外非公资本参与国企股权多元化、分散化,以“尽可能降低国企股权比例”;同时,以“国家要不要控制”作为判断基准,相当一部分国企可采取国有参股形式,或者全部退出。

还有人提出:国企的国有资本、股权(对应的是净资产)可以降到“20%以下”。[1] 各类私有化“改革”表态纷纷出台,见诸网站报端,如:“对于我们(央企的国有)股份,没必要拿手里”;“民资参股中石化无比例限制”;政府可以学撒切尔夫人对国企只持“黄金股”(金股也可以放弃);搞混合所有制“创造了多少千万富翁,亿万富翁,他们都高兴”等等。国务院发展研究中心一官员公开表示,14.5万多家国企中有13万多家不是在基础行业“完全没有必要去绕一个弯子搞混合所有制,可以彻底的民营化”。等等。

一些省级政府表示,国企改革进度要“严厉限时”,除极少数国企外“其他国有企业……国有资本持股比例不设下限”;“国有股权低于50%的,不参照国有企业管理”;“今年国企混合经济改革招商引资1000亿”。

某社会组织的领导人在国家媒体上抱怨“国有资本一股独大,使民营资本参加国企改革的积极性不高”,为私人资本索取国企的控股权。

洋人也来凑热闹。美国前财长保尔森在“腾讯网”建言中国“加快改革,加大对私有领域的重视,减少对国有企业重视,让政府在经济领域少做,私有部门多做”。某外资金融机构人士建议,在国有股分散化中应“把绝大部分资产划给社保基金”,消除国资委的“管理权”、消除“党管干部”,“中石化一分为二,中石油一分为四”。

这些说法,与中央改革《决定》貌合神离。其中包含了意识形态偏见、自作主张“抢跑”、“双重标准”等等。关于发展混合所有制经济问题在社会上展开了激烈争论。

片面批评“国资一股独大”不符合中央改革精神

改革《决定》中没有“国资一股独大”的提法,更没有要求在很多国企中“尽可能降低国企股权比例”、通过高度分散股权结构来完善治理结构和现代企业制度的政策要求。把改变“国资一股独大”作为发展混合所有制的重点改革对象,师出无名。从法理上看,消除“国资一股独大”就不可能再有国有控股企业,国有经济将消弭于无形。

有关部门对安排国企与其他企业发展“交叉持股”的多边关系,缺乏全面的政策考虑,只追求非公有资本、外资等进入国企的单边关系,这是片面的“私有化取向”,不符合改革《决定》的精神。即使要在一些国企中酌情调整资本构成或股权结构、完善法人治理结构和现代企业制度,也不应该拿被污名化的 “国资一股独大”做文章。

《决定》指出,国企改革是为了加强国有企业。习近平主席在两会期间指出:“国企不仅不能削弱,而且要加强”,告诫“不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。

古人云,过犹不及。在改革中应审时度势“有所为有所不为”,在一些方面降低一些国有股比例,有利于国企发展和改革,有利于利用民间资金和外资。但如果不问青红皂白,给大多数国企扣上 “国资一股独大”的帽子,以此为由降低国资或国有股的比例以削弱国有企业,是违反中央关于全面深化改革的精神的。

另外,在反“国资一股独大”的价值取向下,有关单位对改革《决定》提出的发展“交叉持股”的混合所有制经济主旋律缺乏深刻理解,容易使发展混合所有制经济决策异化,对国企和国资产生“挤出效应”。

削减国企的国有股可能产生严重后果

如果在非金融类、金融类的国有及国有控股企业的200万亿元以上总资产及巨量利润的盘子中,大量引入中外私人资本,则资产结构的调整将导致财产和收入分配结构的大变动,将直接触及三千万左右国企职工的就业岗位、工资、福利和数千万家属,不仅关系民生,而且事关可持续的公平增长和社会稳定大局和国家竞争力。

经过20多年的发展,现在许多国企的股权结构已经多元化。在中央、地方国有控股上市公司,非国有股权已占53%60%以上。如果以此为拐点,进一步让多数国企的国有股权“尽可能降低”,甚至弄到政府持“黄金股”或放弃“黄金股”的极端水平,那么:

首先,这些国企相应比例的净利润,将属于占企业股权大头的非国有投资人,这将扭曲国企的目标、行为和功能,减少财政取自国企净利润的收入,使社保基金难以继续得到来自国有资本的支援,对增强政府公共服务能力和建设社会福利制度,均将产生负面影响。

其次,对于国内大多数中小企业来说,缺乏实力和动力参加国企发展混合所有制,而且某些私人资本加入谋取短期利益的动力高于参加国企改革的动力,房地产界私人资本快速致富并成为群富之首就是一例。今年年初,中石化发展混合所有制经济的行动再次表明,由于大型、特大型国企引资规模巨大,且需标配“战略投资人”,国内私人企业则难免力不胜任,这方面欧美跨国公司更有优势。在国内众多竞争性行业已被外资控制的局面下,[2]还要在国民经济重要行业的大型国企中引入多少外资,这就事关国家的经济安全问题了。

第三,国企资本被越来越多的中外私人资本置换,将进一步加大私人资本所得,扭曲国民收入分配结构,拉大收入分配差距。那种“尽量出售竞争性领域国有企业”的行为,只能造成贫富差距的急剧扩大。在这种局面下,宏观经济稳定、企业效率都将受到负面影响,经济增长的公平性和可持续也将遭到破坏,并产生广泛的社会影响和政治影响。

第四,对处于竞争性领域,特别是那些与大国博弈密切相关的国企来说,由于国有净资产、净利润的制度性削减,还可能产生企业融资复杂化和财务成本上升的新问题,这将削弱支柱性产业的国际竞争力。一旦这些企业处于不利的市场地位,外部非国有投资者准备进入和已进入的资本都可能发生转向,从而加剧国企的经营困难。

一股独大并非国企“专利”

实际上,“一股独大”的企业通行全球,它和资产结构分散的企业不存在优劣之分。对这种广泛存在的现象需要从学术上给予慎重评价。但在中国,有人单单拿“国资一股独大”说事,以此攻击和丑化国企,对其他私人企业的“一股独大”则默不作声,视为天经地义,帮它们要求对国企的控制权,这种“双重标准”,实在要不得。

一般而言,股份制企业只要有控股者,就意味着存在“一股独大”。统计数据证明,全世界(包括中国)的私营企业大部分是“一股独大”的家族企业。世界500强企业中有40%由“一股独大”的家庭所有或经营,这种现象并不涉及价值判断。实际上,这种家族企业并非不能实行股权多元化和职业经理人制度。如德国宝马(BMW)是家族公司,难道它就不是现代公司、没有国际竞争力?日本企业集团在家族控股时期也是如此,后来则是法人股尤其是金融机构“一股独大”。从法理上看,如非特殊协议等规定,无论哪种性质的股份制企业,没有“一股独大”者根本就不能成立。全世界“一股独大”的股份制公司多如牛毛,难道它们的治理结构都有问题,唯有那种非“一股独大”的凤毛麟角的“现代企业”独立寒秋?

股权分散不等于合理的法人治理结构

企业股权分散的利弊究竟如何,并不存在单一模式或标准。国际经验表明,全世界企业中,“一股独大”的企业(包括国企)居多数,且绩效总体良好(参见热拉尔·罗兰主编《私有化:成功与失败》,中国人民大学出版社2011)。在良好的公司治理结构下,“一股独大”或股权相对分散的公司都可以有效运行。

1999年,OECD制定的《公司治理结构原则》,充分考虑了上市公司和非上市公司、私人企业和国有企业的实际情况,就完善法人治理结构对它们提出了一整套政策性建议。其中,既没有反对“一股独大”,更没有把股权分散化作为改善公司治理结构和提高公司效益的必要条件。在经济学界,关于股权结构的分散和集中和企业绩效之间的关系如何,并无定论。反之,无数经验证明,就是在股权分散条件下,由于信息的不对称,企业职业经理人也有条件扭曲公司治理结构、侵犯股东权益、收买董事会成员,搞“内部人”控制。美国安然公司们的欺诈丑闻与华尔街“经理资本主义”掀起的全球金融风暴,就是证据。

股权结构应该分散到什么程度,是越分散越有利于建成有效的法人治理结构?或反过来说,是不是股权越集中就越好?根本就不是一个正确的提问方式,也不存在“普世标准”。实际上,各国法人治理结构的情况,不仅取决于股权结构,还受到多种因素(政治体制、经济、法律、融资结构、人事、文化等)影响,且起点和路径依赖相异,各具特色。如果有人不顾国情,盲目迷信和模仿美英式股权模式(美英也有大型家族公司),甚至迷信30多年前撒切尔的私有化“改革”,只能是画虎不成反类犬,要犯颠覆性错误。

在社会主义市场经济中,“国资一股独大”有利于将更多的利润用于“为人民服务”,遏制贫富分化趋势,实现十八大提出的“共同富裕”目标,而不是流入少数中外资本所有者的口袋。

什么样的股权结构好?通行做法如买鞋,合脚就行。其实,在“完善现代企业制度”的政策议程中,完善公司治理结构和法律环境,及选择合适的经理人,比一味地追求“股权分散化”更有现实意义。

调整国企股权结构,必须维护国资的主导地位

国有资产(和城乡集体经济资产)是社会主义经济平等最重要的压舱石。在我国,众多国有企业(资产)存在并有效经营的一个宏观效应,就是在国民财富生产和分配中遏制贫富分化的势头,为“共同富裕”提供了最重要的物质基础和制度性保证,体现了追求实质平等的社会主义制度取向和政策取向。

国际经验证明,增加平等公平能够促进增长、发展和稳定。全球金融风暴,警示“不平等的代价”之沉重。这证明,平衡平等和效率的关系是必要和可能的。社会主义市场经济在这方面,有条件比资本主义市场经济做的更好。

发展混合所有制经济,完善现代企业制度,必须有利于加强国有企业功能,提高国企生产效率和国资配置效率。具体说来,就是要维护、发展社会主义经济平等,充分考虑国有经济的战略功能——国家安全、对国家经济命脉和关键领域的控制、产业引导和科技进步。

发展混合所有制经济,如何在国企中配置国有股是核心问题。其基本思路应该是:既允许多种经济成分共同发展,又要通过加强国企、国资来控制各类私人资本的影响范围,如限制财富和收入两极分化。改革方案应以尽可能在大多数国企中保留国有股的优势,或适时增强国有股优势为基本原则。即使某些领域国企中的国有资产数量一时间减少,也应当做到国有资产保值增值,国有经济整体力量得到增强。

要坚决制止减持国资、“国有股不设下限”的错误政策取向,还要鼓励各地方公共服务领域和竞争性领域的国有中小企业发展壮大,不能再“一卖了之”。那种国资、国有股配置和国企是否出售要以“国家要不要控制作为判断基准”是有漏洞的。这种标准没有体现出中国特色社会主义的经济平等要求,而是照搬了西欧私有化中的橡皮筋标准,自由操作空间太大,容易导致15.9万多家国企中的大部分中小企业“流失”,且再次涉及上千万国企职工命运的大变化。其它如“分量”标准,或 “考虑……完善治理结构和机制需要多个战略投资者”,也有很大的自由裁量空间,缺乏科学性和可操作性。

端正改革思维,致力于加强国企、国资,其意义是维护和增强经济平等的基础。再辅以针对个人收入的税收调节、转移支付和包括社会保障在内的社会福利制度改革等,才能为实现可持续的公平增长和“共同富裕”创造更多的物质条件。也唯有如此,加上其他政策和机遇的配合,才有利于中国走出一条有社会主义特色的民富国强之路,以区别于所谓“欧美模式”和一些发展中国家“私有化+自由化+反福利国家+两极分化+经济稳定差(或停滞,或危机)”的老路。

坚持社会主义方向,以深化改革增强国有经济的活力和影响力

坚持正确的国企改革方向,就要对那些似是而非的国企“改革”意见,特别是鼓励无底线的“混合所有制”等不负责任的意见,给以认真辩析,谨防其误导国企改革,发生颠覆性错误。同时提出以下建议:

第一,坚持社会主义方向。国企改革指导思想要始终围绕加强国企,促进经济发展,实现 “共同富裕”的中心目标,有损于这个目标的政策和做法应当批评和纠正。国企改革思路和方案要依此设定“底线”。

第二,强化党中央权威和领导力。各级政府要严格按照十八届三中全会《决定》的要求,设计国企改革方案。各地拟定的国企改革方案,应在国资委的方案制定后经过校正,经上级批准后方可实行。既要对本地区具体问题具体分析,也不能违反原则和纪律、各自为政,“抢跑乱跑”。要坚决制止在国企改革上抢时间、赶进度、高指标、行政施压的“大跃进”苗头,防止有人借机谋求私利的腐败现象再次发生。

第三,破除迷信,解放思想。摆脱西方新自由主义教条的束缚,增强理论自信和道路自信,提倡认真学习、增强马克思主义理论修养,深入调查研究,扩大视野,独立思考。

第四,要科学地、平等地、实事求是地对待国企,纠正所谓“破除国资一股独大、只有分散股权结构才能完善治理结构”、“国企无效率”等片面错误观点。抵制为少数人谋利的“私有化”改革取向,坚定为绝大多数人服务的立场。

第五,发扬群众路线优势。在信息公开透明的前提下,党政机构组织社会各方面力量,就新一轮国企改革的指导思想、方法、方案、预后效果等开展广泛讨论,收集各方面的观点和建议,去芜存菁,集中正确意见。

第六,坚持国有经济主导地位。以维护和发展社会主义经济平等为基准,结合国家调控经济需要,统筹制定调整国企股权结构的分类标准体系,严守调整国资、国有股权、出售部分国企的底线,有所为有所不为。

国资委已提出国企四类划分标准。要纠正片面削减国有经济、夸大非公资本作用、夸大分散股权结构作用的倾向。国有资本成分占多大比重,要以经济平等为基准,而非以“国家控制范围(尽量少控制)”为基准。

第一类涉及国家安全的产业部门,应包括铁路、粮食和水、矿等资源类部门,以及涉及总体国家安全(政治、国土、国防、社会、经济等11类安全)的部分,应具有广泛性、灵活性、等级性、动态性。第二类(国民经济命脉)、第三类(支柱产业和高新技术产业等)部门的国企,应允许在独资、绝对控股、相对控股之间酌情选择,取消“尽可能降低国有股权比例”的政策取向。总体国家安全的概念也应适用于这两类部门。关于第四类所谓“国家不要控制”的部门,则应该允许、支持和鼓励这些领域的国有企业,在竞争中发展壮大,为促进社会公平正义做出贡献。

第七,对国企与其他类型资本“交叉持股”,要制定科学的“双向考核”标准。防止有人把“交叉持股”变成私人、外资等“单向持股”国企。

第八,制定引导非公有制经济引入国有资本的政策细则。政策要“一碗水端平”,非公有制企业与国企“交叉持股、融合发展”,要统筹兼顾,不能搞成“剃头挑子一头热”。

第九,切实增强工会等社会组织参与国企改革的作用,扩大改革的政治参与。

当前,在国企改革方面,工商联一向积极参与,工会、职代会却悄然无声。对比在西方国企改制过程中工会组织的作用,我国在改革决策中,更不能忽视广大工人的利益和声音,要鼓励工会、职代会在国企改革重发挥积极作用,改革不能任由“精英”垄断。要依照公司法、工会法、劳动法及配套法律法规,制定增强工会、职代会作用的新方案。

第十,抓紧研究制定新的《国资法》,以规范人大、政府之间的委托-代理关系为重点,加快完善国有资产委托-代理制度。

链接:有关“国有资本一股独大”各界评论的媒体摘要

凤凰财经:《张文魁:13万多家中小国有企业应该彻底的民营化》,33日,由凤凰财经举办的《国企改革危与机》午餐会在北京举行。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁在会上表示,对于占国有企业总数90%以上的中小国有企业,国有资本的比重完全可以退到零。”凤凰财经网2014.03.05http://finance.ifeng.com/a/20140303/11792944_0.shtml)。

题目:《广东省国资委:国有资本持股比例不设下限》

来源:南方都市报   2014228日。

文章提到:“周兴挺表示,省委省政府近期将出台《关于进一步深化国有企业改革的意见》……,提出省属企业发展混合所有制经济的时间表、路线图和操作要求。除承担国家政策性职能、特许专营等极少数国有企业外,其他国有企业均可实施资本混合。国有资本持股比例不设下限。此外,国有股权低于50%的混合所有制企业,不再参照国有企业实施管理。”

题目:《贵州省国资委举办监管企业产权制度改革三年行动计划启动暨推介会》

来源:贵州省人民政府国有资产监督管理委员会官网2014318日。

文章提到:“这轮贵州国企改革最大的亮点,是对各类资本开放,对国有资本的持股比例不设限制。”http://www.gzsgzw.gov.cn/html/2014/03/18/114039_4588.html

在改革过程中,社会财富、收入集中到少数人手上,还是到大多数人手上,这个问题在讨论国企改革中很少有人谈,要多关注一些。

国企混合所有制改革,光从法人治理结构考虑是不行的,要考虑宏观调控、所有制结构调整、社会公平、国企的“剩余价值”归谁。还要考虑民生保障。如国家调控粮食、石油等的供求关系,是不可能靠私人企业出面的。

国企改革不能只考虑效率。效率也不能只靠私有化来解决。国企中出现腐败现象是另外一个问题。腐败不是国企生来固有的,也不能靠私有化来解决。

——刘国光谈话 2014513

(编辑:萧枫)


[1] 中新社记者庞无忌:《李荣融:很多央企国有股权比例可降到20%以下》,中新网2013.12.17http://finance.chinanews.com/cj/2013/12-27/5673853.shtml)。

[2] 熊志勇:《中国28个主要行业21个被外资占多数资产控制权》,http://finance.people.com.cn/GB/1045/7531114.html

 

2014年政府加大力度推动基础产业和公共服务领域非国有经济的发展,但因市场疲软,非国有部门的投资、工业和出口仍为持续下滑趋势。私营企业...

非国有经济的增长与结构

非国有经济投资的增速变化

2014年固定资产投资(不含农户)中,非国有部门投资增长16%,比上年下降4.7个百分点,比1-9月份下降0.6个百分点,全年均呈下行态势,延续了2011年以来的下降趋势。其中,私企投资相对活跃,但比上年也下降了8.5个百分点,创下了自2009年以来的最大降幅(见图1)。个体投资仅增长2%,外商企业投资出现负增长。

1  2009-2014年非国有部门及私企投资增速变化(%

按非国有单位分类比较,20141-12月份固定资产投资增速居前3位的依次是:其他企业(28.5%);私营企业(24.5%);剔除国有独资公司之外的有限责任公司(11.7%)。同期,外商企业投资负增长,个体经济投资增长2%,港澳台企业投资增长8.7%。其中,私营企业投资增速比上年大幅下降8.5%

在固定资产投资(不含农户)中,2014年末非国有部门占比为72.5%。其中个体私营占比为30.3%,外商企业、港澳台企业占比分别是2.2%2.4%,三者合计为34.9%

另据国家统计局发布的数据,2014年民间固定资产投资321576亿元,同比名义增长18.1%,增速比上年下降5%,延续了2011年以来的下滑趋势(见图2)。民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为64.1%。同期,民间投资在电力、热力、燃气及水生产和供应业增长25.9%,增速下降0.8%;在铁路运输业投资达到271亿元,增长29.4%,增速加快0.9%

2  2010-2014年民间投资增速变化(%

非国有工业的增速变化

20141-12月份,规模以上非国有工业企业增加值增长8.5%,比上年同期下降1.5%,比1-9月下降0.3%,全年下行走势未变(见图3)。另外,非国有工业实现利润总额大幅下降,如私营企业仅增长4.9%,同比下降9.9个百分点;外商及港澳台商投资企业仅增长9.5%,同比下降6个百分点。

3  2013-2014年非国有工业增速变化(%

1-12月份规模以上工业企业增加值中,外商及港澳台投资企业增长6.3%,同比下降2个百分点;股份制企业增长9.7%,同比下降1.3个百分点;集体企业增长1.7%,同比下降2.6个百分点;股份合作制企业增长7.2%,同比提高0.3个百分点。

1-12月份规模以上工业企业增加值的构成中,国有及国有控股企业的比重为27.5%(比上年减少0.9个百分点);非国有企业的比重为72.5%。但计入国有控股企业的份额后,非国有企业的比重上升为83.3%。其中,股份制企业为56.6%,外商及港澳台投资企业为23.4%,集体企业为2.3%,股份合作企业为1%

非国有部门进出口增速变化

20141-12月份非国有部门出口总值增长6.4%,比上年同期下降3个百分点;进口总值增长1.2%,比上年同期下降8.5个百分点。但四季度出口增速比1-9月有改善(见图4)。

4  2013-2014年非国有部门进出口变化(%

1-12月份出口分类情况如下:外商投资企业增长3%,同比加快0.9个百分点;私营企业增长10.6%,同比下降10个百分点;其他企业增长6.4%,恢复到正增长水平。进口分类情况是:外商投资企业增长3.9%,同比提高3.5个百分点;私营企业增长2.6%,同比下降23.6个百分点;其他企业出现负增长。

在出口、进口总值构成中,非国有企业的比重分别是89.1%74.9%。按细类分,在出口总值构成中,外商投资企业的比重为45.9%,私营企业为40.8%,其他企业为2.4%;在进口总值构成中,外商投资企业的比重为46.4%,私营企业为22.8%,其他企业为5.7%

2014年底小微企业贷款增速回升

2014年末主要金融机构及小型农村金融机构、外资银行人民币小微企业贷款余额15.46 万亿元,同比增长15.5%,增速比上年末高1.3个百分点,比同期大型和中型企业贷款增速分别提高6.14.8个百分点,比各项贷款增速高1.9个百分点。2014 年末,小微企业贷款余额占企业贷款余额的30.4%,占比比上年末高1个百分点。全年小微企业贷款增加2.13万亿元,同比多增1284亿元,增量占企业贷款增量的41.9%,比上年占比水平低1.6个百分点。农村、农户和农业贷款的增速减缓。

2014年四季度企业家、银行家信心指数下降

四季度企业家信心指数为61%,较上季下降2.6个百分点,较2013年同期下降4.9 个百分点。银行家宏观经济信心指数为52.5%,较上季下降6.6个百分点。

四季度主要政策取向

简政放权,鼓励非国有单位投资

201410月,国务院召开部门负责人会议,部署第四季度推进六大举措,包括:持续推进简政放权,有序推进非基本公共服务、资源、环保等价格改革;在水利、环保、信息网络等领域再开工一批重大项目;推开项目融资、特许经营等模式,鼓励社会投资;用好财政货币政策,适时适度运用定向举措,推进普遍性降费,支持实体经济,缓解“融资贵、融资难”;研究出台扩大开放、培育外贸竞争新优势的措施,等等。

1024日,李克强总理主持召开了国务院常务会议,决定创新重点领域投融资机制、为社会有效投资拓展更大空间。会议决定,进一步引入社会资本参与水电、核电等项目;支持基础电信企业引入民间战略投资者;加快实施引进民间资本的铁路项目,鼓励社会资本参与港口、内河航运设施及干线机场等建设,投资城镇供水供热、污水垃圾处理、公共交通等,以及投资运营农业、水利工程、教育、医疗、养老、体育健身和文化设施等。要大力创新融资方式,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,使社会投资和政府投资相辅相成。鼓励民间资本发起设立产业投资基金。随后,国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。

201411月,国务院公布新版政府核准投资目录,在2013年基础上再次大幅减少中央层面核准的项目数量。新版《目录》共取消、下放核准权限38项。12月,国务院常务会议确定了第三批简政放权措施,再取消和下放108项主要涉及投资、经营、就业等事项的审批权。

扩大私营银行试点,扩大农村信用社向私人资本的开放

银监会负责人表示,2015年要扩大民营银行试点范围,加快出台民营银行发展指导意见,完善民营银行持续监管框架。另外,还将推进银行业金融机构混合所有制改革,拓宽民间资本进入银行业的渠道。(2014年首批5家私营银行完成批筹,其中微众银行已批准开业;新设14家私人控股的非银行金融机构,新增108家私人资本占主导地位的村镇银行。)

银监会发布《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》,扩大农村信用社向民间资本的开放力度。近年来,在政策支持下,私人资本参与农村信用社产权改革的力度不断加大。截至2013年末,已有590家农村信用社通过吸收私人资本投资入股改制重组为农村商业银行或农村合作银行。在完成改制的机构中,民间资本持股占比85%

扩大实施新一轮高水平对外开放

习近平总书记强调,上海自由贸易试验区取得的经验,是我们在这块试验田上试验培育出的种子,要把这些种子在更大范围内播种扩散,尽快开花结果,对试验取得的可复制可推广的经验,能在其他地区推广的要尽快推广,能在全国推广的要推广到全国。20141212日,国务院常务会议决定,要实施新一轮高水平对外开放,在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。

李克强总理表示,中方将积极考虑德国大众汽车提高在一汽大众合资企业中股份比例的请求,这将可能打破外方在华设立整车合资企业持股不得超过50%的产业政策规定。

国务院公布《关于修改〈中华人民共和国外资银行管理条例〉的决定》。决定放宽外资银行的准入条件。国家发改委发布《外商投资产业指导目录》修订稿征求意见,《目录》主要内容是大幅缩减限制类条目,放开外资股比限制,重点推进制造业和服务业对外开放。

实行市场化定价促社会资本投资

国务院常务会议部署加快推进价格改革,更大程度让市场定价。会议指出,在结构性改革中缩小政府定价范围,实行市场化定价,有利于以合理的价格信号促进市场竞争,破除垄断,撬动社会资本投资。

推进农村改革

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的意见》,要求发挥家庭经营的基础作用。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田,并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。

依法平等保护非公有制经济

最高人民法院发表《关于依法平等保护非公有制经济,促进非公有制经济健康发展的意见》,要求对非公有制经济主体在生产、经营、融资活动中的创新性行为,要依法审慎对待,只要不违反法律和司法解释的规定,不得以违法论处;违反有关规定,但尚不符合犯罪构成条件的,不得以犯罪论处。在合同签订、履行过程中产生的争议,如无确实、充分的证据证明行为人有非法占有的目的,不得以合同诈骗罪论处。对于确已涉嫌犯罪的,要依法慎重决定是否适用强制措施以及适用强制措施的种类等。对非公有制经济主体或者其工作人员涉嫌犯罪的案件,经审理认为事实、证据存在疑问,不能排除合理怀疑的,应当依法宣告无罪。

非国有经济增速可能进一步放缓

2014年政府在各领域、特别是在基础产业和公共服务等领域陆续出台发展非国有经济的政策。同期,年末小微企业贷款增速回升。但因市场牵制作用,非国有部门的投资、工业和出口均延续了2011年以来的下滑趋势。私营企业投资增长创下自2009年以来的最大降幅,外商企业投资负增长,非国有工业增速不仅逐季下降,实现利润总额更是大幅下降。年末企业家、银行家信心指数继续下降,进入四季度后,政府感到“当前投资动力不足”。

2015年政府将继续以已成型的改革政策并配套其他手段来推动非国有经济增长。但受国内、外市场环境制约,以及基础产业和公共服务领域价格改革等可能导致的经营环境趋紧,小微企业占95%以上的非国有经济增速可能会“更低一些”,并进而影响就业和收入增长。政策投入、预期和增长实况的反差可能进一步增强。对此,有关方面应有政策预案。

 

(编辑: 王生升)

市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的,即使在OECD国家,政府与国有企业、私人企业等的实际关系也并非完全切割...

“把政府从国企中赶出去”背离欧美现实

一种观点认为,国有企业混合所有制改革(以下简称“混改”)和国有资产管理体制改革,应当尽量减少“国资国企”,以西方国家政府“很少”干预国有资产运营和国有企业管理的“影子政府”为标本方式,[2] 取消党对改革和国有经济的领导。这种观点明显不符合十五大以来中共中央有关国有经济的改革决策和相关法律法规,其导向是错误的。不仅如此,其所依仗的“国际经验”,也远远背离了欧美国家的实际情况。这种观点为诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨批评过的“通过私有化和自由化把政府从经济中赶出去。……代表了一种对历史的误读”,属于“新自由主义华盛顿共识”。[3]

实际上,在各类现代国家的市场经济中,由于国情差异,各国政府与企业治理模式各具特色。对政企双方来说,如果强行切割(或所谓“切断”)其相互联系,即“合”的关系,就如同强行取消它们之间的差别性一样,都将彻底瓦解市场经济。美国的经济学、政治学和社会学等已有大量的权威文献给予了正面的描述和说明。米尔顿·弗里德曼等一直主张比较极端的企业和市场自由,而现实中私人性质的“自由企业制度”并不享有无拘无束的绝对自由。

近年国外有关政企关系研究的文献显示,西方发达国家政府对国有企业的控制、干预和影响是强有力的。由于国有企业资产的性质,以及国有企业所承担的国家使命,使得其治理结构中天然蕴含着活跃的政府基因。国家持“金股”的企业也不例外。在这方面,高效运行的国有资产管理体制功不可没,而正是这个体制的存在,表明了在政府和国有企业之间存在着有分有合的多维度关系。政府管理对国有企业来说不是“很少”,而是法治的硬规则。如果有人违反之,“天网恢恢,疏而不漏”的硬约束就要发挥作用。“政企分开”只是一种相对性关系。

OECD各国政府如何控制国有企业

 20世纪70年代末开始, OECD(经济合作与发展组织)国家对各自的国有企业广泛实行了私有化。但为了实现国家意志或社会目标,无论怎么私有化,划分政企职能和改革国有资产管理体制,各国都保留了政府对独资、股份制国有企业和“全面私有化的企业”较强的控制力。30多年过去了,OECD各国并没有一味追求“绝大部分国有企业搞股份制”、“国有股越少越好”的目标。

私有化或混改后政府基因依然存在

OECD的核心区域是指私有化行动的发源地西欧。国外有关文献显示,20世纪后期西欧的私有化运动(包括“混改”)并没有追求实现彻底“政企分开”的绝对化目标,而是根据国家需要进一步调整了“既分且合”的政企关系。即使是英国在撒切尔时期开展的私有化,并没有全面消除政府控制企业的关系。英国经济学家认为,这一时期改变的政府与国有企业关系,是调整两者的职能,合理分工,使两者之间“保持‘一臂距离’”。[4] 也就是说,政企分开是两者之间通过重新划分职能,适当拉开一段距离,而不是全面彻底地切割政企关系。

贝尔纳多·博尔托洛蒂等学者指出:“20世纪90年代欧洲出现的私有化浪潮代表了企业产权史的一次巨大转变。然而,仍有一种观点挥之不去,即认为私有化没有明显改变国有企业的管理方式,政府仍然在通过直接、间接手段掌控企业。”[5]

 其实,这种观点恰恰是事实。贝尔纳多·博尔托洛蒂等人关于私有化是否明显改变了企业治理结构的案例表明,正是在这种“政企分开=拉开距离不分家”的基本关系下,长期以来西欧主要在基础性产业方面开展的“私有化的微观经济效应并不明显,无论是私有化企业的绩效还是在企业治理结构方面,都是如此。……在大多数案例中,私有化并没有给企业治理结构带来明显改变,私有产权和国家控制同时存在”。这些案例中相当一部分私有化企业仍然是国有股“一股独大”,“政府控制了超过50%的表决权,政府控制的私有化企业显示了高度的集权,似乎没有随着时间的推移而减弱”;显示政府控制权的案例中包括了那些实行“分散股权”改革、政府相对控股的企业(国有股占36%30%左右);而“政府弃管的企业仅有6家,占样本的7%”。[6]

基于欧洲30多年私有化运动的经验,一个经济学家之问仍然是:“私有产权和国家控制的并存仅仅是欧洲阶段性的瞬间异常,还是企业治理的基本模式?”对此,贝尔纳多·博尔托洛蒂等人给出的回答非常谨慎:“暂时,我们猜测,真正的私有化(即所有权和控制权转移给私有部门)似乎难以实现和持续”,因为“我们发现欧洲诸国政府严格地控制着大部分已经私有化的企业,尤其是具有战略意义的部门”。[7] 问题是,政府这种数十年一贯制的“严格控制”能够说是“暂时”的吗?罗马俱乐部的一份报告认为,这不应该是“暂时”的。相反,私有化企业和政府需要成为“合作伙伴,共同协作”,“逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度。”[8]

 另外,OECD的一些大国中还存在“再国有化”现象。如英国的铁路再国有化,[9] 美、德在金融危机中实行的“国有化救助”政策。[10] 另外,“2013113日,德国电力行业掀起反私有化风暴,首都柏林全民公投欲将电网收归国有,以驱逐目前控制柏林电力的外国公司。而10月德国第二大城市汉堡已经以51%的支持率通过了类似的提议。”[11] 从政府控制企业的角度来看待这种现象,“再国有化”自然包括了重新恢复政府对这些企业更多控制的诉求。

 由上可见,在OECD中的普遍现象是,私有化(或“混改”)企业的法人治理结构是保留、而非“切断”政府发挥控制作用的机制。在私有化或“混改”后的企业治理结构、国有资产管理体制中,政府基因及控制作用依然强有力地存在着。客观上并不存在一个政企间彻底分开的公司法人治理结构(或企业),也不存在真正实现“政企切割”的国有资产管理体制。存在政府基因的已“混改”国有企业,和政府发挥控制作用的国有资产管理体制,是真实世界中国有经济运作的情况。事实上即使在私人企业治理结构多少也还要受到政府的一些控制和影响。

 从比较的眼光看, 2014年我国一些省级政府关于“混改”中“对国有资本的持股比例不设限制”、[12]“国有股权低于50%的,不参照国有企业管理”等“土政策”,比西方国家的私有化运动还要激进,既缺资本主义之道理,更无社会主义的科学道理,应当尽快纠正。[13]

“金股”企业的治理结构包含政府基因

贝尔纳多·博尔托洛蒂等人的研究表明,在欧洲私有化运动中,政府持“黄金股在西欧国家非常普遍”。这主要包括国防领域,及提供天然气、电力、水、通信和交通等公共服务的公共事业部门。“政府能够通过黄金股控制已经进行了部分私有化甚至是全面私有化的企业……(政府)仍然能够经常影响管理决策,对私人股东获取相应利益行使否决权”。[14] 这显示,持黄金股的“特别”股东,仍然对私有化企业在一些重要方面享有“一股独大”的权力和权利。政府为保障国家安全、公共服务和社会稳定,在一些重要问题上当仁不让的直接干预私有化企业。例如,政府可以依据“特权”和法律法规来“管”或“控制”这些“金股”企业重要的资产、人事安排等事项。

  OECD国家中,“通过表决权和黄金股两者机制的结合”控制私有化企业的现象比较普遍。一项调查结果显示,在“有可靠信息来源的118家私有化企业中,有64.9%的公司由政府直接控制,或是通过附加的控制方法由获得授权的公共股东来控制”;在西欧私有化的“金股”企业中,实际上也是“私有产权和国有控制并存”[15]

国有独资公司治理结构中存在政府控制力

OECD以国有独资企业为主体和政府保持强有力控制的国有经济体系。新加坡淡马锡下属国有独资企业也不少。在国有独资公司治理结构中依法存在的政府控制力更是毋庸置疑的。

 2014年下半年,国务院国资委研究中心的一份报告显示,“当前在OECD国家的国有企业,平均有一半以上的国有企业属国有独资,所有国家的国有企业都是完全或大部分由国家控制,上市公司平均只占10%,少数国家国有企业没有一家上市。新加坡淡马锡下属国有企业一半也是国有独资企业。”[16]

 政府对这些国有独资企业依法控制,但各国法律选择的具体形式有不同。文献显示,OECD国家中,比较符合我国国情的是德国式的“双重委员会制”,即董事会代表企业享有治理的部分独立性,监事会代表国家对企业实施监管和控制。这两个机构的成员都由国家授权的部门或投资机构依法委派和更换。美、英等国采用了由董事会代表国有企业进行活动的“单一委员会”。[17] 依法而论,这些法律形式都表明,政府可以对国有独资公司实行强有力的控制。我国《公司法》对“国有独资公司的特别规定”中采用的是“双重委员会制”。[18]

 国内某些专家、官员和媒体主张切割或“切断”国家授权管理部门和国有企业之间的关系,要求国有企业与国家安全、共产党执政脱钩,要求尽可能稀释国有产权或股权、消除多数国有企业的“国有身份”,要求政府对“国资国企”尽可能“无为而治”,要求政府不管企业的人、事和资产,只管资本,让国有企业“完全地”走向市场。[19] 这本身就不合法,而且根本没有可操作性。

 OECD各国的政治家们并排除政企之间“千丝万缕”的关系。这些国家中的有关法律规定,政府应当依法治理国有独资公司,包括其他国有企业及“金股”企业、“全面私有化的企业”等。当然,在多年起伏不定的私有化运动中,上述这些类别的企业与政府的关系是有所调整的,如某些职能的重新划分,企业拥有更多经营自主权等等。但无论政企关系如何千变万化,根本看不到像某些中国经济学人梦寐以求的“切断”型政企关系。

较高的政府控制权没有降低国企市值

OECD核心区的各类型国有企业及所谓“金股”企业与政府关系都是有分有合。那么,就 “合”这一方面来看,其对于企业的市值影响如何呢?是不是真如“流行观点”认为的,只要存在国有产权和政府干预,由于产权不清、官员与企业目标不同,委托代理关系就困扰着政府控制的企业,企业效益就不行了;而“只有当控制权转移给私有部门,企业的重点就会放在效率方面……经验性推论是:在私有化企业,政府的表决权与企业市值负相关。”[20] 国内媒体也发表过体制内个别著名专家的这种观点。

 但是, “贝尔纳多·博尔托洛蒂和法乔(2004)进行了大量私有化企业样本的研究,……发现颇为奇怪的结果:较高的政府控制权并没有降低市值。相反,平均来看,政府控制的私有化企业似乎比全面私有化企业的市值更高”。[21]

 另外,扬·哈瑙赛克等也指出,中东欧(CEE)和独联体(CIS)的私有化、自由化转轨经验证明,“在CEECIS国家发生的国有企业向国内所有者和私有化转轨——历史上最大的财富转移之一——并不像预期那样对经济绩效产生明显的积极影响。”[22]

美国教授斯蒂格利茨进一步指出,关于全球私有化的研究显示,在实践中以业绩论英雄,“私有企业‘不胜其任’的例子很多,而国有企业做得好的例子却屡见不鲜”。“傻瓜式的经济学理论暗示,私有制比国有企业更有效率。私有制毕竟俱足激励,而公有制却做不到。” [23]

斯蒂格利茨在《自由市场坠落》一书中介绍:“他曾经指出,人们过分夸大了现代资本主义与官办企业之间的差异。在这两种体制下,每个人都是在为别人打工。用来刺激经理人与工人的激励机制是完全相同的。正如他所说:‘大多数生产者都是企业的雇员,而非企业的所有者……古典经济学理论认为,除非企业主能很好地监督生产者的工作,否则生产者是没有理由去最大限度地提高企业利润的。此外,在这方面,营利企业、非营利组织以及官僚组织是没有任何区别的,它们在如何鞭策雇员去实现组织目标方面需要面对相同的问题。没有任何先验的理由可以解释,为什么在追求利润最大化的组织中产生的正面激励要比在目标多元化的组织中产生的这种正面激励要容易(或困难)得多’”。[24]

    斯蒂格利茨认为,在资本主义股份制企业与国有企业中,“所有权、经营权的分离使得‘代理问题’十分严重”,都需要建立和完善约束、激励机制。正因为存在对这种问题的不同解决方案,所以,“无论在公共部门还是在私营部门中,高效企业和低效企业并存。韩国和中国台湾的大型国营钢铁企业的效率要高于美国的私有企业。美国最成功的行业之一仍然是高等教育产业……美国所有一流的大学都是国有的,而且不以盈利为目的。”

 综上所述,盲目迷信通过国企私有化或消灭“国资一股独大”,完全“切断”政府控制,就能够“完善法人治理结构”、提高效率,否定市场经济中政府对企业治理结构和经营、分配可能发生的正面效应,是脱离实际的,得不到国际经验的支持,在法律中也找不到相应的依据。一般地说,西方各国的法律实际上也关照了它们的国有资产和国有企业。

 当然,这种政府控制应当是依法的、科学的而非主观随意的;应当是灵活的,而非僵化的。我们不可能把企业制度退到“行政机构的附属物或算盘珠”,[25] 事无巨细都政企不分,这在常态下肯定不能适应市场运作。

“自由企业制度”不自由

首先,现代市场经济包含了依法存在的政企关系。企业的设立和解散,申请破产、合并,处理各种公共关系,及公司内部管理行为的基本规则等,都要受到法律法规的管制,实质上就是要受政府设定的规则的控制。而且在比较完整的视野中,要将政府、市场和社会三大要素都纳入。[26] 不仅存在影响广泛的政府监管治理,利益攸关的非政府监管机构的发展也引人注目:[27] 如消费者运动、反污染组织、社区、工会和媒体等方面的影响力。

 其次,政府的经济职能如宏观调节、微观规制是依法成立而不能消除的政企关系。考虑到解决效率、市场失灵、不完全竞争、外部性、公共品、公平、宏观经济稳定和增长等问题,政府控制、干预、影响市场及私人企业的职能都是必要的。[28] 例如,美国“很多法律和法规直接或间接地影响了工资”。[29] 再如,英国铁路私有化后火车票价格成为“欧洲第一贵”,但政府已经管控了45%,为此政府大量补贴私营铁路公司,[30]否则票价可能更贵。

 国内有人以为,只要自由化、私有化,就可以减少政府对经济的干预,减少寻租和腐败。但OECD有关研究提出了相反的启示:“事实上,市场自由化通常要求建立新的、复杂的监管体系。私有化一般意味着更多的监管,而不是相反。……在某些国家,监管成本达到GDP10%或者更多。[31] 罗马俱乐部的报告也指出,由于私有化中腐败活跃、私人垄断代替政府垄断的负面作用更大,私有化必然导致增强政府监管。[32] 在社会中大家都是利益攸关者。在必要时,政府可以以国家、社会的名义干预和影响企业的运行。

 私营企业不是“白衣天使”,而是谋取利益最大化的“经济人”。中国人口众多、地域辽阔、巨量的企业和个体户、信息严重不对称以及执法力量薄弱等,都是客观存在的社会现实,要十分小心地评估和跟踪大量发展私人经济的各种后果。

再次,在法律和经济学领域之外同样存在各种类型的政企关系。美国政治学家指出,从财政收入占GDP比重、雇员数量和职能等方面看,美国是十足的“积极政府”、“大政府”,而非守夜人式的“小政府”。[33] 美国不仅长期实行积极的贸易保护政策,而且“美国政府卷入产业政策程度(也)要远远大于通常的看法。运用政府权威来推进设立特定产业基金的例子,大量存在于铁路、住房、计算机、健康保护、航空业和无以计数的基础产业之中。”例如,“美国绝大部分的水利工程、供水设施和污染控制项目都由政府筹资兴建,并负责工程的运行管理。”美国国防部也参与其中。

为了国家利益,置反垄断法于不顾,直接推动大型私人企业重组乃至引发国家间纠纷的种种案例,俯拾皆是。这些案例一再揭开了“欧美模式”的另一面,即私人企业如何听命于政府战略部署。“1992年开始,美国国防部鼓励军工企业兼并。4年中,原来20余家大型军工企业兼并组合成3家”,“德国外长其实很明白:‘关键是这次合并之后,美国人在航空工业和航空科技上,把我们抛离了。我们要对欧洲的工业政策作出决择,加强空中客车公司是唯一的途径’”。 [34]

 面对纷繁芜杂的各国国情,国外学者提示人们,在政企关系上不存在“随手可得的手册”、“万灵药方”,“也没有最终的胜利者”;国际上也不存在统一的、绝对化的政企关系模式,“有多少个国家,就可能有多少种政府与企业关系的创设方式。”[35]

 从另一方面看,西方由金钱操纵的“选战”,是企业影响政府,然后利用政府制定有利于富人的法律、政策的循环往复的运作。美国“无论是在市场领域还是政治舞台上,企业的身影都非常活跃……影响公共政策”;“最近几十年中,政府对企业的影响已经变得更为全面和深入,企业影响政府决策的方式也走向了多元化……成为了一个新兴的产业”;“在民主体制下,企业与政府之间的关系非常难以处理”。[36] 在这种复杂的政企关系中,“寻租”屡见不鲜,私人垄断势力尾大不掉,富人当政、旋转门现象屡屡不绝,金钱政治的暴力绝对没有在里根-撒切尔“简政放权”和私有化的自由主义改革中有一丝一毫的减少。“金钱政治”越来越强大,全社会的贫富分化也愈演愈烈。[37]

 马克思早就指出,在利益攸关时,资产者“允许国家干预和调整工业”,但同时,“他(也)试图按照自己的利益调整国家的行动方式(活动)……他要求国家按照他的利益行事,可是他却把这种要求说成是对国家的承认,即承认国家有权干预市民社会的领域。”[38] 资产者是一个矛盾体,对不利于自己的政府干预持反对态度,犹如一个无政府主义者;而一旦对国家有需求,则转身而成为坚定的国家主义者了。

 有一种观点认为,可以通过特许经营权,引导私人资本进入垄断行业或提供公共产品,以解决这些领域“政企不分”的问题。这在美国比较突出。[39] 政府特许经营是解决公共产品供给的一种选择,受法律规范与保护;它具有一定的强制性,被特许人不得随意停止有关商品和劳务的供应;不以盈利为目的。这个特点体现了政府通过法律法规对私人企业行为、目标的管理或控制。它的目标不是政企关系的切割,而是政府与企业的一种特殊合作方式。

OECD国企管理的启示

 OECD经验的研究,结合我国情况,可以得到几点有益的启示:其一,在国有经济中保持国有独资企业的占比优势或“国资一股独大”并非不合理、不可能;其二,在国有资产管理体制中科学地划分政企职能并适当拉开政企距离后,依法保留政府控制、干预、影响国有企业的强有力机制并不输理。其三,通过消灭“国资一股独大”、私人资本“大股”进国企的“混改”途径来促进“政企分开”和完善法人治理结构的政策主张,即使在西方国家的经验中也找不到有力的支持。一些地方政府激进的“土政策”毫无道理,应令其立即废止。其四,主张以彻底切割政企关系为目标来设计“混改”、国有企业治理结构和国有资产管理体制的错误观点,既不符合OECD的“欧美模式”之情,更是脱离中国国情和法律法规,是一种颠覆性的、非法的错误主张。

第一,从辩证看待政企关系,政企分开的另一面是政企不分开。

 改革政府与国有企业关系,是要确定两者间的适当距离,政府保持控制和服务,而非简单切割(或“切断”)政企关系。国有企业的基础是国有资产,要体现“为人民服务”的宗旨和国家意志,其治理结构中包括政府(和执政党)基因,国家保持对国企的控制,于法有据,理所当然。当然,这种控制的边界是不得干预企业合法经营活动,政企关系要有分有合。英国一些经济学家也认为,应当正确区分政府与国有企业的“职能”,使“和而不同”的两者“保持‘一臂距离’”,所谓“距离产生美”。

第二,“真实世界”经济学表明,市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的。

 以平常心看,既放开,又控制,且放、控关系衍生出千万般的变化,这才是“真实世界”中有分有合的政企关系。市场经济下政企关系是相对的、多维度的、动态演化的,因缘而生。在国有企业和政府改革中,科学界定职能、适当拉开距离的“政企分开”只是其中的一个维度而已。过往的经验提醒我们,在搞好政企“分”的一面时,“合”的一面也需要足够的注意。

第三,形而上学的思想方法十分有害。

遵守经济规则,在分、合有序的原则下,通过依法改革进一步完善国有企业的法人治理结构和国有资产管理体制是中国需要的正确选择。如果陷入完全否定政府的作用或职能的思路,不仅会导致否定国有经济,还会扭曲国有资产管理体制及国有企业治理结构的政策设计,坠入“假改革”的泥坑。

 


[1] 夏小林,国家发改委宏观经济研究院研究员。

[2]《中经50人论坛:不应将国企改革与共产党执政挂钩》,2014.10.28http://www.gdzjdaily.com.cn/finance/2014-10/27/content_1939882_2.htm;《经济日报》张悦:〈以国资改革带动国企改革〉2014.11.28http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26113595.html

[3] 约瑟夫 · 斯蒂格利茨:〈前言〉,卡尔·波兰尼《大转型:我们时代的政治与经济起源》,浙江人民出版社2007年,第7页。

[4]约翰·维克斯等著:《私有化的经济学分析》,第35页。

[5]贝尔纳多·博尔托洛蒂等:〈第二章:西欧的私有化:典型事例、结果和未决的问题〉,热拉尔·罗兰主编:《私有化﹕成功与失败》,中国人民大学出版社2011年,第59

[6] 热拉尔·罗兰主编:《私有化﹕成功与失败》,第61-64页。黑体字为引者所加。

[7] 热拉尔·罗兰主编:《私有化﹕成功与失败》,第6731页。

[8] 魏伯乐等著:《罗马俱乐部报告:私有化及局限》,上海三联出版社等2006年,第545页。

[9] 200974日《经济观察报》记者报道:<英国铁路意外的国有化>http://business.sohu.com/20090704/n264972931.shtml

[10] 孙立坚:<通鉴通用汽车国有化>20096月英国《金融时报》,http://www.ftchinese.com/story/001026769。郭迎锋、沈尤佳:<本轮危机前后德国国有化研究概况及实践评析>,《管理学刊》20145期。

[11] 杨思远:<德国的国有化与中国国企改革>,《国企》201411月刊,http://news.hexun.com/2014-11-10/170230858.html

[12] 《贵州省国资委举办监管企业产权制度改革三年行动计划启动暨推介会》,贵州省国资委网站2014318日(http://www.gzsgzw.gov.cn/html/2014/03/18/114039_4588.html)。

[13] 有关具体分析,请参阅夏小林:<2014年:国企与改革—兼评被污名化的“国资一股独大” >上、中、下,《管理学刊》2014345期。

[14] 热拉尔·罗兰主编:《私有化﹕成功与失败》,第63-65页。

[15] 热拉尔·罗兰主编:《私有化﹕成功与失败》,第6531页。黑体字为引者所加。

[16] 20141028日经济观察网:《楚序平:“混改”不能动摇国有资本根基》(http://www.eeo.com.cn/2014/1028/267924.shtml)。

[17] 胡希宁、李晓浩:<西方发达国家国有企业的重要作用及启示>,载国家国有资产管理局编《国有资产产权管理》,经济科学出版社1994年,第322页。http://www.docin.com/p-368406824.html

[18] 《中华人民共和国公司法》,http://www.360doc.com/content/14/0406/11/343390_366738365.shtml

[19] 见注2

[20] 热拉尔·罗兰主编:《私有化﹕成功与失败》,第65页。

[21] 热拉尔·罗兰主编:《私有化:成功与失败》,第65页。

[22] 扬·哈瑙赛克等:<第三章:中东欧和独联体的私有化>,热拉尔·罗兰主编:《私有化:成功与失败》,第90页。

[23] 约瑟夫·斯蒂格利茨:<>,热拉尔·罗兰主编:《私有化:成功与失败》,第53页。

[24] 约瑟夫·斯蒂格利茨:《自由市场的坠落》,第176页。

[25] 薛暮桥著:《薛暮桥回忆录》,天津人民出版社2006年再版,第274页。

[26] 杨莹、王小强:<邓英淘:为了多数人的现代化>,《香港传真》NO.2012-1

[27] OECD编:《OECD国家的监管政策—从干预主义到监管治理》,法律出版社2006年,第3-4页。

[28] 保罗 · 萨缪尔森等著:《经济学(第17版)》,第28-33页。

[29] 坎贝尔 · R · 麦克南等著:《当代劳动经济学(第六版》),人民邮电出版社2004年,第363页。

[30] 2013317日《 新京报》文章:<英国铁路设施国有化 火车运营私有化>http://www.bjnews.com.cn/world/2013/03/17/253612.html

[31] 经济合作与发展组织编:《OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理》,第8-9页。

[32] 魏伯乐等著:《罗马俱乐部报告:私有化及局限》,第531-548页。

[33] 理查德·雷恩著:《政府与企业——比较视角下的美国政治体制》,复旦大学出版社2007年,第23-28页。

[34] 王小强著:《产业重组,时不我待》,中国人民大学出版社1998年。香港大风网站电子版,http://www.strongwindhk.com/product/7300025781.aspx

[35] 理查德·雷恩著:《政府与企业——比较视角下的美国政治体制》,第2页、第40页。

[36] 参见理查德·雷恩《政府与企业——比较视角下的美国政治体制》,哈罗德·R·克博《社会分层与不平等:历史、比较、全球视角下的阶级冲突》,上海人民出版社2012年。

[37] 对于这些现象,美国著名经济学家奥肯、克鲁格曼、斯蒂格利茨和社会学家克博等人都曾著书进行了深入分析。

[38] 《马克思恩格斯全集》第42卷,人民出版社1979年,第250页。

[39] 魏伯乐等著:《罗马俱乐部报告:私有化及局限》,第309页。

 

夏小林

国家发改委经济体制与管理研究所研究员。

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