国有企业内部改革的最初努力

“破三铁”（铁饭碗、铁工资、铁交椅）是一项持续时间很短，而且并没有大范围推动的改革。但在当时这项改革造成的社会反响非常之大，对以后的国有企业改革影响深远。

国有企业以往最让人诟病的弊端就是“大锅饭”体制。具体来说包括劳动用工制度的“铁饭碗”，工资分配制度的“铁工资”，干部人事制度的“铁交椅”。在改革开放后，多种所有制经济快速发展的背景下，乡镇企业、民营企业表现出的十足活力，更反衬出国有企业内部体制机制的僵化和效率的低下。而且，由于“三铁”体制下，国有企业的员工事实上是不承担企业经营风险的，调动积极性只能靠单向激励，导致激励的成本越来越高、激励的边际效果越来越差。国有企业的内部机制如果不改革，在市场竞争中绝无生存的可能，也没有可以生存下去的道理。

“破三铁”是一场地方自发启动的改革。1991年，徐州市在全国率先提出了“破三铁、转机制”的改革任务。这项改革从一个区域发动起来完全合理，国有企业内部的机制改革涉及众多员工的切身利益，推进的阻力和社会风险很大，单个企业往往推不动，需要在一个区域内形成改革推进的整体氛围。如果一个区域的政府认识高度一致，统一组织推动，左邻右舍的企业都在一致的目标下共同推进改革，阻力和潜在的社会风险会大大减小。

徐州是苏北地区国有企业比较集中的老工业基地，但企业的经营状态持续下滑。到1991年5月，全市470家地方工业企业亏损面达到43%，有28家企业已经停产，大量职工围住政府机关上访要求发工资。面对严峻的局面，市委、市政府组织调研，对困难企业逐一解剖分析，这个调研结果促使徐州市委、市政府下定决心，要“破三铁、转机制”。

由于措施实、力度大，徐州市“破三铁、转机制”的改革很快见到了成效。到1991年年底，徐州市地方国有工业企业实现利润由上半年的净亏损转为盈利近7000万元，上半年9个亏损行业中有4个到年底扭亏为盈。

对徐州市这场声势很大的改革，各方面给予了高度的关注。各地纷纷到徐州考察、学习，徐州的经验和做法迅速传遍了全国，这反映出当时全社会的一种共识和期待。

“破三铁”的改革在全国只持续了半年左右的时间，到1992年中就基本停止了。这项改革推进不下去的原因是多方面的。 “破三铁”是一项非常“伤人”的改革，利益冲突很难避免。“破三铁”推广到其他地方还是引发了一些问题。“铁饭碗”曾被认为是我们制度的优越性之一，在当时社会观念还没有很大转变的情况下，改革砸了“主人翁”的“饭碗”，在意识形态上会有很多不同的说法。更深层次的原因在于，推进这项改革所需要的外部条件尚不具备。当时，社会化的社会保障制度还没有建立，国有企业对本企业的职工事实上还承担着无限责任，在这种情况下，“铁饭碗”不可能真正被破掉，职工和企业很难分离。国有企业无疑需要转变内部机制，但是“破三铁”只能解决一部分企业的问题；对一些结构需要进行彻底调整，甚至需要破产退出的企业，仅仅靠换班子、压责任、转机制并不可能起死回生。

“破三铁”是国有企业内部经营机制改革的先声。由于种种历史和现实条件的限制，这并不是在全国改革中成功的尝试，但回溯其过程可以看到当年徐州市委、市政府的领导层强烈的责任心和敢于作为的担当精神，其气当赞，其志可嘉。

 “破三铁”是第一次在一个区域范围内有组织地对这些弊端进行冲击，把国有企业内部改革的课题提上了日程，其具体的操作办法也给以后的改革提供了可借鉴的实践财富。

国有大中型企业改革的初步实践

1992年10月，党的十四大正式明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。国有企业改革需要探索如何建立与之相适应的企业制度。

1993年11月，党的十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，并指出现代企业制度的特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。1993年12月，《公司法》正式颁布，以公司制为主要形式的现代企业制度有了法律依据，为现代企业制度建设提供了法律保障。

1994年11月，国务院发布了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，宣布了100家试点企业名单。会议提出，“到本世纪末，使国有大中型企业基本建立起与社会主义市场经济体制相适应的经营机制和现代企业制度”。由此，这项在国有企业改革中影响很大的试点工作正式启动。

现代企业制度试点工作是自上而下推动的，规格非常高、覆盖面相当大。除中央一级的100家试点企业外，到1994年底，各省市选定的现代企业制度试点企业将近2000家。试点工作明确的基本原则中有两条非常重要：一是不靠优惠政策，重在制度建设；二是要有相关配套改革措施密切配合。体制建设加上配套改革，使人们对这项高规格试点有可能带来的体制效应充满期待。

试点的内容主要包括：完善企业法人制度，清产核资、界定产权，办理工商登记；明确试点企业的国有资产投资主体，应是国家授权投资的机构或国家授权的部门；确立企业改制为公司的组织形式，包括国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司等；建立科学、规范的公司内部组织管理机构，权力机构、决策机构、执行机构、监督机构互相独立；改革企业的劳动、人事、工资制度，实行全员劳动合同制，取消企业管理人员的国家干部身份，高级管理人员与董事会签订聘用合同；健全企业财务会计制度，依法科学设置财务会计机构；发挥党组织的政治核心作用，参与重大决策，坚持党管干部的原则；完善工会工作和职工民主管理，维护职工合法权益等。对试点企业的上述要求，完全符合《公司法》的规范。

根据国务院的安排，现代企业制度试点工作由国家经贸委牵头负责，对具体试点企业的联系指导由国家经贸委和国家体改委分别进行。为更好地协调试点工作，国家经贸委建立了现代企业制度试点部际协调会议制度。

试点工作从1995年1月至1996年6月为实施阶段，要求试点企业完成改制的相关工作，改制后的企业要按照《公司法》规范运作；1996年下半年为总结完善阶段，要求在总结试点基础上提出在全国范围内推进建立现代企业制度的意见。

试点工作抓得很紧。国家经贸委为指导试点工作，在1995年连续下发了《关于国务院确定的百户现代企业制度试点工作的组织实施意见》《关于国务院确定的百户现代企业制度试点企业（实施方案）论证、审批工作的指导意见》《关于国务院确定的百户现代企业制度试点工作操作实施阶段的指导意见》，1996年3月又下发了《国务院确定的百户现代企业制度工作试点阶段目标要求》。

在各级政府的强力组织推动下，各试点企业一方面按照《公司法》的要求进行规范的改制，另一方面对各企业存在的问题进行了全面梳理，明确在试点中要着力解决的重点问题，由此确定有针对性的试点内容，制定试点实施方案。

1996年6月，百户试点企业中有98户的试点方案全部完成了批复，企业层面的试点工作进入了实施阶段。

国有企业建立现代企业制度试点是针对国有大中型企业的一次重大的改革探索，其规格之高、范围之广、声势之大前所未有。在这之前，国有大中型企业的改革还处在实施承包经营责任制的阶段，现代企业制度试点的确为改革开拓出一个全新的领域。

当所有试点规定的任务都已经完成的时候，试点企业已全部从工厂制改为公司制，但经营行为并没有明显的变化，董事会和监事会都没有发挥出应有的法定作用，以致“翻牌公司”成为当时一个很流行的说法。尤其是，试点并没有带来企业经营状态的改善，国有大中型企业的经济效益仍在继续下滑；在当时国有企业已经面临非常严峻的生存危机的背景之下，这一点严重挫伤了人们对国有企业以及国有企业改革的信心，也给当时现代企业制度试点的总结工作带来了极大的困难。

从1997年初开始，国家经贸委即着手对试点工作进行总结，前后反复修改了11稿仍难以出台。原因主要在于两个方面：第一，从试点实践中难以总结出有说服力的体制效应，分辨不出是体制的效应还是经营者个人的作用。第二，试点企业汇总出来的经营业绩数据难以支持试点已取得了成功的结论。1997年下半年，中国的国有企业改革转入以“三年改革脱困”工作为标志的攻坚阶段，试点总结的事再无人提及。我们一直不习惯对以往制定的政策、推动的工作进行后评估。实际上，客观深入的反思会使我们受益匪浅，尤其对这样一项中央高度重视、几乎举全国之力、覆盖面非常之大的改革实践。这种重在制度建设的改革试点不可能在短时间内见到成效，因为新体制需要磨合和适应的过程。而且，这种性质的试点也不大可能在短时间内明显改变企业的经营状态，因为改革内容并不包含结构调整、减轻负担等能够减亏增效的“硬”措施。因此，这种性质的试点很可能是长期效应大于短期效应，但这在当时试点时很难看得清楚。体制建设的短板以及尚不具备的条件，这些恰恰是下一步深化改革需要解决的问题。

现代企业制度试点给我们带来的收获主要在于两个方面。

第一，试点工作对国有大中型企业进行了一次全面的公司制启蒙教育。在试点中，中央加地方一共两千多家国有大中型企业按照《公司法》进行了改制，其中90%以上的企业设立了董事会，80%以上的企业成立了监事会，并努力按《公司法》的要求规范运作。这样大范围的实践等于对国有大中型企业进行了一次“全员培训”，公司制的治理构架和运作规则逐渐为企业所熟知，各级政府部门也对公司制加深了理解和认识。这就为以后国有大中型企业进行公司制、股份制改革，在境内外资本市场上市、推进股权多元化，打下了很好的工作基础和认知基础。

第二，对国有大中型企业改革涉及的多方面问题进行了一次全面梳理。为准备好试点工作，相关政府部门对可能涉及的相关问题进行了深入的排查和研究。在试点之初，试点方案起草小组给国务院的报告中就9个重点难点问题进行了汇报。这些重点难点问题在试点中都进行了探索，这些研究和实践，为日后这些领域的专项改革提供了重要的实践和政策参考。

从“没做成”的角度，现代企业制度试点给我们带来的启示主要是以下几点。

第一，国有资产出资人到位，是国有大企业改革首先要解决的问题。以公司制为主要形式的现代企业制度是我们从国外引进来的。西方国家对公司制有长期深入研究，但一般不涉及所有者问题，这些国家实行的是私有制，不存在所有者缺位问题，对自己的资产天然地具有关切度。这套制度引入中国后面临这样一个问题：我们是要在国有企业中建立现代企业制度，而国有资产的出资人并不是天然到位的，在改革中会引发一系列问题。

实际上，在试点期间，在政府层面由哪个机构对国有企业中的国有资产负责是不清晰的。《试点方案》提出，“国家授权投资的机构”是国有资产的投资主体，并明确了四种形态，即国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司和具备条件的企业集团公司。但是，这几类公司都是国有独资公司，本身也有一个出资人是谁、如何到位、发挥什么作用的问题。由于企业国有资产出资人代表机构不明确，国有企业改制后并没有人真正代表国家所有者对经营者施加压力、提出要求。所以，国有企业要改革好、发展好，必须首先解决国有资产出资人的问题，并且不能是抽象的、概念上的出资人，否则不会有实质性的效果。

第二，国有大中型企业改革需要有一系列重要的配套改革进行支撑。国有大中型企业在我国政治、经济体制中处在一个重要的交叉点上，牵一发而动全身的效应非常明显。企业国有资产出资人制度的建立涉及党和政府机构职能的改革，改变企业负责人的选任机制涉及干部管理体制，企业经营决策自主权的确立需要改变政企关系和行政审批的管理办法，员工能进能出的改革有待于社会保障制度的建立，企业激励制度的形成需要分配制度改革的配合，等等。这些方面的改革需要统筹考虑，至少要为国有企业的改革留有足够的空间，否则在企业层面很难有实质性的作为。

其中，企业国有资产管理体制改革很可能是中国国有企业建立现代企业制度最重要的内在组成部分。以往我们对国有企业建立现代企业制度的理解过窄，认为仅仅是企业层面的改制，这显然是不完整的。中国国有企业建立现代企业制度的完整内涵应当是：企业国有资产管理体制的改革加上国有企业的公司制改革。

第三，对我国国有大中型企业改革的复杂性和长期性要有足够的思想准备。在试点中，我们对国有大中型企业改革的难度和长期性明显估计不足，试点的时间周期过短，急于求成的心态非常明显。

中国国有企业改革的长期性主要体现于：国有企业改革所要调整的不仅是企业自身，还涉及企业内部的各种关系，涉及企业与出资人、企业与政府、企业与债权人、企业与市场、企业与社会、企业与企业之间一系列复杂的外部关系。而这些关系的规范化和法治化，正是我国社会主义市场经济体制整体建设的内涵，因而改革是连动性的，是一个系统工程。

国有大中型企业建立现代企业制度与社会主义市场经济体制建设之间，存在某种深刻的内在关联。我们总是希望设计出一种理想化的模式推行下去，然后坐收“点石成金”的成果。通过给优惠政策、调动积极性的改革也许可以短期收获成效，制度建设的改革是长期、系统性、深刻性的，国有大中型企业的改革也是这种性质。

国有企业改革启步阶段

我国国有企业改革的启步阶段历经了相当长的时间。如果从对企业放权让利开始算起，持续了近20年；从1984年城市经济体制改革启动时算起，也有14年的时间。这种漫长的改革进程是由改革的推进方式所决定的。

一般认为，中国经济体制改革的成功在于实行了渐进式改革模式，这当然是对整个经济体制改革而言。启动阶段的国有企业改革也具有鲜明的渐进式特征，因而这种推进方式的长处和局限性都可以看得非常清楚。

启步阶段的国有企业改革基本是在原有传统体制框架内进行的。以企业承包经营责任制为主导模式的改革，主要是调整政府对国有企业的管理方式和分配关系，以调动企业和职工发展生产的积极性；当单方向的激励措施不可持续后，尽管加强企业和职工的责任，但很难真正到位。

在改革的具体办法上也先后采用体制外启动、增量分享、不触动既得利益。企业不会破产、职工不会下岗，两者都没有承担实质性风险；政府部门仍是企业的管理者，只不过管理方式从下达计划变为主导承包谈判。这样的改革推进方式宏观上不会造成很大冲击；避开了实质性的利益调整，微观上减少了社会摩擦和冲突。因此，这个阶段改革的推进并没有遇到很大阻力。

作为启步阶段的国有企业改革，这种推进方式非常明智和务实，改革、发展、稳定较好地实现了内在的统一。从体制上讲，国有企业逐步从计划导向转为市场导向，初步确立了市场意识；从一个消极的计划执行主体变为一个积极的商品生产者，并初步形成了动力机制。从发展效果上讲，这一时期的短缺经济，客观上为渐进式改革提供了很大的、相对较长的空间和时间，国有企业也为这一时期中国经济的高速增长和市场短缺的消除做出了巨大的贡献。

但渐进式改革的局限性日益凸显。不触碰存量问题，矛盾已不可能化解，结果是难题越积越多、改革的空间越来越小、改革的推进越来越力不从心。而企业和职工都不承担风险使责任的约束难以真正到位，僵化的机制体制和沉重的历史负担使国有企业的成本越来越没有竞争力。买方市场逐步形成，使结构调整变成一个绕不过去的难题。这些深层次的矛盾日积月累，导致越来越多的国有企业陷入困境；地方政府面临着巨大的经济和社会压力。

改革进入了深水区，以往改革中讳莫如深、不愿触碰的一些难点已经躲不过去了，必须找出真正能够解决问题的办法。这一时期，除了现代企业制度试点是中央政府直接组织的之外，国有小企业改革、“破三铁”、企业破产都是形势倒逼出来的、由地方政府为主进行的改革探索。在国有企业改革的启步阶段，改革的探索在国内造成的影响都非常大。这种“一石激起千层浪”的效应，反映出一种全社会的共鸣。但这些改革探索都是在解决存量问题的性质，包含着幅度很大的利益调整，这种改革的社会过程很痛苦，有相当大的现实风险，也会有很多争议，大范围推动需要特定的氛围和环境。而这种氛围和环境是渐进式改革阶段所无法提供的。

1997年前后是中国国有企业最困难的时期。在这之前，国有企业的改革一直在推动，但国有企业经营状态下滑的趋势一直未能扭转，实质性缓解的迹象未曾出现。

到1997年年底，全国31个省（自治区、直辖市）的国有及国有控股工业企业盈亏相抵，有12个省（自治区、直辖市）为净亏损；全国纺织、有色、军工、建材四大行业为全行业亏损，其中纺织行业净亏损最为严重，达到44.7亿元，煤炭行业则从1998年转为净亏损。从区域上看，东北老工业基地的问题最为突出。到1997年，辽宁省国有工业企业已连续三年净亏损，亏损面达到53%，当时被称为“辽宁现象”。

问题的严重性还在于，由于之前国有和集体企业并没有做实质性的退出，还维持着庞大的企业数量和职工人数，越来越多的企业出现停产、半停产，很多企业不能正常发放工资，离退休人员拿不到退休金，大量职工的生活极为困难，由此引发的社会问题越来越多。国有企业问题已经到了矛盾非常尖锐而处境危险的程度。如果扭转不了这个颓势，那么经济、社会和政治后果不堪设想。

三年改革脱困目标的提出和改革氛围的形成

1997年7月，时任国务院副总理的朱镕基在辽宁考察时提出，要用三年时间使大多数国有大中型企业走出困境。他提出要从三个方面入手：一是继续加强国有企业领导班子建设，要选好企业的厂长、经理；二是坚决走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、实施再就业工程”的路子；三是利用多种方式，包括直接融资的办法，帮助国有企业增资减债。

1997年9月，党的十五大提出了国有企业改革脱困的“三年两大目标”。即用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1997年12月召开的中央经济工作会议上，朱镕基副总理还提出了三个具体措施：一是把纺织行业作为国有企业改革和摆脱困境的突破口，逐步扭转煤炭、兵器等特殊困难行业的亏损状况；二是通过企业改革，实施再就业工程；三是积极推进配套改革，加快建立健全社会保障体系。至此，国有企业三年改革脱困目标正式列入了政府的工作日程。

当时困难企业、困难职工所引发的不稳定因素已是一触即发，如果推动改革激化了矛盾、引发了群体性事件，地方政府的责任无可推卸。这两点都是各级政府官员非常现实的顾虑，只要还有回旋和拖延的余地，谁也不会主动去触碰国企改革这个危险地带。

1998年3月，刚刚当选国务院总理的朱镕基同志在回答香港记者提问时说了一句著名的话，“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前、义无反顾、鞠躬尽瘁、死而后已”。朱镕基总理所说的“地雷阵”里不仅有国有企业这颗雷，还有其他的艰巨任务。1998年，国务院正式启动了当年的财政体制改革和金融体制改革。这两项宏观层面的改革都不是直接针对国有企业的，但对当时国有企业的经营状态影响非常之大。

1997年年底召开的全国财政工作会议明确了建立公共财政体制的改革方向。改革措施都与国有企业有关。具体的改变主要是：财政停止对经营性国有企业的亏损补贴，停止对国有企业注入资本金。财政预算中已不再安排用于补充国有企业资本金性质的支出，也不再安排资金来弥补企业的经营性亏损[1]。

1997年年底召开了中央金融工作会议。出台了一系列力度很大的改革措施，核心目标是实现国有银行的商业化[2]。采取的改革措施是全方位的，强化了政府对商业银行的考核，重点考核不良资产比重；等等。国有银行的商业主体地位基本确立，外部很难再对银行的贷款行为进行干预。

这一轮财政、金融体制改革对国有企业的影响是：切断了政府对国有企业所有的输血渠道，硬化了国有企业的预算约束。此后再出现困难的国有企业，已经没有任何一个系统会为企业花钱买平安了。否则企业永远不可能成为真正的市场竞争主体。从这个角度讲，预算约束被硬化是中国国有企业改革迈出的关键一步。

由于宏观经济体制的变化，国家在几十年中积累起来的问题、以往被财政补贴和银行贷款掩盖着的矛盾会在短时间突然爆发；问题可能是几十年前造成的，但急切地要求集中去化解所有的后果。国有企业改革被推到背水一战的境地，完全没有了可退之路。

以往在重要文件中国有企业改革一直被称为是“中国经济体制改革的中心环节”，但在具体工作中只是一项部门工作。国有企业改革三年两大目标被党的十五大正式写入中央文件之后，完成这项任务就成了地方党委和政府要向中央交账的一项重要工作，工作的重要程度排名瞬间提升。

党的十五大之后，各省区市都成立了国有企业改革脱困领导小组，国有企业改革所处的工作位置与以往完全不同，成为各省市政府一项真正的中心工作和“一把手工程”。改革的政策环境大大改善，各级党委、政府的号召和推动，各层级的积极响应，宣传部门的深度介入，营造出一种理解和支持改革的舆论氛围。

当时中央对地方党委和政府提出了一条非常重要的要求：“地方党委、政府要对本地社会稳定负总责。”这是一条很“硬”的责任约束。地、市、县级党委和政府要对本地的社会稳定承担同样的责任。

1998年的财政和金融体制改革客观上形成了一种新的改革推进的动力机制。财政和金融体制改革不仅硬化了国有企业的预算约束，也连带性地硬化了地方政府的预算约束，因为当时我国的地方政府还没有被赋予发债权。国有企业的问题能不能解决好，就与地方党委和政府保一方平安的政治责任直接挂在一起了。另一方面，由于地方党委和政府的主要负责人进入改革的第一线牵头，对改革的正向激励逐渐形成，社会对改革风险的承受能力也在上升。

这一正一反的激励约束机制促成了一场空前规模的、以地方政府为主体的、倒逼出来的改革。

这一阶段改革最引人注目的现象是地方政府改革行为的变化。以往一些有效的、但没有大范围推开的改革探索也越来越受到重视，各地自发进行的考察、学习和交流活动很多，都希望学到真能解决问题的办法。

财政和金融体制的变化把地方政府逼到了一种非改革不可的境地，形成真改革、真要解决问题，不做表面文章。改革被大规模地发动起来了。

（编辑  季节）

关键词：生态碳汇；价值实现；碳中和

引言

山、水、林、田、湖、草等自然资源所蕴含的碳汇潜力，是巨大的生态资产。相关数据显示，我国生态系统年均固碳35亿吨，能够抵消30%的人为碳排放，森林碳贮量达6620亿吨，^[1] 全国2021年林草植被总碳储量为114.43亿吨，森林、草原、湿地生态空间生态产品总价值量为28.58万亿元/年。^[2] 此外，我国农村地区存在大量的生态资源，尤其是农村贫困人口高度依赖当地生态资源以维持生计，通过开发生态碳汇产品，拓宽农民收入来源，是融生态建设与乡村振兴于一体的重要方式之一。

如何将自然资源，尤其是生态资源碳汇潜力转换成资源资产，是一项有意义的探讨和尝试。中国政府先后出台了一系列政策，鼓励引导地方政府开展碳汇生态产品价值实现试点项目。《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》要求，推进山水林田湖草沙系统治理，提升生态系统碳汇增量，从国家层面为生态碳汇价值实现的地方实践做出制度安排，提供战略指导。^[3]

从实践角度，对于生态碳汇价值实现机制具有操作性的实施方式尚不明确，全面动员广大农村参与其中更是缺少好的思路；亟待在总结经验基础上，以试点形式进行探索，为后续生态碳汇价值开发实践，实现其与乡村生态振兴、共同富裕协同发展提供思路。

生态碳汇产品价值实现机制

碳汇是指从大气中吸收、储存二氧化碳的过程、活动和机制。碳汇生态产品是依托自然资源，具有功能性、稀缺性和收益性等特征的“气候调节”类生态产品。目前我国生态碳汇产品价值的实现，主要包括全国性、地方性和行业性交易市场。

全国性交易市场

全国范围内的碳汇交易项目，根据交易机制可以分为两大类：一类是按国际规则开发的项目，如清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）下的碳汇项目、《联合国气候变化框架公约》下的减少毁林和森林退化导致的排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation，REDD＋，其中“＋”代表增加的碳汇）项目、国际核证碳减排标准（Verified Carbon Standard, VCS）、黄金标准（Golden Standard，GS）碳汇项目；另一类是按国内规则提出的全国性交易项目，如中国温室气体自愿减排计划（CCER）、中国绿色碳汇基金会（CGCF）开发的绿色碳汇项目等。最典型的是CDM和CCER，两者的运行机制极其类似，其核心要点是：碳汇富余的一方将减排量抵消额转让给需要减排额的一方，对于前者而言，通过生态碳汇价值变现获得资金，及项目运行过程中的配套设施和技术支持。然而，作为中国实施范围最广、涉及主体最多的生态碳汇价值实现机制，CDM和CCER当前均陷入停滞状态。

对于CDM而言，由于欧盟碳交易市场（EU-ETS）需求下降，碳排放权（CER）签发供给过剩以及《京都议定书》履约期第一阶段到期等原因，第二阶段欧盟碳交易市场不再接受中国的CER。2013年后中国的CDM发展项目几乎停滞，2017年中国停止CDM项目注册。未来我国继续开发京都规则下的CDM林业碳汇项目潜力不大。对于CCER而言，由于其价格劣势、交易流动性受限等原因，其市场长期处于供大于求的状态，交易也存在诸多不规范之处。故2017年CCER项目暂停备案。

不过与CDM不同，CCER作为国内的自愿减排碳信用交易市场，更具灵活性和主动性。随着绿色发展理念和“双碳”目标的深入贯彻，国内重启CCER的需求持续强烈。2022年，国家级绿色交易所——北京绿色交易所正式成立，成为全国CCER的主要交易市场。2023年，生态环境部发布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》，项目设计、注册登记、交易结算、项目审定与减排量核查等细则持续出台。2024年1月，全国温室气体自愿减排交易（CCER）再次启动，首日成交量37.5万吨，成交金额2383.5万元，成交均价63.5元/吨。为此，重新审视CDM、CCER项目存在的瓶颈与发展难点，不仅为CCER重启提供改进思路，也为地方性、行业性生态碳汇价值实现机制提供有益借鉴。

地方性/区域性交易市场

地方性生态碳汇交易试点正在陆续展开。2022年，国家林草局公布了18个林业碳汇试点城市和21个国有林场森林碳汇试点。此外，各地创新了一系列交易机制，为生态碳汇价值实现提供了丰富的实践样本，如江西七县率先启动“湿地银行”建设试点、重庆森林覆盖率指标交易制度、七个国家级“生态券”交易制度试点地区、福建三明推出全国首张“碳票”、浙江丽水成为全国首个生态产品价值转化试点市等。作为生态产品价值实现的典型案例，学者对其生态产品开发路径展开了诸多研究。比较典型的是福建南平“森林生态银行”中的碳汇产品开发、竹林碳汇、FSC国际森林认证、碳金融服务如“碳汇贷”案例。

表1 “森林生态银行”碳汇价值实现案例

这类项目存在的主要问题：

一是政府与交易主体的参与度失衡。一方面，目前政府在生态碳汇开发、交易中始终占据主体地位，导致交易参与者和其他利益相关者处于被动地位，公众积极性较弱、碳汇交易市场活跃度较低；另一方面，林业碳汇交易因其具有高度的专业性和程序性，林农对于专业知识的掌握十分有限，对于林业碳汇的生产、开发、经营难以采用完全规范的方法学，对林业碳汇进入碳汇交易市场的买卖流程、买卖风险同样知之甚少。

二是交易主体增汇动力不足，林农的参与感较低。为此，除了在林业碳汇项目发展初期加大政策扶持和资金投入，政府部门还应引导更多生产性服务主体进入林业碳汇市场，维持买方市场的活跃度。

三是生态碳汇产品的金融属性有待进一步发挥。运行机制中虽然纳入了生产性主体和经营性主体，但是尚未演化出正式的金融服务主体。碳汇项目难以获得如风险管理、投资咨询等金融服务支持，碳汇项目市场发展的支撑体系有待完善。当前碳汇项目主要以抵押、担保等传统融资工具和保险为主，绿色债券、期货及其他多样化的金融工具嵌入缓慢，碳汇项目整体的金融属性薄弱。此外，金融工具的规模性特征也阻碍碳汇项目中金融属性的发挥：一方面，当前中国的碳汇经营主体仍然以小规模林农为主，其在规模和投资额度上通常面临较强的金融信贷约束，难以吸引所需的金融支持；另一方面，金融机构由于不具备专业的森林经营能力，无法将作为抵押品的森林资源快速有效地变现，由此缺乏为小规模林农提供担保、抵押贷款、保险等金融工具的积极性。

行业性交易试点

当前行业性交易试点相对较少，仍处于初步启动阶段。目前中国天然橡胶协会的探索较为领先。2022年，中国天然橡胶协会以视频会议形式举办了“第一届橡胶林碳汇价值开发论坛预备会”，探索行业性的交易试点。橡胶林的碳汇功能可以达到9.92吨/公顷年（吴志祥等，2010），[4] 远高于其他类型的森林碳汇能力。从行业发展角度看，当前橡胶行业发展相对成熟，形成了以海南、云南和广东三大天然橡胶优势种植区，在海南橡胶等龙头企业的带动下，不断提升全产业链发展水平，构建了较为完善的产业体系。考虑到橡胶林碳汇优势、行业凝聚力强、产业链完善等原因，天然橡胶协会尝试从全行业角度探索出一条能反映中国橡胶林特征的碳汇价值实现路径，助力橡胶企业及胶农主动参与“碳达峰、碳中和”行动，在推动行业可持续发展与乡村振兴的同时，使橡胶林碳汇成为生态碳汇价值实现的先锋。

开展行业性交易试点，具有多方面优势和较大的开发空间：第一，行业能够有效链接政府和企业，在响应和贯彻相关政策和指导意见的同时，可以从整体上对行业技术特征进行把控，考虑行业企业的生产和经营特点，助推企业发挥生态碳汇价值实现中的主体作用；第二，推动生态碳汇价值实现路径在特定领域的集聚和深入发展，加快探索完整成熟的纵向价值实现路径，与地方性/区域性交易试点相互补充、以线带面、相辅相成；第三，在当前市场建设和交易制度不完善的背景下，行业协会带头的路径实践能够考虑自身原材料特点，形成特定产品类型的碳汇方法学，一方面加强过程中碳汇计量、核算、评估的准确性，另一方面便于产业链上下游交易平台的构建与审查稽核。

建议

完善体制机制，多方协同实现碳汇生态产品价值

在中央政府层面，从生态碳汇交易项目设计到立项、审批，是由国家发展改革委和科技部、财政部等部门协同完成；然而项目的落地实施则由县林草局主导。为了规避林业碳汇项目执行“上强下弱”、相关方缺少参与渠道或沟通成本较高等问题，在地方层面应促进利益相关方协同，合力推进碳汇生态产品价值化。一是基层政府、项目规划方、企业、科研院所、本地居民、社会组织等多方面主体，应通过多种方式不同程度地参与项目设计、实施、经营、监测、管护等。二是进一步挖掘各类微观主体的参与潜力。当前因国家集体林权制度改革而成为经营主体、与森林经营最为密切的林农在其中的参与度并不高，造成碳汇生态产品实际的经济与环境效益远低于预期。应逐渐增强“林、农、牧、工、商”一体化经营企业、生态旅游企业以及新经营主体如各种专业合作社、联盟组织等各类主体的参与度，引导项目实际实施主体多元化，并就碳汇经营的不同阶段进行专业化分工。三是跨部门体现在对生态碳汇涉及农业、林业、湿地、草原等多生态系统的综合考量，涉及多部门协同合作，基层部门间有必要明确碳汇生态产品价值开发中的相关权责并构建与其匹配的管理机制。为此，需要进一步立法明确相关问题，完善配套体制机制。例如，明确生态碳汇的法律地位，处理好生态碳汇的计量与认定、生态碳汇所有权及其与自然资源产权的关系、生态碳汇交易的主体与客体及其关系、国内市场与国际市场的关系等问题，构建生态碳汇在碳汇交易自愿市场的准入与退出机制等等。

创新碳汇生态产品，健全生态碳汇产品经营开发机制

应结合行业、区域特征，把握生态碳汇相关细分行业的特点，构建多元的碳汇生态产品体系。例如，联合油茶产业协会、国际竹藤组织或地方竹藤协会、地方烟草协会等组织，构建适应行业特征的碳汇产品开发机制。此类探索能够对行业技术特征、企业生产和经营特点进行整体把控，推动形成特定行业或特定产品的碳汇方法学，探索出一条纵深的产品经营开发路径。再如，联合中国保险行业协会、中国证券业协会等组织，构建行业碳交易衍生品的规范性开发路径。当前碳交易主要以碳的现货交易为主，应逐步探索推出碳金融衍生品。除去碳汇保险、碳汇质押贷款、碳汇债券等碳交易衍生品，还可以有选择地学习国外的实践案例，推出配额质押、碳信托以及借碳业务、碳远期产品等金融产品交易，通过多层次碳市场为生态碳汇产品经营开发奠定市场基础。

加强方法学更新，构建科学的碳汇监测评价标准

2023年，国家标准化管理委员会、国家发展改革委、工信部等十一部门联合印发《碳达峰碳中和标准体系建设指南》，[5] 明确重点修订陆地、湖泊和海洋生态系统碳汇及木质林产品碳汇相关术语、分类、边界、监测、计量等通用标准，各类型生态系统固碳增汇、经营增汇减排评估标准和技术标准，林草资源保护和经营技术标准，以及森林增汇经营标准等内容，为生态碳汇产品的价值评价体系、生态碳汇产品价值核算规范提供了指南。然而，这一指南仍然处于试点和探索阶段，考虑到碳汇生态产品多元并且生态系统复杂多样，应警惕各地以“创新”为名，出现碳汇开发与定价不合理、交易不规范、实际经营效益低、交易收益难以覆盖开发成本等问题。在充分考虑不同类型生态碳汇差异和各地自然资源禀赋特点的基础上，应以《指南》为总纲，不断加强方法学更新和技术开发。生态碳汇项目能够获得充分开发，需要不同项目场景的方法学，引入大模型、大数据等技术支撑，以及大量基础数据的试验支撑，以保障项目不会因方法、模型、场景不符合而阻碍相关生态碳汇项目的开发，也不会因默认参数、方法的陈旧、保守而错估实际碳汇量。此外，开展有必要行业联动，发现、总结实践中出现的问题，在合适的时机及时提出方法学更新或新方法学备案申请。

引导农业主体参与，健全生态碳汇产品价值实现保障机制

第一，持续探索小农户与大市场之间的关系。林业碳汇已经成功推出“政府+国有林场+林业企业+农户”“ 政府+运营平台＋国有林场+合作社＋农户”等模式。从事农业、草原、湿地生态经营的小农户参与碳汇市场的现象较为少见，如何使不同地区、不同产业的小农户与碳汇市场建立联系，也需各地区平衡好各主体利益，最大限度聚集各方积极性，形成发展合力。

第二，提升小农户、小微企业碳汇交易参与率。生态碳汇价值实现项目的参与主体多以履约企业和国有企业为主，相关领域的小微企业与其他没有减排任务的企业参与意愿不强，特别是拥有权属的农民，参与意愿不高。应从政策上关注、保障农户在生态碳汇项目中的权益分配，包括生态资源所有权和收益权、项目碳汇收益权，确保参与主体利益不受损。制定合理的碳汇造林、营林等固碳增汇经营的补贴标准，有利于提高农户对生态碳汇价值实现的信任度，进而提高其碳汇交易参与率。

第三，做好生态碳汇交易中介服务机构的培养，不断完善交易中介服务机构的介入规则。交易频率和小规模林农参与度呈上升趋势，复杂的交易程序、较高的成本和收益风险带来的整体交易成本、交易难度的增加，抑制了碳汇经营主体的交易需求。因此，有必要设计专门针对小规模碳汇项目的金融衍生产品或由交易中介服务机构组织整合小规模的潜在碳汇经营主体，创新新型经营主体、企业与小农户的衔接路径，以多种形式降低林农在交易过程中的信息搜寻成本、谈判成本、纠纷处理成本和融资成本，让林农在碳汇项目中受益，充分发挥碳汇生态产品的乡村振兴作用。

秉承科学标准，建立生态碳汇产品价值实现机制

第一，优化CCER签发手续。CCER碳汇造林的方法学和交易门槛要求严格，导致交易成本过高，参与主体单一或积极性不高，以致国内碳市场林业碳汇交易成功案例甚少，项目开发进展缓慢。为此，在重启CCER市场的契机下，可灵活调整CCER签发门槛，如降低规模门槛（5000亩），引入众筹、众扶等新模式，广泛吸收民间资本，简化签发手续等。在实践尝试中，可根据各省情况逐步增加必要性约束和监管。以此激发各地对生态碳汇开发的热情探索，出现更多更具创新性和可供借鉴的试点案例。

第二，由于全球生态系统碳汇总量有限，应客观看待生态碳汇在实现“双碳”目标中的地位。生态碳汇是响应“碳中和”目标的一种相对低成本的补偿措施；是推动非工业企业参与、融入碳交易市场，助力广大乡村地区生态振兴的创新路径。因此，有关政府部门应严格限制企业的碳抵消额度，引导企业依靠技术革新或能源结构调整真正实现碳减排。

第三，应鼓励构建区域间的协同合作机制。考虑到各地生态资源禀赋、碳汇能力和碳排放格局存在差异，对于一些生态资源禀赋占优但工业发展较薄弱的地区，可以向经济发展较为领先、能源结构转型较困难的地区销售生态碳汇产品，既为经济发展落后地区生态碳汇价值灵活变现提供保障，又能适当缓解工业发达地区短时间内所面临的降碳压力，促进生态碳汇价值实现的整体性、协调性推进。

（编辑 宋斌斌）

党的十九届五中全会提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好结合”，[①]首次提出了有效市场的范畴，就是市场在资源配置中发挥决定性作用基础上实现资源配置效益最大化和效率最优化的良性市场机制。本文通过回顾有效市场的建设历程与成就，分析当前实现市场有效的困境以及实现市场有效的路径，对市场机制中价格机制、供求机制和竞争机制的历史考察和分析的基础上，发现当前实现市场有效的困境在于微观上市场主体活力不足，中观上有效市场自身建设不完善和宏观上政府与市场职能界限不清晰的困难，实现市场有效一方面要提高有效市场建设水平，另一方面要弥补市场调节现存的缺陷，从市场自身、市场机制、有为政府和市场主体四条路径出发，更好地发挥有效市场对于资源调节的决定性作用。

有效市场的定义

马克思关于市场的探讨

马克思关于市场的探讨是认识市场的起点。马克思认为，市场是一个历史范畴，资本主义出现之前就已经有市场的存在。他提出关于市场的定义可以从三个方面去理解：一是从分工的角度看，市场是全部生产关系的总和；二是从流通的角度看，市场是商品交换的场所；三是从社会的角度看，市场是商品经济运动中的交换行为的总和。[②] 市场承载着经济主体的经济行为和资本、商品的经济运动。在《资本论》第三卷中，马克思详细考察了资本主义市场经济发展的规律，包含价值规律、供求规律和竞争规律等规律及其作用方式。他认为，商品的市场价格首先由价值规律决定，价值规律支配着价格的运动，“不同商品的价格不管最初用什么方式来互相确定或调节，它们的变动总是受价值规律的支配”。[③] 影响市场价格的另一个因素是供给和需求，供求关系与市场价格相互作用，“如果供求决定市场价格，那么另一方面，市场价格……又决定供求”。[④] 此外，竞争也影响着商品的价格，“竞争……使商品的不同的个别价值形成一个相同的市场价值和市场价格”。[⑤] 马克思认为，市场配置资源的作用在于可以根据供求关系、市场价值和竞争等规律的综合作用，对社会总劳动时间进行合理的分配。同时，市场配置资源的作用是受限制的，一旦生产的规模超越了劳动者有支付能力的需求，就会出现生产过剩，导致经济危机的产生。参考马克思关于市场的论述，有助于我们全面地认识有效市场的内涵、预防和规避市场的弊端。

有效市场的含义

市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济，是以市场机制为基础的配置社会资源的经济运动形态。[⑥] 至于有效市场的定义是什么，国内有关文献研究都在结合市场机制的基础上进行了说明，如林艳丽认为，“有效市场”，即“强”市场，要求在微观资源配置领域充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制等市场机制的有效性，真正实现市场资源配置的决定性作用；[⑦] 游昭妮认为，有效市场是指充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据市场规则、价格机制和竞争要求自发实现资源的高效配置，它应当具备“市场功能健全、市场秩序稳定以及市场环境的改善”这三方面的特征。[⑧] 综上，本文认为，所谓“有效市场”，就是市场在资源配置中发挥决定性作用基础上，实现资源配置效益最大化和效率最优化的良性市场机制，包含了价格机制、竞争机制和供求机制等内容。有效市场作用的发挥，一方面依靠市场机制的运行，另一方面依靠有为政府的调节。

我国有效市场建设的历程和成就

有效市场的建设是一个不断深入发展的过程。通过对价格机制、供求机制与竞争机制的发展历程和现阶段状况的考察，可以反映出我国有效市场建设中各机制建设的现状。

价格机制的建设

价格是最灵敏的经济信号，是资源配置最有效的指导。价格机制以价值规律为基础，通过市场价格的波动，一方面影响需求，另一方面通过价格信号引导商品生产者的经营与投资行为，包括企业生产什么、生产多少等等。价格机制是市场机制的核心，与竞争机制、供求机制相互影响、相互作用，共同发挥市场配置资源的作用。但价值规律不是万能的，它在生态保护、社会保障等关乎社会公共利益的领域不能发挥调节作用，容易导致社会资源浪费、收入两极分化、阻碍技术进步。

新中国成立初期，我国建立了高度集中的计划经济体制，绝大部分产品的价格由政府指令性定价，在固定价格体系下，商品的价格不能反映产品真实成本，又不能反映供求关系，对国民经济整体的平衡造成越来越严重的干扰。改革开放初期，国有企业改革要求价格机制发挥应有的反映供求、引导生产和配置资源的作用。价格体系和定价机制的改革经历了“以调为主、完善计划价格机制”和“以放为主、实行混合价格机制”的历程。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济，建立合理的价格体系，充分重视经济杠杆的作用。中共十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制改革的目标，市场化价格改革全面展开，各领域的“双轨制”价格基本实现全面并轨，走向更高水平的市场化。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，明确指出“完善主要由市场决定的价格机制”。随着一系列价格改革相关文件的出台，实行政府定价的产品范围进一步幅缩减，价格更加灵活反映市场供求，价格机制更好地引领资源配置、指导企业生产经营活动，价格杠杆更好地发挥降成本、调结构的作用，有效市场的作用通过价格机制得到充分彰显。

供求机制的建设

供求机制指市场中商品的供给与需求之间的互动关系，反映市场供求与竞争和价格之间的内在联系。[⑨] 市场运行中，供求机制与价格机制相互作用，对买方市场和卖方市场做出影响和指导，从而发挥配置资源的作用。市场经济中供求机制的作用具有双重性。其积极方面在于通过供给与价格相互作用所提供的价格信号反映市场需求等市场信息，指导商品生产者的生产和销售。消极方面在于，市场价格信息对现实供求的显示具有滞后性，并且“供”和“求”力图互相适应却从来不会相互适应，双方的重新脱节最终会转而成为尖锐的对立。完善供求机制的关键，是使供求关系灵活地变动，[⑩] 在供求关系的变动发展中，使劳动力、资金等生产资料充分流动，在供求不平衡的动态中力图使供求在量上与结构上平衡，因此，供求机制的建设既需要“放”，又需要“管”。

我国供求机制的建设体现在供求管理制度的建设上。新中国成立初期，由于社会生产力的落后，国民经济的发展面临着供给与需求的矛盾，供给不足的情况下，供求管理制度通过高度集中的计划经济体制发挥作用，依靠计划调节实现供求平衡，最突出的例子就是当时的“票证经济”。1955年出台的《市镇粮食定量供应凭证暂行办法》正式开启了“票证时代”，对于粮食、食用油、布匹等各种与居民生活息息相关的产品实行依据票证购买的需求管理制度，它保证了向全体人民供应基本的产品需求，但不能从根本上解决供给与需求的矛盾，供求管理处于“管”的时代。随着改革开放带来的生产力的发展和市场机制作用的扩大，供求管理进入“放”与“管”相结合的阶段，并且“放”的程度逐渐升高，供求机制指导生产经营活动的作用越来越大。党的十八大以来，供给侧结构性改革旨在通过综合方式改善供给结构、提高有效供给，促进经济结构转型升级。从“票证经济”到供给侧结构性改革，从量化的指标性管理到泛化的指导性管理，供给管理制度的转型标志着我们在有效市场建设过程中对于供求机制认识的加深，对于供求机制作用利用能力的提高，供求机制作为市场机制的重要内容之一,其配置资源的决定性作用越来越得到彰显。

竞争机制的建设

市场经济是一种竞争经济。市场经济中的竞争，源于市场主体对于实现个体利益最大化的追求，要求参与竞争的必须是产权明晰、行为自主的市场主体。市场竞争一方面是有序的，可以通过竞争机制实现优胜劣汰、优化企业内部和全社会的资源配置，提升经济运行的效率和质量；另一方面，市场经济中的竞争又是无序的。其一，市场主体间存在着利益冲突，并且市场竞争的手段多样，形式丰富，难免会出现各种投机欺诈性的竞争行为，影响竞争的公平性。其二，自由竞争必然造成垄断，垄断企业在其垄断地位下控制市场价格，使一些产品价格虚高，是对价值规律的否定。其三，竞争以个体利益为唯一目标，忽视了事关全体社会成员的公共利益，影响收入公平，容易导致贫富两极分化。

我国竞争机制的建设在于有序竞争机制的培育和对垄断行为的限制。经历了从新中国成立初期计划经济体制下竞争机制的缺失、竞争机制的引入再到竞争机制配套法律法规完善的发展历程。党的十二届三中全会指出，社会主义企业之间的关系并不排斥竞争，这种竞争建立在公有制基础之上。十四大报告提出要让国有企业、集体企业和其他企业在市场中通过平等竞争，发挥国有企业的主导作用。随着《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》《反不正当竞争法》《反垄断法》的颁布，调整竞争关系、保护公平竞争、限制垄断行为，竞争机制的建设愈发完善。党的十八大以来，市场配置资源上升到决定性地位，我国在竞争机制的建设上更加注重调节市场竞争与行政性垄断的关系。党的十九大提出打破行政性垄断，党的二十大提出破除地方保护和行政垄断，2022年颁布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》对于破除地方保护主义，充分发挥竞争机制的作用具有深远意义。在制度建设上确立竞争政策的基础性地位，通过健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度等缩小了行政性垄断对于竞争机制作用发挥的阻碍，确保了市场竞争真正的优胜者能够在市场竞争中产生。

当前实现市场有效面临的问题

建设有效市场，充分发挥市场机制在资源配置中的高效、高质作用，是摆在我们面前的重要问题。现代市场体系以市场主体和各类细分市场为微观基础、以市场机制为中观运行机制、以市场监管为宏观制度保障，实现市场有效就是要通过健全市场体系的微观基础和宏观制度，保障市场运行机制顺利发挥作用。当前我国建设有效市场的困境，一方面在于市场机制建设上的不足，另一方面来源于微观基础层市场主体活力的不足，宏观层政府与市场职能边界不清晰，两个方面的问题相互掣肘，影响有效市场作用的充分发挥。

微观基础：市场主体活力不足

市场主体是指具有独立的产权资格，依法成立并实行独立经营，自负盈亏的企业组织和经营者。[11] 当前建设有效市场的困难在于市场主体活力不足，这种活力不足来源于产权不明晰的限制和应对经济风险能力的缺乏。第一，国有企业在成为独立经营、自负盈亏的市场主体的过程中面临一些制约，国有企业的分类改革与混合所有制改革在激发国有企业作为市场主体的活力时，也面临着分类标准和产权归属方面的困境。第二，民营企业在发展过程中虽具有相对自由的主体地位，但多数企业资本规模小、融资难，管理经验不足、人才引进较难、应对风险能力较差，限制其持续健康的发展。第三，在经济转型与经济高质量发展的要求下，我国很多企业面临着转型困难与创新能力不足的问题，而企业家精神的缺失不利于市场机制的良好运行，企业家的社会道德责任感仍需进一步提升。

中观运行机制：有效市场自身建设不完善

首先，市场机制建设存在一定的障碍。价格机制建设上，某些商品和服务的定价权仍在政府手中，一些涉及全体人民基本公共服务领域的商品和服务的价格机制并不完善。在供求机制建设上，仍未形成消费与供给的结构平衡，面对当前我国社会的主要矛盾，供求机制在推进产业结构升级和实现高质量发展的过程中不能全面地发挥指导作用。部分市场竞争秩序混乱，某些企业的垄断性行为造成竞争不足；一些企业的经营行为背后存在着政府的干涉，破坏了竞争的公平，行政性垄断的破除道阻且长。

其次，市场机制的负面影响不能很好地克服。市场机制运行过程中仍存在收入分配不均、贫富两极分化的问题；区域发展失衡、城乡发展失衡等问题制约了共同富裕的实现；某些企业的投机逐利性行为引发的食品安全问题、产品质量问题层出不穷。此外一些企业为压低生产成本不惜违规排放，向全社会转嫁环境成本。最后，由于市场机制自身在市场调节过程中存在着自发性、盲目性和滞后性，市场信号真假难辨，对资源的合理高效配置产生了不利影响，造成了资源的浪费。

宏观制度：政府与市场职能边界不清晰

从宏观来看，建设有效市场的困难在于政府与市场职能界限不清晰，这是一个世界性的经济难题。在我国，政府与市场的关系表现为市场地位上升，政府经济职能逐步弱化，但我国经济体制转型不过四十余年，虽然在政府与市场关系的认识上达到了能够“将市场作为配置资源的决定性地位”，但实践中还存在着政府与市场边界不清晰的问题，政府经济职能不明确，某些方面管得“过严”，有些方面又管得“过松”，出现了越位、失位等问题，成为制约有效市场充分发挥作用的桎梏。政府“有形的手”作用发挥不当甚至会成为市场机制不能正常运行的“幕后黑手”。这不仅是我国经济体制改革面临的困境，还是有效市场建设必须突破的难关。

实现市场有效的路径

提高有效市场建设水平

1、从市场自身出发，完善建设有效市场的必要条件。

价值规律有效发挥作用，需要市场具有三个本底特征:行为自主、产权明晰、竞争公平；有效市场的底层逻辑是“自主+产权+竞争”。[12] 行为自主，即企业能够根据自身经营发展目标、自主决定生产经营行为。市场经济下的企业只有行为自主，才能真正作为市场主体，按照市场的逻辑实现利益最大化的目标。同时，实现利益最大化的目标还需要明晰的产权，市场经济下，对于所有权、占有权、使用权等权利的明晰在利益分配时形成明确的标准，一方面维护公平，另一方面是激励机制的基础。此外，竞争公平是有效市场建设的重要内容，竞争机制发挥作用的前提就是公平的竞争，不公平的竞争会挫伤市场主体的生产积极性，造成竞争机制失灵，影响资源配置效率。市场自身并不会自动地满足有效市场的条件，因此需要有为政府发挥作用，通过完善相关法律法规弥补缺陷。

2、从市场机制出发，改善市场机制运作方式。

针对当前市场机制建设出现的问题，要实现市场有效，就要改善市场机制的运作方式，通过完善价格机制、供求机制和竞争机制的建设，使市场机制运行得更加顺畅、更加高效。具体来讲，第一，深化市场化价格改革，进一步缩减政府定价范围。完善生态环保、基本公共服务领域的价格形成机制，加快价格机制建设的配套法律法规出台或完善。第二，通过对市场需求的全面认识与精准把握提高产品质量和供给成效，利用供求机制与价格机制、竞争机制的联动作用，淘汰落后产能与“僵尸企业”，促进产业结构的转型升级，在刺激需求与保证供给的动态平衡中促进经济发展。第三，推动竞争机制的转型，推动质量竞争、服务竞争机制的发展，利用行政手段和法律手段保护公平竞争、打击非法竞争和垄断行为。推动构建全国统一大市场建设，消除地方保护主义，使各要素能够跨地区充分流动。加强公平竞争审查制度建设，破除行政性垄断，规范指定政府权力清单，构建亲清政商关系。

弥补市场调节缺陷

1、从有为政府出发，实行科学宏观调控和市场监管。

科学的宏观调控和市场监管，是实现市场有效的宏观制度保障。社会主义市场经济体制下，有为政府的经济职能除了要完善市场微观基础、保障中观运行机制还要通过财政政策、货币政策以及确立宏观经济发展目标来指导经济健康发展，同时还要进行市场监管确保市场机制的运行发挥良性作用，这就要求有为政府一方面要“建设与完善”，另一方面要“调整与弥补”。

针对市场调节存在的盲目性和滞后性等缺陷，有为政府需要通过财政政策和货币政策避免通货膨胀或，通过价格监管体系和调整供求关系对与人民生活息息相关的产品进行价格和供给的调节，兜住民生底线。对于层出不穷的产品质量问题要建立良好的市场秩序，构建完善的市场规则和市场监管，保证竞争的公平性和有序性。对于市场竞争带来的收入分配不公、贫富两极分化，以及社会公共产品缺失等问题，要通过行政性手段克服市场失灵，引导经济健康发展。最后，要把握有效市场和有为政府的相处之道，坚持市场调节的决定性作用，厘清市场调节和政府调节之间的边界，切不可越界逾规。

2、从市场主体出发，弘扬先进企业家精神和道德培育。

2020年7月，习近平在企业家座谈会上的讲话指出，希望企业家们增强爱国情怀、勇于创新、诚信守法、承担社会责任、拓展国际视野，从五个方面对企业家精神做出了定义。先进的企业家精神不仅是新时代构建新发展格局、建设现代化经济体系、推动高质量发展的精神力量，更在于企业家作为市场主体对于有效市场作用的发挥和落实。企业家精神助力实现市场有效主要体现在两个方面：一是企业家是市场规则的践行者。有效市场需要企业家发挥诚信守法的精神来践行市场规则，减少市场中诚信缺失、违规违法等破坏市场规则的行为的发生，通过法治意识、契约精神、守约观念的企业家精神推进公平竞争，维护市场秩序，推进有效市场更好地发挥作用。二是企业家一定程度上可以弥补市场机制造成的分配不公问题。市场经济的局限会造成分配不公和贫富两极分化。企业家发挥奉献精神，承担社会责任，通过第三次分配，可以在一定程度上弥补市场经济所带来的两极分化的弊端。

（编辑  碣石 ）

     人类社会发展的基本动力来自生产力的发展，新质生产力由科技创新突破、生产力要素创新配置、科技革命催生产业革命，实现产业整体升级转型而成。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研时强调，要“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。”[1]

新质生产力具有高科技、高效能、高质量的新特征，实现高质量发展需要新机制和新动能，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展。[2]

新质生产力与高质量发展的内涵

    新质生产力与高质量发展具有丰富的内涵和鲜明特征，为新时代加快科技创新、推动高质量发展提供了科学指引。

在新质生产力中，“新”的含义为：以创新、科技创新为先导与主导，以此激发生成新产业——战略性新兴产业和未来产业。新质生产力生成于科技创新，在科技创新变革催生科技化、信息化、智能化等条件下生成；依靠创新驱动、科技创新形成新兴产业，实现生产力的进步或飞跃。从本质上区别于大量消耗资源能源的传统生产力，新质生产力代表人类生产力的跃迁，表现为科技创新在其中发挥先导和关键作用，通过产业化而生成推动人类社会发展进步的新力量。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。为此，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，[3] 高质量发展要求供给侧结构性改革与扩大内需战略有机结合，打破依靠传统物质要素驱动经济增长的路径，依靠创新驱动实现经济增长与发展的高效率、高质量。区别于依靠大量资源投入、高度消耗资源能源、污染环境与破坏生态的传统生产力驱动的增长模式，高质量发展通过加快建设现代化经济体系，依靠创新与高科技产业化提高全要素生产率，构建新发展格局，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，追求实现质的有效提升和量的合理增长。“走高质量发展之路，就要坚持以人民为中心的发展思想，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展。”[4]

        新质生产力是实现高质量发展的新动力和新动能

立足新发展阶段，实现高质量发展必然需要新动力来推动、新动能来赋能，当前只有新质生产力才能产生出高质量发展新动力和激发出高质量发展新动能。

  新质生产力以科技创新生成高质量发展新动力

高质量发展是以创新为第一动力、以协调为内生特点实现的新发展，这首先表现为以科技创新为第一动力。高质量发展通过大力推进科技创新实现发展路径的转变，即由以前主要依靠要素的投入提高发展速度和量的增长，转向依靠科技创新驱动实现生产要素高效使用和全要素生产率的提高来实现“质”和“量”的同步增长。高质量发展的另一特征是效益的提高，从之前传统生产力下的低效发展转变为高效率、高效益的发展。高质量发展的本质在于，通过路径变革、体制机制变革、要素变革、效益变革，最终实现发展的协调和发展质量的提升。新质生产力将是实现创新驱动的高质量发展的重要动力。

新质生产力以新产业化赋予高质量发展新动能

新质生产力以科技创新为先导、主导和关键，以新产业化为核心内容，只有科技创新成果新产业化（也包括渗透转化），才能变成促进经济社会发展的物质力量、转化为现实生产力，这同时也是高质量发展的过程。以新产业化形成新产业、新产品、新业态，实现国民经济产业结构的升级，大幅提高全要素劳动生产率，实现效率提升、效益提升、质量提升。我们要“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”。[5] 新质生产力的生成必然伴随新产业的形成与发展，为高质量发展提供新动能。

新质生产力以整体性力量成为高质量发展的新动力

    新质生产力具有整体性。新质生产力的生成改变着原有的生产关系，而且也在变革经济基础与上层建筑，对社会变革呈现整体性和全面性，成为新时代人类经济社会发展的整体性和全面性力量。与之相对应，高质量发展同样表现为发展的全面性和整体性变革。高质量发展坚持创新、协调、绿色、共享发展，而且以开放为必由之路，国内国外互动，具有整体性、长远性、战略性发展特征，这需要整体性力量来推动。新质生产力不是一时一事一域的生产力，表现为新时代全时域、全场域、全方面、整体性的生产力，整体性改变人类社会，只有新质生产力的整体性生产力才能赋予高质量发展新动力。

新质生产力在满足人民高品质生活的需求中获得发展新动能

广大人民群众的生活、工作、自我发展、交往与休闲娱乐等物质与精神需要层次在不断提高，需要有良好的生活习惯、充裕的生活资料和便捷的服务，健康的身体和高品位的精神生活。新质生产力催生的产品与服务的升级将不断适应人民在生产、生活中的需求。

实现高质量发展的路径选择

实现高质量发展是新时代的硬道理。要全面贯彻新发展理念，把加快建设现代化经济体系、推进高水平科技自立自强、加快构建新发展格局、统筹推进深层次改革和高水平开放、统筹高质量发展和高水平安全等战略任务落实到位，完善推动高质量发展的考核评价体系，为推动高质量发展打牢基础。

以建设现代化产业体系实现高质量发展

高质量发展需要通过高效率生产、高效益经济运行来达到，与此对应的是高效率、高效益的生产体系和经济体系，需要建立生产效率高、经济效益好的现代产业体系；以科技创新引领现代化产业体系建设，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。实现高质量发展，要把发展经济的着力点放在实体经济上，防止经济脱实向虚倾向。以科技创新实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，实现制造业高质量发展，做优做强实体经济。以科技创新成果新产业化，培育新型战略性产业和未来产业，建设高质量发展的现代产业体系。加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，以创新推动现代服务业等第三产业与第二产业、第一产业深度融合，推动建设现代产业体系。

以大力创新推进高质量发展

高质量发展以创新为第一动力，以创新实现增长与发展方式变革、发展动力变革、发展效益与发展质量变革，由此实现把发展基点放在创新上的新发展。高质量发展通过创新体制机制，通过深入实施创新驱动发展战略，特别是发挥科技创新在全面创新中的引领作用，大力培育新兴战略性产业和未来产业，以新产业推动实现高质量发展。

以追求协调和开放推动高质量发展

新时代高质量发展的内涵是协调发展和开放发展。新质生产力不仅表现为自身发展结果，而且需要塑造适应新质生产力的生产关系，通过改革开放，着力打通束缚新质生产力发展的堵点与卡点，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动和高效配置。

以绿色生产力推动高质量发展

高质量发展追求实现绿色发展，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，实现生态经济化和经济生态化，建设资源节约型和环境友好型社会。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。必须加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和。[6] 高质量发展坚持人与自然生命共同体理念，坚持保护优先、自然恢复为主，追求实现人与自然和谐共生共荣，追求“天人合一”，建设美丽中国，实现保护生态自然环境和经济发展的双赢。新质生产力以科技创新推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系和绿色低碳循环发展产业体系，走资源节约与高效利用的可持续发展新路。

高质量发展走共享之路，努力实现发展为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享，追求走共同富裕之路，共享国家发展成果。高质量发展按照“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，做到发展以人民为中心，这将有力地促进人的平等、个性自由和能力体系发展。

以人才和科技力量推动高质量发展

新质生产力以创新为关键、以人才为第一资源。从新质生产力的构成要素来看，需要具有创新思维、创新能力的高科技人才。打造新型劳动者队伍，既包括创造新质生产力的战略人才，又包括能够熟练掌握新质生产资料的应用型人才。这就需要大力发展教育事业，以教育的高质量发展培育高素质的、既有创新精神又有实干能力的劳动者和科技工作者，成为推动新质生产力和高质量发展的生力军。我们要大力弘扬创新精神，大力推动科技创新，促进新质生产力的形成和高质量的发展，为实现中华民族伟大复兴提供坚实基础。

（编辑 宋斌斌）

改革开放以来，我国高等教育事业不断发展，为国家经济建设、社会发展、科技进步发挥了重要作用。但目前大学教研工作尚未满足社会各界的期望，尚未达到习近平总书记2021年考察清华大学时提出的“以健康学术生态为基础、以有效学术治理为保障、以产生一流学术成果和培养一流人才为目标的大学创新体系”的目标。究其根源，我国现行的高等教育治理模式无法适应新时期社会经济发展的要求，关键制度缺位阻碍组织科研有序推进等是重要原因。因此，打造更具效能的大学创新体系，使之更好地服务于新时期发展大局，应打通制度堵点卡点，健全和重塑高等教育治理模式，做好人才评价体系破旧立新和有组织科研有序推进等。

打造健康生态  建设有效治理

现行高等教育治理模式存在的问题

我国现行的高等教育治理模式存在着单一、封闭的问题，由此带有显著的内聚性，即山头主义。所谓单一，就是主管部门在引导教研活动、分配教研资源时，过度依赖一些普惠性差、竞争性强、碎片化严重的治理工具（如项目制、评奖评估）。这套治理工具在历史上发挥过积极作用，但当它把竞争压力传递到所有大学的基层、末梢，既导致了大学同质化、工具化、功利化的问题，又严重压缩了大学自主办学空间，阻碍了大学整体能力的形成。这是落实高校办学自主权过程中，政府“放不下”、高校“接不住”的根本原因。

    所谓封闭，就是运用上述治理工具的主体和执行人几乎全部来自高教体系内部，缺乏其他政府部门、产业界、社会各界的参与，从而使大学运行日益发展为高教体系“自己出题自己答”的自循环，不接地气、需求缺位，很多工作陷入无谓内卷。教育教学填鸭化（重知识、轻思维、无能力）、教学评奖表演化、学术成果泡沫化、社会服务边缘化、项目/评估/业务要求微操化等等，皆根源于此。

    所谓内聚，就是在封闭的竞争性治理中，竞争胜出者、资源（人财物及期刊）获得者、业务（如有组织科研）推进者和规则（项目/课题/奖项评选）实操者高度趋同，尤以各种“帽子”人才（包括官帽）为众。“上进”的年轻教师积极向前辈“帽子”靠拢，“大花轿、人抬人”，无缘于此的多数人则只能“躺平”。

单一、封闭的高等教育治理模式导致教师队伍阶层固化，也使新时期高等教育改革的一系列重要理念难以落地，很多政策措施事倍功半。面向社会经济需求的“新学科”在项目化操作中变成增量改革和“撒芝麻盐”，产业界只能自建学校解决人才需求。由于竞争性治理中的封闭运作缺少需求导向与问题导向，不少高校将“把论文写在祖国大地上”曲解为“把论文‘发’在祖国大地上”，对新时期教材建设的质量也有影响。

    打造更具效能的大学创新体系

打造更具效能的大学创新体系，使之更好地服务于新时期发展大局，应多方着手、打破高校教师队伍阶层固化，以激发更多高校科技工作者的积极性与创造性；健全和重塑高等教育治理模式。

    第一，激活“躺平”的大多数，遏制学术“山头”负面作用。

以我国的社会经济体量，产生一流学术成果和培养一流人才，不能仅靠少数人的大项目，要以有效的制度创新，激活大学里“躺平”的大多数，引导大多数的科技人才爱党报国，让更多中青年教师不必依靠甚至依附于戴“帽子”和遵从某些“商业模式”，仍然能够专注自身教学科研，在“四个面向”、独创独有上下足功夫，甘于坐冷板凳。

政策选项包括：（1）调整高校教师薪资结构，压缩科研绩效比例，针对教书育人主责主业，提高讲师、副教授等一线教师基本收入，使其不必为了钱牺牲自身教研；（2）调整国家级基金项目的支持策略，大幅提高立项比例，适度降低资助额度，以项目普惠化对冲项目异化，弱化“帽子”对科研资源的控制，为更多中青年人创造机会，促使其以真实的应用基础研究补齐经费缺口。

    第二，为高等教育治理引入多元、专业的利益相关者。

    在高校整体能力不足、第三方评估机构缺位的情况下，有效的高等教育治理仍需沿袭“强国家”模式，而不能在“落实办学自主权”过程中把大学创新体系建设的主导权交给“帽子”。但新时期的“强国家”模式需要让更多政府部门各司其职、各尽其才，参与到高等教育治理中来，以确保大学是国家的大学，而非某些特定部门的大学。

    产业部委、地方政府和产业专家应成为评价大学面向国家/地方需求、面向经济主战场、建设特色化示范性学院等工作的主角。人力资源主管部委应在高校人事制度改革、毕业生用人单位评价等环节发挥更积极、专业的作用。由此导致的财权变动有利于大学行为调整和经费投入多元化。总之，在社会评估力量成熟、到位之前，政府应成为高等教育评价、治理导向多元化的主力。

    第三，推动高教主管部门从“管理”向“服务”的角色转变。

“撒芝麻盐”式的项目制和自循环式的评奖评估已无法满足社会各界对大学创新体系的新期望、新要求。建议进一步强化教育主管部门面向所有高校及其教师的普惠性、多样化的政策与资源支撑，进一步释放高校自主办学空间、推动高校学术和治理的民主性。这是大学恢复和建设健康生态的必经之路。这种支撑可以面向全体教师：包括为广大一线教师提供普惠性的职业生涯发展支撑，使其更好适应社会经济快速发展。可以面向全体高校：建立健全高校利益表达渠道和政策优化循环，确保分类发展、分类施策落到实处。也可以面向具体业务：为企业“出题”、院校“答题”的产教融合、研发揭榜、人员交流做好需求甄别、信息汇总和政府背书，要从“项目发包商”向服务平台转型。

创新人才评价体系 保障有组织科研有序推进

近年来，教育部全力推进有组织科研。2023年印发的《关于加强高校有组织科研 推动高水平自立自强的若干意见》，更在建制化、成体系服务国家战略需求方面表现出强烈愿望。

关键制度缺位是根本原因

作为高校有组织科研的重要制度保障，人才评价体系建设并不乐观。虽然习近平总书记多次强调人才评价工作要破旧（“四维”“五唯”）立新（以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系），相关部门也有所动作，但一线科研人员和高校教师普遍反映“关心和政策利好还停留在纸面”；部分院校还出现了“越相信（破五唯、中文成果、新评价导向）、（职称评聘）越挨整”的反常现象。

    导致这一问题的根本原因是关键制度缺位，使得破旧立新既非必选动作，也无明确方向。这使一些大学的很多尝试如同“盲人摸象”，无论对错，都没有反馈和奖惩。改革无法形成闭环，“抓落实”成了空话。此时在高校全力推进有组织科研，不仅会带来新问题，还会激化旧矛盾。具体而言，这些制度缺位及其对有组织科研的影响表现为：

  １.诸多关键制度缺位导致能力评价难以有效开展。其中包括：（1）国家级预警期刊目录长期缺位，导致发表环节投机之风日炽，严重威胁有组织科研的成果评价，但政策对此偏重事后补救，而非主动控制（比如直到水刊大量撤稿才要求高校自查）；（2）对代表作制度语焉不详，导致“大花轿、人抬人”的署名乱象愈演愈烈，“会做事的不如会做人的”，这将严重破坏有组织科研的群众基础；（3）对于大学如何使用科协推出的中英文高水平期刊目录缺少必要的指导，表面原因是目录中的一些技术瑕疵（如各期刊的具体评级），根源还是对国内外期刊“同等对待”政策导向存疑。这不仅加大了科协持续改进期刊目录的难度，也让有组织科研在“唯英文发表”的导向中继续打转。

    ２.对于新的评价导向和有组织科研，缺少必要阐释与界定，导致乱象丛生。价值和贡献导向的本质是成果导向；倡导有组织科研，是希望高校科研工作坚持需求导向和问题意识，打翻身仗、出真成果。但很多高校既无理解“需求”的机会、条件和觉悟，又得不到权威指引，致使政策落地五花八门，却都对“现实需求”漠不关心。有的高校延续学科评估思路，或是重项目投入、轻成果产出，以“唯纵向”（国家级课题）取代“唯论文”（但纵向课题立项比论文发表更不透明）；或是用“填表”思维推进有组织科研，做拼盘、算分数。有的高校对“五唯”大肆加码，越“破”越“唯”，数论文升级为数顶刊论文。更有一些院校领导以“有组织科研”之名，把一线教师变成了自家“打工仔”。

3、受关键制度缺位和关联制度缺陷的影响，靠“五唯”起家的“帽子”人才成为“破五唯”的主要受益者和有组织科研带头人，但他们能否转变行为方式，扎实研究真问题、形成真成果，仍待观察。“破五唯”加大了论文、项目等传统指标的价值不确定性，但“帽子”依然保值增值：在论文发表、评奖评优、项目申请等关联环节，“帽子”都是关键加分项、甚至是筛选指标。“帽子”因此成为高校人事管理的新目标和高校间人事流动的重要参考，很多“双一流”高校都明确表示“以‘帽’取人”。这就加大了“无帽”人员的流动难度，也就无法通过良性的人才流动倒逼更多高校在破旧立新上动真格。

人才评价破旧立新与有组织科研一体推进

    做好人才评价体系破旧立新、有组织科研有序推进两方面的工作，关键是从上述关键制度缺位和关联制度缺陷入手，着力做好体制机制查漏补缺的工作，以此打通制度堵点卡点，并最终实现二者一体推进。

    1.尽快出台国家级预警期刊目录。2018年发布的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》早已指出，“科技部要建立学术期刊预警机制”。但时至今日，仅中国科学院等个别机构发布了预警期刊名单。建议由科技部指定专业机构牵头，在广泛征求意见的基础上形成国家级预警期刊目录。基于此，对2018年以来有不良发表记录的科研人员给予警戒、停权；对于在人才评价中缺少底线思维的高校给予警告、惩戒。要以此彰显新一轮科技体制改革“不让老实人吃亏”的价值观，团结最广大的一线教师。

    2.尽快清晰界定代表作制度。虽然发达国家没有“代表作”一说，但其人才评价的一个经典准则是：一个学者应有若干足以证明其独立研究功底的成果，如独立署名作品。这种制度设计可以有效避免“科研孤儿”大量“躺平”，激励更多中青年科研人员快速成长。此外，它还能有效降低学术“近亲繁殖”、山头主义的风险（如技术攻关押错宝）。我国对代表作制度的界定应充分考虑上述经验与我国当前发展需要相结合的可能。

    3.大多数高校难以在短期内完全放弃“以刊评文”。政府主管部门应督促各高校出台具体实施办法，尽快完成与科协期刊目录的对接。可以三年为期，在高教系统与科协系统之间建立“对接-反馈-改进”的工作机制：遴选一批不同层次院校作为试点，依托试点院校、探索建立高校对期刊目录的意见反馈通道，并在逐步改进中扩大科协目录使用范围，以此促进各学科高水平期刊目录更符合我国国情、更真实反映期刊水平。

    4.清晰阐释与界定有组织科研的基本形式与价值导向，遏制那些自封的、延续填表思维却缺少需求意识的有组织科研。要明文告知所有高校：有组织科研必须有真实存在的“甲方”——成果需求方，且成果确能解决“甲方”问题。但不要过于狭隘地定义“甲方”：各级政府、各类企业，都可以成为有组织科研的需求方，只有这样才能全面激发所有高校“四个面向”的积极性，让他们都能拆掉“围墙”、走进现实，找到用武之地。

    5.着力优化攻关项目组织、期刊论文评审等关联制度，使其更好地实现和体现创新的价值与贡献。各学科攻关项目（如揭榜挂帅、智库研究）应全面取消对申请人的职级限定，从而让能干事、干成事的中青年科研人员获得更多机会，做出更好成果。中文期刊要全面强化“价值与贡献”的选稿标准，压缩过量的关系稿和“帽子”稿。这需要跳出基于引用率的期刊评价标准，更多地关注期刊在端正学风、奖掖后学、“四个面向”方面的实绩；让编审人员多接地气；利用信息技术、改造匿名审稿制。

6.大学二十年来的学科评估已形成惯性。因此，政府主管部门应及早公开新一轮学科评估的存废与导向，接受全社会监督。更重要的是，既然学科评估这种行政管理工具能“扬鞭策马”，催生“五唯”学风；同样可以让它服务于新的正确导向，推动新时期人才评价政策落地。因此，可以强化学科评估的监督作用：将关注点从填表、算工分转向纠偏、画红线，吃透院校评聘政策文本，倾听一线教师意见建议，打开探照灯发现各高校“破五唯”和有组织科研的堵点卡点。

（编辑  宋斌斌）

歧视性政策和平台自我优待

莉娜•汗认为，一个涉及多个业务领域的平台，会利用自己作为平台的优势，优先发展自己的业务，使其他公司处于不利地位，这样便产生利益冲突。[[1]] 所谓平台自我优待，就是对待自身或关联公司的商品和服务，提供相比其他经营者更为有利的条件。[[2]]2010年9月，京东开放平台上线，大量第三方商户入驻京东平台。相对于第三方商家，京东自营业务线往往在和第三方商家的竞争中受到优待，从而处于有利地位。

歧视性政策和自我优待是显而易见的，在京东商城的首页搜索一个产品分类，不论是具体的商品还是店铺，置顶的搜索都是京东自营。但没有充分的证据能够证明京东自营的产品比第三方商家提供的相同产品质量更好价格更低，而很多消费者会将置顶结果默认为最优搜索结果，这一做法严重违背了公平竞争的市场原则。[[3]]京东自营店铺在采购成本上也有巨大的竞争优势，凭其强大的议价能力和远高于其他商家的采购规模，京东和其他商家在同一个零售市场的竞争很难说是公平。京东还会联合品牌方通过自己的数据分析推出迎合市场的产品。京东平台和品牌商家合作推出新产品参与市场竞争，是否构成对其他商家的歧视性政策？值得深思。

这些方面汇聚起来，会强化京东在网络零售市场的优势地位，促进垄断的形成。

平台垄断性结构带来的影响

 规模效应

网络平台的垄断性结构，意味着该网络平台有着更高的市场集中度和更大的市场规模，规模带来更高的效率，这是垄断性结构对于平台本身和相关市场最为重要的意义所在。

大企业常常比小企业有着更高的效率。[[4]] 反垄断法对企业本身的“大规模”过于关注是有失偏颇的，不能仅仅以垄断可能导致滥用市场支配地位等负面效果就忽视大规模带来的好处。规模更大的企业可以对更广大的消费者提供价格更低，范围更全面的产品与服务。市场不同环节的整合也对市场统一标准的形成起着推动作用。网络平台的垄断性结构将市场的生产流通与销售整合在一起，使得商品的流通更加简化，大大降低了交易成本，避免了不必要的资源浪费。而政策制定者如果知道某个市场上存在着大规模的网络平台，则该网络平台本身便成为该市场的风向标，决策者通过规模经济能够评价该市场的运行情况，从而制定精准的行业政策，带动行业市场的发展。

数据的安全问题

网络平台的垄断性结构，使得网络平台涉及网络零售市场的多个领域，网络平台在消费者使用过程中收集到的消费者数据是大量且全面的。而数据之间的相互联系使得数据具备更强的锁定性。举例来说，如果用户仅仅在网络平台上下单，那他的消费数据还不足以锁定到个人，但如果结合物流、金融等方面的数据，就很容易精确锁定到个人的详细情况，甚至他的家庭、单位、收支情况。这些数据都是很重要且保密性很强的个人隐私资料，网络平台将这些数据全面收集来服务于销售，是否具备正当性？这些收集的数据能否得到妥善的保护和处理，是否有泄漏的危险？这些都非常值得重视。

大量精准数据的泄露，势必导致电信欺诈等一系列违法犯罪活动和灰色产业的猖獗，这对个人利益的保护和社会秩序的稳定都可能造成严重的破坏。同时，卖家的数据也会被网络平台收集，网络平台借助卖家的这些数据，能够轻松分析得出市场潜力大的“爆款产品”的判断，甚至侵犯卖家的商业秘密或者知识产权，再以自营等方式生产类似或者相同的商品来参与竞争，这种“盗用”[[5]]行为具备很强的反竞争性，严重阻碍市场主体进行创新的积极性，也应当被纳入反垄断法的审查范围。

反竞争性的潜在危害

网络平台的垄断性结构，天然的诱使企业走向垄断，而垄断性结构一旦形成，企业会在不同的市场之间形成水床效应，利用互相的竞争优势，导致企业在各个市场的规模都不断扩大，进而形成市场支配地位，客观存在滥用市场支配地位的潜在危害。根据2022年6月市场监管总局发布的《禁止滥用市场支配地位行为规定(征求意见稿)》第20条规定:“禁止具有市场支配地位的平台经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等，没有正当理由，在与该平台内经营者竞争时，对自身给予下列优惠待遇:(一)对自身商品给予优先展示或者排序;(二)利用平台内经营者的非公开数据，开发自身商品或者辅助自身决策。”[[6]]从前面所述京东商城在对京东自营和第三方卖家的区别对待中，不难看出很多网络平台已经开始具备滥用市场支配地位的倾向，这些行为阻碍了市场竞争和创新。此外，具备垄断性结构的网络平台在相关市场的竞争优势，也为市场准入设置了新的准入门槛。垄断平台的出现使投资市场出现理论上称为“杀戮区”的现象，对商场上“什么可以投资，什么可以成功”的认知的影响是巨大的，投资者很难对和垄断平台巨头从事相同或类似业务的新兴企业产生信心，平台滥用市场支配地位的行为将降低对回报的预期，更会抑制投资者的投资信心，这种风险的增加甚至会阻止新兴企业进入市场。[[7]] 对于这种把持市场准入，排斥竞争的状况是反垄断法不能容忍的，这也是为什么对于网络平台的垄断性结构不得不予以重视的原因。

现行反垄断体系的应对

现行反垄断法的缺陷

上海交通大学王先林教授指出：在现代化各国反垄断法中、本就不规制垄断状态或垄断结构，而只针对垄断状态的一种滥用。只要是合法获取的垄断状态，本身都不受规制。这正体现出传统的反垄断框架在应对网络平台时捉襟见肘的局限性。就现行的反垄断法基本制度体系而言，其核心支柱仍然是禁止垄断协议制度、禁止滥用市场支配地位制度及控制经营者集中制度，还有近几年愈加重视的禁止行政性垄断制度，这一体系充分体现了当前世界范围内盛行的行为主义色彩。

然而，20世纪60年代美国反垄断法盛行的结构主义仍有其可取之处，亦能为当前的反垄断问题提供借鉴，二者只是针对问题的不同方面，侧重有别，各有独到之处。通过对网络平台的垄断性结构实行“拆分”政策，组织平台利用相邻市场力量与平台本身进行直接交易和商业合作，不失为应对网络平台反竞争性利益冲突的可行之策。

当前的网络平台带来的是网络经济发展中引发的一系列新型反竞争问题，往往不是简单的滥用市场支配地位或是合谋垄断协议之类的单一反垄断问题，而是其在不同市场领域的合力带来的结构问题，具有更高的复杂性和隐秘性。平台常常用相邻市场的竞争优势来排斥其在主要市场的竞争，同时也利用主要市场的竞争优势排除相邻市场的竞争，其市场力量是相互交错的，用本市场的力量来排除本市场的竞争行为显得太过招摇和简单。这种交错市场引发的反竞争问题，仅通过规制其行为并不能得到充分的解决。网络的虚拟性使得大量的反竞争行为难以被察觉，即使发现了也难以规制，而资本的逐利性使得平台在发展中永远难以满足现状而不断扩张，市场竞争、消费者福利和企业发展三者利益间的平衡往往就很容易被打破。

避免反竞争性影响，发挥规模效益

 垄断带来的潜在反竞争性影响是显而易见的，但是也不能忽略垄断在提高社会效率方面的积极意义。通常大企业比小企业更有效率，垄断带来的规模经济是不可忽视的另一重要方面。实际上，有些引起垄断的过程是有效率的，例如研究与开发可能会产生垄断，因此需要一些规则来区分哪些造成垄断的行为是有益的，哪些造成垄断的行为是有害的。反垄断法的目的从来不是反垄断本身，而是防止排除竞争的行为。[[8]]垄断并不一定会完全排除竞争，如何避免垄断带来的反竞争性影响，发挥大企业的规模优势，永远是反垄断法的应有之义。

面对新兴的平台经济，要认识到平台经济的重点在于数据。数据的泄露和滥用成为垄断平台首当其冲的潜在危害。[[9]]对数据的滥用一方面体现在平台收集用户信息的权限在不断扩张，另一方面体现在对平台第三方卖家的数据侵占。消费者在使用平台时，通常是选择平台提供的消费中介服务，而平台却常常要收集用户的身份信息，联系方式，通讯地址，甚至要求访问用户设备的通讯录、短信、麦克风等诸多不相干的权限，如果拒绝提供平台收集信息，或者不同意平台的使用条款，就无法使用该平台，这种拒绝交易的行为对消费者而言是不公平的。我们在线下超市购物时，难道进门需要填写一系列个人信息吗？交易本身并不需要如此大量的个人信息。为此需要加强权限规制手段，相关部门应当要求平台公示用户在使用平台时被收集的所有信息，保障消费者的知情权，同时消费者应当享有个人数据被收集保留的选择权。监管部门应当严加管控平台对用户个人信息的保存权限对于平台泄露个人信息的侵权行为进行处罚。

对于平台上第三方卖家的权益保护，不能采取通常的规制手段，因为这一领域主要涉及平台通过利用卖家产生的信息数据来排除竞争，而这一优势和平台的结构性优势有着密切的联系，对此可以适当地使用拆分政策。比如禁止网络零售平台所创立的自主品牌同平台商家从事相同品类的零售业务，这样能有效杜绝平台抄袭优质商家的创新成果，防止平台在取得商家订单提成的同时，以巨大的优势同商家竞争引发反竞争性的利益冲突。同时，平台对商家信息的收集也应当予以公开。

加强对网络平台的监管，建立规范完善的信息公开制度是关键。信息公开应当综合考虑平台、商户和消费者三方。消费者一方面应当享有对平台信息收集的知情权和拒绝权，平台应当给消费者披露合理范围的商家经营信息，商家也应当享有平台信息收集的知情权，并且有权拒绝平台不合理的信息征集，同时平台在同商家开展合作经营活动时，也应当采取公开的制度，公开招标进行。对所有收集的信息数据，商家都负有保护义务并对此承担责任，建立监管机构对平台信息保护水平的考核评分机制并将结果予以公示。

正确界定市场

英国学者亚格纽说：“每一个经营者都可以说是垄断者，只要把相关市场界定得足够小。”反过来说，每一个垄断者都能够逃避监管，只要把相关市场界定得足够大，所以对网络平台进行反垄断，首先要正确界定市场。大型网络平台横跨多个市场领域，在认定其相关市场时，必须综合考量，将相邻市场的影响力纳入认定标准中来，既要避免通过单纯界定其主要市场，以及评估其主要市场的市场份额的做法低估平台的市场力量，也要防止将完全不相干的市场力量纳入评价体系中，导致高估平台的市场力量。可结合和参考《欧盟数字市场法（草案）》中对守门人的识别方式，[[10]] 将其作为具体评估标准，分析评估市场力量，对主导平台所涉及和支配领域的多方面因素进行整体评估，尤其是基于平台生态系统运行规律，对主导平台控制市场能力的评估，可将其平台生态系统的组件以及组件的关系考量在内。其中，用户粘性还可以通过分析生态系统多归属用户的数量以及使用时长进行评估。[[11]]

反垄断制度的域外借鉴

网络平台引发的反竞争问题是世界性问题，许多国家结合本国的反垄断法的历史制度和本国国情对网络平台进行反垄断规制。

美国作为反垄断法的起源国家，在其反垄断法完善的历史过程中出现的公共承运人制度，进入了规制网络平台的视野。其理论基础在于，数字平台符合“公共承运人作为私人经营者，面向不特定社会公众提供有关服务活动；为所有人提供无差别服务并合理收费的特殊义务，具备垄断理论视角的正当性基础”。

从公共承运人的理论、与互联网经济运行实践的角度看，数字平台（特别是大型社交媒体平台）是可以依照公共承运人定义进行规制的，平台要为社会公众无歧视地提供服务的基本义务。[[12]]

此外，当前反垄断法较为先进的西方国家构建的守门之制度，对于规范我国网络平台也具有重要的借鉴意义。[[13]]通过对其规模的市场影响力，商家接触消费者的控制能力和市场地位稳固性和持久性进行评估，综合性认定平台市场的守门人地位，使其承担对应的特殊责任，有效应对我国反垄断法事后规制的不足，补充相关市场界定模糊的部分缺陷。

引导新竞争态势

信息化浪潮席卷一日千里，网络平台越来越成为我们日常生活中不可分离的重要内容。由于法律本身存在的滞后性，网络平台的迅速发展势必会创造新的反竞争态势，带来一系列新的反垄断问题。通过对京东的分析，本文展示京东了垄断性结构和市场支配力量形成的特殊性，再从个性中寻找网络平台的共性，揭示了大型网络平台逃避传统反垄断法审查范围的问题所在。

面对复杂的新问题，结合我国的现实国情，完善反垄断执法过程，推动形成网络平台自觉守法的良好风气，为网络经济的发展构建全过程全方位全覆盖的法律保护机制，是解决问题的治本之策。

（编辑  季节）

大规模的跨境数据流动推动了全球数字经济的繁荣发展，也导致了数据传输中的安全风险[①]。为平衡数据安全与发展，世界主要国家均将跨境数据流动纳入国内法律框架进行调整。日本先后制定、修订国内法律以完善跨境数据流动监管。研究日本监管规则修订的原因及产生的影响，有助于及时掌握国外数据治理规则发展动态。从现有对跨境数据流动规则的研究来看，学术界主要关注美国和欧盟的立法和实践[②]，对日本的数据治理规则研究主要聚焦于规则制度的规范性分析，借助案例分析阐释企业应对的研究有待深化。本文在全面分析日本跨境数据流动监管制度框架的基础上，以2021年发生的日本通信软件Line数据安全漏洞案件为分析对象，研究日本监管新动向引发的风险及中国企业的应对，以期支持中国企业对日本开展经贸、投资活动。

日本跨境数据流动监管的制度框架及其最新发展

跨境数据流动监管的法律框架

遵循人权导向，注重保护国民个体尊严和人身权利是日本跨境数据流动法律框架的基础。这一理念被《日本国宪法》通过幸福追求权的内容加以规定。当前幸福追求权的规定进一步被具体化为隐私权、个人信息权的内容，并被日本《个人信息保护法》加以明确化。

《个人信息保护法》（Act on the Protection of Personal Information，以下简称“APPI”）是日本数据治理的核心法规之一，最初于2003年5月制定，2005年4月全面施行。该法律先后于2015年与2020年进行了修订，2020年修订案于2022年4月1日起全面施行。该法综合了欧洲和美国立法模式特点，采用了美国的“事后限制”方法，尊重私人企业的自主性，注重信息的自由流通和使用，并借鉴了欧洲制定“一般法”的方式[③]。该法规定了个人信息的收集、使用、提供等方面的义务，同时设立了个人信息保护委员会（以下简称“PPC”），负责监督法规的执行，为跨境数据流动监管提供明确的依据。

2020年修订版第28条中明确了对外国第三方提供个人信息的限制，规定个人信息处理业者在向外国（定义为日本境外的国家或地区）的第三方提供个人数据时，除非该外国有与日本相同水平的个人信息保护制度，否则必须事先获得本人的同意。此外，提供数据前必须向本人提供有关该外国个人信息保护制度和第三方保护措施的信息。如果第三方已经实施了与日本个人信息保护法相当的措施，那么个人信息处理业者需要采取适当措施来确保这些措施得到持续执行，并在用户要求时提供相关信息。根据法律第29条的规定，其中包括创建第三方提供记录等措施：规定个人信息处理业者在向第三方提供个人数据时，必须根据个人信息保护委员会规则创建相关记录，并保存一定期限。同时，法律第30条规定了接受第三方提供时的确认等，要求个人信息处理业者在接受第三方提供的个人数据时，必须进行必要的确认，并创建相关记录。

跨境数据流动监管条款的最新修订

随着信息通信技术的快速发展和全球化的深入，跨境数据传输的需求不断增加，这给原有的个人信息保护规则带来挑战。日本的立法者在APPI的附则中预留了一个更新机制，即政府每三年对个人信息保护相关的国际动向和新兴产业进行考察并适时制定新的措施。以附则中的更新机制为依据，日本在2020年对APPI中跨境监管的相关条款进行修订，以适应跨境数据流动监管的需要。

1.增加数据传输方的信息披露义务

APPI（2020年修订）第28条第2款明确规定，进行跨境数据传输的个人信息处理者在向外国第三方提供个人信息时，需要在获取数据主体同意之前履行信息披露义务。具体要求包括向相关监管机构和信息主体披露以下信息：信息接收方所在国家及该国的个人信息保护制度，信息接收方为保护个人信息所采取的安全保障措施，以及其他应该提供给本人参考的信息。此外，数据传输方的信息披露方式也在此次立法中得到调整：从“以书面方式为原则”修改为“以个人指定方式为原则”。这意味着企业必须按照个人指定的披露方式（包括电子数据）进行披露。同时，考虑到企业负担的减轻，如果个人指定的披露方式因费用过高等原因难以实现，也可以允许采用书面形式进行披露。

2.采取必要措施的义务

APPI（2020年修订）第 28条第3款规定，如果个人信息处理者向境外第三方提供个人数据，则必须按照个人信息保护委员会的规定，“采取必要措施以确保第三方继续实施相应的保护措施，并在数据主体要求时提供有关这些必要措施的信息。”必要措施的具体要求包括（《个人信息保护委员会规则》第18条）“以适当和合理的方式，定期确认该第三方实施适当措施的情况，以及可能影响该措施实施的该外国的制度是否存在及其内容。”另外，“当该第三方实施适当措施遇到障碍时，应采取必要和适当的措施，并在持续实施该措施变得困难时，停止向该第三方提供个人数据。”考虑到第三方的参与，数据处理者无法完全防备第三方对数据的破坏和泄露，无法完全控制第三方的行为。基于这一点，这种加重的义务并不是要求数据处理者保证数据在任何情况下都不会遭到破坏或泄露，而是要求他们采取所有合理的手段来约束和监督第三方，使他们能够以一种可预测和可管理的方式执行其职责，减少了因未能满足不明确的义务标准而可能面临的无端责任追究。

日本跨境数据流动监管制度发展的原因

加强对跨境数据流动的监管体现了日本对数据自由流动政策的调整，政策重心在关注数据流动自由的同时强调与安全并重，这个转变主要涉及国内和国际两个方面原因。

一方面，借助增强监管的政策宣示提升日本民众自愿提供数据的信心。跨境数据流动带来的经济价值需要建立在海量的数据供给基础上。实现这一目标，除了需要企业的数据供给外，还需要国内民众高度配合愿意提供个人数据。日本总务省做的一项民众与数据流动认识的调查结果显示，日本国民提供个人数据的意愿度与理解度远低于中国、美国、英国、德国，造成这一现象的原因之一是日本国民对数据泄露、恶意使用等安全问题的担忧，对数据处理者能否做好数据安全管理心存戒备[④]。在这种情况下，一味地追求数据自由流动，将不可避免地忽视国民对数据安全的呼声，最终对数据的汇集、处理产生不利影响。因此，日本通过加强跨境数据流动的监管，提高企业的数据安全管理要求，以增强国民对数据安全的信心和提供个人数据的主动性。

另一方面，提升日本在全球数据安全治理领域的国际话语权。当前全球数据安全国际规则的竞争态势愈演愈烈。欧盟的跨境数据流动认证标准、美国的数据控制者标准均在国际上产生了较大影响。日本借助举办G20峰会的契机，提出“可信数据自由流动”倡议，这一倡议既强调促进数据驱动经济的发展，也强调建立数据安全信任，保护国家安全和个人隐私[⑤]。日本跨境数据流动监管制度的发展可以视为对这一倡议内容的具体化。借助APPI的修订，并将安全流动的理念和内容落实到双边条约和多边贸易协定中，日本着力推动与欧盟、美国在跨境数据流动领域的安全同盟建设，推动建立安全同盟内部的数据安全圈。这种做法是日本介入美欧主导全球数据跨境流动格局的尝试，旨在逐步提升跨境数据流动治理的国际影响力和话语权[⑥]。

监管制度发展引发的法律风险

2018年以来，LINE公司（日本）在上海的关联公司（上海LINE数码科技有限公司）中4名负责系统维护的中国工程师，在没有通知日本用户的情况下登录日本服务器至少32次，访问了用户信息。这些服务器上存放着用户的姓名、电话号码和电子邮件地址等信息。LINE公司解释称，该公司出于业务上的需要而访问用户信息，并没有发现信息泄露现象。

2021年3月19日，基于当时实施的法案，日本个人信息保护委员会要求LINE公司及其母公司Z控股公司（Z Holdings）提交报告，并于同年3月31日起，对LINE公司实施入内检查。依其当时实施的《个人信息保护法》即2015年法来看，个人信息保护委员会按照该法第40条规定对LINE公司实施报告收集和检查工作。从PPC官网披露的信息中可以得知，委员会在此次检查工作中认为LINE的安全管理体系不充分，需要对LINE的报告进行进一步调查和验证，并强调LINE公司需要持续改进数据安全管理[⑦]。由于LINE处理的个人数据具有高度隐私性和大量性，因此对安全措施的要求很高。委员会根据法律第41条（2020年修订版APPI第147条）规定对LINE公司提供行政指导，强调了对处理个人数据的承包商进行适当监督的必要性、定期审计制度的实施，以及明确通知用户收集个人信息的范围[⑧]。

Line案例涉及的法律问题

1.管辖权问题。

基于网络空间的无国界性、虚拟性、发散性、复合性和互动性等特征，跨境数据流动天然地对传统管辖规则提出了新的挑战[⑨]。目前，随着数据在网络媒介上的跨境流动和存储变得普遍，导致数据的来源、存储和处理地之间出现了分离和割裂，进而导致了数据管辖权和治理权之间的界限模糊。考虑到数据对国家安全和公民隐私的重要性，一些国家或区域组织通过立法对跨境数据赋予了扩张性的执法管辖权[⑩]。

APPI（2020年修订）第171条规定：“当个人信息处理者对于获得的国内数据主体的个人信息，在国外进行处理的情况下，该法律仍然适用。”这意味着即使数据处理发生在国外，只要涉及的个人信息是来自日本国内的数据主体，日本的法律就有管辖权。在上述案件中，日本LINE公司所委托的第三方是一家中国企业，但这家企业对存储于日本的LINE公司服务器上的用户数据进行了直接访问。根据第171条的规定，这种行为显然仍属于APPI所调整的范围之内。个人信息保护委员会依照法律对LINE公司进行行政执法的行为，不仅体现了在相关领域日本行政管辖权的域外扩张，同时肯定了相关立法的域外效力，为域外执法管辖权的行使提供了合法性的支持。

2.企业开展跨境数据传输的实体义务问题。

APPI（2020年修订）第28条第2款明确规定，进行跨境数据传输的个人信息处理者在向外国第三方提供个人信息时，需要在获取数据主体同意之前履行信息披露义务。特定情况下第28条的规定不适用，包括提供给具有同等个人信息保护水平的国家的第三方；提供给已建立相当措施的第三方。如果第三方已经根据个人信息保护委员会的规则采取相应措施，建立了与个人信息处理事业者相当的体系，那么在向这些第三方提供个人信息时，可以不需要遵循第28条的同意要求。

在LINE公司的案例中，由于涉及在中国的外包公司对LINE公司个人信息数据的处理（包括访问），而中国并不属于日本个人信息保护委员会所规定的具有相当个人信息保护水平的国家，意味着需要获取数据主体的明确同意。此外，根据APPI，个人信息处理事业者必须采取必要且适当的措施，以防止个人数据的泄露、丢失或损坏，并确保个人数据的安全管理（APPI第23条）。当将个人信息处理的全部或部分委托给第三方时，必须对委托方进行必要且适当的监督，以确保数据安全（APPI第25条）。即使已经获得数据拥有者本人的同意将个人数据提供给外国的第三方，也不免除对委托方进行监督的义务。监督的目的是确保与事业者自身处理个人信息相同水平的保护。如果作为委托方的日本LINE公司，在中国工程师访问日本服务器的数据时，未能履行这些信息披露义务，那么它可能涉及到对APPI中相关规定的违反，即被视为不适当的第三方提供，从而构成信息泄露，进而导致责任方日本LINE公司承担相应的违反义务的法律后果。

案件反映的法律风险类型

1.境外访问行为的管辖风险。

APPI（2020年修订）第171条规定，“当个人信息处理者在国外处理国内数据主体的个人信息时，该法律仍然适用。”这意味着，即使某个行为在物理上发生在日本之外，只要它涉及或影响到日本境内的个人信息，该法律就有适用的空间。这对于在日本的中国企业或与日本企业有业务往来的国际企业而言，构成了一个显著的合规挑战。因此，对于涉及跨境数据处理的企业来说，理解并遵守日本的个人信息保护法规是至关重要的。这不仅涉及遵守具体的法律条款，如同意的获取和数据的安全处理，也涉及更广泛的合规文化，包括对数据主体权利的尊重，以及在数据处理过程中的透明度和责任性。

2.违背信息披露义务的风险。

APPI(2020年修订)第28条第2款对个人信息处理者披露义务的规定，旨在增强数据传输的透明度和数据主体的知情权，从而保障数据主体的利益。违反这一信息披露义务可能导致一系列风险。首先，最直接的风险是法律责任。例如，LINE公司的案例中，其处理个人信息的方式引起了公众和监管机构的关注。若LINE公司未能遵守上述法律规定，可能会受到法律制裁，损害其商业信誉和客户信任。其次，不遵守信息披露义务可能导致数据主体的信任丧失，会被视为不透明或欺诈行为，这在长期内可能对企业的品牌和市场定位产生负面影响。此外，若个人信息处理者未能充分了解信息接收方的数据保护措施，可能会将数据传输给安全措施不足的第三方，增加数据泄露的风险。

3.针对承包商的监督义务风险。

APPI第25条规定，“个人信息处理者委托处理全部或部分个人数据的，必须对受委托方进行必要和适当的监督，以确保受委托处理的个人数据的安全管理。”个人信息处理者不仅要对自身的数据处理活动负责，还需对委托给第三方承包商的数据处理活动进行监督和管理，监督义务的实施涉及多个风险点。首先，承包商可能缺乏足够的数据保护措施，而增加由此产生的数据泄露的风险。其次，承包商可能未能完全遵守数据保护法律和规范，导致合法性问题。此外，监督过程中的不透明或不足可能导致个人信息处理者无法准确评估承包商的数据处理活动。在LINE公司的案例中，公司面临的主要问题是在处理和存储个人数据时涉及的外部承包商。该案例表明，即使是大型企业也可能在对承包商的数据处理活动进行持续且有效的监督方面遇到挑战。

中国企业如何提升数据安全治理水平

健全企业内部数据治理机制

内部数据治理机制不仅是企业加强数据安全管理的需要，也是应对域外长臂管辖的需要。对于数据治理领域域外管辖的兴起，中国企业需全面跟踪和及时掌握数据流入和流出国家的监管规则发展，完善内部数据安全治理框架。

第一，建立数据全生命周期安全管理制度。在合法正当、知情同意、最小必要和公开透明等数据处理原则的指导下，针对各种级别的数据，应该制定具体的分级保护要求和操作规程，确保在数据收集、存储、使用和传输的每一个环节实施严格的数据安全措施以满足数据合规要求。

第二，落实数据安全处理人员管理制度。数据合规实践反复证明确立数据合规控制流程不能完全消弭风险，还需要企业主体着眼于数据合规风险应对机制的构建并明确监管红线，包括设立内部数据合规机构、确定数据安全责任人和责任部门，应根据需求设立数据安全管理人员，负责全面监督和管理数据处理活动的安全性，并协助行业监管部门的相关工作。

第三，培养数据合规文化。企业应该通过塑造合规理念，将合规观念纳入经营实践中，并建立起员工的合规意识。

增强企业数据处理的透明度

数据处理者需要履行信息披露义务，增强数据处理透明度已成为普遍共识。在当前的法律规则中，透明度要求具象化为知情同意规则，同时要求企业满足信息披露义务的要求，建立与用户间的投诉和争议解决机制。

一是遵守知情同意规则。个人信息处理者只有在取得个人同意后才能处理相关的个人信息，知情同意规则是在1970年由德国黑森州的数据保护法所确认的[?]。在处理个人信息时，企业要获取数据主体的同意必须确保其同意是在知情的基础上，明确、自愿且真实作出的。当涉及向外国第三方提供个人数据时，尤为重要的是要确保获取数据本人的明确同意，并向其提供充足的信息，包括数据将如何被处理、存储和保护，以及移转目的地的相关信息。

二是满足信息披露义务要求。作为信息处理者，需要明确了解相关法律对信息披露义务的具体要求，并确立监管的底线。应当配合相关法律制度，从信息披露时间、披露内容、披露方式等方面完善企业的信息披露体系。在处理个人信息时，需以公开、透明的方式行事，向信息主体公布个人信息处理规则，并清楚告知处理目的、方式及范围。在紧急情况下，若无法及时通知，处理者应在情况缓解后尽快履行告知义务。并且应以显著方式、清晰易懂的语言通知，确保信息主体充分理解。

三是建立投诉和争议解决机制。投诉和争议解决机制源自于用户与数据处理者在掌握信息、可调动资源等领域的不平衡地位。从保护用户权益、实现实质公平的视角，企业需建立相关机制，增强数据处理过程的可诉性。企业可以通过用户协议的形式，明确用户投诉渠道，建立争议解决机制。一方面是明确投诉程序启动的条件、程序，告知用户投诉处理的期限、结果反馈的渠道。另一方面，针对用户对投诉结果不满的情形，企业可建立第三方争议解决机制，由第三方对争议进行处理，更好地维护用户权益。

加强同承包商之间的协同合作

APPI第25条规定，委托方在委托处理个人数据时，必须对受委托方进行必要和适当的监督，突显了数据处理合作关系中的核心法律责任。个人信息处理者在委托数据处理时，不能只依赖受委托方的自我管理，必须主动监督，确保符合数据保护标准。企业需要在以下几个方面加强同承包商之间的协作，有效执行这一要求。

1. 审慎选择合作伙伴。合作伙伴的选择不仅应基于其专业技能和服务质量，更要考虑其数据保护政策和历史表现。这一过程需要通过细致的尽职调查来完成，包括但不限于审查潜在承包商的数据保护措施、安全策略和遵守法律的记录。一旦选择了合适的承包商，接下来的关键步骤是在合同中明确规定数据保护的条款。这些条款不仅应覆盖数据处理的具体细节，还应包括监督和审核机制，以及在数据泄露或其他安全事件发生时的应对措施，确保双方对于数据保护的期望和责任有着共同的理解。

2. 建立定期监督和评估机制。在合作过程中，定期的监督和评估是保证数据安全管理的关键环节。这不仅包括定期审查承包商的数据处理活动，还应包括对其安全措施的评估和验证。在必要时，进行现场审核或第三方审核也是确保数据安全管理到位的有效手段。

第三，明确各自法律责任。在业务合同中应纳入数据保护条款，如果数据处理方通过间接渠道获取重要和核心数据，应该与数据提供方签订相关协议或承诺书，明确双方的法律责任。在委托传输数据时，应根据数据的特性、重要性和使用环境，制定相应的安全策略，并实施适当的保护措施。为了适应全球化的数据治理趋势，克服跨境数据合规的难题，我国企业应当密切关注相关国家立法新动向，着重把握当地数据跨境要求，明确监管红线，构建一套完善的现代化企业数据流动合规体系。在数据主权安全日益受到重视的今天，各国的数据流动监管规则都将不断对企业数据合规体系提出更高的要求，企业在出海时必须直面跨境数据合规难题，强化数据安全管理与合规体系建设，以适应数字经济的未来发展趋势。

（编辑 杨利红）

当前，美国是全球国债余额最大的国家，国债占GDP比例在主要经济体中处于较高水平。美国高额财政赤字对全球经济和金融稳定构成“重大风险”，并对我国产生外溢冲击。我国应未雨绸缪，做好风险防范与应对。

美国联邦政府高额财政赤字的特征

财政赤字是财政支出大于财政收入的差额。自2002年以来，美国联邦政府连续21年“支大于收”，财政赤字规模不断攀升。特别是新冠疫情和俄乌冲突爆发以来，美国政府加大财政补贴和军费开支力度，财政失衡矛盾加剧。2020至2023财年，美国基本财政赤字占GDP比重分别为11.9%、8.8%、1.3%和5.8%，财政赤字占GDP比重分别为13.9%、11.1%、4.1%和8.8%。[1] 为平衡财政收支，美国持续加大国债发行力度。2019至2023年，美国国债余额由22.7万亿美元攀升至33.2万亿美元，国债占GDP比例由105.6%升至121.2%。当前，美国已成为全球国债余额最大的国家，国债占GDP比例在主要经济体中处于较高水平。

美国联邦政府高额财政赤字会加剧美元作为国际货币的“特里芬难题”，即加大全球安全资产——美国国债的供给，与维持美国国债安全性之间存在矛盾。高额财政赤字下，美国联邦政府债务可持续性风险凸显。当前，美国名义利率攀升至高位，债务偿付成本抬升，“r-g”快速向正值收敛。[2] 美国财政支出中利息支出占比持续上升，对其他支出产生挤出效应，财政政策的乘数效应趋降。2024年是美国大选年，两党博弈下财政支出紧缩空间有限。国际货币基金组织预测，2025年，美国财政赤字占GDP比例将达到7.1%，国债占GDP比例将达到126.6%。长期看，美国联邦政府运营呈高负债特征，较小资产规模支撑负债端庞大薪酬和债务规模，债务可持续性的微观基础薄弱。[3]

美国联邦政府高额财政赤字的外溢影响

美国联邦政府高额财政赤字将对全球经济和金融稳定构成重大风险。

对全球经济的影响。美国联邦政府高额财政赤字是美国长期通过债务扩张和货币超发推动经济增长的结果，可能导致美国通胀压力长期存在。[4] 美联储货币政策调整的不确定性加大，高利率将可能持续较长时间，对全球贸易、私人消费和投资带来较大冲击。美政府高额赤字将引发市场对美债可持续性的担忧，债务上限约束和政府“停摆”危机将反复出现，通过金融资产再定价、国债收益率及利率中枢抬升等渠道影响美国居民、企业资产负债表，加大美国经济下行风险，影响全球经济。美国长期实施赤字经济和负债消费，导致全球美元流动性过剩，驱动大宗商品价格上涨，并通过进口需求扩张和贸易逆差将多余的美元流动性输送到贸易顺差国，将加大大宗商品进口国和贸易顺差国的输入性通胀压力，对相关国家经济增长和居民福利产生负面影响。美国高额财政赤字还将吸收其他国家和地区的超额储蓄资源，挤占投资和消费增长空间，加剧全球经济失衡。

从国民经济核算角度看，预算赤字与贸易赤字通常同时出现。伴随美国财政赤字扩大，美国商品贸易逆差从2000年的4467.8亿美元一路攀升至2023年的1.06万亿美元。美国商品消费缺口主要依靠从其他国家进口满足，而其他国家通过贸易顺差积累的美元储备很大一部分又投资于美国资本市场，导致全球经济失衡在商品和金融层面均持续恶化。

对金融稳定的影响。美国政府高额财政赤字动摇美国国债信用基础，[5] 提高美元较其他货币利差吸引全球资金回流美国，[6] 同时推高美元指数，造成美元汇率超调，使其他经济体货币普遍面临贬值压力。现美国国债是全球最重要的“安全资产”，被各国储备资产管理机构、私营投资者广泛持有；美国国债收益率提高将造成投资者浮亏。[7] 美国国债是国际金融市场的最主要增信抵押品之一，国债收益率抬升造成抵押品估值下降，使部分金融机构、特别是非银行金融机构融资链条脆弱性上升。[8] 美国国债收益率是美元公司债、资产支持证券、居民住宅和商业地产等利率敏感性资产的主要定价基准，国债收益率抬升将加剧资产重定价效应，^[9] 也会推动欧元区、日本等主要发达经济体利率的联动上涨，加剧新兴市场和发展中国家货币错配风险。随着全球基准利率改革的完成，美元定价权由离岸银行间市场回归在岸美国国债回购市场。美国国债在全球金融体系中的定价基准地位得到巩固，这将强化美国政府财政赤字对全球金融稳定造成的冲击效应。

需要关注，美国高额财政赤字的相关冲击也会波及我国，主要体现在以下方面。

一是中美利差持续倒挂，资本外流压力延续。受美债风险演化等因素影响，美国10年期国债收益率由2022年初的1.6%升至2024年4月22日的4.6%。同期，我国10年期国债收益率从2.8%降至2.2%，中美利差由约120基点大幅调整至约-240基点。中美利差加大倒挂和美元资产回报率提升，驱动跨境资本回流美国，造成我国资本外流压力加大、人民币汇率持续面临贬值压力、股市表现整体低迷。2022年和2023年，我国非储备性质金融账户逆差分别为2573.2亿美元和2099.3亿美元；人民币兑美元汇率由2022年初的6.3745贬至2024年4月22日的7.2436；同期，上证综合指数由3639.8点跌至3044.6点。在美国财政赤字和债务风险攀升背景下，美债投资者要求获得更高风险补偿，美债发行成本将继续处于高位，中美利差倒挂现象还可能持续一段时间，人民币兑美元汇率短期面临贬值压力，中长期汇率波动可能加大；“热钱”大进大出可能形成对局部市场的冲击效应。

二是美元流动性收缩，部分中资主体债务的可持续性承压。2024年3月末，中资主体发行美元债余额13393亿美元。其中城投、金融和房地产行业余额占比分别为40.5%、26.2%和12.0%。近年来，房企中资美元债风险集中暴露，包括恒大、阳光城、旭辉、融创等先后发生违约。美元融资成本抬升推动中资美元债信用风险释放，并通过交叉违约等条款向境内市场传导。2023年末，我国银行业美元资产和负债规模分别为8277亿美元和4279亿美元，美元资产与负债差额形成的资金缺口达3998亿美元，占美元资产的48.3%。美国高额财政赤字引发美元信用下降，会造成美元流动性收紧，导致部分中资金融机构外币资金流失、成本提高，外币负债端流动性承压。

三是美国加大对高科技产业支持力度，挤压中国产业发展空间。美国财政赤字扩大，部分原因在于美国政府近年来逐渐加大应用产业政策，通过出台产业补贴法案，加大对半导体、新能源汽车等领域的税收抵免和研发支持力度，吸引产业链回流，巩固和提升美国在高新科技领域的竞争力。在大国科技博弈日益激烈背景下，预计未来美国政府将继续对高新科技行业实施补贴，并可能推出更多产业复兴基金，推动造船业等行业发展。在美国科技“脱钩”、产业链“回流”、“在岸化”和“去中国化”等行为影响下，我国高新科技行业发展以及战略敏感性行业的招商引资和对外投资将面临一定制约。半导体领域实现技术突破和赶超的难度加大，新能源汽车和清洁能源领域的海外市场拓展遇阻，产业链外部合作空间遭受挤压。

四是美元信用受损，我国海外资产安全受到威胁。长期以来，美国国债被认为是全球金融体系最重要的“安全资产”，财政可持续性是美元及美国国债信用基础。美国联邦政府高额赤字动摇美元及美债信用，对我国持有的美元资产估值及安全性构成威胁。截至2024年1月末，我国官方储备资产中美国国债规模为7997亿美元，成为美元信用下降可能波及的最大风险之一。此外，广大发展中国家普遍需要举借大量美元债务，以弥补国内发展资金不足的问题。近年来，我国已成为全球发展中国家最大的双边债权人，债权主要以美元计价。美国高额财政赤字将引发美元融资成本提高，加剧发展中国家主权债务偿付压力，对我国海外资产安全构成威胁。

应对

面对美国联邦政府高额财政赤字可能造成的外溢影响，我国应未雨绸缪，做好外部风险防范和应对措施。

第一，加强跨境资本流动宏观审慎管理，防范输入性金融风险冲击。在中美利差持续倒挂背景下，我国面临的资本外流压力和输入性金融风险冲击加大。中国经济稳定和高质量增长是应对外部冲击的重要保障。一方面，国内货币政策制定仍然要坚持以我为主，不被美联储货币政策调整预期和节奏左右，综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，为实体经济复苏营造良好的货币金融环境。另一方面，不断完善宏观审慎政策框架，丰富跨境资本流动管理工具。加强对中资美元债、跨境信贷、离岸人民币等高风险领域的风险监测与管理。根据外汇市场形势变化，动态调整逆周期调节因子、外汇存款准备金率、远期售汇业务外汇风险准备金率等政策工具，同时配合使用预期引导、公开市场讲话、窗口指导、离岸市场流动性管理等工具，扭转外汇市场上的非理性行为和单边预期，合理管理和引导“热钱”的流入和流出，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

第二，完善我国对外负债管理，夯实金融机构外币流动性。健全我国对外负债事前预警、事中响应和事后处置机制。加强全口径跨境融资宏观审慎管理，动态调整跨境融资杠杆率。引导举债主体优化举债地域、币种与期限结构，降低外部输入性风险。加强金融机构美元流动性管理，保持美元流动性覆盖率、净稳定资金比率充足。加大短期批发融资、表外衍生品外币融资、债券回购融资的风险监测力度，开展必要的情景分析和压力测试。加强对货币错配严重、外债规模较大的主权，公司及金融机构主体的信用风险管理，增加风险缓释措施，加大拨备计提力度。

第三，完善产业支持和产业安全政策体系，推动高科技产业发展，弱化美国产业政策对我国影响。面对愈加激烈的全球科技竞争和美国的持续打压，我们不能陷入美国渲染的“过剩产能”陷阱，应继续坚定使用国家产业政策工具，加大对新兴和未来产业的支持力度，加快推动新质生产力形成，维护我国正当的科技和产业发展利益。针对穆迪下调我国主权信用评级展望等行为，可以考虑由相关机构发布主权债务可持续性对比白皮书或相关报告，对比中美和其他主要经济体主权债务负担情况，对相关疑虑做出正面回应。针对美国对我国半导体、新能源汽车、造船业等采取出口管制、设置歧视性补贴条款、开展“301调查”的重点行业，可考虑通过政府采购、税收减免、提供优惠信贷等措施，帮助企业渡过难关。有关机构、行业协会等可以帮助企业协调其他国家和地区的进口产品渠道、多元化出口市场，降低对美国市场和产品的依赖。

第四，优化储备资产结构，加强发展中国家主权债权管理。当前，安全性和流动性仍是我国持有充足储备资产的首要考量。应降低外汇储备对美元的依赖，增加黄金储备持有。增进区域货币合作，运用外汇储备购置能源、粮食、关键资源和战略性物资。以债权关系为出发点，带动双边直接投资，从资金输出转向技术、管理、人员乃至公共产品全方面输出，帮助债务国优化产业布局，巩固双边经贸联系。高度关注债务国经常账户、财政收支、储备资产充裕度等重要指标变动情况。丰富发展中国家债权币种结构，增加人民币等其他货币的份额，避免美元利率抬升的外溢冲击。

（编辑  季节）

2024年2月21日，美国总统拜登签署行政令，指示美国国土安全部和海岸警卫队牵头，加强对其国内主要港口使用的搭载先进软件（远程控制软件）的外国制造船岸起重机可能存在的安全风险（海事网络安全）进行审查与监管；美国启动了替代计划，以强化本土针对此类设备的制造能力和供应链韧性。此类设备及操作系统的核心供应商——振华重工等中国企业与机构成为其关注焦点。该事件有可能进一步发酵，对中国制造搭载先进软件的输美产品和设备造成一系列冲击。

美国对振华重工发难的原因

国家安全考量

基于中国制造的船岸起重机装备了可用于远程控制的先进软件，美国政府怀疑其中存在潜在的网络安全漏洞，包括间谍软件或后门程序，担心其可能被用于情报收集或网络攻击。截至目前，美国政府的指控停留于对国家安全潜在威胁的假定，并未掌握实证。2022年底通过的《国防预算案》授权开展关于外国制造的起重机对美港口网络及国家安全威胁展开研究[1]，该报告尚未公布。

近期白宫新闻发布会指出，美国海事运输系统（MIT）每天面临多起企图擅闯其控制系统与网络单元的不速之客。美海军少将John Vann强调，海岸警卫队已对美港口200个船岸起重机开展网络安全漏洞评估，发现其在设计制造之初就搭载远程控制与信息收集单元与技术，认为这将对美港口安全带来重大外部威胁。

美国交通部海事管理局（MARAD）在其警示公告中指出[2]，中国“国家交通运输物流公共信息平台”（LOGINK）、同方威视[3]（Nuctech）扫描系统以及振华重工制造的全自动船岸起重机存在被远程控制的风险，对包括美国在内的全球港口基础设施的信息与运营安全带来潜在安全漏洞，应采取严格的监管和预防措施。

《华尔街时报》在2023年3月5日报道称，中国正通过其制造的船岸起重机监视美国港口，并具备远程控制的能力，能够在关键时期干扰重要物资的运输。该报道援引美军方将其视为对军用港口、泊位的严重威胁，将振华重工制造的船岸起重机比做“特洛伊木马”，称其能够通过监视军用物资调配从而推演美全球军事部署。美国港务局协会（AAPA）则反驳称，并没有起重机被用于远程控制并威胁港口运作的确凿证据，认为该指控“耸人听闻”。

自2023年7月起，美国着手调查瑞士ABB公司与上海振华的业务关系；2024年1月，美国致函ABB公司提出：“允许振华在中国将ABB的技术和软件安装到运往美国的起重机上，引发了美国关于智能、网络安全和供应链风险的担忧，因此是不可接受的，必须立即纠正。”ABB公司回应称，公司为包括中国公司在内的以及在美国港口使用的全球起重机制造商提供软件和硬件，特别说明其起重机软件技术是“供应商独立的”，即中性的，不存在其他目的和用途。虽未具体提及起重机，美国联邦调查局和其他安全机构已发出警告，指出中国对美国基础设施构成了潜在的威胁。

美国此举的战略意图

美国此举企图实现一举多得的战略目标：

1.通过渲染国家安全，倒逼美国制造业回归，运用政府补贴实施保护主义的进口替代政策，在重点领域增强其在全球供应链中的主导权；

2.借助2023年初的“高空气球事件”，进一步渲染来自中国的信息安全威胁；

3.在中国富有竞争力的产业中，寻求对华战略脱钩的突破口；

4.向第三国企业和机构发出警示信号，以遏制其在高端制造领域与中国深度合作；

5.瞄准产品网络化、智能化的趋势，将打击中国制造的载有软件的起重机作为典型案例，以备将所有载有软件的中国产品纳入监管和限制行列；

6.以制造假想敌来煽动民情，讨好美国产业工人，为总统竞选的连任拉票。

美国港务局协会称，振华重工是美国港口大型船岸起重机的最主要供应商，在业内具有垄断地位，呼吁国会采取措施促进起重机制造业回迁美国本土，大力支持美国港口设备制造业本土化。

振华重工在美国的市场份额、使用情况、价值规模

振华重工是世界领先的港口机械制造商之一，其大型船岸起重机产品在全球100多个国家/地区广泛使用。目前，全球港口使用的大型集装箱船岸起重机70%-80%由振华重工制造。

21世纪初，振华重工起重机进入美国市场，因深受业内用户青睐，如今已遍布美国主要港口，尤其是集装箱起重机。《华尔街日报》称，约80%的美港口船岸起重机由振华重工制造。在信息技术方面，振华重工与微软、挪威Kongsberg Gruppen集团、瑞士ABB等全球企业合作，实现设备互联、实时数据分析及服务。

振华重工董秘办表示密切关注此事件，同时称该公司在美业务占比不到10%，初步判断该事项对公司影响较为有限。

美国可能采取的打压手段

法律和行政命令

拜登签署行政令授权国土安全部、海岸警卫队采取更积极主动的审查和监管措施。包括：国土安全部将制定《海事网络安全标准》，以应对相关网络安全威胁；海岸警卫队被授权处置海事系统面临的现存和潜在恶意网络活动，“控制和审查存在已知或可疑网络安全威胁的船只和港口设施”。

海岸警卫队将发布一项《海事安全指令》（Maritime Security Directives），针对位于美国重要商港的中国制造船岸起重机采取了网络风险监管行动，重点审查与起重机相关的信息和操作技术。同时，海岸警卫队提议更新其海事安全法规，增加专门针对悬挂美国国旗的船只、外大陆架设施和受《2002年海上运输安全法》约束的美国设施建立最低网络安全要求的法规，并开启公众意见征询，直至2024年4月底新规则正式实施。

行政令同时规定，对海事网络攻击事件或主动网络威胁做出强制性报告，包括对船只、港口及其设施的威胁，并计划新任命一名海事安全主管。

近年来，佛罗里达州共和党众议员Carlos Giménez多次提案，呼吁应对中国制造的船岸起重机为美港口所带来的安全威胁。《2022年美国港口起重机法案》提议，禁止美国购买中国起重机，并鼓励向其他制造商采购；《2023年港口起重机安全和审核法案》，提议加强监管美港口使用的“外国对手”（Foreign Adversary）制造的起重机，特别是“将其信息和操作技术组件连接到美本土网络基础设施中的起重机”。

监管及限制措施

对振华重工及保持对美业务的同类企业可能采取的措施包括：（1）进行全面安全审查，并接受不定期“飞行检查”；（2）要求其作出书面合规承诺；（3）责令其定期向监管部门提供报告说明；（4）指派专员进厂监督；（5）以国家安全为由限制振华重工进入美国市场。

技术和供应链限制

责令美国企业并威胁第三国企业，拒绝向振华重工及同类中国企业提供关键技术和组件。振华重工是中交集团的子公司，2020年，以南海岛礁建设与军民融合为由，美国商务部将5家中交集团子公司列入技术转让限制名单，同时，美国国务院对其高管做出签证限制。

美国替代振华重工的方案

日本三井起重机

美国政府已与日本三井造船株式会社美国子公司PACECO Corp.达成协议，该公司计划重启在美国本土的船岸起重机制造，该计划具体信息并未公布。1958年该公司推出第一台专用船岸集装箱起重机，但在20世纪80年代末退出美国本土制造业。

日本三井是世界知名的起重机制造商，有能力满足美国港口的技术标准，但其产品成本远高于振华重工。在质量和价格方面，振华重工起重机迄今在美国市场并没有替代产品，少部分美港口使用的芬兰科尼起重机（Konecranes）价格高出振华重工同类产品30%。

截至目前，PACECO重回美国制造业的计划还停留在寻找合作伙伴与场地的阶段，投资与生产落地、产品输出与市场推广尚需数年时间。

国内制造

基于拜登政府提出的“投资美国计划”（Investing in America Agenda），美国政府将在未来五年内投入超过200亿美元用于港口基础设施建设，其中包括重建本土起重机制造业，以结束中国在大型货物起重机领域的主导地位。然而，投资的具体细节尚未完全公开，从时间表和支持美国起重机制造商的具体措施分析，投资计划实施与效果显现尚需数年时间。

替代方案的时间周期与经济成本

替代振华重工起重机将涉及技术评估、采购、安装和调试等环节，可能需要数年时间。替代计划的经济成本预估巨大，包括采购成本、安装费用以及潜在的运营效率损失。

该事件的预期危害

该事件是美国以国家安全之名降低对“中国制造”依赖的初步行动，预计此类限制性举措将进一步发酵，有可能对中国制造的搭载先进软件的所有输美产品和设备将造成一系列冲击，进而对中美贸易总量及商品结构产生重大消极影响。

以2022年高达7594.3亿美元的中美贸易总值为例，前十大类输美商品中，至少有6种当前或即将涉及软件搭载，占比20%以上。着眼于未来，几乎所有产品均呈现出网络化、智能化的发展趋势，尤其是自动驾驶和远程操控技术的广泛应用，美国可以沿用该项惯例，对所有中国输美商品采取类似的打压措施。

在此案例中，为上海振华提供技术支持的瑞士ABB公司在应对美国质询过程中采取了明哲保身的态度，并没有为上海振华提供有力的辩护和佐证，规避美国的打压。鉴于美欧在“美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）”框架下的对外行动更加协调一致，特别是在当前激烈的地缘政治冲突中形成了更加密切的同盟关系以及对中国立场的一致偏见，若美国在该起重机案例中实现了其政治企图，则欧盟极有可能如法炮制，或至少选择美国的贸易举措。如此一来，中国高技术产品出口将遭遇巨大障碍，外贸结构升级将面临更严峻的挑战。希望相关企业及主管机关对该案件，尤其是其显露的先兆性苗头予以重视，并制定相应的策略予以积极应对。

中国对美国发难的应对策略

振华重工要采取更加积极主动的应对措施。鉴于该事件将持续发酵，可能波及整个行业乃至更多中国制造的包含信息软件的输美产品，建议政府责成中国机电产品进出口商会介入，与我驻美大使馆经济商务处密切配合，主动与美方对应的政府机构和商协会进行交流和交涉，争取公正的解决方案。

中国工业经济联合会和中国机电产品进出口商会应与商务部制定反制措施预案，以该案件为契机，围绕我国对美欧的出口产品可能在未来遭遇同类安全审查和限制措施的风险进行全面评估，并制定相应的产业保护策略。

作为长期战略，我国通过持续创新提高自主可控能力，提高产品国际竞争力，或者推进市场多元化等经营策略也尤为重要。

（编辑  季节）

房地产具有基本居住功能的耐用消费品特征和资产配置属性的投资品特征，对于中国经济短期波动、中期转型和长期发展，以及中国金融领域的稳定，都具有重要影响。

房地产对国民经济增长具有显著的重要性，它具有基本居住功能的耐用消费品特征和资产配置属性的投资品特征，对于中国经济短期波动、中期转型和长期发展，以及中国金融领域的稳定，都具有重要的影响。按照我们的联立方程模型，房地产投资增速对GDP增速的弹性为0.19，即1个百分点的房地产投资增长对经济增长拉动的综合效应(间接和直接拉动)大约为0.19个百分点；房地产对居民资产负债表影响甚大，占居民资产比例约为59%(2022年)，直接关系居民部门的消费、投资和预期。  

2024年1-4月，房地产开发投资同比下降9.8%，新建商品房销售面积下降20.2%，销售额下降28.3%，房屋新开工面积同比下降24.6%。

2024年5月17日，央行宣布下调个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，取消全国层面首套住房和二套住房商业性个人住房贷款利率政策下限，调整个人住房贷款最低首付款比例，设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。

房地产何时企稳，未来还需要怎样的政策进一步支持，对经济和金融市场的影响将会如何？本文从基于人口结构变化预测未来5-10年的房地产需求、收储资金规模的测算、以及居民资产负债表中房地产资产的变化趋势这几方面，对房地产销售何时可能企稳做部分定量的趋势研究。

对于短期经济增长而言，为了就业稳定和社会生活的平稳，加大政策支持力度，确保不发生系统性金融风险是关键问题；对于中长期发展目标而言，在逐渐降低房地产投资属性、回归居住功能，增加保障性住房比例，降低地方财政对土地的依靠，减轻弱势群体的住房需求压力的同时，转换发展动能、促进科技行业和高端制造业的成长，是实现高质量发展的重中之重。

房地产行业还具有一定的发展空间

学术研究对城镇居民住房资产的估价方法各异，例如李扬等(2018)、杨业伟(2020)、周晓蓉等(2014)、刘向耘等(2009)将商品房平均售价作为城镇居民住房资产价格的依据，马俊等(2012)将重置成本作为城镇居民住房资产价格的依据，但并未考虑城镇居民住房属性的不同。然而，不同产权的城镇居民住房价格差异显著，因而分别进行估价是有必要的。

这里将城镇居民住房分为居民购买住房、自建住房、租赁私房及其他住房三类，对这些资产分别进行估价。

对于居民购买住房，本文借助商品房中住宅平均售价来进行估价。居民购买住房中原有公房、二手房等与商品房属性较为接近，其属于居民拥有合法产权的住房，价格也与正常商品房相近，故可使用历年商品房中住宅平均售价进行估价。通过居民持有的城镇住房面积和购买住房占比相乘，可以得到购买住房存量面积，然后将当年存量面积和上年存量面积相减，得到当年增量面积。    

对于公房、自建住房、商品房，本文按照历年新增面积乘以重置价格加总，得到当年城镇居民持有商品房和原有公房价值，即为：                    

利用上述方法估算的各类房屋资产加总，得到城镇居民住房资产估算结果。测算发现，2022年，我国城镇居民住房资产总和为270.74万亿元。其中：居民购买住房资产为176.71万亿元，占比65.27%；城市自建住房资产为21.11万亿元，占比7.81%；镇自建住房资产为33.7万亿元，占比12.45%；租赁私房和其他住房资产为39.16万亿元，占比14.47%。

2020年，我国人均住房建筑面积为41.8平方米。其中，城市人均住房建筑面积为36.5平方米，城镇人均住房建筑面积为38.6平方米，乡村住房建筑面积为46.8平方米。2020年全国仍有12.7%的家庭人均住房面积不足20平方米，其中，城市仍有17.4%的家庭人均住房面积不足20平方米。

从国际比较看，德国1988年人均居住面积36.9平方米，2018年人均居住面积46.7平方米。美国新建住宅平均面积不断提升，加上家庭小型化趋势，人均住房面积的提升显著，2017年已达96平方米。

据此可认为，我国城镇居民住房面积总体并未饱和，还存在一定的发展空间。我国居民购房贷款存量占居民购买住房资产的比例为36.7%，低于全球发达经济体的平均水平(45%)。

我们把房地产需求分为刚需(因为人口、收入、改善居住等基本面因素引起的需求)和投机性需求(流动性、风险偏好等因素影响)两部分。我们经过测算把投机性需求占房地产需求的比例估计出来。从最新的数据看，目前房地产销售中投机性需求大约接近1%，与最高峰(2007年和2010年的40%，2017年初为30%)相比有较大差距。从逐渐降低房地产投资属性、回归居住功能的角度来看，目前房地产市场的投机性属性较低，并不存在泡沫的风险，而是存在短期超调过冷的风险。

在中国居民资产负债表中，住房资产占比大约在59%左右，这与同时期东亚经济体的数据一致，东亚经济体人均GDP为1.2万美元左右。由于房地产资产占居民资产负债表的比例较高，房价、销售的短期较大波动，容易影响经济和社会的稳定性。     

在城镇化进程中，改善居住空间的需求因素属于“刚需”。我们根据人口结构变化（购房主力人群），估算了未来一个阶段中国城镇居民的刚需趋势。按照我们的测算，2019-2021年将是2015-2030年期间中国城镇居民刚需的顶点。随着人口结构变化，购房主体年龄群体式微，城镇化进程趋势逐渐平缓，城镇居民刚需面积改善边际递减等因素，中国城镇居民房地产刚需趋势将逐渐减弱。刚需的中长期变化趋势对于中国经济的影响重大，对于中国经济结构也将产生重要影响。

    房地产占居民资产负债表的比例将逐渐降低。按照全球主要经济体的发展规律，当一个国家人均GDP越过1万美元后，金融市场将逐渐对外开放，居民资产负债表的配置也开始呈现多元化。从日本、韩国、中国香港地区等东亚经济体的国际经验来看，这一阶段居民资产负债表的一大特点是，房地产资产从以往占大部分比例开始稳步下降，20年间平均下降15-20个百分点，居民资产逐渐配置到海外资产和股票、债券等金融资产。我国人均GDP已经越过1万美元，居民资产负债表的重新配置正在逐渐展开，未来中国权益市场将会承接更多居民财富的资产配置转移和需要更多的专业机构投资者，而房地产占比将逐步降低。

房地产合意收储规模的测算

政策收储在理论上可以平抑房地产周期，短期内可缓解房地产市场压力，控制经济和金融市场风险。政府通过城投收购存量住房，可以有效降低房地产目前的库存水平，缓解房地产市场的下行压力，重点是收储支持的资金规模力度和节奏。设定合理精准的收储规模，首先需要确立收储的目的（防止再泡沫化应是重要考量），这是推动房地产市场回到平稳发展的路径。

测算政策收储的理论规模主要通过两个方式：一是要促使目前新建房库存量(已建成未出售商品房)通过收储达到合理去库存周期的力度；二是按照过去6年实际供给超越潜在需求的角度测算提前预支的住房需求。由此，确立收储的政策目的主要是平抑购房周期波动。   

按照目前的政策目标范围，从新建房累积库存量(已建成未出售商品房)达到合理去库存周期的力度来测算，政策收储的总规模大约为1.12万亿元。

按照2024年4月的数据，目前我国建成未销售的住宅类商品房大约为3.9亿平方米，依照过去两年月均销售的现房销售速度测算，去化周期为21个月，处于有数据以来的最高点。建成未销售类住房的去库存，需要及时给予房地产开发商流动性支持，缓解企业当前的压力，促进地方政府的土地出让情况。如果回到正常的去周期水平(过去五年的平均水平为15个月)，那么需要政府收储住房大约1.5亿平方米，按照目前均价10000元平方米的七五折计算，需要投入资金总额约为1.12万亿元。若按照目前政策的总规模，3000亿元保障性住房再贷款和带动银行贷款5000亿元，大约可以完成这一类住房收储的大部分任务。   

商品房库存除了已建成未出售的，还有未建成的住房库存和长期空置的二手房库存，且后面两类库存占比较大。粗略估算，要回到正常的库存水平，未建成的住房库存大约需要下降4亿平方米，长期空置的二手房库存大约要下降25%(2.1亿平方米)。因此，除了目前政策明确支持的已建成住房库存回归正常化的目标，要实现房地产市场未建成的住房库存和长期空置的二手房库存回归正常化目标，还需要政策收储大约6.1亿平方米，还需要投入资金总额约为4.58万亿元。

总之，如果只是对应已建成未出售的商品房库存回到正常水平，需要收储资金规模约1.12万亿元；如将未建成的和长期空置的二手房库存（6.1亿平方米）回归正常化目标，还需要约4.58万亿。   

同时，按照我们的房地产供需缺口测算，过去六年每年超额的房地产供给大约为1.1亿-1.5亿平方米，2024-2025年即便每年的潜在住房需求为9亿平方米左右，综合以往的需求透支、库存过多因素和经济增长预期等影响，实际的住房销售可能略低于9亿平方米的潜在中枢水平。过去6年累积的过剩供给大约为6.6-9亿平方米，这部分提前透支的供给将对未来一段时间的实际需求产生压力，应纳入政策支持的观察范围。

政策支持下，房地产何时企稳

如果没有强力的政策支持，房地产市场可能还需要3年时间回到正常发展水平。房地产的理论销售面积（新的中枢水平）约年均9亿平方米，实际销售可能低于这一水平。我们分别估计了目前的房地产住宅存量、居民的收入和可用的金融杠杆水平、开发商拿地和在建面积等因素，初步的测算房地产住房去库存还将持续3年时间。而由于三、四线城市库存较大，未来3年房地产市场可能仍将处于调整和巩固的阶段。                    

三、四线城市是中国房地产市场短期企稳回升的关键。中国三、四线城市的房地产销售，平均占全国销售80%左右。目前阶段，影响三、四线城市居民房地产需求的因素主要为：(1)经济恢复不是一蹴而就，加上部分房地产企业信用爆雷引发居民对期房交付的担忧，民众的观望情绪浓厚，导致新房销售快速下滑；(2) 2016-2018年，三、四线城市的棚改货币化等政策促进了当时的房地产需求，但也透支了部分需求。2018下半年开始调整棚改政策，货币化安置政策收紧，大幅降低了三、四线房地产市场的实际购买力和市场热度，也提前透支了未来一个阶段的住房需求；(3) 目前社会对经济增长何时企稳回升预期不稳，三、四线城市居民的预防性储蓄增加，对于房地产需求较为谨慎。从体量上来看，三、四线城市是恢复房地产市场的关键，但需要一定时间的休养生息，逐渐消化以往的高库存和培养新的需求。    

在强有力的政策支持下，我们预计中国房地产市场回到正常发展水平的时间可能提前。政策的支持力度可能在未来一段时间加速提升，预期实际情况可能好于我们之前的预测。按照目前的政策表述，如果只是对应已建成未出售的商品房库存回到正常水平，可以一定程度上缓解房地产企业的现金流水平，增强其债务抗风险能力，缓解公众对于房地产市场的担忧。更进一步，如果要实现房地产市场未建成的住房库存和长期空置的二手房库存回归正常化目标，房地产市场的主要风险将暂时得到一定控制。政策重视是很多问题解决的关键。                        

中长期看，房地产市场的稳定和发展在于更多创造增加值的实体经济部门的发展和壮大。对于中长期发展目标而言，逐渐降低房地产投资属性，回归居住功能，增加保障性住房比例，降低地方财政对于土地的依靠，减轻弱势群体的住房需求压力的同时，在新旧动能转换之间，促进科技行业、高端制造业等成为高质量发展的重中之重。具体而言，结构性政策来看，房地产总量趋势增长逐渐降低，但结构性变化也很显著。房地产发展潜力依旧，可以按照实际情况调整房地产政策，顺应时代的发展。在部分地方政府债务压力沉重的区域，充分发挥中国特有的财政体制和金融体制的优势，有助于房地产行业的中长期发展。    

整体而言，房地产行业在政策的有力支持下，有望提前企稳。房地产行业的变化并不是以往周期性的变化，更多地表现为行业趋势的变化。在此过程中出现的金融风险、经济增长风险，应该提前做好预判，积极做好预案。相信中国经济一定可以行稳致远。

（编辑  季节）

改革开放以来，我国经济快速发展和社会长期稳定的伟大成就世所罕见，改革开放是取得伟大成就的关键一招。

改革开放 45 年，我国体制改革可以梳理为发展型改革与治理型改革两条主线。研究部署现代化建设阶段的改革任务，需要两条主线同步推进，同时根据主要问题和矛盾的变化，明确不同时期的重点任务和推进方式。处理好“发展—治理”两大改革的关系，事关发展与稳定两个大局和中国式现代化建设目标的顺利实现。

发展型改革与治理型改革两条主线的继起与并存

十一届三中全会以来，我国改革中的两个主题始终并存，以 2013 年为界，侧重点有所不同。之前，改革的核心任务是解放和发展生产能力，着眼点是激发市场主体的活力，目标是加快经济发展；之后，在继续推进发展型改革的同时，改革任务增加了完善国家治理体系、提升国家治理能力的要求，着眼点是解决积存的突出问题，规范和调整政府、市场、社会与公民的行为与关系，目标是为建设社会主义现代化国家提供制度保障。

发展型改革为主的时期（1978—2013年）

改革开放初期，我国生产力发展水平较低，以发展型改革为主线，核心任务是解放和发展生产力，激发市场主体的活力，促进经济加速发展，尽快提高人民生活水平和国家经济实力。早期改革的主要内容包括 20 世纪 70 年代末期开始的农村改革、80年代初期的国有企业改革和价格体系改革等，都是在计划经济体制框架下增加市场因素和相应活力。1993年召开的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，明确使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。2003年召开的十六届三中全会进一步提出，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。这个时期的改革围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，从国家宏观调控方式改革、要素市场改革、劳动力市场改革、国有企业改革、财税体制改革、社会保障制度建设等多方面推进发展型改革，目的都是调动个人、企业和地方的积极性，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展。在这个过程中，根据不同时点的突出问题，也有一些治理型改革出台。例如，1989年召开的中共中央十三届五中全会提出，整顿经济秩序，克服生产、建设、流通、分配领域的严重混乱现象，是一个具有治理型改革目标的重要文件。

发展型改革与治理型改革并重的时期（2013年至今）

2013年召开的中共中央十八届三中全会，做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理型改革摆在改革总目标的地位（燕继荣，2023）。文件提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，部署了包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队、党的建设制度等多方面改革。同时提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可以看出，治理型改革是一种更全面的改革部署。由此开始，我国的改革由发展型改革为主转向发展与治理两条主线并重，两条主线并存有其深刻的现实背景和理念指引。改革推进三十多年后，在经济发展取得巨大成就的同时，解决发展中积累下来的突出问题，规范社会各方行为，调节各方利益关系，成为全社会的共同要求，也必然成为党治国理政的重要任务。例如脱贫攻坚、依法行政、共同富裕、环境保护与生态建设等，都是亟待解决的重大问题，否则既影响全面小康目标的实现，又会阻碍开启现代化建设的新征程。习近平总书记在中共中央十九届四中全会上指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”（习近平，2020）同时，过去十年中稳增长稳就业也是始终存在的重要任务，以改革开放促进生产力发展的要求依然没有过时。因此，这个阶段的发展任务和治理任务就需要两方面改革并行推进。例如，高质量发展要求发展型改革与治理型改革相结合，既要解放和发展生产力，又要保护环境和促进共同富裕；再如，创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念也要求发展型改革与治理型改革共同推进。

改革新阶段：发展型改革再加力，治理型改革不停步

2020 年 10 月，习近平总书记深刻指出：“当前，改革又到了一个新的历史关头，很多都是前所未有的新问题，推进改革的复杂性、敏感程度、艰巨程度不亚于 40 年前，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合，不失时机、蹄疾步稳深化重要领域和关键环节改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，提高改革综合效能。”（习近平，2020）

新的改革任务之所以复杂、敏感而艰巨，是因为我们党提出了新的发展目标。党的二十大提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴（习近平，2022）。国内外经验都表明，发展与稳定是现代化进程中的两大核心任务，能否处理好两者的关系，是现代化建设能否顺利推进的关键。下一步改革的目标和任务就是要为中国式现代化建设提供制度保障，因此，解放和发展生产力、提供与现代化国家相匹配的治理能力，仍然是改革的两个重点和两条主线。

达到中等发展国家水平要求保持较快增长，发展型改革要加大力度

我国现代化的战略安排是分两步走。第一步到 2035 年，人均收入达到中等发达国家水平，这对今后12年的增长速度提出明确要求。当前，我们外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升；国内3年疫情后的经济恢复和经济长周期的结构调整叠加出现，经济增长内生动力不足，保持长期可持续发展有不少压力。因此，在密集出台稳预期、稳增长、稳就业相关宏观政策的同时，2023 年中央经济工作会议明确要求，必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力，统筹推进深层次改革和高水平开放，不断解放和发展社会生产力，激发和增强社会活力。现在中央提出发展新质生产力，它是以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志。这就要求我们在向高质量发展迈进时，更要解放和发展技术含量高和配置效率高的生产力，在加快推进经济领域各项改革的同时，特别注重推动教育、科技、人才等领域的发展和改革，为高质量发展提供新的内生动力。

现代化发展是多元目标，治理型改革不能停步

中国式现代化建设是一个多元发展目标。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在促进经济增长的同时，社会和谐、共同富裕、绿色环保等方面的制度建设不能停步，才能保障发展与稳定这两大现代化核心关系的协调稳定。理论和实践都显示，现代化发展中处理好两者的关系很重要。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）曾经提出，现代化时期是政治最不稳定的时期：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱（亨廷顿，1988）。例如，以人为中心的新型城市化加速，既需要农村转移人口市民化这个发展型改革，也需要现代化城市管理方式改革这种治理型改革；随着人民生活水平的提高，既需要不断提升产品和服务质量的发展型改革，也需要更加严格的质量监管、安全监管等治理型改革（江小涓，2019）。更为基础性的要求是，国家治理能力与治理体系的现代化，要求在中国共产党的领导下，规范政府、企业、社会等多元主体的行为，明确各自权责，最大限度发挥协同效应，使整个经济社会运行有规则可循，行为结果可预期。要以规范化的治理体系和高水平的治理能力，使全社会认为党和国家的政治决策和政策承诺具有长期性、稳定性，这既是推进现代化国家建设的制度保障，更是现代化国家治理应有的内在品质和突出特点。

今后重点改革任务：提高效率与促进和谐

经过 40 多年改革，我们在解放和发展生产力与构建现代化治理体系两条主线上都取得重大进展。下一轮深化改革，两条主线既要坚持又要创新：一是坚持解放和发展生产力这条主线，关键是创新各类资源配置效率，提高全要素生产率；二是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是处理好各方面权责利关系，提高多元复杂诉求下协同治理能力。

研究寻求牵一发动全身的重大改革任务

过去多年，我们有过一些重大发展型改革举措，牵一发而动全身，例如农村联产承包责任制改革、外贸体制改革、企业承包制改革、企业股份制改革、住房制度改革等。较早时期这类改革的共同特点，是起步于一个资源配置极端失衡的计划经济体制中，大量生产要素缺乏积极性、主动性，或被错配在低效率部门，因此改革是要能普遍调动人的积极性（如各种类型的承包制），将生产要素从低效率部门转向高效率部门（如大量农民工和土地从农业转向工业），带来生产力普遍而持久的提升。稍后时期的这类改革的共同特点，是改革前存在大量估值极端失衡、产出效益极低的公共资源，改变这些资源的配置领域和配置方式，就能带来使多方收入增加特别是政府财力的极大增加，得以支撑经济高速增长，例如大规模基础设施建设、快速的城镇化进程、大量的房地产发展等，都得益于国有和集体土地的开发和增值。在下一步改革中，各方都期待寻求这类影响全局带来广泛发展新动能的重大改革，但经过多年改革之后，还存在哪些改革具备相应的基础条件，能够释放巨大动能并带动全局，需要认真研究和深入探讨。

发展型改革要聚焦于提高全要素生产率

1.继续推进要素市场化配置改革。实现所有要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。特别要对各类经济主体一视同仁，由市场依据效率和风险双重评估决定资源配置方向和领域，使各类市场主体能对要素使用做出合理决策，“入场”环节和“在场”环节统筹，提高全要素配置效率。

2.确立竞争政策的基础性地位。除了对为数不多的特定行业和企业实行准入限制或经营活动管制外，其他行业和企业都将实现“市场主体竞争地位中性”，国家对不同所有制企业平等对待，任何企业不能在垄断性地位中获取特殊利益。竞争政策有效发挥作用，才能产生“优胜劣汰”的机制，使各类要素向优势企业聚集，在企业全生命周期中不断提升资源配置效率。

3.推进国有企业改革，发展混合所有制经济，形成以管资本为主的国有资产监管体制。国有企业拥有大量优质生产要素，但由于体制机制问题，这些优质资源的配置效率有待进一步提高。推进国有企业混合所有制改革，能够发挥国有经济支撑国家重大发展任务和民营经济体制机制灵活的双重优势，提升生产要素配置效率。国有经济混合所有制改革已经推行多年，需要加大力度加快速度。

4.切实保护民营经济权益。一要平等准入，不能对民营经济提出歧视性的准入壁垒，各类项目招标特别要有产业政策支持的基础设施和公共项目，要对各类企业平等开放。二要公平竞争，对垄断等不正当行为的判断和监管，不能对不同所有制企业有不同标准，特别要制止滥用行政权力对民营经济进行歧视性执法。三要依法保护，现在各方面都呼吁加快制定“民营经济法”，这件事重要紧迫又错综复杂，要积极推进更要认真严谨，“有法可依”是民营企业家保持信心和稳定预期的后道心理防线，法律如果出台就一定要可操作见实效。

5.加快城市农村之间人口和相关资源双向流动。除个别超大型城市外，应取消对农村人口进城落户的限制。加快推进住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，加快建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。在乡村振兴和小城镇建设中，允许和鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与共建共享。促进人员、资金、技术、土地等要素在城乡之间更大程度的双向自由流动，能改变城乡分割时的资源错配，提高配置效率。

6.推进市场在配置跨境资源中发挥更大作用。我国有大量的资源、产品、资金、技术和劳务等生产要素需要跨境流动和全球配置，跨境资源配置效率在我国总体资源配置效率中的作用日益重要。从配置效率的角度看，制度型开放的核心就是要让市场在跨境资源配置中发挥更重要的作用。除了极少数关键资源、重要产品和核心技术需要有特殊管理政策外，跨境资源配置也要实现各类主体竞争地位平等，对出口和进口、利用外资和对外投资、国内企业和外资企业，不实行特别鼓励或限制政策，而是让市场自主做出选择。这部分跨境资源高效配置，能有效提升全要素生产率。

治理型改革要聚焦于解决突出矛盾促进社会和谐

1.科学合理界定中央和地方政府的事权和支出责任。央地财税关系是央地关系的基础，维护中央对重大全局问题的决策权和调动地方积极性主动性是处理好这个关系的要害。中央政府要加强宏观事务管理，建设全局性重大社会基础设施，并拥有重大问题做出决策和推动实施的财政能力。要以增强发展动能和公共服务能力为导向，明确地方各级政府的事权和支出责任，增强地方自主权，充分调动地方的积极性能动性。

2.按照共同富裕的要求推进税制改革。改革重点是从流转税为主导逐步转向直接税和间接税的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税与享受公共福利相匹配的格局。流转税征收环节上，也要由仅从生产环节征收转向从生产环节与消费环节共同征收，征收价外型消费税，减轻地方对土地财政的过度依赖（张平、袁富华，2019），形成兼顾发展与公平的可持续地方财力保障。

3.农村资源转让收益优先用于农村人口社会保障。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，为相对低收入人群提供更为有效和稳定的社会安全网（刘世锦，2020）。

4.完善促进绿色发展的体制机制。通过法律、规划、标准、信息披露、财税金融政策和碳市场交易等，推动绿色发展技术和计划得以迅速实施并具可持续性。推进经济转型、能源革命、环境治理、气候变化和公众健康的协同管理机制（刘世锦，2020），使经济发展与生态环境保护同向同步，相得益彰。 

5.以社区作为基本支撑点加强社会治理，推动社会治理和服务重心向基层下移，健全城乡基层治理体系，夯实基层社会治理基础。回应公众希望更多知晓和参与社会管理事务的愿望，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，让人民群众切身体验到与现代化国家相匹配的服务与治理水平。

确定发展稳定的主要任务

要推进的重点改革可能还有许多。下一步改革要从中国国情实际出发，从中国发展目标出发实事求是、与时俱进地确定发展型改革和治理型改革的主要任务，为推进中国式现代化建设提供制度保障。从理论研究和学术探讨的角度看，“两条主线”或许是将中国奇迹从实践表现升华到学术理论的有效框架。“发展—稳定”虽然是现代化进程中两大普遍命题，但中国借力于社会各方面的改革共识和改革动力，用持续的制度创新处理好这两大命题和两者关系，做到两个方面各自发力又相互加持，才创造了发展与稳定两大奇迹。总之，用学术语言讲述中国故事，阐释中国经验的普遍意义和学理价值，既是理论工作者为国家现代化建设作贡献的应尽责任，也是学术事业发展前行的难得机遇。

（编辑  尚鸣）

当前中央在新型城镇化和城乡融合工作的政策指向，有明确的限定范围：要求在新型县域经济中以县域（县城）为单位率先实现新型城镇化；在城乡融合发展中推进新型城镇化。之所以称为“新”，主要在于地域限定，城乡融合与县域经济两者紧密结合在一起。从政策演变的客观过程看，中央对于新型城镇化与城乡融合相结合的政策要求也是一以贯之的。

改革初期乡镇企业兴起，推动了城镇化起步

从1982年开始推行家庭联产承包责任制，农村分工和家庭兼业趋势明显，大量的能工巧匠从农业生产领域进入百业并举的乡村副业兼业经营，在一定程度上形成了乡村工业化，到1984年已蔚然成风。

由于城镇化进程加快，如何打破城乡二元结构问题引起更多讨论。当时也有比较激进的说法，认为“要解放农民就得消灭农民，要解决农村问题就得消灭农村”。当年对城乡二元结构的讨论，很大程度上也和现在如何打通城乡壁垒、让农民能够顺畅进城的讨论相似。其中提出的政策意见，主要集中于城乡户籍没有放开、城乡人员不能自由流动。

讨论中，关于户口是否可以放开的意见引起了多个部门的反对（包括财政、教育、卫生等部门），主要理由是城市不可能接纳这么多农村人口，农民进城会增加各部门的财政开支。在接受一定数量的农村人口转为城市人口的过程中，各部门都要计算需要增加多少财政开支，这是当时财政体系的特点。1985年中央一号文件增加了一条：允许农民自理口粮进城务工经商。[1] 由此可见，突破城乡二元结构的意见在意识形态上没有问题，但当时各有关部门受制于财政开支负担造成财政赤字不断增加，所以无法实现农民大量进城、开通城乡交流。

客观上，由于城市吸纳农村人口能力有限，也在一定程度上加深了农村人口与乡镇企业的绑定程度。因此，乡村工业化和县以下城镇化的需要相互叠加，发展乡镇企业成为解决农村人口非农就业需要和家庭收入提升的重要途径。这就推动形成了农民主要在乡镇企业就业、“离土不离乡，进厂不进城”的县域经济模式。1984年撤社建乡、撤队建村，农村的管理体制也发生重大调整。乡镇企业实际上是占本村的地、使用本村的劳动力，只要有办法从银行拿到贷款，就占有了低成本发展的比较优势，形成乡镇企业遍地开花的局面。可以说，内需拉动农村工业化和城镇化，造就了20世纪80年代的“黄金增长期”。

20世纪80年代前后有三个10倍以上的增长：一是乡镇（社队）企业从原来152.4万家（1978年底）发展到1888万家（1988年），企业数量增加10倍以上。到20世纪90年代中期统计，县及县以下乡村工业已经占全国工业增加值的56%，被称为“半壁江山”。二是改革开放初全国有2176个建制镇（1978年），到90年代中期形成1.75万、2000年达2.03万个建制镇，翻了10倍。三是非农就业，20世纪80年代末期乡镇（社队）企业吸纳了大约9792万劳动力就业，到90年代中期则实现了1.35亿（1996年最高峰）劳动力非农就业。从减轻财政负担并提高农村非农就业水平的角度看，这套乡村工业化与城镇化结合的机制也是有效的。中国这个经验也被国际社会认为是比较成功的。

推行家庭联产承包责任制，导致农业剩余人口和家庭富余劳动力向非农领域转移，加速了农民兼业和农村形成百业兴旺的多元业态，奠定乡村工业化的基础。同时，因财政支出压力导致城市仅能吸纳有限的农业转移人口，在政策上只能从推动“城市化”转向推动“城镇化”。进而，乡村工业化和城镇化的客观需要，推动了乡镇企业低成本地开发利用本地资源和劳动力，取得超常发展；乡村工业化和城镇化相互促进，同步带动了城镇化的高速发展。

根据这个经验，1998年党的十五届三中全会在总结农村改革成就时，认为农民在党的领导下推进了三项伟大创新——家庭联产承包责任制、发展乡村工业、推进城镇化。

农村改革三项创新对国家宏观经济“软着陆”发挥的作用是显著的，从结果上看，乡村工业和城镇化有力地拉动了内需消费、支撑了城市经济高速增长。从形式上看，中国经济高速增长不是采用西方模式加快城市化实现的；在发展过程中，也不是资本主义制度下那种以农村不断衰败的代价向大城市贫民区“空间平移”的转移过程。我国对中国特色的城市化道路进行了充分讨论。

中国特色城市化道路和“城镇化”概念

1995年，11个国家部委联合组成课题组，专门研究中国城市化道路问题，曾经提出了五种城市化道路的方案，核心是考虑制度成本的大小以及如何消化这些成本。

第一种方案是主张发展大城市和城市群（类似日本大都市圈战略）。

第二种方案认为中国现在100万以上人口大城市还有很大的发展空间，应该鼓励这类中大城市的发展，以带动区域经济的发展。

第三种方案强调，我国当时有大约600多个地级市和县级市，如果让这些具有几十万人口规模的中小城市发展起来，将对拉动经济增长起到明显的作用。

第四种方案则突出以县级城关镇为增长极，渐次带动农村经济发展以解决“三农”问题，走发展小城镇或就地城镇化的路子。

第五种方案认为，我国各地农村都有一些五六千以上人口的大村，在西方这类规模都是“市”；我们只要将其改名为镇，就可以较快地提高城镇化率。中国不必一定要像很多发展中国家那样搞大城市、大量人口集聚从而发生“城市病”，只要适当调整规划在大村做一些基本建设，农民可以就地实现城镇化。

当时关于城镇化的各种意见都反映到中央。今天看起来，这五种主张在政策研究领域都有不少支持者，也或多或少反映到具体政策上。

20世纪90年代中后期，乡镇企业的发展因政策环境问题而显著衰败，剩余劳动力大量流出，“三农”问题随之日益突出。2001年中央提出，要把“三农”问题作为重中之重。2002年党的十六大之后，胡锦涛总书记明确提出，中国是要加快城市化，但我们的城市化要靠城镇化来实现。由此“城镇化”成为国家的一个重要发展战略，当年明确这是作为“县域经济”的支柱，仍然是有地域限制的。

2003年提出县域经济问题。当时外资大量进入，中国成为吸纳外商直接投资第一大国。在工业高速发展的同时也带来大规模污染问题；用工业化和城市化方式推进农业农村现代化的负外部性也集中显现，农业污染成为面源污染的重要源头。根据2005年环境普查结果，国务院相关报告明确指出，我们已是资源枯竭、环境污染最严重的国家，原有的发展方式已经不适合国家发展需要。

在这种情况下，中央提出了新农村建设，依然把县域经济作为工作重点之一，而不是推进城市化。2005年，国家“十一五”规划提出：新农村建设是一项重大战略。新农村建设的重点要放在发展县域经济，而县域经济的两大支柱，一是中小企业发展（因为90年代末各地乡镇企业普遍经历了一次倒闭潮），二是城镇化，把城镇化作为在发展县域经济中承接中小企业的主要载体。

历史经验告诉我们，城镇化是相对有效且制度成本较低的城乡融合模式。如果把农业农村也纳入此前工业化和城市化叠加的旧阶段的轨道，不仅不能缓解现在工业过剩和农业富余劳动力问题，恐怕还会进一步造成全球化解体派生的风险。

目前，符合中国国情的城镇化还没有对应的英文翻译。在政策和学术话语建构上，基本上还是“失语”的状态，无法适应国家社会发展对知识生产的要求。现在高校发表的各种论文，基本上仍把“城镇化”等同于“城市化”。这就带来一个重要的问题：把城市化率定义为城市人口比例，将城市化率作为城镇化的主要指标，势必弱化了其他指标的权重。而城镇本来主要是指县以下的建制镇，而建制镇指标体系本来也很清楚，包括工业增加值占本地区GDP比例、服务业增加值占GDP比例、城市人口数量及占比等等。现在把“城镇化”直接翻译成“城市化”，就只有一个城市人口问题，政策概念就没那么清晰了。

推动新型城镇化具有重要战略意义

当前中央再度强调新型城镇化，主要是充实新型县域经济，其前提是逆周期调控与区域整合，这里有一系列的政策含义，值得高度关注。

第一，党中央提出发展新型县域经济是乡村振兴的一个重要领域，是城乡融合率先在县域实现所需要遵循的地域范畴。新型城镇化要把纳入新型县域经济作为政策重点。实际上，这也是把2005年提出的县域经济两大支柱——中小企业与城镇化，再度作为今天新型县域经济的内容。中央文件要求把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益。这和中小企业要在县域发展是一个道理。

在目前条件下，如果遭遇西方全面制裁，民众以大城市为中心的生存方式的弊端将进一步显现。很多沿海大城市出现了严重的地面沉降，农业原材料（种子饲料等——编者）很大程度上靠外部市场，确保供应链安全和粮食安全的压力很大。换句话说，不是“城市化”不好，而是制度成本和风险带来的代价太高。如果我们继续走过去的城市化发展方式，虽然可以拉动内需，但是代价巨大，一旦遭遇惊涛骇浪则无法应对，甚至会产生灾难性后果。

第二，发展新型城镇化的一个重要意义是应对全球化解体的挑战。按我的理解，中国总得做出应对全球化解体演化为大危机的必要准备。党中央把乡村振兴当作应对全球化挑战的压舱石，要求练好内功、夯实基础，做跨周期的调节等等，都是试图在遇到大危机时避免对社会民生冲击过大。

实际上，目前经济发展情况与现在政策思路是对应的。近年来，受多方面影响，据估算，每年大约有360万家个体私营企业注销，40万家股份制公司注销，1000万打工者二次返乡。我们没有用“失业”的概念，因为这些打工者原来就不在登记就业人口之中。进城务工人群的剩余价值被用工企业和劳务派遣公司大量占有，获得的只是相当于劳动力简单再生产的报酬；尽管如此，还时有拖欠。这些进城务工人群也不可能按照城市劳工待遇得到五险一金，包括医疗保障等。那么，既想让进城就业的农民工得到城市市民待遇，又没有留存劳动力扩大再生产的资金用于支付进城打工者的市民待遇，那怎么可能用一个简单化的说法就把进城打工者变成市民？能依靠没有市民待遇的进城打工者去扩大内需吗？显然是不现实的。

第三，当下农村正在发生多业态全面发展的新趋势，并非是传统的农民只应该做农业的观念。1998年起，我们搞了26年的农业产业化政策，客观上把我国的农产品成本推到了国际价格天花板之上，造成当今农业的主要困境是“地板”在“天花板”之上。目前，在农业产业化领域里，90%以上的龙头企业严重不景气，甚至濒临破产。我国农产品只能对新加坡、日本、韩国等城市化率过高、农业成本更高的周边国家出口。这种没有比较优势的困境对我国农业发展是一个基本制约。那么，农业农村现代化的目标定在2035年，怎样实现？我们不能再用传统思路，再以传统的农业大规模扩张来稳定农村经济的可能性已经不存在了。因此要以多业态、参与式、在地化、分布式的发展方式来带动“三农”发展。低风险也是城镇化优于大城市模式的条件。

第四，以新型城镇化应对当下农村困境是一个可圈可点的举措。这不同于县级房地产开发的思路。近些年，四线以下的城市与县城都在搞房地产，各级地方政府要靠卖地收入来维持财政。为了让大量过剩的房地产有销路，一些区县把教育资源集中到城区，要求农民进城买了学区房才让子女在县城上学。同时把医疗资源也集中在城区，让病人到城区买了房子才能就近享受医疗服务，再把农村医保80%报销率定在县以下，以此推动“县级城镇化”。

现在中央强调新型城镇化，显然不能再按过去消化房地产的方式来进行。习近平总书记强调，农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义。其实是以“就地现代化”实现新型城镇化，以新型城镇化和新型县域经济实现中国式现代化。这与1995年联合课题组提出的城市化五种发展方式的第四种和第五种方式的结合有共通之处。

第五，发展新型城镇化也是推进三大供给侧结构性改革的重要路径。中央提出以工业、农业和金融三大供给侧结构性改革来主动调整产业结构、消纳过剩产能，以适应新发展格局构建和高质量发展要求。从投资角度来说，城市里已经很难找到可供投资的机会，乡村还是投资的蓝海，相当多的乡村产业尚未被金融信贷投放所激活。

现行的金融运作和统计制度主要服务于工业和城市，乡村资源性资产非标化不能用于抵押品，只能发展信用贷款，额度小成本高，惟赖补贴利率；派生出的客观结果是乡村GDP被显著低估。

我们最近在一项关于村级资产负债表的调研中发现，接受调研的行政村登记在官方部门的资产只有1190万元，但实际运营的资产是2亿多元。显然，如果让村级集体经济注册村级公司，其运营的资产计入资产负债表，其资产负债率会非常小。以多个村级公司资产做股支撑县域合作社经济，相当于落实了“把产业留在县域，让农民分享产业县域化的收益”。这样新型县域经济所形成的资产负债比例也会好看得多，进而缓解一系列的社会矛盾。

过去十多年，国家已经向乡村基层做了大量的资产投入，当前地方政府负债中有相当部分对应着乡村已有的设施性资产。如果不用“把产业留在县域”的方法激活这些大量的设施性资产，那么这些设施性资产就会变成沉淀资产或沉淀成本。如果把“绿水青山就是金山银山”作为“新理念”，把“生态资源价值化”当成新发展方向，那么乡村广大的生态资源与已投入的大量设施性资产就有可能被激活并且结合为一体。通过重置资产负债表，把县域产业化经济以各种深化改革的方式、以激活沉淀资产并转化为与生态资产融合的方式，形成一个新的生态化方向,形成中国式现代化要求的“人与自然和谐共生”的发展态势。那就会与过去工业化与城市化作为现代化内涵的旧理念大为不同。

习近平总书记说过：“社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干”。[2] 关于推进新型城镇化与城乡融合发展，习近平总书记说：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。”[3] 这些表述充满了底线思维和忧患意识，也具体地给出了防范化解风险的思路。从这个意义上说，我们应当将新型县域经济理解为应对全球化解体的战略部署。

现行政策形成于过去以工业和城市发展主导的深度融入全球化的客观历史过程，这使得我们很难避免制度的“路径依赖”和政策思维的“单向度”。鼓励农民进城并在城市居住半年以上就可以算市民，但是，反过来，目前政策并不给条件让在农村居住半年以上的市民成为农民。在两个要素不能自由流动的条件下，人为地让农民进城，导致同时出现“进城留不下”和“乡村进不去”的社会现象。

总之，继续旧阶段和旧理念没有出路。根据目前的发展态势，我们要准确理解党中央关于新型城镇化与城乡融合发展的政策含义，将其与乡村振兴、应对全球化解体的重大挑战等国家战略问题相结合，全面把握政策含义。

（编辑  碣石）

我们研究新型城镇化和城乡融合发展，应该高度关注两个因素：一是生产力发展水平对于城镇化、城乡融合发展的影响；二是中央和地方财政的职责问题，要建立一个全国统筹的制度设计。

生产力发展改变了生产关系和社会结构

    关于农业生产力的问题。我认为现在农村的生产关系和社会发展处在一个新的时间节点。它的特征是：新中国成立到现在，经过了合作化到改革开放这两个主要阶段，我国农业生产力提高的幅度非常大，金沙河合作社就是一个样板。他们在河北南部共流转了几万亩耕地，小米玉米两季的平均亩产共达1吨以上。这么大种植面积实现这么高单产，在现在的双季产区是一个相当突出的典型，因此他们成为全国农民合作社主粮种植典型，也是唯一的一个主粮种植的合作社典型。

    金沙河合作社应用了我们的工业提供的最先进的生产力，如拖拉机、无人机等等，他们拿出3000亩地请农业专家来作为试验田。所以他们培育的种子品种和工艺，明显高于周边农村的种子品种和工艺。我听他们讲过一个小例子，麦子出苗后在某个阶段不能浇水，这样麦子长得比较慢，麦杆比较粗，这样就不易倒伏。而一般农户在那个时间点都要浇水，好让麦子长得快一些。这是在我国农作物育种专家的指导下培育出来的种子、以及在实践中形成的工艺，从而能够实现大面积高产。这是除了兵团或者大型农场外目前在两季产区是唯一的数万亩实现吨粮亩产的农业合作社。据统计，全国双季产区小麦亩产是450公斤，金沙河合作社几万亩地小麦平均亩产达649公斤，专家们种的试验田亩产800多公斤。

生产力的发展，对生产关系有非常大的影响。金沙河合作社的一个职业农民可以种几百亩地，当地村里农民把自己的承包地流转给合作社，所得收入比自己种地收入还多（包括流转地租和分红收入），创造的财富也多。这样农民都愿意把土地流转给合作社。

    金沙河本身是面粉业集团，以小麦加工为主导，它在县里设了工厂。周边农村很多青壮劳动力把承包地流转给合作社后到县里工厂当职工，提高了家庭收入；很多职工还把家从农村搬到了县城。因此，生产力的发展，使得生产关系和社会结构都发生了重大的变化。

要建立全国统筹的公共服务制度

    城乡居民不同身份和城乡差距问题，包括社会保障、教育、医疗等等待遇的不同，真正的根源在于财政的问题。不仅是财政收入，关键是中央地方财政关系。

    1998年我们计划实施退休养老制度时，曾经设想搞全国统一的退休养老制。但由于中央财政紧张，所以搞了分省制，有的省还实行分市、分县养老体系。从之后的情况看，这种制度带来损害最大的群体是到异地打工的农民。

    当时制定了详细的实施办法，就是你所在的企业为你交够了多少年养老金，到60岁退休后，每个月可到社保机构这里来领钱。但对于农民工来说：第一，他能不能在一个地方干那么长时间；第二，即使你干到了年限，如果不到60岁回乡了，60岁之后每月到这个城市来领钱，够路费吗？这个制度实际上是让这些农民工对社保养老制度做了贡献，他交了钱却享受不到养老待遇。

    所以我们应该建立政府负责、全国统筹的医疗、养老和教育制度。应该注意，这是全国没有差异的、保障最低水平的制度。

    有的同志说，国家要实行9年国民义务教育，但实际上能做到的是“村民”义务教育。这个村有钱，学校就好一点，村里没钱学校就差。就是说全国义务教育应该是由中央负责的体系，但考虑到财政收入和资源等制约，可以从最低保障开始，逐渐地提高。

    我们推进新型城镇化和城乡融合发展，需要关注和研究的是，在三个主要的公共服务和保障——教育、医疗和养老方面，如何实现全国统筹。这个制度可以让你在任何地方、任何单位都不受种种变化的影响。

    例如我们在扶贫中消除绝对贫困人口，把绝对贫困标准定在人均收入4000元。养老、医疗、教育也应该有一个全国统一的最低标准，随着经济发展逐渐提高。

我认为，我国农业可以发展出先进的生产力，先进生产力必将引起生产关系和社会结构的变化。我们的制度改革应该适应这个趋势，任何社会中生产力是发展的最主要动力，生产关系一定要服从生产力发展的需要，社会结构也会随着生产力、生产关系的发展往前推进。这是马克思主义的基本原理之一。我们应该高度关注这两个因素，一个是生产力水平发展对于城镇化、城乡融合发展的影响。第二个就是对于中央地方财政的职责，其实是支出的责任。我觉得这两件事情是我们研究这个问题应该给予高度关注的。

（编辑  宋斌斌）

地方财力难以支撑公共服务均等化

对外省市来本地务工人员及子女实行基本公共服务均等化，目前只有少数城市能够做到。原因如下：

发展极不平衡是我国的基本国情，各地人均拥有的财力差异非常大，按人口配置的行政编制也存在很大缺口，而民生工作的事权是按照行政区划确定的。因此，基本公共服务的水平是由各地拥有的财力、编制来决定的，这种体制决定了城乡之间、各地区之间的公共服务水平存在的差异，政府提供公共服务必须以本行政单元的户籍居民为对象。

以城市每月最低生活保障为例。2022年全国直辖市中最高为上海1330元，最低为重庆636元。各省中最高为浙江948元，最低为海南576元。即使在广东省，广州、深圳等一类地区，城乡低保每月最低标准为1206元，珠海、佛山、东莞、中山等二类地区为1073元，惠州、江门、肇庆等三类地区为932元，汕头、韶关、河源、梅州等四类地区城镇为860元、农村为645元。义务教育的生均经费、学前教育的学均投入，都存在这种地区性差别。可以看出，农民进城入户、对外地务工者提供均等的基本公共服务，地方政府必须具备足够的财力、人力才能做到。

进入21世纪以来，我国一直在推动实行基本公共服务均等化，但进展非常有限，原因就是地方财力的不平衡，既定的编制和提供公共服务的体制并不支持这个目标的实现。

以义务教育为例。中央提出对外来务工者子女在常住地平等地享受义务教育的要求以后，落实过程很难。为落实此项政策，上海关闭所有农民工子弟学校，学生全部进公办学校享受义务教育，但生均经费须5000元。上海外来常住小学生规模在40万左右，为保障他们享有均等的义务教育，上海财政每年须多投入教育经费200亿元。由于上海实行高考自主招生、只对户籍人口开放，中学起采用自编教材，外来学生要参加高考，初中起只能回老家学习全国统编教材，因而上海不用承担他们初中阶段的义务教育费用。上海的低保水平、本地居民所享受的公共卫生保障水平都高于外省市，因而更难以向来沪打工人员提供这些服务。广东对义务教育阶段的公共服务只对本地户籍人口提供，外来学生只能上民办小学。要在教育资源较好的省城入户，一些省市（自治区）普遍设置了门槛。

人员编制掣肘政府公共服务能力

新型城镇化提供公共服务的能力不仅受到地方财力约束，同样也受到保障公共服务的编制约束。我国所有的公共服务都要按户籍人口来配备服务人员的编制。自21世纪初前后实行定编后，基本编制配置就没有变化。特别是2013年国家宣布财政供养人员只减不增以来，编制成为最为刚性的政策指标。而人口，特别是常住人口在变动，地方政府的事权在不断增加，但编制始终不变，对政府提供公共服务的能力形成很大的约束，结果就只能通过增加体制外的辅助人员来协助完成公共服务。警务靠协警，城市管理靠协管，义务教育靠代课老师。例如，湖南邵阳市有12个县级单位，640万人口，常年要靠1000多名代课老师才能保证义务教育工作。教育部不承认代课老师，地方教育部门只能以教辅人员的名义聘用他们代课。教育部规定小学的师生比是1:23，初中是1:21，为什么会缺那么多教师？除民族地区人口增长较快外，为追求更好的教育资源，农村学生也在向镇、县、市、省城流动。但在农村，特别是山区留下的少量学生，还必须保留教学点，只有几个、十几个学生也要派一名教师，最终编内教师不够，只能用代课教师。

因此，不管是农民进城入户，还是进城打工，都打破了原有地方财力和编制保障的平衡。这些由基本国情决定的公共服务差异，没有一定的发展作为条件，以及中央财政和编制体制的改革，很难有明显改善。

新型服务业成为县域经济新亮点

需要注意一个事实：农民进城入户的意愿并不高，原因在于城里的生活成本远高于农村。现阶段农民进城主要有两个动机：一是打工追求更高的收入，二是为了子女能享有更好的教育资源，家长进城陪读。由于对承包地和宅基地的权利以及更低的生活成本，农民进城谋生居多，进城入户的意愿并不高。

按照目前的条件，新型城镇化应该把重点放在农民进城谋生，而不是进城入户。农民进城的关键是县域经济和城市经济的承载能力。这些年，县域经济有了不小的发展，但是大部分地区，特别是中西部地区县域经济的承载能力还是有限。农民务工主要走向大中城市和重大工程的建设。

从财力来看，在今后一段时间里，中西部县级财力将处于“吃饭财政”的状态，只能保工资、保运转、保民生。长期以来，基础设施建设要求地方财力配套，特别是2020年实现义务教育均衡化（包括取消辍学率、取消55人以上大班额、取消双人铺）、脱贫攻坚、三年防疫等各项工作，地方政府都背上了沉重的债务。从国家对民生工作的要求来看，多地都因财力和人力资源不足欠账。即使是东部地区，地方财政也处于过紧日子的状态。江阴作为全国百强县（市），今年财政公共开支只能按正常年份预算的35％执行。因此，目前很多城市并不具备缩小公共服务短板、吸收更多农民进城入户的条件。

从经济来看，一方面，城市化和县域经济有了很大的发展，另一方面，我国经济增长放缓，制造业正大力发展智能化而减少用工，年轻人就业更倾向于服务业而不是制造业，使中小城市和县域经济发展面临新挑战。新型城镇化特别依赖以新的形式或内容形成能够牵动人心、吸引人气的服务型产业。比如，新冠疫情过后，山东淄博的“烧烤经济”、哈尔滨的新型冰雪节、甘肃天水的“麻辣烫”、河南开封的“王婆说媒”、贵州省黔东南州榕江县的“村超”和台江县的“村ＢＡ”在全国的火爆，成为带动城市和县域经济发展的新增长点。这种由文体商旅带动的新型服务业，具有很大的地方性和社会性，极大地激励了当地人民群众热爱家乡、自立自强的精神，鼓舞了人民群众的士气，迸发出创新精神，同时也带动了地方经济发展。如何发掘和用好本地资源，调动广大人民群众的积极性，创新型地发展县域经济，我们还需要很好地研究这方面的经验。

（编辑  宋斌斌）