河北省石家庄市赞皇县通过推进全民参保和提高养老待遇等工作，养老保险总参与人数呈现上升趋势，城镇职工和城乡居民退休金收入比呈现下降趋势。赞皇县存在城乡居民养老保险代缴人口众多及近两年缴纳人数减少、领取增加的问题，也存在与全国其他地区之间养老金差距、养老保险制度内部差距和不同制度之间的养老金差距这些全国共性问题。在养老保险工作方面，提高养老保险覆盖率和养老金领取待遇，缩小城镇职工和城乡居民之间养老金差距，是下一步各级政府需要加快推进共同富裕和在县域内破除城乡二元结构的一项工作。

赞皇县县域内养老保险优化工作观测指标体系

在赞皇县加快推进共同富裕、探索率先在县域内破除城乡二元结构工作进展的观测指标体系中，关于县域内养老保险，我们设立了以下指标：1.养老保险水平指标：城镇职工养老保险和城乡居民养老保险领取金额。2.养老保险负担指标：城镇职工养老保险和城乡居民养老保险缴纳金额。3.养老保险覆盖能力指标：城镇职工养老保险和城乡居民养老保险缴纳和领取人数。

以上指标按照城镇职工养老保险和城乡居民养老保险分类考察。城乡居民可支配收入与石家庄市脱贫县、浙江省和全国对比，反映赞皇县推进共同富裕情况。城镇职工和城乡居民养老保险对比反映县域内养老保险，观测赞皇县县域内破除城乡二元结构情况。

赞皇县养老保险缴纳和领取人数

     表1 2016-2024年赞皇县养老保险缴纳和领取总人数   单位：人

数据来源：赞皇县人社局

如表1所示，赞皇县养老保险参与人数基本呈现上升趋势，2024年与2016年相比增加了9101人，而常住人口数下降了3505人。从赞皇县养老金缴纳人数可以看出，养老金缴纳总人数呈现小幅波动，其中城乡居民呈下降趋势，城镇职工呈上升趋势。从赞皇县养老金领取情况来看，城乡居民养老保险和城镇职工养老保险领取总人数均呈现逐年上升趋势。

城乡居民养老保险缴纳人数从2016年到2024年减少了16402人，城镇职工养老保险缴纳人数则增加了10776人，养老保险缴纳总人数下降了5626人。城乡居民养老保险领取人数从2016年到2024年增加了12839人，城镇职工养老保险领取人数从2016年到2024年增加了1888人，养老保险领取总人数增加了14727人。

2020年第七次人口普查数据显示，赞皇县0-19岁人口数为75987人，占常住人口比为31.33%，20岁以上人口数为166562人，占常住人口比为68.67%。2020年赞皇县养老保险参加总人数为128160人，占20岁以上人口数比例为76.94%。由于缺少2024年常住人口结构数据，养老保险参加总人数占常住人口比例不在内。

赞皇县养老保险缴纳和领取金额

 表2 2016-2024年赞皇县养老保险缴纳和领取总金额    

数据来源：赞皇县人社局

备注：2020年城镇职工养老金缴纳总金额与前后两年差距较大，可能受疫情相关政策影响。

从表2中可以看出，赞皇县城乡居民养老保险领取总金额从2016年到2024年增加了71953609元，同期，城镇职工养老保险领取总金额增加了117003900元。两项养老保险领取总金额均呈现逐年上升趋势。

2016—2024年，城乡居民养老保险缴纳总金额增加了6707500元，城镇职工养老保险缴纳总金额增加了114516200元。两项养老保险缴纳总金额均呈现逐年上升趋势。

表2中2020年城镇职工养老金缴纳总金额与前后两年差距较大，可能受疫情期间针对城镇就业职工相关养老保险的优惠政策影响。

表3 2016-2024年赞皇县养老保险缴纳和领取人均数额       

数据来源：赞皇县人社局

  从表3可以看出，从2016年到2024年，城镇职工养老保险人均缴纳金额增加3309.38元，增长了74%；人均领取金额增加9175.87元，增长了34%。从增长金额上看，人均领取金额高于人均缴纳金额；从增长幅度上看，人均领取金额低于人均缴纳金额。

城乡居民养老保险人均缴纳金额从2016年到2024年增加142.37元，增长了118%；人均领取金额增加1299.64元，增长了131%。两项均是后者高于前者。

城镇职工和城乡居民养老保险在制度上存在着差异，缴纳和领取金额的数据对比表明，城乡居民之间的差异有待于国家相应制度的改革调整。

赞皇县近两年城乡居民养老保险构成和缴费情况

表4 赞皇县2022-2024年度城乡居民领取人均养老金构成

数据来源：赞皇县人社局

从2022年—2024年赞皇县城乡居民养老保险参保人所领取的养老金情况来看，领取的金额实现了逐年上涨。其中，基础养老金部分上涨数额较大。值得注意的是，县级部分增长了26.3元，增长了188%。

从分析可以更为直观地看出赞皇县2022和2024年度城乡居民养老金构成及变化情况，将相应数据制作成柱状图如下：

从表4和图1可以看出，从2022年到2024年，赞皇县城乡居民人均领取养老金增长了49.07元，其中，中央部分、省级部分和县级部分均有所增加，县级部分增长幅度最大。

   从图2可以看出，在赞皇县城乡居民养老金构成中，个人账户仅占5%，基础养老金（中央部分、省级部分和县级部分）占比95%。

2024年度和2022年度相比，城乡居民养老保险缴费人数出现下降，其中各档次分布情况见表5（根据赞皇县人社局提供资料，100元档次为政府代缴和脱贫户缴费，赞皇县2023年度城乡居民养老保险缴费情况与2022年相同）：

表5 赞皇县2022和2024年度城乡居民养老保险缴费情况

数据来源：赞皇县人社局

如表5所示，2022年—2024年赞皇县城乡居民养老保险缴费集中于较低档次，其中100元和200元档合计占比90%以上。

养老保险比较分析

   2020至2023年赞皇县与全国养老保险人均缴纳和领取值对比分析。

表6 2020—2023年养老保险人均缴纳领取统计       

数据来源：全国数据来源为人社部《人力资源和社会保障事业发展统计公报》和财政部《全国社会保险基金收入决算表》，在其基础上进行计算。

如表6所示，赞皇县城镇职工和城乡居民养老保险人均缴费额和人均领取额均低于全国水平。2020至2023年全国基本养老保险缴费、领取总金额和人数见表7，全国城镇职工和城乡居民人均缴费和领取额据此计算得出。

表7 2020—2023年全国基本养老保险缴费、领取金额和人数

2020至2023年间，赞皇县城镇职工养老保险人均缴纳额增长了3529元，人均领取额增长了2400元；全国城镇职工养老保险人均缴纳额增长了5284元，人均领取额增长了4631元。赞皇县与全国城镇职工养老保险的人均领取额差由2020年的6003元扩大到2023年的8234元。

2020至2023年间，赞皇县城乡居民养老金在人均缴纳额基本不变的情况下，人均领取额增长了499元；全国城乡居民养老金人均缴纳额增长了122元，人均领取额增长了583元。赞皇县与全国城镇职工养老保险的人均领取额差由2020年的715元扩大到2023年的799元。在缴费不变的情况下，赞皇县城乡居民养老保险人均领取增长额与全国水平差距不大。

2023年赞皇县城乡居民养老保险的人均领取额是缴费额的7.70倍，全国为5.90倍。对参与者来说，赞皇县城乡居民养老保险负担相对较轻。

由于养老保险制度未实现全国统筹，赞皇县和全国养老金水平尚存在差距。这一问题的解决，对于脱贫地区居民增加收入、缩小低收入群体与全国平均水平的差距、推动共同富裕目标的实现，都是必要的制度改革。

调研新问题分析

第一，2016—2024年，赞皇县城镇职工养老保险缴费人数实现了大幅度增长。这反映出赞皇县工商就业岗位增加，城镇职工养老保险政策执行到位。

城乡居民养老保险在缴费额不变的情况下，领取额增加。赞皇县城乡居民领取的养老金中，县级部分比例大幅度提升。以上这些数据说明，赞皇县在城乡居民养老保险执行方面工作成效显著。

2020—2023年，赞皇县城镇职工养老保险领取额绝对值与全国差距在扩大，城乡居民养老保险领取额绝对值与全国差距基本保持稳定。

第二，赞皇县养老保险总参与人数呈现上升趋势，城镇职工和城乡居民退休金收入比呈现下降趋势。

赞皇县通过推进全民参保工作，全面落实农民工、灵活就业人员、新业态就业人员以及困难群体参保政策，对企业参保实行“三险合一”，积极促进法定群体应保尽保。这些措施保障了养老保险参保率维持在较高水平，促进了养老保险总参与人数上升。

赞皇县提高养老待遇尤其是城乡居民养老保险待遇、开展被征地农民参保补贴，这些工作增加了城镇职工和城乡居民养老金收入。侧重补贴城乡居民中的低收入群体，缩小了城镇职工和城乡居民养老金收入比。

第三，赞皇县养老保险工作也面临着一些困难和挑战。其中既包括需要在县域内进一步加强相关工作的方面，也包括一些需要在非县域内解决的问题。

赞皇县是脱贫县，脱贫人口众多，根据对脱贫人口帮扶政策五年不变的中央精神，这部分人的城乡居民养老保险费用是由政府代缴的，如果针对脱贫人口的相关政策停止实施，将会减少这部分脱贫人口的收入，同时也会影响赞皇县基本养老保险覆盖率。

近两年，赞皇县城乡居民养老保险突出变化是缴纳人数出现下降的趋势，领取人数依然保持上涨趋势。这两个逆反趋势说明养老保险制度改革的紧迫性。

赞皇县也面临着和其他地区一样的共性问题。一是地区之间养老金差距问题。由于各地区经济水平不同，各县基础养老金差距较大，与发达县市相比存在较大差距。二是养老保险制度内部差距问题。城乡居民养老保险个人缴费总体偏低，绝大多数按最低档次缴费。三是不同制度之间的养老金差距问题。城乡居民与城镇职工之间养老金差距过大，以2024年为例，赞皇县企业退休全年人均领取36595元，而城乡居民全年人均领取只有1872元，相差近20倍，而这两项数据的全国人均水平也相差18倍。解决这些问题对于扩大养老保险覆盖面，进一步提高人民群众对养老保险制度的满意度非常重要，与此同时也需要对全国养老保障制度进行改革。

（编辑  杨利红）

新发展阶段既是我国“乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军”的阶段，也是中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程，实现从全面小康到现代化强国、从追赶到引领、从高速增长到高质量发展大跨越的阶段。“两个大局”（实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局）的相互交织、大国间竞争博弈的日益加剧、比较优势的根本转化使经济发展的不稳定、不确定性因素显著增强，经济领域面临前所未有的风险和挑战，必须做到胸怀大局、科学研判、精准施策，不断增强识别和抵御经济风险的能力。 

胸怀大局：全面把握维护国家经济安全的战略地位

新发展阶段，国际形势的高度不确定性使国家经济安全的重要性日益凸显，从国家安全、民族复兴、外部挑战、人民生活等多个层面深刻认识和把握国家经济安全的战略地位，能够为部署经济安全战略，制定路线方针政策提供重要依据。

（一）经济安全是国家安全战略体系的重要组成部分

维护经济安全是一个动态的历史过程，其在国家总体安全中的地位日益突出。新中国成立尤其是改革开放以后，我国经济安全格局实现了从被动防御向开放竞争的转变，坚持以经济建设为中心，加入WTO，不断融入全球化发展。进入新发展阶段，我国面临国际竞争，特别是以美西方为主的大国博弈，美国对中国的遏制尤为突出，经济安全作为国家安全的基础，不仅直接决定经济发展的稳定性和可持续性，而且与政治、军事、文化、社会、生态等其他领域安全的关联程度日益加深，成为赢得民心、巩固政权和稳定社会的重要保障。要正确认识和把握经济安全的基础地位，不断完善宏观经济政策，着力解决深层次矛盾问题，以经济安全筑牢国家总体安全的物质屏障。

（二）经济安全是实现中华民族伟大复兴的根本前提

新发展阶段是中华民族伟大复兴不可逆转且面临巨大挑战的阶段。习近平总书记指出：“中华民族伟大复兴绝不是轻轻松松、顺顺当当就能实现的，我们越发展壮大，遇到的阻力和压力就会越大，面临的外部风险就会越多。”我国正处于由大向强发展的新起点、由社会主义初级阶段向更高阶段迈进的新时期、由中等偏上收入国家迈向高收入国家的新阶段，我们要从实现民族复兴战略全局的高度，着力防范和化解因经济结构、发展观念、发展思路固化造成的经济安全风险挑战，畅通经济运行的血脉和筋络，有效应对单边主义和保护主义挑战，筑牢以数字经济、人工智能、生物医药、现代能源、信息技术、生命科学等高新技术为主导的现代化经济体系建设的安全保障，为实现中华民族伟大复兴提供坚实支撑。

（三）经济安全是应对世界百年未有之大变局的必要条件

当前，世界经济面临曲折和风险，“单边主义、保护主义逆流滋长”，逆全球化风险影响日益加剧，国际的经济斗争日益尖锐，科技战、贸易战等手段成为大国间竞争博弈的主战场，构筑稳固的经济安全格局，实为应对世界百年未有之大变局的必要条件。改革开放以来，我国与世界经济高度融合和相互依存，既促进了经济发展，改善了安全环境，也使我国经济稳定受到国际经济波动和政治博弈的挑战。随着我国在对外开放中长期依赖的人口红利、资源红利、全球化红利逐渐减退，世界经济下行风险、全球金融风险、通货膨胀风险、汇率风险等严重威胁我国经贸安全。这要求我们必须深刻把握世界百年未有之大变局的新特点、新要求，注重对外部经济风险的防控和评估，有效应对和反击美国政府对全球发动的关税战、贸易战，既通过自身经济发展，提高抵御国际经济风险的能力和水平，又承担大国责任，推动形成国际经济安全合作新局面。

（四）经济安全是满足人民美好生活需要的根本保障

习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。” 经济安全作为国家安全的基础，直接影响人民群众的幸福感和安全感，经济领域出现的任何风险和波动，都能直接或间接地在人民群众的生活中显现出来。新发展阶段伴随社会主要矛盾的转化，人民对经济安全的需求呈现多维度和多样化态势，安全的经济发展环境成为满足人民美好生活需要的基本前提。因此，维护国家经济安全必须时刻将人民群众的需求放在第一位，为人民群众创造更加安全稳定的经济环境。

科学研判：及时发现影响国家经济安全的风险挑战

新发展阶段，各类风险挑战呈现易发和高发态势，如果发现不及、应对不力，就会传导、叠加、演变，最终导致小的经济风险演变为大的经济风险，局部经济风险演变为系统性经济风险，国际经济风险演变为国内经济风险，经济领域风险演变为政治、文化、社会、生态等其他领域风险，危及党的执政地位和国家总体安全，而科学研判是防范和化解经济安全风险的根本前提。

（一）新发展阶段的经济发展风险

发展与风险相伴而生，正如习近平总书记指出：“不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了。”随着我国劳动力成本逐步上升，资源环境承载能力达到瓶颈，旧的生产要素组合方式已经难以持续，经济发展风险逐渐暴露出来。

一是不发展带来的风险。习近平总书记多次强调：“发展是解决我国一切问题的基础和关键”，不发展是最大的经济不安全因素。新发展阶段，我国仍处于社会主义初级阶段，仍是世界上最大发展中国家的基本国情没有变，发展仍是解决我国一切问题的总钥匙。一方面，安全离不开发展的物质支撑；另一方面，发展中形成的问题需要依靠发展来解决。伴随着经济增速的调整，市场主体在经济繁荣时期盲目投资、社会供需失衡、国际金融动荡等原因造成的经济泡沫、影子银行、债务危机等风险逐渐暴露出来，需要我国大力发展实体经济，培育创新动能，破除无效供给，提高经济风险的应对效能，跨越“中等收入陷阱”，实现化危为机的根本转变。

二是违背经济发展规律带来的风险。马克思主义政治经济学涵盖的社会基本矛盾规律、价值规律、货币流通规律、剩余价值规律、资本积累规律、经济周期规律等，共同架构起指导经济平稳运行的基本准则。违背经济发展规律极易形成经济风险甚至发生大规模经济危机。新发展阶段，维护国家经济安全，要结合实际创造性地运用马克思主义基本原理，遵循社会主义市场经济规律，防止出现因违背经济发展规律造成经济发展不可持续和共同富裕进程受阻等风险挑战。

三是发展不平衡不充分带来的风险。当前，区域与城乡、收入与分配、供给与需求、实体经济与虚拟经济、经济发展与生态环境、物质文明与精神文明等经济发展不平衡问题和市场竞争、效率发挥、有效供给、动力转换、制度创新不足等经济发展不充分问题，成为我国经济循环不畅，诱发系统性经济风险的深层次因素，需要科学研判、综合施策，正确处理稳增长、调结构、防风险三者之间的关系，实现有质量、有效益和可持续的发展，保障国家经济安全。

（二）新发展阶段的经济转型风险

高质量发展是新发展阶段的主题，这在客观上要求发展格局的重心以国内大循环为主、国内大循环和国际循环相互促进，宏观经济调控的着力点由需求侧向供给侧与需求侧双向发力转变。原有的发展方式、产业结构的平衡关系将被打破，体制性、周期性、结构性问题相互交织，存量风险和增量风险相互叠加，经济转型的风险压力明显加大。

一是产业转型升级风险。产业转型升级是产业从价值链的中低端上升至中高端的过程。需更加警惕在产业转型升级过程中技术、人才、创新支撑不足的风险，因传统产业衰退造成的产业结构脱实向虚的风险，新旧动能转换不畅引发的产业接续断档的风险，产能过剩的风险，产业链供应链受阻的风险，保障国民经济又好又快发展。

二是经济结构失衡风险。供给侧结构性改革推动我国经济发展质量稳步提升，但“三大结构失衡”问题仍是新发展阶段影响经济转型的突出问题。首先，应高度警惕实体经济结构性供需失衡风险，防止出现因实体经济有效供给不足引发的供给与需求失配风险，以及无效供给过剩引发的低端产能过剩及能源资源浪费风险；其次，应高度警惕金融和实体经济失衡风险，防止出现因实体经济结构性失衡、盈利下降导致资金盲目投入金融领域引发的大规模金融风险；最后，应高度警惕房地产和实体经济失衡风险，防止出现因人地失衡、投资失衡、供需错配造成房价涨落异常、房地产市场秩序失衡，引发金融风险。

三是金融债务危机风险。习近平总书记多次强调：“金融是现代经济的核心，在很大程度上决定甚至影响着经济健康发展。”近年来，不良资产风险、流动性风险、债务违约风险、互联网金融风险造成的信贷问题和银企债务问题日益突出。新发展阶段，为保障经济向更高形态转变，我们需更加警惕因高杠杆引发的高投机行为以及因经济增速放缓引发的宏观债务水平持续上升等宏观金融债务风险，警惕金融业跨行业、跨市场、跨区域、跨境交叉传导等中观金融债务风险，警惕金融机构自身存在的影子银行、不良贷款、信用和流动性风险上升等微观金融债务风险。

四是管理体系滞后风险。经济风险管理体系是为研判、预警、应对经济风险建立起来的一整套组织机构、相关制度和运作流程，旨在增强防范和化解经济风险的能力。新发展阶段，可以预见和难以预见的经济风险因素明显增多，非传统领域安全问题日益凸显，需要更加警惕风险识别管理中的薄弱环节，不断完善风险管理体制机制，筑牢国家经济安全保障网。

（三）新发展阶段的经济竞争风险

改革开放以来，社会主义市场经济构筑起了“自由竞争，优胜劣汰”的机制。新发展阶段，国际各经济主体间的竞争日益复杂激烈，国际国内经济发展高度不确定性带来风险，要防止引发系统性经济风险。

从国内层面看，随着我国经济增长中资源红利、人口红利的逐渐减退，关联企业的盈利空间相对缩减，各经济主体为占有市场份额而投入更多的精力和成本，甚至采取不正当竞争手段谋取利益，扰乱市场秩序。首先要警惕因行业垄断和地方保护造成的扭曲市场资源配置功能，危害经济领域公平正义的风险挑战；其次，要警惕因过度竞争造成的产能过剩和资本无序扩张等风险，以及因无序竞争造成的市场投机、市场垄断、侵犯知识产权和制售假冒伪劣产品等风险，或者因同质化竞争造成的经济利润缩减、技术突破缓慢、资源浪费等风险；最后，要警惕因违背竞争规律、市场规律、价值规律造成的产业链供应链不稳、经济循环不畅等风险。

从国际层面看，国际上以技术竞争为核心的经济竞争日益激烈，我们要充分抓住机遇发展科学技术，提升产业竞争能力。受单边主义、保护主义影响，近些年，经济全球化遭遇逆流，必须警惕因过度依赖投资与出口需求拉动经济增长、导致我国产业结构长期处于中低端的风险，警惕部分国家通过贸易摩擦、经济封锁、经济制裁等不正当竞争手段试图转嫁危机，遏制我国经济发展的风险，警惕部分国家采取的极度量化宽松政策对我国宏观经济稳定和货币安全造成冲击的风险。

精准施策：妥善解决威胁国家经济安全的现实问题

新发展阶段既是一个经济向更高水平、更高层次、更高质量迈进的时期，也是我国经济风险不断积累甚至集中显露的时期，需要在明晰方位、识别风险的前提下，靶向发力、精准施策，从根本上解决威胁国家经济安全的现实问题。

（一）推动经济体制改革，维护国家经济发展安全

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景。”新发展阶段，面对需求收缩、供给冲击、预期转弱等多重压力，必须进一步通过全面深化改革解决影响经济发展的体制机制障碍。

一是坚持社会主义基本经济制度。我国国有经济拥有雄厚的经济实力和先进的技术设备，凝聚着我国最先进的生产力，控制着国民经济命脉。发展壮大国有经济对于发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，追赶国际科技和产业发展前沿，维护国家经济主权安全具有关键作用。在具体实践中，既要巩固和发展公有制经济，完善各类国有资产管理体系，推动国有经济结构调整、布局优化、战略重组，提升国有企业核心竞争力和战略能力，又要鼓励支持和引导非公有制经济发展，促进各类资本优势互补，营造开放包容的市场秩序和竞争环境，守住不发生重大系统性风险的底线。

二是完善社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立和完善，既能够发挥市场经济的长处，又能够发挥社会主义集中力量办大事的优势。新发展阶段，既要着力发展财税制度、产权制度和金融体系，建设高标准市场体系，激发各类市场主体活力，有效应对“市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强”等问题，又要着力加快转变政府职能，建立安全稳定的营商环境，推动有效市场和有为政府有机结合，保障经济发展行稳致远。

三是科学精准实施宏观经济政策。增强风险意识，树立底线思维，提高宏观经济政策的前瞻性和针对性，科学精准制定发展与安全所需要的各类宏观政策，形成政策合力，提高宏观政策的针对性和稳定性，有效防范宏观经济大起大落。

（二）提升创新体系效能，保障国家经济转型安全

新发展阶段既是全球经济结构的重塑期，也是全球创新版图的重构期，需要不断提升创新体系效能，着力解决核心技术“卡脖子”问题，防范经济领域重大风险挑战。

一是因地制宜发展新质生产力，实现科技自立自强。只有把核心技术掌握在自己手里，才能有效应对经济竞争新挑战。首先，要坚持问题导向，聚焦科技创新的重大和迫切需求，解决重大技术难题，在新兴产业领域锻造领先世界的新科技，彻底改变经济发展受制于人的局面；其次，要加强前瞻部署，统筹把握新一轮科技革命和我国科技发展的态势及阶段性特点，着力攻克国内外科技创新前沿问题，赢得国际经济合作竞争的战略主动权；最后，要激发创新潜能，健全促进各类先进生产要素向发展新质生产力积聚体制机制，深化科技体制改革，夯实创新人才基础，加快构建布局合理、分工接续、协同高效的创新体系，抢占科技革命和产业变革制高点，维护国家科技和经济领域安全。

二是畅通国民经济循环，保障产业链供应链安全。首先，坚定实施扩大内需战略，保障国内产业链供应链稳定安全。我国应把扩大有效需求同深化供给发展有机结合起来，通过提升消费水平、拓展投资空间、优化就业结构、增加居民收入、完善社会保障，有效挖掘释放国内需求潜能，培育完整内需体系。其次，坚持以高质量供给引领，保持重点产业链供应链自主可控。应持续推进产业链与创新链深度融合，提高供给质量和韧性，保障粮食、能源、重要资源等领域供给安全，既在纵向上实现生产、分配、流通、消费各环节循环畅通，又在横向上实现城乡之间、区域之间、产业之间、实体与虚拟经济之间循环流转，有效应对国际经济竞争风险。最后，处理好国内国际双循环的关系，推动世界产业链供应链安全畅通。既坚持内循环驱动发展战略，以超大规模的市场获得参与国际经济循环的竞争优势；又巩固扩大“一带一路”优势和影响，积极参与国际贸易规则重构，推动在全世界范围内形成产业拉动、贸易协同的经济循环体系。

三是创新外商投资管理体制，应对金融债务危机风险。我们应深化金融体系改革，创新外商投资管理体制，既加强跨境资金流动自由化制度创新，又不断完善外商投资准入限制和监管审查，构建事前风险研判，事中风险监测、事后风险评价机制，严禁资本的无序扩张，有效提升外资引进质量。

四是加强知识产权管理保护，防范国家秘密技术外泄风险。习近平总书记指出：“只有严格保护知识产权，才能有效保护我国自主研发的关键核心技术，防范化解重大风险。”为此，必须加强顶层设计和科学立法，构建知识产权风险预警和应对机制，完善网络安全监察体系，严格管理和审查涉及国家经济安全的知识产权，积极参与制定全球知识产权治理规则和全球反垄断相关法律法规，并以合法有效手段解决国际知识产权争端。

（三）推动国际经济合作，实现世界经济共同安全

新发展阶段，维护国家经济安全必须坚持共同安全理念，积极扩展“一带一路”沿线国家经济合作，以世界经济普遍安全保障我国经济安全不受侵害。

一是共同维护国际经济环境，合作应对经济风险。我国作为开放包容、安全稳定国际经济环境的倡导者、践行者和推动者，必须坚定不移扩大对外开放，以中国经济增长带动世界经济复苏，并推动各国以对话协商、寻求共识等方式开展经济合作，共同应对世界经济风险挑战。

二是共同构建经济伙伴关系，实现经济互利共赢。现阶段，金融危机、粮食短缺、能源紧张、产业链供应链不畅、发展不平衡不充分等普遍性经济安全问题，既不是一个国家单独面临的问题，也不是一个国家能够独自解决的问题。这需要我们瞄准国际需求，积极构建共同合作的经济伙伴关系，采取包容发展的宏观经济政策，把控好政策外溢效应，推动形成共同安全发展模式。

三是共同完善全球经济治理，规范国际经济秩序。我国应继续坚持“以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标”的全球经济治理观，履行大国责任，与世界一起构建更高水平的国际经贸规则，坚持对话而不对抗、包容而不排他，弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，携手构建人类经济命运共同体，共同抵御全球经济风险挑战。

（编辑 宋斌斌）

近年来，我国汽车产业国际竞争力显著增强，新能源汽车发展优势不断巩固，培育世界一流汽车企业、加快建设汽车强国面临重要机遇。同时，我国汽车市场由高速增长进入平稳增长阶段，国内车企为抢占市场份额激烈竞争，经营效益出现下滑，通过并购重整等方式调整产业结构，提高产业集中度和企业综合实力，促进头部企业形成引领的产业竞争格局，成为当务之急。

国内外汽车产业竞争格局对比分析

（一）我国汽车产业集中度有待提升，企业竞争格局持续演变

我国现代汽车工业自20世纪80年代正式起步，依靠国家战略引导、超大规模市场、完善工业体系等优势实现快速发展。目前，我国汽车产业仍在快速发展中，一批骨干车企持续发展壮大，但尚未形成稳定的竞争格局，呈现车企数量增长快、企业间激烈竞争的特点。

一是汽车企业数量多。汽车产业是万亿级产业赛道，产业链长、关联度高、拉动性大，增强了企业和地方政府发展积极性。2000年以来汽车企业数量快速增长，到2024年有汽车产量的企业超过60家，其中有40多家车企年产销量不足10万辆。

二是产业集中度有待提升。长期以来，一汽、东风、长安、上汽、广汽、北汽、奇瑞、吉利、长城、比亚迪10家骨干汽车企业合计产销量占全国产销量的比重约85%，其中产销量排名前五位的企业合计产销量占全国产销量的比例约50%。

三是产业格局持续演变。目前，10家骨干汽车企业中有7家年产销量集中在200万-300万辆，企业规模差距小且产品同质化严重，品牌特色尚未形成，企业围绕市场份额的竞争激烈。2024年，比亚迪、吉利、奇瑞国内产销量排名较上年分别提升2、3、2个位次至第1位、第4位、第6位。

（二）海外主要汽车大国产业集中度高，企业竞争格局稳定

美国、德国、日本是传统汽车强国，经过100多年的发展，美日德各主要汽车企业普遍产销规模大，品牌全球影响力强，在激烈市场竞争中形成较为明显的产品特色和独特市场优势，构建起较为成熟的产业竞争格局，呈现高集中度、高稳定性的特点。

美国汽车产业呈现“三强一新”的竞争格局，福特等4家企业全球销量占美国汽车品牌全球销量的比例超过98%。福特汽车、通用汽车、克莱斯勒是美国老牌大型汽车企业，2024年全球销量分别为422万辆、416万辆、185万辆，特斯拉专注于生产新能源汽车，2024年汽车销量约200万辆。

德国汽车产业呈现“三足鼎立”的竞争格局，大众汽车、奔驰汽车、宝马汽车基本组成了整个德国汽车工业。其中，大众汽车在经济车型领域销量领先，奔驰、宝马属于豪华车生产企业，分别在舒适性、技术性能方面形成发展特色，2024年，三家车企销量分别为858万辆、228万辆、217万辆，排名稳居全球前十位。

日本汽车产业呈现“一超多强”的竞争格局，主要有丰田、本田、日产、铃木、马自达、三菱6家汽车企业，合计销量占日本汽车品牌全球销量的98%左右。经过多年发展，日本各车企形成了差异化发展优势，开展错位竞争。如丰田汽车凭借成本优势发展成为全球最大的汽车企业，2024年产量超过1000万辆；本田和日产依托技术特色，铃木依托小型车优势，年产销量均超过300万辆。

海外汽车企业做强做大的经验分析

（一）并购重整是推动形成跨国车企的重要路径之一

从历史看，在汽车产业快速发展的黄金时期，美国、德国、日本等主要汽车强国均出现数量庞大的汽车企业，在激烈竞争中，有技术、资金、市场、产品等优势的企业通过并购重整其他企业，逐渐发展成具有全球竞争优势的大型汽车企业集团，产业竞争格局大体经历了“分散—集聚—寡头”的发展历程。

20世纪初，德国有汽车生产企业超过50家，大众汽车成为德国第一大汽车生产企业后，陆续收购德国的汽车联盟（奥迪前身），欧洲的西亚特、斯柯达、宾利、布加迪、兰博基尼、Scania和MAN等企业，实现了巩固和扩大汽车市场、引入创新技术、降低生产成本、丰富产品线等目标，不断发展壮大。

20世纪初，美国有汽车生产企业超过100家，企业间竞争激烈，通用汽车成立后，陆续收购了美国的凯迪拉克、奥克兰、GMC、雪佛兰，欧洲的沃克斯豪尔、萨博汽车等企业，提高了美国汽车产业的集中度，促进了美国汽车产业升级，造就了世界级跨国车企。

20世纪30年代，日本有汽车生产企业超过30家，丰田汽车成立后，陆续收购了国内的日野、大发、斯巴鲁等企业，与马自达、铃木汽车交叉持股，实现了开拓市场、引进技术、丰富产品线、共同应对市场挑战等目标，逐步成长为全球第一大汽车企业。

（二）主要跨国车企并购重整的做法

丰田、大众、通用等跨国车企在发展壮大过程中均经历了并购重整历程，兼并收购是主要方式，主要有以下3种典型做法。

一是收购同类型企业，获取规模经济效应，扩大市场份额。汽车企业通过兼并同类型企业，可以有效减少竞争对手，获取新的经销商等市场资源，快速提升市场占有率，同时可以通过协同管理降低边际生产成本，提高盈利水平。最具代表性的是大众汽车。20世纪80年代，第二次石油危机爆发，欧洲汽车市场需求下降，汽车企业利润下滑，行业竞争加剧，为降低生产成本，扩大市场份额，大众汽车陆续收购西班牙车企西亚特和捷克车企斯柯达，分别开拓了西欧和中欧市场，巩固了其在欧洲市场的领袖地位，为大众汽车成长为全球大型汽车企业集团奠定了基础。2024年，大众汽车销量排名全球第二位，其中斯柯达、西亚特合计销量对大众汽车全球销量的贡献率接近20%。其次是丰田汽车。从1967年开始，丰田汽车陆续收购大发汽车股权，到2016年完成全部收购，此后又分别于2017年和2019年收购马自达汽车、铃木汽车约5%的股权，合力开拓海外市场，共同开发电动汽车、自动驾驶等新技术。经过频繁的兼并收购，丰田汽车发展实力不断壮大。

二是收购差异化品牌，丰富产品线，做大品牌影响力。汽车是具有较强品牌传播属性的产品，市场声量、口碑传播等是影响汽车销售的重要因素。汽车企业通过收购具有品牌、技术、产品等优势的企业，可以快速获取优势资源，扩大产品覆盖范围，补足发展短板，提升品牌声量，做强品牌实力。以丰田汽车为例，从20世纪60年代开始，丰田汽车陆续收购具有商用车竞争优势的日野汽车、小型车竞争优势的大发汽车的股份，成为可以提供从大型卡车到小型迷你车所有车型全系列产品的大型汽车企业集团。2020年，丰田汽车获得斯巴鲁汽车20%的股权，把斯巴鲁汽车变为旗下子公司，快速建立了AWD四驱技术和纵置后驱平台优势，同时弥补了在跑车市场的空缺。2012年大众汽车将保时捷变成旗下子品牌，填补了其在顶级豪华车市场领域的空白，实现顶级豪华车、乘用车、商用车市场全覆盖，盈利水平大幅提升。2024年，保时捷汽车销量为30万辆，实现利润超过50亿欧元，贡献了大众汽车约30%的利润。

三是积极寻求海外并购，加速国际化发展。国际化发展是汽车企业做大做强的重要路径。在产品出口达到一定规模后，汽车企业会选择并购海外品牌进行海外生产，以规避高关税和进一步拓展海外市场。通用汽车是国际化发展的典型代表。为提升欧洲市场销量，20世纪20-30年代，通用汽车先后收购英国的沃克斯豪尔汽车、德国的欧宝汽车，快速进入当地市场。在大萧条时期，欧宝和沃克斯豪尔的销量依然保持稳健增长，在20世纪30年代中期，通用汽车约200万辆汽车销量中，海外销量占比约20%。在1971—2002年间，通用汽车陆续收购了日本五十铃、瑞典萨博汽车、韩国大宇汽车等企业股权，逐步成为世界级跨国汽车公司，在较长一段时期内是全球最大的汽车企业，2024年汽车销量排名全球第四位。福特汽车在全球化发展过程中，也曾阶段性持有马自达、沃尔沃、路虎等车企股权，迅速拓展亚洲、欧洲等市场，加快全球化发展步伐。2024年，福特汽车销量排名全球第七位，其中美国以外市场销量占比约50%。

从不同跨国车企的发展历程看，企业并购重整并不只采用单一模式，而是根据经济发展形势和企业发展特点，在不同阶段采用不同做法，大致呈现“兼并同类车企做大市场份额—兼并差异化品牌丰富产品线—海外并购提升全球影响力”的模式。

国外车企并购经验对我国构建汽车强国的启示

当前，我国处于培育世界一流汽车企业、加快建设汽车强国的关键时期。参考跨国车企通过并购重整实现做强做大的做法，国内车企可通过强强联合、跨品牌并购、交叉持股等方式进行并购重整，持续提升在国内外市场的竞争力和影响力，加快向世界一流企业迈进。

一是骨干汽车企业强强联合，形成发展合力。我国车企要与跨国车企在全球市场开展竞争，还需在产销规模、盈利水平、品牌影响力等方面不断提升。骨干汽车企业可以通过组建发展联盟、开展企业间并购重整等方式实现强强联合，一方面能够降低企业间同质化竞争，减少研发、营销等资源的重复投入，提高企业经营规模水平；另一方面有利于壮大企业产品、技术、市场等综合实力，形成发展合力，提升参与国际竞争的能力。

二是骨干汽车企业收购新能源汽车特色企业，实现优势互补。我国部分骨干汽车企业新能源汽车转型有待加速，部分造车新势力企业在电动化、智能化领域拥有特色化发展优势，但经营持续亏损。骨干车企可以和品牌特色明显的造车新势力企业开展技术、品牌、市场等方面合作，在条件允许的情况下，可进一步收购造车新势力企业，发展具有新能源汽车特色的子品牌，实现资源优势互补，巩固扩大新能源汽车发展优势。

三是骨干汽车企业开展股权等合作，加速国际化发展。近年来，我国持续成为汽车和新能源汽车出口大国，汽车产业国际化发展迈出坚实步伐。在拓展国际市场过程中，汽车企业可以通过交叉持股等方式形成资本联盟，在海外设立生产整车的合资公司，在新能源汽车等领域开展合作，相互补充产品线，共同塑造中国汽车的品牌形象，也可以通过收购或入股海外汽车企业子公司等方式，快速获取海外经销商等资源，提升海外市场发展能力。

从跨国车企的并购重整历程可以看出，并购重整对于汽车企业是一个战略工程，需要持续推进、稳步实施，如丰田汽车完成对日野、大发的控股收购前后用时超过30年。因此，骨干汽车企业开展并购重整，要结合国际汽车产业竞争形势和自身发展特点，分阶段、有步骤地稳步推进。

（编辑  宋斌斌）

内容提要：建设全国统一大市场是党中央推动中国式现代化的重大决策，要求破除地方保护、消除市场分割，释放市场潜能。但传统市场监管模式难以适应全国统一大市场建设的法治化需求。“负面清单”管理模式，可通过“非禁即入”的赋权逻辑与风险的精准防控，重构政府与市场的关系。建议通过立法保障确立“负面清单”的监管模式，统一清单标准和范围以消除地方壁垒；以监管协同和公私合作，打通执行梗阻，形成“多元共治”的分工合作格局，为全国统一大市场建设创造一流的法治化营商环境。

关键词：全国统一大市场；负面清单；立法完善；监管协同

推进全国统一大市场纵深建设，是党中央立足新发展格局、推进中国式现代化的重大战略部署。2022年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出通过破除地方保护、消除市场分割、畅通要素流动等手段，构建高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一市场。2024年8月，《公平竞争审查条例》正式施行，标志着全国统一大市场建设进入规则治理的法治化阶段。

从法学视角审视，这一战略的实施既源于我国超大规模市场优势尚未完全转化为高质量发展动能的现实困境，更是在高水平扩大对外开放与国际规则接轨的背景下，通过法治化手段治理重构市场体系和规则，提升践行国际经贸规则的重要探索。在此背景下，如何通过制度创新重构政府监管权力与市场自主权利的边界，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，成为深化市场监管体制改革的核心命题。

全国统一大市场建设背景下传统市场监管模式存在的问题

改革开放以来，我国市场监管体系在构建市场规则、规范市场秩序、防范系统性风险方面取得显著成效，但一直延续以“管控型”理念为核心的传统行政监管模式。以“正面清单”化的市场管理为内核，通过行政许可等目录式的监管手段构筑市场经营准入标准，这一制度设计在特定历史阶段发挥一定作用，但与当前新发展格局下全国统一大市场建设所需的市场化、法治化、国际化治理需求之间呈现出明显的制度差异，需要向现代化管理转型。

地方保护主义与市场分割的路径依赖

地方保护主义及其导致的区域市场分割现状，是全国统一大市场建设面临的一大制度梗阻，具有深刻的制度路径依赖特征——本质上体现出计划经济向市场经济转型过程中，行政分权与市场机制交互作用的现象。1994年分税制改革后，地方政府在扩大财政自主权的同时，也逐渐承担了更多公共服务的支出义务。为了保障财政收入，地方政府倾向于通过行政手段保护本地企业，形成税收和补贴属地化竞争格局。例如，在我国光伏产业发展初期，各地政府普遍给予财政补贴以鼓励产业发展。但随着近年来整体产业技术水平日臻成熟以及国际市场规模扩大，全国性的补贴政策逐步退坡，但仍有部分地方政府为扩大企业产能，曾经对本地区的光伏产业提供补贴。其实质是将财政补贴异化为市场准入的隐性壁垒，反映了地方财政目标与市场统一诉求的深层冲突。

此外，以GDP为核心的政绩考核体系进一步强化了地方政府的区域之间相互竞争逻辑。地方政府倾向于通过制定区域性产业政策、设置本地化资质要求等方式，优先扶持本地企业。例如，2023年厦门翔安区建设与交通局曾出台《关于印发翔安区必须招标限额以下工程项目招投标管理办法的通知》，要求限额以下工程优先选择本区企业，甚至将招标代理机构资质与区内分支机构挂钩。此类行为虽事后被反垄断执法机构纠正，但其背后却折射出诸多地方政府的治理理念仍然带有地方保护主义倾向，为维持既有产业优势，通过隐性补贴、差别化监管等手段阻碍跨区域资源整合，导致区域市场分割状态之下的低水平重复建设与产能过剩并存，不仅妨碍深化制度改革，还阻碍市场出清机制发挥作用。

“正面清单”监管立法的碎片化缺陷

“正面清单”的立法模式，往往通过列举允许经营事项和应当采取的经营行为形成准入壁垒及监管依据。这种制度设计曾经在一定程度上规范了行政机关的自由裁量权，但在科技创新、绿色发展等要求不断提升的新的市场环境下，通过中央立法统一设置“正面清单”，难以穷尽所有允许的市场准入领域和经营事项，因此新兴产业或业态的具体准入和经营规则的设定更多依赖地方立法试点，这就加剧了规则供给的碎片化。换言之，地方政府基于本地治理需求，往往频繁通过地方性法规、规章来增设地方标准的准入条件或细化经营标准，而不同地区的地方立法机关在立法能力、利益诉求、对市场规律的把握等方面存在客观差异，各地方立法之间的体系化协同对统一大市场形成障碍和挑战。

例如，河南省郑州、开封、许昌、周口四市虽通过协同立法分别制定《贾鲁河保护条例》，但上下游在生态保护与产业发展间的利益分歧，仍导致立法内容和实践执行标准存在一定差异。尽管四市实现了“生态环境监测网络”“联合执法机制”等监管制度的初步协同，但在产业准入、河道责任分担、生态补偿标准等关键问题上尚未形成一致性的具体规则，仅以原则性条款暂时规避矛盾，后续如何实质统一监管执法标准仍然有待探索。

监管效能滞后于市场创新需求

平台经济、数字经济等新兴业态呈现出技术创新快速迭代特征，与传统准入审批的缓慢节奏形成了鲜明对比。一方面，人工智能、元宇宙等新兴技术应用场景爆发式增长，要求市场监管机制具备更加灵活的动态适应性，但现行许可审批程序因清单更新滞后、流程烦琐，导致企业难以及时获取合规资质，错失市场机遇。以低空经济为例，其发展初期技术成熟度与适航认证标准的脱节曾引发大量“非法运营”现象，直至部分地方建立负面清单管理、明确“非禁即入”原则后，低空经济领域的市场活力才得以释放。因此，“法无授权不可为”的正向监管逻辑，与数字经济时代“技术先行、规则后置”的创新规律存在明显冲突。

另一方面，数量繁杂的监管事项与高频次现场检查，迫使企业将大量资源配置于合规应对。例如，山东省某新区对区域内企业实行“千分制”评价，每年需对数百项事务进行检查监管，导致企业反馈用工规模因监管成本上升，这种制度性交易成本直接影响了企业对技术创新的响应能力。由此可见，所谓传统“正面清单”监管的刚性约束已难以适配市场经济创新的发展需求。

“负面清单”管理模式的功能定位与市场契合性

传统“正面清单”监管模式所暴露出的制度性缺陷，深刻反映出行政权力与市场主体经营自主权之间存在的结构性矛盾和失衡问题。这种失衡不仅导致生产要素流动出现阻滞，破坏地域之间的经济、技术融合，还将使制度性交易成本居高不下，最终造成资源配置和运用的低效率，制约了全国统一大市场制度红利的释放。因此，探索新型监管模式已成为当务之急。而市场主体经营“负面清单”管理模式，凭借“非禁即入”的赋权逻辑以及“精准防控”的风险规制机制，为矫正政府与市场关系、实现平衡发展提供了一种行之有效的法治化手段。

“负面清单”管理模式的功能定位

1.市场层面：释放市场主体能动性。

“负面清单”以“法无禁止即可为”为核心理念，依托私法层面的“自愿原则”与公法层面的市场经营制度衔接，为市场主体创设“清单外充分自主”的法治空间。换言之，与“正面清单”往往需大量列举许可事项的监管模式不同，“负面清单”并不试图穷尽所有允许的市场行为，而是通过明确划定禁止和限制市场进入的领域和规则，为市场主体提供更为广阔的发展空间。“非禁即入”的赋权逻辑，可以更好地促使市场主体依据经营情况和市场需求，在法律框架内自主决策、自由进入市场，充分激发市场活力和创造力，推动经济多元化发展。

2.政府层面：提升监管效能。

在政府行政监管资源有限的情况下，“负面清单”管理模式通过重构监管权责配置与优化执法资源分配，有助于提升政府监管效能：一方面，“负面清单”的制度优势体现在对监管目标的精准聚焦。在传统“正面清单”模式下，行政机关需对大量低风险事项实施普遍性审查，导致监管资源被严重稀释。而“负面清单”为政府监管的重点和方向提供了更加明确的指引，当市场主体触及清单禁止条款时再启动监管程序，使政府能够集中监管资源和监管重点，对数据安全、隐私保护等高风险领域进行重点审查；另一方面，政府通过设定明确的禁止和限制事项，也为企业划定了更加严格的行为边界，引导市场主体在合法合规的前提下开展经营活动，从而精准防控市场风险，实现市场创新与稳定的统一。

“负面清单”管理与全国统一大市场建设的契合性

1.“负面清单”管理模式契合全国统一大市场建设的内在要求。

“负面清单”管理模式通过制度化的准入规则界定政府与市场的边界，为全国统一大市场建设提供了基础性制度框架。具体而言，负面清单以“非禁即入”为原则，明确列举禁止和限制准入事项，将政府干预范围严格限定于清单事项内，清单外领域则赋予市场主体自主决策权，既能够有效整合分散的监管规则，形成一套相对统一的市场准入标准，为企业跨区域经营提供便利，也有利于破除地方保护和市场分割，压缩地方政府自由裁量权，促进生产要素自由流动，优化市场资源配置，为建设全国统一大市场提供制度保障。

2.“负面清单”管理模式契合市场治理体系现代化的发展趋势。

传统的“正面清单”监管模式下，政府需对众多市场主体行为进行事无巨细的审批，监管事项不仅面临“不可穷举”的立法技术困境，还易因存在法律模糊地带而滋生权力滥用现象，在应对市场快速变化和复杂形势时明显力不从心。“负面清单”管理模式在推动监管行为标准化、程序化的同时，也为新技术、新业态预留了一定的容错空间，避免监管滞后抑制创新，提高了市场治理的科学性和有效性，在全国统一大市场背景下，创新市场监管治理体系和治理能力现代化的改革目标与发展趋势。

3.“负面清单”管理模式契合高水平对外开放的迫切需要。

在全球经济竞争加剧的环境下，积极参与国际竞争与合作，迫切需要构建与国际高标准市场规则相衔接的市场准入和监管制度。“负面清单”管理模式以其规则透明性与制度开放性，通过对接国际高标准经贸规则，能够为中国参与全球经济治理提供制度和规则与国际市场、国际机构接口。特别是在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等框架下，“负面清单”已成为服务贸易和投资自由化的核心工具。各成员国普遍采用“负面清单”模式来承诺市场准入，不仅有助于降低跨境投资的制度性成本，还能够促进区域内资源的优化配置和经济一体化进程。因此，通过实施与这些协定更加契合的“负面清单”管理模式，中国能够更好地履行国际承诺，提升在国际经济舞台上的影响力和话语权，为构建“中国国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局提供法治支撑。

基于“负面清单”管理模式的市场监管优化路径

“负面清单”管理模式作为政府与市场关系法治化重构的核心制度载体，其效能释放需依托系统性、协同性的监管改革。这意味着当前我国亟须以“负面清单”为核心抓手，优化市场治理体系。

立法完善：构建“负面清单”的合法性根基

“负面清单”管理模式的权威性与稳定性依赖于系统的立法供给，其核心在于通过法律监督明确构建“清单法定”原则。然而，现行负面清单主要依托国务院部门规章（如《市场准入负面清单》）及规范性文件，缺乏法律或行政法规层级的专门立法授权。根据《中华人民共和国立法法》第八条，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”属中央事权专属立法事项，市场准入制度作为其核心组成部分，理应由全国人大及其常委会通过法律形式确立基本原则。此外，《中华人民共和国行政许可法》等单行法同样未明确“负面清单”的法律属性及制定程序，导致清单事项的设定仅依据分散于各类低位阶文件，削弱了“非禁即入”原则的法治权威。因此，要建立规范化的“负面清单”，须通过立法手段为“负面清单”筑牢合法性根基。

一是应当在法律层面明确“负面清单”的属性、调整机制及权责边界。“负面清单”的制度设计必须严格遵循“法律保留原则”，作为禁止类与限制类措施须以法律或行政法规为根本依据，省级政府规章等仅可设定临时性措施，且需报国务院批准并纳入全国统一清单管理。以新近出台的《中华人民共和国民营经济促进法》为例，该法第十条明确规定，“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入”，为民营经济领域适用“负面清单”提供了直接的法治支撑。参照这一规定，其他相关立法也需进一步明确市场准入和监管应采取“负面清单”管理模式，形成“法律—法规—清单文本”的三级制度架构，整合分散的准入和监管规则，确保清单外领域各类市场主体应享有同等市场进入权和公平竞争的法律地位。

其二，完善清单动态调整的程序规范。一方面，政府治理应在立法层面明确清单动态调整程序，将地方隐性壁垒等问题纳入合法性审查范围，使“负面清单”真正从政策工具升格为更具法治化特征的治理载体；另一方面，立法机关也需定期清理现行法律法规的滞后条款，避免作为下位法的“负面清单”调整需求与上位规范不适应，使清单调整结果能够准确衔接上位法。同时，还可以授权自贸试验区等特定区域开展“负面清单”压力测试，测试结果经第三方评估后可依法转化为全国性的“负面清单”调整依据。

范围界定：确立全国统一的清单边界

在全国统一大市场的背景下，落实“负面清单”的核心在于打破地方边界，严格贯彻“全国一张清单”原则。因此，所有市场准入和管理措施必须纳入全国统一清单框架，严禁各地方政府通过产业政策、环保标准等变相增设准入壁垒。

建立“清单审查—通报—整改”机制，依托《公平竞争审查条例》关于“政策制定机关应定期评估清理”的法定要求，定期对地方规范性文件实施专项审核筛查，清理涉及地方保护、歧视性待遇的条款，并将清理结果纳入地方政府营商环境考核指标，确保准入和监管规则在全国范围内的统一；清单范围设定需平衡开放与安全价值，即在通过持续缩减清单行政事项、扩大市场主体自主决策空间的同时，对涉及国家安全、重大公共利益等领域依法保留准入限制，但需明确限制的适用范围、技术标准及期限，避免泛化解释。可以围绕全国统一的行业分类代码体系（如GB/T 4754《国民经济行业分类》），将分散的行业准入规则编码整合，消除因分类差异导致的执行冲突，推动跨区域规则透明化与执行同步化，为市场主体提供无差别的准入和监管预期。

监管协同与公私合作：激活多元共治的制度效能

在新发展格局下，现代市场监管不再是政府的“独角戏”，而是一项需要行政、立法、司法和其他社会主体之间通力合作、相互配合的系统工程。其关键在于构建纵向权责配置清晰、横向部门联动高效、公私合作互补互嵌的现代化监管体系，推动“负面清单”从文本规范转化为治理效能。

1.构建纵横贯通的行政监管协同体系。

政府系统内部的协同是破除行政壁垒的重要手段。在纵向央地协同层面，依据《中华人民共和国宪法》第三条确立的中央统一领导、地方发挥主动性积极性原则及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十条的执行职能定位，中央应专享“负面清单”制定权、清单事项动态调整权及技术规范制定权，地方政府则严格履行属地执行与日常监管职责。同时，为破解“负面清单”的执行梗阻，还需配套建立清单执行监督问责机制，依托国家“互联网+监管”平台对地方清单执行情况实时追踪，识别变相增设准入条件、歧视性执法等行为。需要强调的是，央地之间的数据共享是监督精准性和有效性的根本支撑。因此，可以结合《中华人民共和国数据安全法》第二十一条建立“中央—省—市”三级监管数据目录，实现央地市场主体信用信息、执法记录的实时互调，从根源上消解信息不对称衍生的监管漏洞。

横向部门协同层面，则需针对监管碎片化痼疾，将通过立法完善与机制创新推动实现跨部门协同的法治化转型。首先，应在《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等与市场监管密切相关的立法中，明确赋予市场监管部门对“双随机、一公开”联合检查的统筹协调权。其次，建立“线索互移、证据互认、结果互享”的跨部门协作机制，破除信息孤岛，使监管部门能够及时发现并处理违规行为，提高监管的效率和全面性。此外，“负面清单”下的监管重心宜从前置审批向事中事后环节转移。例如，可以依托国家级大数据平台构建“信用+风险”分级监管模型，对“负面清单”规制较少的低风险行业领域推行“触发式监管”，即仅当监测到信用异常或投诉举报时启动核查；对“负面清单”高度关注的金融、食品药等高危领域则强化全周期动态监测与风险评估。

2.深化公私合作共治。

“负面清单”管理模式的有效运行，依赖于政府、市场与社会三方主体的功能互补与治理协同，形成“政府引导—行业自律—社会监督”的多元共治生态。

对政府而言，其角色需从传统的管控者转向引导者，逐步实现服务化转型与包容性监管。例如，对于清单内需要审批的事项，可以在《中华人民共和国行政许可法》的基础上全面压缩审批时限、精简审批流程；对于“负面清单”尚未涉及的新业态、新技术，则采取更具动态适应性的柔性治理措施和监管框架，如嵌入“监管沙盒”机制，明确测试准入标准、风险隔离与退出评估程序，同时设置技术研发期、商业转化期等差异化过渡期，配套阶段性的合规指引，使监管节奏与企业创新周期相匹配，避免“一刀切”的行政干预扼杀市场活力，从而在降低制度性监管成本的基础上，又以风险相对可控的试错空间承担创新监管责任，在保障安全性同时拓展市场创新潜能。

行业自律机制是公私合作治理的另一重要支柱，需通过立法赋权与规则完善相结合的路径实现效能升级。在赋权层面，应通过专项立法授予行业组织三类主要权限，即在人工智能、低空经济等新兴领域制定高于国家强制标准之技术规范的标准制定权，设置企业“白名单”评估机制，并将其纳入企业社会责任履行等监管维度的合规认证权，以及对行业内部纠纷先行调解的争议调处权，充分利用行业协会的专业性降低监管成本；在规则层面，“负面清单”用于明确法律禁止性行为的刚性边界，而行业标准则通过ESG指标、数据安全指南等实践指引手段提供正向示范路径，由此形成“负面清单”中划定底线、行业标准引导高线的二元规则体系。

公私合作治理效能的提升同样离不开构建法治化的监督渠道。首先，需明确市场监管数据开放的边界、标准及责任，避免“选择性公开”导致的监督盲区。对此可依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等立法导向，将通过法定开放“负面清单”及关联监管数据，扩大范围，实现全景式披露；其次，进一步扩展公益诉讼制度的适用领域，创新赋予社会组织对“负面清单”增设隐性壁垒及地方保护等问题的诉权，探索建立法定的公私协商和反垄断举报平台，鼓励企业和社会公众对地方行政性垄断行为进行社会监督，通过固定公众参与渠道，将分散诉求转化为制度改进动力；此外，对违规进入“负面清单”领域的主体可以在行业内部实施融资限制、投标禁入等失信联合惩戒，并将惩戒标准纳入未来的《社会信用体系建设法》予以规范。

结语

“负面清单”监管改革的本质是通过法治手段重构政府与市场关系，以立法保障确立制度权威，以标准和范围的统一实现“全国一张清单”的规则整合，以监管协同和公私合作打通执行梗阻、激活治理动能，形成“多元共治”的权力分工合作格局。通过制度优化与监管创新，我国逐步构建起“负面清单”引领下的法治化治理生态，未来仍需进一步强化清单动态调整机制的科学性、跨域监管的协同性，以及与CPTPP等国际规则的衔接性，为全国统一大市场建设注入持久动能。

（编辑 杨利红）

供应链金融是连接金融和实体经济的重要枢纽，可有效纾解中小企业融资困境，为实体经济发挥保通、稳链、纾困的支撑作用。近年来，在政策推动与技术赋能的双重作用下，供应链金融逐步从线下走向线上，并正向智能化阶段迈进。随着应用场景不断拓展深化，供应链金融从优化金融服务实体经济质效、增强产业链供应链稳定性、推动产业科技创新发展等多维度为制造业高质量发展注入强劲动能。数字化转型过程中仍存在诸多挑战，亟须通过制度创新、技术应用与模式优化等予以应对。

供应链金融数字化转型的现状

（一）政策支持持续强化

2020年以来，政府对供应链金融数字化转型给予高度支持，央行、工信部等部门陆续出台了《关于规范发展供应链金融 支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》《关于加快推动制造服务业高质量发展的意见》《关于深化制造业金融服务助力推进新型工业化的通知》等一系列政策文件，明确支持供应链金融的数字化、规范化发展，为供应链金融的发展提供了有力的政策支撑，促进了供应链金融在产业链场景中的深入发展和广泛应用，推动了产业链上下游企业的协同发展。

（二）技术应用不断深入

区块链、大数据、人工智能和物联网等先进技术在供应链金融领域得到了广泛应用，提高了供应链金融的服务效率及安全性，提升了金融服务实体经济质效。一方面，传统ICT技术通过实现信息整合与系统交互，为供应链金融提供了基础技术支持。另一方面，区块链技术作为普及度高的技术，为供应链金融数字化发展提供了诸多可能。据艾瑞咨询统计，当前金融科技公司建设的供应链金融平台中，67%都采用了区块链技术。大数据、人工智能和物联网等技术在供应链金融数字化进程中相互关联、共同赋能。例如，西安金融电子结算中心联合西安纸贵互联网科技有限公司开发建设的“供链融通”供应链金融综合服务平台，截至2023年9月实现融资3235笔，融资金额合计140.84亿元，综合融资成本2.7%，最低1.6%，有效拓宽了辖区产业链创新链企业票据融资渠道，供应链企业融资成本大幅降低。

（三）平台建设蓬勃发展

供应链金融数字化平台作为数字化转型的重要载体，核心企业、金融机构和科技公司共同推动供应链金融平台建设，为制造业产业链上下游带来了新的发展机遇。一方面，数字化平台的数量快速增长。根据艾瑞咨询统计数据，截至2022年，国内在运营供应链金融数字化平台超过200家，其中由核心企业主导的数字化平台数量约占所有平台的一半。如海尔集团的“海融易”平台、国家能源集团的“国能e链”、国家电网的“电e金服”都属于核心企业搭建的供应链金融数字化平台。另一方面，数字化平台的服务模式不断创新。众多平台通过引入区块链技术，实现了供应链金融业务的去中心化和透明化，部分平台还通过与银行、保险公司等金融机构合作，为供应链企业提供更加多元化的金融服务。例如，联易融科技与银行开展深度合作，通过区块链技术，有效提升供应链金融的效率和覆盖面，为中国电子、长城汽车、徐工集团、南京钢铁等1700余家核心企业及近30万家中小微企业提供供应链金融服务。

供应链金融数字化转型面临的挑战

（一）制度与标准体系不健全

制度与标准体系有待完善，尚未实现安全合规发展。一是关键领域制度体系尚不成熟。由于供应链金融涉及银行、核心企业、供应商等多个参与方，监管政策与规则不统一，仓单、动产融资等相关的法律法规亟待出台。2020年3月，国常会首次将“存货与仓单质押”与“应收账款融资”并提，提升了发展存货与仓单融资的重视程度，将其定位为供应链金融服务的核心构成部分。目前动产融资相关政策法规不完善，仅有2022年最高法印发的《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》和《物权法》等，尚无专门针对仓储和仓单的法律法规。二是缺乏统一的数据标准体系，导致不同来源数据互通共享受阻。当前金融行业的数据标准尚未延伸至产业链及企业级数据中，因此产业数据和金融数据在共享、应用中会出现错误、歧义、多义等问题，进而导致资金方调用数据以支撑决策时可能出现关键评价数据缺失、数据校对及数据处理效率低下等问题，降低融资效率。

（二）产业数字化基础薄弱

产业数字化进程相对滞后，应用普及化程度较低，尤其是中小微企业数字化程度较低，与金融机构对接困难，数据采集与共享能力缺乏，难以满足数字化风控需求。产业数字化是供应链金融数字化的基础，产业数字化能力越强，就越能够与商业银行实现互联互通、数据共享，金融可获得性也就越高。但我国供应链上的众多中小微企业的信息化、数字化程度较低，与商业银行无法深度互联互通，成为数字供应链金融难以触达的“鸿沟”。36氪发布的《2024中国中小企业数字化转型报告》显示，虽然绝大多数中小企业已开始数字化转型，但六成以上中小企业仍处于转型早期的单点尝试阶段和局部建设阶段。数字化供应链上不同环节的企业之间在软硬件、网络平台等方面存在差异，在不同系统之间数据集成、信息传递方面面临巨大的技术门槛和成本压力，难以满足数字化供应链金融对产业数据的大量需求。

（三）信用体系仍依赖核心企业

现有融资模式大多基于核心企业信用，高度依赖核心主体信用，难以覆盖多级供应商。在产业端，供应链金融仍立足于核心企业，依托核心企业的延期支付工具开展信用流转，核心企业信用价值难以覆盖多级供应商。更有部分核心企业与第三方平台将供应链金融作为获得金融收益的逐利性手段，加剧中小企业的融资困境。在资金端，目前供应链金融产品仍以借贷为主，绝大部分资金方的风控手段仍是基于核心企业主体信用和传统的抵押担保方式，加之各类企业竞争力不一、发展程度参差不齐，传统的企业征信画像难以全面及时反映企业的经营行为和未来变动情况，融资决策效率不佳。

（四）数据“孤岛”与平台割裂

平台与数据“孤岛”仍存，各类平台之间缺乏协同，数据要素流通机制缺失，产业链协同效率低下。具体表现在两个方面，一是“平台孤岛”导致多源数据匹配难题。目前，几乎所有的大型企业都在建设自有供应链数字化平台，相互之间的协同效应尚未充分发挥，存在各自为政的情况。供应链金融的发展涉及多个链条，多笔重复交叉的物流、信息流和资金流在不同主体的匹配，多元时间与空间信息匹配与应用对数字化供应链运行模式和链上企业协同程度提出较高挑战。二是数据要素流通不畅，“数据孤岛”现象严重。现阶段，我国数据资源化、资产化等过程尚未完成，数据要素权属界定、分类分级、估值定价、收益分配等方面缺乏系统框架，数据要素流通难以制定明确的规则。上下游企业、核心企业与金融机构之间的信息相互隔断，难以有效地沟通和联动。

推动数字化供应链金融高质量发展的对策

（一）加强制度与标准建设

加快出台数据信息开放共享的法律法规，清晰界定各类数据的开放范围、开放内容及使用权限。推动产业与金融数据标准统一，建立跨部门协同监管机制。围绕供应链金融应用需求，强化数据标准顶层设计，支持重点产业链链长企业牵头组织研制关键数据行业标准，推进产业数据与金融数据标准兼容。完善供应链金融政务平台和基础设施建设，加快实施动产和权利担保统一登记，鼓励核心企业通过运用应收账款融资服务平台进行确权，加快推进依托供应链的票据、订单、应收账款等动产融资。

（二）推动产业链数字化转型

积极引导链上企业根据自身数字化发展状况及能力，与金融机构协同联动，构建和夯实产业链数字化基础，提升数据要素流动效率。培育一批具有行业转型经验、数据治理能力和技术创新实力的产业链数字化服务机构，增强数据供给主体对数据资产价值的运用能力，深化以供应链金融应用为驱动的数据要素供给，提升数据要素的有效性。建立健全数据要素流通市场规则，明确数据权属和分类分级，加快数据资源化、资产化进程，为数据要素流通提供保障。

（三）构建多元信用体系

推动“数字信用”“主体信用”“物的信用”三大信用体系建设，建立基于交易数据、履约能力等多维度的信用评估模型，实现供应链“脱核模式”。充分发挥“数字信用”“主体信用”和“物的信用”作用，聚焦供应链金融场景，完善数字信用的评价和使用机制，推广基于企业收支流水、订单信息等关键信息的应收账款池融资模式。推进融资信用服务平台建设应用，支持金融机构创新风控手段，基于供应链上中小企业交易历史、履约能力、产品质量等信息，构建多维度信用模型，建立多元化信用评估体系。推进提单、仓单、运单、面单等动产的数字化和规范化发展，建立动态节点管理和实时监控，多措并举实现数字化供应链金融业务脱核发展。

（四）深化场景融合与平台协同

挖掘数字化供应链金融应用场景及创新应用模式，聚焦重点产业链，推动金融机构创新专用金融工具，为链上中小企业提供应收账款、票据、仓单和订单融资等服务。建立跨平台协作机制和安全可信的数据共享平台，加快服务政府、链上核心企业及中小企业等供给侧主体数据、技术与应用场景的深度融合，加强产业链协同发展。推动金融机构、核心企业与上下游企业之间的数据共享，鼓励金融机构与产业平台共融共建，创新信贷、债券、股权、担保及保险等供应链金融工具。

（编辑  尚呜）

近年来，以“消费者研究”为首的美国保守派对ESG（环境、社会和治理）投资的系统性围剿，已从根本上动摇了企业界应对气候变化的共识。这一由保守派组织、共和党州政府和联邦立法者共同推动的反ESG运动，通过法律诉讼、政治施压和舆论攻势，迫使美国多家主要银行和投资管理公司退出具有广泛影响力的银行气候联盟和气候投资联盟，逆转了全球金融体系绿色转型的势头，其长期影响可能重塑全球能源转型格局。

美国ESG理念与投资活动的兴起

在美国，ESG理念的起源可追溯至18世纪的信仰导向型投资实践，当时一些宗教派别有意规避对涉及奴隶贸易企业的投资。到20世纪60年代，贵格会和卫理公会等美国宗教团体根据道德准则筛选投资项目，回避涉及武器、烟草或不符合其伦理观的行业。这种基于价值观的投资方式为ESG投资奠定了基础。 70年代，社会责任投资逐渐兴起，投资者开始关注企业的社会影响，比如反种族隔离运动促使投资者撤资支持南非种族隔离政策的公司。进入90年代，环境问题逐渐成为公众关注的焦点。1994年，英国可持续性专家约翰·埃尔金顿（John Elkington）提出“三重底线”（Triple Bottom Line）概念， 强调企业在追求经济效益的同时需兼顾社会和环境责任， 该理念为ESG投资提供了理论框架。1997年“全球报告倡议组织”的成立，标志着企业环境和社会责任报告开始进行规范化尝试。

2000年，联合国千年峰会通过的“千年发展目标和碳披露”项目的创立，进一步推动了企业对环境和社会影响的透明化，为ESG投资的兴起创造了条件。在这一时期，美国的ESG投资主要由机构投资者推动，如养老基金和大学基金会等。2004年，联合国发布的《谁在乎谁赢》（Who Cares Wins）报告正式提出ESG概念，其核心主张是将非财务因素（如气候变化风险、碳排放、污染治理、公司治理结构等）纳入投资决策框架，以推动市场可持续发展。该理念的实践逻辑在于，环境与社会风险可能对企业的长期财务表现产生实质性影响，因此投资者需要通过ESG评估筛选更具韧性的企业。

进入21世纪第二个十年后，由于公众对气候变化、社会公平等议题关注度上升，ESG投资迎来爆发式增长。在此背景下，全球最大资产管理公司贝莱德集团（Black Rock）在2020年发布的年度公开信中，明确将气候变化列为“重塑金融业的核心因素”，并承诺通过股东投票权推动企业改善可持续表现。在该时期，ESG投资呈现三大特征：一是主流金融机构（如先锋领航、道富银行）纷纷推出ESG主题基金；二是企业竞相制定碳中和目标并加强环境信息披露（全球上市公司碳排放披露率从2018年的34%升至2023年的63%）；三是投资者通过股东提案施压能源巨头改革董事会，推动其能源转型。至2022年，全球ESG基金规模已达30万亿美元，预测2030年将突破40万亿美元。

美国反ESG运动的意识形态与政治行动

在美国，反ESG运动由部分政治团体、企业和投资者推动，试图限制或逆转ESG投资的普及。从意识形态来看，该运动的崛起主要源于以下三个原因：一是对自由市场原则扭曲的担忧。反ESG运动的支持者多为自由市场经济的倡导者，他们认为ESG投资准则扭曲了市场机制，即：传统投资理论以财务回报为核心，而ESG投资将环境、社会和治理因素纳入决策过程。对此，保守派批评ESG通过“主观性指标”干扰投资决策，违背了股东利益最大化的受托责任；他们将ESG视为对市场自由的威胁，认为其赋予精英阶层绕过民主程序、推行激进议程的能力，从而损害市场机制的公平性与效率。 二是文化战争的发展需要。长期以来，反对者将ESG投资准则视为进步主义或“觉醒文化”的延伸。尤其在性别平等、种族多元化及气候变化等议题上，他们认为ESG投资强化了特定的意识形态理念，迫使企业和投资者接受左翼价值观。 例如，特朗普在2024年美国总统竞选中公开批评ESG相关理念；2025年4月8日发布行政命令，称各州关于气候排放及ESG的立法“与本届政府释放美国能源潜力的目标相冲突，此类法律不应继续存在”。 三是对政府干预的不满。反ESG运动的支持者认为，ESG投资的部分推动力源于政府政策或监管措施，这被视为对私人资本自由流动的严重干预。保守派人士担忧，此类政策可能迫使企业执行与其核心利益相悖的措施。

反ESG运动在美国尤其受到依赖传统产业地区的支持。这些地区认为，ESG投资的环保要求（如剥离化石燃料资产）将严重威胁以石油和天然气为基础的地方经济及就业机会。该运动的崛起以2021年为分水岭，组织核心是保守派智库“消费者研究”（Consumers’ Research），其领导人威尔·希尔德（Will Hild）将ESG定性为“未经民主程序授权的极左议程”， 并构建了一套多层次打击策略。首先，进行意识形态动员。保守派通过右翼媒体渠道，将ESG投资准则污名化为“金融暴政”及“精英对普通民众的经济剥夺”。他们斥资500万美元推出攻击性广告，将ESG相关机构比喻为“黑手党式卡特尔”，并将可持续治理框架描绘为“全球性、有组织的、具有恶意性质的阴谋”。 二是发动州级法律战。在2021年，来自得克萨斯州、西弗吉尼亚州等以化石燃料产业为经济支柱的多个州的共和党籍总检察长，启动了对ESG投资准则是否违反州法律的调查。同年，得克萨斯州通过《参议院第13号法案》，禁止州养老金投资于被认定为“抵制化石燃料”的金融机构，并将贝莱德集团、摩根大通等370家机构列入限制投资名单。次年，此类行动进一步升级。19名共和党州总检察长组成的联盟共同致函贝莱德集团首席执行官，批评其优先考虑气候目标而非财务回报，并指控它通过施压其投资企业遵循《巴黎协定》等国际气候协议的要求。此后，23名共和党籍州总检察长对专注于ESG投资的公司展开调查，重点审查这些机构是否通过ESG标准联合限制化石燃料企业的商业活动，涉嫌违反反垄断法。 三是挑起联邦调查。2023年，众议院司法委员会主席吉姆·乔丹（Jim Jordan）启动“气候卡特尔”调查，指控环保组织与资产管理公司通过协同施压限制化石燃料投资，并要求60余家机构提交超过10万页内部文件。此举导致多家企业退出“气候行动100+”倡议。

反ESG运动对全球气候治理的影响

随着保守派对ESG投资准则的持续批评与政策打压，特别是在“特朗普2.0”时期，ESG加速在美国退潮。首先，金融机构大规模撤退。自2023年联邦调查启动以来，受法律风险和政治压力的影响，包括摩根大通、美国银行和富国银行在内的多家美国主要银行已退出具有广泛影响力的银行气候联盟，全球最大的资产管理公司摩根大通（JPM.N）和道富环球投资管理公司（STT.N）退出了气候投资联盟，贝莱德集团撤回可持续投资承诺，导致气候投资基金大量流出。2023年，专注于气候领域的美国投资基金的资金流出规模首次超过流入规模。2024年净流出资金达到196亿美元，这一趋势延续至2025年第一季度，且仍未出现明显缓解迹象。其次，企业股东行动转向。从2021年至2024年，支持可持续发展的股东提案数量显著下降，而反对ESG准则的相关代理提案数量则增长了四倍以上。同时，机构投资者会议中关于气候议题的讨论明显减少。最后，企业战略调整。尽管包括环境责任经济联盟等在内的ESG支持者强调“气候变化科学不容否认”，但企业界已因政治风险集体退缩。贝莱德集团声明，虽仍将评估气候风险，但不再公开提及“气候”一词，且多个银行退出环保承诺时普遍援引“客户需求”而非信念转变。 

在全球层面，美国反ESG运动对全球气候治理的负面影响主要体现在监管协调和国际合作的放缓上。作为全球最大经济体和金融中心，美国的监管动向往往引领国际标准，而反ESG压力导致美国证券交易委员会在气候披露规则上的推进变得谨慎。其中，2023年拟定的气候风险报告规则面临国会审查和潜在最高法院挑战，这可能延迟全球统一披露标准的实施。这种政治阻力让证券交易委员会“暂停脚步，确保规则能经受司法审查”，从而间接影响国际投资者对气候风险的透明度需求。更为严峻的是，随着特朗普2024年的再度当选，反ESG运动已经推动美国再次退出《巴黎协定》，这将显著削弱第29届联合国气候变化大会（简称COP29）等国际气候峰会上的全球合作氛围。作为第二大温室气体排放国，美国的退缩会加剧发展中国家对气候融资的疑虑，尽管COP29已推进碳信用交易规则以支持新兴经济体减排项目。

与此同时，反ESG运动也对全球绿色转型产生了重大冲击，并体现在投资流动和能源转型速度上。在美国，反ESG法案导致清洁技术和可再生能源投资下降，这不仅削弱了本土供应链，还波及全球，因为美国是绿色技术出口大国。

对中国而言，美国反ESG运动所产生的影响以机遇为主、风险为辅。具体而言，它加速了中国在清洁能源领域的全球领导态势，但也暴露了ESG框架的脆弱性，需要中国企业通过本土再品牌化（如转向“可持续发展”而非ESG标签）和多元化融资进行缓冲。

全球ESG投资的未来趋势与前景

反ESG运动暴露了可持续金融体系的脆弱性——过度依赖少数资管巨头的道德领导力，而非建立制度性约束机制。当贝莱德集团等金融巨头在政治压力下转向，整个ESG生态便迅速崩塌。其更深远的影响在于企业决策逻辑的转变，即为避免成为政治靶标，跨国公司纷纷淡化ESG表述，将气候承诺降级为“自愿倡议”而非强制目标，甚至重新拥抱化石燃料项目。这种集体性倒退发生在全球气候危机加剧的背景下尤具讽刺意味。

本质而言，反ESG运动反映的是两种治理哲学的对抗：一方认为市场应主动修正负外部性以服务公共利益，另一方坚持股东利益至上原则不容妥协。值得注意的是，反ESG阵营内部同样存在张力——部分传统共和党人仍信奉自由市场原则，对政府干预投资决策持保留态度，但被民粹主义浪潮边缘化。从历史维度看，当前斗争是19世纪“奴隶制撤资运动”和20世纪80年代“反南非种族隔离投资抵制”的镜像反转，保守派如今效仿进步阵营当年的策略，却服务于截然相反的目标对象。

展望未来，全球ESG投资的发展可能呈现三种路径：一是若民主党在2028年美国大选后重新掌控联邦权力，可能通过行政权力强化ESG披露标准，推动其规范化；二是现状延续，ESG可能退化为小众投资策略，影响力受限；三是共和党主政州通过立法全面禁止ESG考量，从而可能引发宪法层面的法律诉讼。无论哪种路径，气候风险定价的政治化与党派化已成为既定事实，其影响正扩展至全球。这场围绕ESG的争端使金融机构陷入两难境地。对企业而言，环境责任可能让位于生存竞争的现实考量；对环保支持者而言，这意味着需要进行战略反思，如果“通过资本改变世界”的路径受阻，是否应回归政策游说与草根动员？这场运动的深远影响或许在于揭示当代资本主义的根本性矛盾，即：无限扩张的资本增值逻辑与人类社会的可持续发展之间的深刻冲突，当金融资本与生态危机的冲突日益加剧，人类社会是否真能通过市场机制实现自我救赎，抑或在短视的政治博弈中滑向不可逆的生态危机？这一答案将深刻塑造21世纪后半叶的文明形态。

反ESG运动的本质是一场关于“谁有权定义资本使命”的权力争夺。其悖论在于，它以捍卫经济自由为名实施政府干预，以保护普通投资者为口号维护化石燃料集团的利益。这场斗争的结果将决定21世纪下半叶的经济治理模式——是接受市场与生态的深度重构，还是在短视博弈中滑向气候灾难。无论结局如何，一个确定性已然显现，即当科学共识遭遇政治极化，金融体系难以独善其身。中国应抓住这一运动所带来的机遇，持续推动清洁能源领域的技术研发与产业布局，使其在全球清洁能源创新中的领先地位日益巩固。

（编辑 杨利红）

2025年以来，印度引以为傲的IT产业发展信心连续遭遇两次打击。一是年初，中国开源大模型“深度求索”（DeepSeek）横空出世，引发印度业界大惊失色，纷纷叩问为什么“深度求索”诞生于中国，而非以IT服务闻名全球的印度。二是印度最大IT服务企业塔塔咨询（TCS）近期宣布公司史上最大规模裁员，裁撤1.2万个中高层管理职位，占其员工总数约2%，释放印IT行业恐面临整体性衰退的寒意。

当前，印度IT产业和服务出口遭遇前所未有的重大变局。过去三十多年来，印度一直紧跟最新信息技术潮流，通过扩大服务出口深度融入全球价值链分享红利。如今，印度能否把握和应对当前面临的空前机遇和挑战？印度长期被视为其优势特长的IT产业竞争力究竟如何？为什么面对AI冲击显得毫无准备？印度的制造业和货物贸易发展长期滞后，如果作为出口支柱的IT产业也受到重创，印度将遭遇哪些政治经济风险和挑战？

IT产业和服务出口长期被视为印度独特优势

20世纪80年代以来，印度以“产业跳跃”态势，绕过农业、制造业、服务业递次发展的传统路径，形成服务业主导的经济结构，以及具有全球竞争力的服务出口部门。从数据上看，1993年以来，印度以美元计价的服务出口以高达14%的年均复合增长率连续增长30年，增速既高于同期印度货物出口的10.7%，也高于同期全球服务出口6.8%的增速。印度服务出口不断攀升，占全球服务市场的份额从1993年的0.5%增至2022年的4.3%，扩大到8.6倍，总量排名也已从2001年的24位上升至当前的第7位。

印度号称“服务出口大国”可能值得商榷，但是称其为“全球IT服务出口大国”就比较客观。印度IT产业的国际声誉可追溯到20世纪末的“千年虫危机”。为避免系统瘫痪风险所产生的大规模修复需求，迫使跨国企业在全球寻求低成本、高效率的外包伙伴，而印度企业凭借充足的人才储备、英语优势和高度服从的工作文化，成功承接了大量订单，在全球IT服务市场中打响名头，让印度迅速赢得“可靠后台”的口碑。印度政府为抓紧服贸机遇，也制定了一系列出口促进政策，包括创设软件产业园区和特区、增加出口补贴、豁免计算机硬件关税、推动先进技术进口等。这些政策助力印度服务出口产业不断壮大，进一步激发了印度内生的劳动力禀赋优势，并催生出塔塔咨询（TCS）、 印孚瑟斯（Infosys）、威普罗（Wipro）、马恒达科技（Tech Mahindra）等业务遍及全球的IT服务外包巨头。

到目前，涵盖通讯、计算机、信息服务的IT行业已经成为印度服务出口的绝对支柱，占据近一半份额。长期以来，印度IT产业与全球技术扩散、产业升级保持同步，即使在疫情期间也依靠远程办公等增量服务业务保持稳健增长，最近10年出口年均增速达到9%。到2022年，印度成为全球第二大IT服务出口大国，占据全球IT贸易15%的份额，仅次于爱尔兰。极大缓解了印度货物贸易长期巨额逆差造成的外汇收支不平衡问题，还为印度赢得“世界办公室”的称号，印度政府一直强调其为不同于“东亚模式”的后发国家经济起飞路径。

近三十年来，印度已成为IT服务和技术外包的代名词，它找到了一个能规避自身弱点，同时最大化发挥自身优势的发力点。相比制造业，IT服务对基础设施规模体系要求更低，非体系化的互联互通和能源传输网络就可以保障其基本运转。同时，IT服务可以完美规避印度严苛的用工制度，最大限度地盘活其独特的劳动力优势，包括东亚国家普遍不具备的英语沟通优势、美国和西欧不具备的用工成本优势、非洲很多国家不具备的初级技术人才规模优势。换言之，印度凭借全球其他经济体不具备的技能、规模、稳定性优势，和自身具有的特点，较为成功地拓展服务出口业务，进而在IT服务方面占据了独一份的全球产业生态位。

新冠疫情暴发后，印度服务业增长点正在从传统的IT服务加速向其他商务服务领域扩张。在疫情期间利用全球对服务贸易需求扩张，印度服务出口反而能保持增长活力。疫情推动全球企业进一步数字化转型——2020-2021财年印度IT服务获得了前所未有的238亿美元外商直接投资（FDI），2021-2022财年和2022—2023财年合计也达到146亿美元。这些投资很多被用于在印投建全球能力中心（GCC）。得益于业务数字化、远程化不断推进，很多跨国企业希望将原来在本地部署的运行、会计、法务、咨询、研发等服务性岗位外包到印度，以此压缩营商成本，提高盈利水平。

跨国企业在印部署大量GCC，在IT服务之外新增了“其他商业服务”出口。印度这一类别在2021-2022、2022—2023财年的平均增速高达28%，其规模也从2021-2022财年的590亿美元，上升到2022—2023财年的804亿美元，目前已占印服务出口的四分之一强。在“其他商业服务”项下，四分之三的增长来自五大业务：商业管理咨询和公共关系服务；工程服务；广告会展服务；研发服务；其他技术服务。印度满足了跨国企业技能密集型及数字化服务需求，成为跨国企业降本增效策略的重要支撑，包括JP摩根、亚马逊、沃尔玛、微软都已在印设置GCC，且该部分业务规模目前仍在扩张之中。

印度IT产业创新能力乏善可陈

尽管印度是全世界的“IT后台”，同时几乎无缝对接硅谷等创新前沿，但其多年来并未诞生叫得上名字的操作系统，没有自创本土媒体播放器、聊天软件、浏览器，甚至没有自研的大型游戏和文件浏览器。除了Zoho、Finacle等极少数在细分领域具有一定竞争力的产品外，全球市场难觅具有大众辨识度的印度自研IT产品，遑论在某一领域占据主导地位的王牌IT产品。

当很多国家在全球分工中经历从低到高的价值链爬升时，印度IT产业却一直陷入低端诅咒。以中国为例，很多中国制造业企业最初属于大型原始设备制造商（OEM），但后来中国企业逐渐获得知识产权、研发能力、设计能力，并制造出国产替代制造业产品，形成拥有自主产品和品牌的企业，从比亚迪到OPPO无不如此——他们起步时都只是跨国企业的外包生产商，但逐渐升级，拥有完全自主的国际品牌。反观印度IT产业，尽管拥有庞大的程序员群体，却自始至终以劳动密集型的低成本服务为主要模式，历经三十年发展仍以规模扩展为主，几乎没有实现任何实质性的纵向突破。无怪乎印度学者抱怨，从电脑桌面软件开发到移动应用开发，印度IT产业在过去三十年错过了本可搭乘的 “发展快车”。印度官方不断抱怨推特、脸书等美国社交软件对印充满偏见，但拿不出具有竞争力的竞品。而中国的字节跳动凭借Tik     Tok成功挑战美国社交媒体垄断，但当印度因政治原因封禁Tik Tok后，本土涌现的粗制滥造同质性产品，却无法实现基本功能。

人才流失是印度IT产业缺乏创新能力的重要原因。印度IT人才在各环节都面临来自欧美的系统性“掐尖”。印度顶尖的IT人才，从一开始就手持签证前往美欧高校和大公司，其中佼佼者成为微软、谷歌、Adobe等企业的CEO及中高层技术及管理人员。而那些经过良好教育，具有一定创新能力的中级人才，则会在新德里周边的诺伊达、古尔冈，被谷歌、英特尔等公司的本土高端产业园区雇佣。较大的薪资差异导致最优秀的人才无法留在印度本地，难以形成本土企业或者团队开展创新。

在印度本土，印度IT服务业几乎完全被印度财团承接，形成固定的雇佣关系，严重压制中小微企业生存空间，形成事实上的垄断。而当塔塔咨询（TCS）和印孚瑟斯（Infosys）为代表的IT巨头以垄断的方式融入西方分工体系，并凭借自身独特的生态位轻易向客户收取不菲的费用后，他们已满足于从事循规蹈矩的重复性工作而失去了往产业上游攀登的动力。2024 年印度研发支出仅占GDP的0.65%（254 亿美元），远低于中国的2.68%（4762 亿美元）和美国的3.5%（9623 亿美元）。这表明，当美国和中国的企业通过高强度研发投入推出具有市场竞争力的数据库、编程语言、产品和平台的时候，大多数印度程序员只是在低端链条上简单运用这些配发给他们的资源。

印度的产业创新失败本质上在于陷入了一种源于“人矿”的资源诅咒。印度程序员完美匹配西方IT服务的几乎所有需求——熟悉英文、费用低廉、服从命令、技术过关、规模庞大，同时跨国企业在全球范围内几乎难以找到替代印度IT人才的供给方。这种近乎完美的资源禀赋虽然可以说是一种能力，但更像是一种运气，正是因为运气太好，反而造成印度IT企业普遍因循守旧、厌恶风险的偏好。换句话说，印度IT企业已习惯于利用印度和西方之间巨大的人力资源差价套利，局限于“开采人矿”而非打造创新产品，由此IT企业利润大部分并未投入研发或产品开发。

有两个现象最能说明上述问题。一是从商业模式看，印度IT服务企业收费是按程序员向客户服务工作时长计价。在这种收费模式下，雇佣低技能开发人员不仅能压缩人力成本，也尽可能以拉长服务时间来提高收费。而高技能开发人员不仅人力成本高，也会提高效率，压缩服务时长。印度相对欧美本土IT人才的优势就在于低劳动力成本，他们尽量选择廉价的低技能人才填满收费时长。二是从人力资源培养角度看，即使挖掘出具备技术提升潜力的员工，企业也往往会优先将他们派驻海外客户现场，而留在本土优秀员工则大多转向客户管理、人员管理岗位，而非提升至更高级的技术岗位。以上两点共同作用之下，印度IT企业没有兴趣培育和保留更高水平的技术能力，而是更专注于批量“开采人矿”。

这种产业布局中的短视，使印度IT产业陷入全方位、系统性的产业龟缩：几乎没有印度本土IT企业敢于主动进军全球市场，没有机会与国际巨头同台较量，也自然没有机会被击垮、被收购，没有竞争性企业“虽败犹荣”的风骨。印度本土既没有诞生过被脸书收购的“印度版WhatsApp”，也没有出现过挑战WhatsApp但失败的“印度版Telegram”。印度IT企业沉醉于凭借既有比较优势攫取利润，但更进一步的业务和技术创新既得不到优先考虑，也不会获得奖励。因此，印度难以建立起从涵盖创投、开发、测试到商业化运用的完整产业科技生态。

印度 IT 产业常被视为印度经济腾飞的引擎，不仅服务出口驰名全球，还与硅谷、纳斯达克等国际科技前沿保持紧密联系。然而，看似智力密集型的“天才产业”的发展模式却更多依赖低廉的人力成本，通过大规模“人力外包”获取利润，而非在核心技术与高端创新领域建立优势。其 IT 产业表面上代表着高端与现代化，实质上企业缺乏推动产业升级的内生动力。与此同时，服务出口的繁荣也遮掩了印度制造业发展的结构问题，被当作“后发国家发展先进产业”的创新模式，并被视为值得推广的先进经验。

印度IT产业面临的多重冲击形成新一轮考验

事实上，以IT为代表的生产性服务业本身就需要依附于工业制造业，但由于印度自身工业制造业未成体系，无法支撑起本土信息技术底座的形成——无论是数据库、用于制造业的AI大模型，还是企业资源计划系统（ERP），印度几乎都没有建立起自己的核心能力。这在全球信息化初始阶段尚有需求，因为印度可依靠低价优势的IT外包维持增长，但随着AI在全球加速崛起，这一模式正在迅速失效。2015年前后，全球AI崛起已势不可挡，但大部分印度IT企业却对此无动于衷。他们看不到AI带来的巨大变革，不愿跳出既有套利模式，相信他们依然能够像从前那样延续“美国吃肉、印度喝汤”的传统分工分利模式。

当AI大潮真正袭来的时候，印度决策者沾沾自喜的梦想被打碎了，印度IT产业并没有抓到可以锚定的强大核心业务。毕竟，印度长期以来最擅长的不是创新技术、开拓市场，继而赚取超额利润，而是“以低于旧金山星巴克服务员的薪酬雇佣印度程序员”。换句话说，在Claude, ChatGPT和Gemini等AI工具大范围运用以前，印度绝大部分程序员本质上是在从事现有AI工具最擅长的任务——印度程序员使用英语、严格遵循指示，在极低薪资下从事程序化且重复的工作，本质上不过是为硅谷技术精英配备的“人力AI”。一旦更低成本、更高效的AI工具获得广泛运用，就会大幅度压缩美印之间的人力成本差，摧毁印度IT企业长期依赖的套利基础。近期，塔塔咨询宣布规模达12000人的“历史上规模最大的裁员”，虽然并未言明AI的影响，但这一点其实早已昭然若揭。在可预见的未来，印度IT巨头的业务很大部分将被AI取代。虽然IT工作不会消失，但这一业态已经发生巨大改变——人力仍然至关重要，特别是负责复杂、创新、富有挑战业务的核心人力，但对重复性的机械劳动需求将大幅下降。如果不跳出既有模式，印度在AI时代恐面临前所未有的“人才错配”难题。

与此同时，中国开源基础模型“深度求索”性能大放异彩，更是打破了印度对自身IT产业领先地位的幻觉，促使印度政策制定者正视其在AI领域的落后风险，并采取相应的补救措施。印度IT落后于美国几十年来已成常态，但如果大幅落后于中国，对印度来说则难以接受。印度政府和IT业界受到刺激如此之大，以至于有印度行业专家直言：“深度求索可能是发生在印度身上最好的事。它给了我们一记‘鞭策’，让我们停止空谈，开始行动。”

在DeepSeek-R1发布10天后，印度电子和信息技术部（MeitY）就启动征集可适应多种任务的本土大型人工智能基础模型提案。MeitY公开招标邀请私营云服务和数据中心公司为政府主导的人工智能研究预留GPU算力。信实工业（Jio）、Yotta、塔塔集团（Tata）纷纷响应。在这一安排下，MeitY以补贴价格部署近1.9万个 GPU，这些GPU从私营部门的基础设施中搜集分配给基础人工智能项目，由此引发了企业提交提案的热潮，他们都期待借助政府资助的算力来开发自己的模型。围绕AI展开的各项事宜正以创纪录的速度推进，这背后反映出的是发展的雄心和焦虑叠加共振激发的强大政治意志。

更为雪上加霜的是，印度IT同时也遭遇了来自特朗普政府前所未有的政策挤压。虽然最近一轮的美印关税战并不涉及服务贸易，但美参议院近期推出的《阻止就业岗位国际转移法案》（HIRE Act）已提议对所有外包工作加收25%的关税，旨在推动企业部门为美国国内就业市场创造更多岗位，而不是把工作外包到国外去。印度是美国最大的服务进口来源国之一，而美国市场占印度IT巨头营收的半壁江山，印度IT产业极有可能成为这一政策的最大牺牲者。值得注意的是，服务贸易与货物贸易不同，上下游链条更短，因此印度很难通过跨国多元化部署转嫁惩罚性关税，也很难通过寻找替代市场进行避险。

对于印度来说，最为不利的场景可能是AI冲击和地缘经济冲击叠加共振，而这种可能性已隐隐浮现。无论是制造业岗位还是服务业岗位，特朗普政府都希望尽可能留在美国本土。考虑到AI对于服务业的渗透和冲击在现阶段要远强于制造业，比起特朗普心心念念的“制造业回归”，美国目前更有可能利用既有的AI优势推动“服务业回归”，特别是在服务关税催化下，加快收回原本外包到印度等国的服务业岗位，其中既包括传统的中低端IT服务，也包括内容更加多元的商务服务。

结语

印度IT产业曾凭借独特的比较优势在全球分工中取得显赫地位，长期被视作印度经济的核心竞争力与国家软实力的象征。然而，在AI浪潮冲击、全球产业链重塑以及地缘政治摩擦交织的背景下，这一“人矿驱动”的发展模式正显露疲态。印度IT外包等传统优势产业反而面临生存危机，不仅会在技术创新与产业升级的竞赛中被进一步边缘化，更可能因出口支柱受损而面临宏观经济层面的系统性风险。印度政府需破除传统思维，进行新的战略布局，否则完全有可能成为全球AI发展浪潮中受伤最重的国家。

（编辑 杨利红）

今年4月份，美国出台“对等关税”政策，导致中美贸易战烽火迭起。双方高层进行密集接触和磋商，再次确认两大经济体的高度互依性，以及意在化解分歧的必要性。然而，迄今所达成的阶段性停火和局部缓解，并未从根本上改变美国“去中国化”的政策走向。特别是在贸易、科技、金融、投资、供应链、教育和网络等领域，美国政府继续对华多重加压，链条不断延伸，并酝酿联合欧盟对华采取次级关税措施，形成了“谈判与遏制并行”的格局。本文将日内瓦谈判之后美方采取的对华遏制动向进行梳理，并提出初步应对之策。

经贸与关税政策

回顾日内瓦、伦敦、斯德哥尔摩和马德里四轮谈判成果，中美双方虽然消除了关税与贸易管制升级的风险，但美方并未改变其对华遏制的既定战略方针。两次关税“停火”以及TikTok禁令展期，美国意在争取战术缓冲时间：

其一，特朗普延续“以打促谈”思路，把中国视为最后的关键谈判对象。其策略是先通过高关税震慑和迫使中小经济体让步，从而在全球范围内营造对美有利的贸易格局，再通过遏制中国，使其被相对孤立，在中国商品因差别关税陷于竞争劣势的情况下集中发力，逐步削弱中国的谈判筹码。

其二，在美国面临物资短缺、通胀反弹的现实压力下，特朗普政府又不得不依赖“中国制造”来填补本国市场需求，避免国内物资短缺导致通胀激升以及产业链断裂，同时为跨国公司转产赢得时间，通过“三岸战略”（友岸、近岸与回岸生产）培育“中国替代”产地。

其三，鉴于字节跳动拆分TikTok在美业务已成定案，特朗普原来由特斯拉或甲骨文出面收购的提议形成折中，至于美国如何确定当地的数据托管和内容运营实体以及算法授权的商业条件，美方需要时间准备。

双方通过联合声明和框架共识达成的具体措施包括：

1.关税减让与暂缓。美国承诺将对中国部分商品征收的额外从价关税下调24个百分点，为期90天，保留基准10个百分点不变。

2.301排除将延展。美国贸易代表办公室（USTR）宣布，将178项中国输美产品授予301关税排除，涉及范围涵盖部分医疗器械零部件、关键电子元器件及工业化学品。此举主要回应美国产业游说，意在缓解短期供应链紧张，避免对本国制造业和中小企业造成过大冲击。

3.TikTok业务权属。双方就包括TikTok算法在内的知识产权使用授权达成共识。

4.后续操作与压力。虽然在表面上形成了两度“90天关税停火”和一次TikTok禁令展期，但美国明确将之设定为临时措施，“有待国会或总统批准”，“保留进一步加征或恢复关税的权利”，随时可因“谈判进展不利”而中止。（1）国会多名共和党议员提出动议，要求在2025年9月评估中国在市场准入、补贴与知识产权方面的“履约情况”，作为是否恢复高关税的依据；（2）美方将关税定位为一种“谈判杠杆”，其战略目标在于制造不确定性，迫使跨国企业加速寻找中国以外的替代供应链。

5.堵塞转运避税漏洞。白宫、USTR、商务部、海关和边境保护局（CBP）、财政部等联合行动，依据“实质性改变”（Substantial Transformation）原则，以“政策+执法+公开名单+惩罚性关税”联动的方式，堵塞通过第三国转运以规避美国关税的做法。违规者面临高达逃税金额300%的罚金、10年利润追缴及相关账户冻结，美国国会正在深化关于将之列为联邦重罪的提案。美国在对中国（或特定行业）开展301调查时，把海运、物流与供应链节点作为重点；对来自越南、马来西亚、泰国、印度尼西亚、墨西哥等“转口热门国家”的货物，实施100%的开箱查验率，并要求这些国家提供相应的协助。

6.严格执行《乌鲁木齐强迫劳动防止法》（UFLPA）。采取“基于证据的禁止进口”和“可反驳的推定”原则，在产生原产地可疑时，要求进口商提供详尽证明，否则扣留货物。类似逻辑正在向“规避关税的原产地审查”扩展（实施更严格的文档和渠道审查）。

由此可见，美国对华关税政策在形式上表现为“阶段性停火”，但其战略威慑功能从未削弱。关税仍然是美方最直接、最具即时性的施压工具，既能对中国出口形成冲击，又能在国内政治层面向选民展示“强硬对华”的姿态。可以说，美方的总体方针是：短期借助中国制造稳定国内市场，长期以关税高压与替代战略削弱中国的产业与谈判优势。

科技与出口管制

美国对华科技竞争态势持续升级，其政策体系从“规则制定”转入“定向执法”阶段。出口管制呈现“双轨”趋势：一是框架性规则（如GP10一般禁令），二是针对性封堵（EDA、设备、芯片），核心目标依然是限制中国在人工智能、先进半导体和超算领域的发展，但手段更趋精细化和联盟化。具体包括：

1.将拜登时代的AI扩散规则转制为“许可+执法”新模式。

（1）对所有向中国及D5国家组织出口被列入“先进计算”清单的芯片，许可证申请一律采取“推定拒绝”原则。企业需提供极其强有力的证据才可能获得例外批准；（2）将训练完成的大模型权重文件明确列为出口管制物项，出口任何达到一定参数规模的模型权重都需要许可证；（3）工业与安全局（BIS）对企业合规计划（ICP）严加审计，要求企业（包括晶圆厂、云服务商、分销商）必须部署能追踪算力流向的“数字指纹”技术，并承担更高的“知悉你的客户（KYCC）”责任，否则将面临严厉处罚。

2.EDA工具许可审查构成实质性封锁。

美国BIS向三大EDA巨头（Synopsys, Cadence, Siemens EDA）发出“正告函”，要求对所有支持GAAFET（环栅晶体管）结构的3nm及以下工艺节点的设计、仿真、验证工具，以及对3D堆叠封装（3D-IC）的先进设计工具，对华出口许可申请几乎全部暂停处理，进入无限期行政审查状态。此举旨在阻止中国芯片设计公司（如华为海思）和晶圆厂（如中芯国际）向更下一代工艺节点迈进，使其技术迭代“空有设备而无法设计”。

3.大规模取消VEU通道特权。

BIS启动了对“经验证最终用户（VEU）”名单的全面复审，以“技术环境变化”和“转移风险升高”为由，大规模移除为在华外资晶圆厂（如SK海力士无锡厂、三星西安厂、台积电南京厂）提供的特定VEU授权。这些工厂为维持先进生产线运营所需的特定设备、零部件和材料，均需逐项申请许可证。此举意在通过引入逐件许可的漫长不确定性和高昂合规成本，显著削弱其运营效率和竞争力，最终迫使投资向美国及其盟友地区转移。

4.“小院高墙”持续外扩。

BIS正式将量子计算原型机、低温CMOS控制芯片、特定量子传感器等新增纳入出口管制清单，防止中国在量子科技竞赛中获得关键硬件；对用于半导体制造的特种化学品、光刻胶、超高纯度石英等的出口许可审查变得更加严格。

5.执法行动的全球化。

美国与“科技联盟”国家（如荷兰、日本、韩国）的情报和执法部门建立了联合工作组，在迪拜、新加坡、曼谷等地联合发起多次行动，查处涉嫌转运高端芯片和设备的贸易公司，并列入实体清单。司法部（DOJ）对个别涉嫌故意规避出口管制法规的企业高管提起刑事诉讼，以释放强烈威慑信号。

6.投资管制的落地与联动。

美国财政部提出“反向投资管制”，要求美国VC和私募基金强制披露并报备对中国AI、半导体、量子科技等领域的投资，从资本源头进行封堵，与BIS的出口管制形成“组合拳”。

金融与制裁执法

美国在金融与制裁执法方面对“涉及中国”的动作呈现出两个明显方向：一是对实证目标的持续列名与打击（以2025年5–6月针对中国实体的对伊朗油运列名为代表）；二是通过合规警示与更广泛的第三方追责工具（包括可能的二级惩罚/关税），将金融通道和服务提供者纳入监管网，并在谈判与外交场合将中国与受制裁能源交易问题并入讨论议题（相关政策工具仍在扩展与细化中）。其基本策略是采取“列名（designation）+合规警示（advisory）+对第三方（次级/二级）制裁”的组合执法模式，以扩大制裁覆盖面，并通过金融机构的自我合规机制放大执行力度。已实施的具体措施如下：

1.将涉及伊朗油运的中国企业列入实体清单。2025年5—6月，美国外国资产控制办公室（OFAC）和财政部将若干中国“独立炼厂（teapot）”及港口/码头运营方、相关航运实体列入实体或相关制裁名单，指控其购买或协助运送伊朗原油、参与船对船（STS）转运等活动，并冻结其在美资产、限制与美国金融体系往来。

2.FinCEN警示。金融犯罪执法局（FinCEN）于6月6日发布题为“伊朗政权的非法油运、影子银行网络与武器采购活动”的警告，列出一系列“红旗”指示器，明确点名通过中国/香港及相邻司法辖区运作的洗钱与资金结算链条，敦促美国金融机构加强客户尽职调查（CDD），并报告可疑活动（SAR）。

3.针对“影子舰队”与油运服务的禁令/限制。美财政部、国务院、商务部持续发出旨在打击“影子船队”与秘密转运线路的行动声明与实施制裁，针对涉事船舶、船东、航运中介、保险与港口服务提供者实施禁止服务或列名。

4.出口管制与技术/金融交叉限制。美方商务部/BIS与财政部协同发布限制性指导或实施细则，向中国收紧技术与关键物资出口控制的同时，针对部分公司/供应商的金融往来加强监督，形成“金融—技术”交叉管控效应。

酝酿中的次级制裁

1.将“中国购入被制裁国家能源”作为谈判/执法议题。

美国财长贝森特公开表示，继印度之后，下一轮与中国的谈判可能把中国购买俄罗斯与伊朗受限油品问题列入议程，并已暗示可能用包括次级惩罚或关税在内的工具应对相关进口行为。OFAC正在酝酿措施，对任何为俄罗斯提供规避通道的第三国银行和企业实施次级制裁，切断其与美国及盟国金融体系的往来。目前，美国正在积极斡旋俄乌冲突，促使欧盟率先针对采购俄罗斯石油的国家采取次级制裁措施，美国承诺跟进。

2.对与中国有关的第三方（航运、保险、港口、贸易中介）扩大次级/连带制裁。

美方有意通过扩大可追责的“生态圈”（从终端买家到中介服务商）来切断受制裁商品的金融与服务链条，包括对第三方提供制裁规避便利的实体实施列名或贸易/关税措施。相关政策与立法工具正在酝酿中。

投资、并购与出境投资

美国将资本流向视为管控重点，旨在防止技术与控制权向中方转移，具体措施包括：

1.阻断与剥离案例（CFIUS 审查）。2025年7月，美国财政部下属的外国投资委员会（CFIUS）正式阻断一起由港资/中资财团收购美国高科技企业的交易，并要求相关方启动剥离程序。该案成为日内瓦谈判后首个高调公布的“收购阻断”案例，凸显监管高压态势。CFIUS 在声明中指出，交易涉及的数据处理与半导体相关敏感技术，存在“国家安全风险”，因而不得通过附加条件解决，必须彻底否决。该案例显示美方已不再仅限于新案阻止，还可能要求已完成的收购进行剥离，对在美经营的中资背景企业形成持续压力。

2.对华投资限制收紧。美国财政部拟定了《对外投资规程》（Outbound Investment Rulemaking），在日内瓦谈判后明显收紧了美国企业对华关键领域投资的许可与报告要求。重点限制领域包括：半导体与微电子、量子计算与量子信息技术、人工智能系统。执法面向不仅涵盖直接投资，还包括通过风投基金、私募股权基金、主权财富基金等间接路径；同时强调“境外子公司”投资仍在管辖范围内，以防止通过离岸架构规避。

3.跨境并购与风投受限效应。由于对华投资限制，涉及中国科技企业的跨境并购、美国资本参与的 CVC/VC 投资均面临严格审查与合规障碍。美国监管部门在实务中采用“预先审查+抽查+行业指引”的模式，迫使金融机构与基金管理人建立内部筛查机制。部分美资风投基金已暂停或退出对中国人工智能初创企业的投资，转而选择东南亚、印度等地作为替代投向。

4.未来趋势。业界预期，美国财政部将在2025年底前进一步公布对外投资的“禁止清单”与“强制许可清单”，并在执行上加强与商务部（BIS）出口管制的衔接，形成“技术+资金”双重管制。

教育、科研与人才

日内瓦谈判之后，美国在教育、科研与人才领域的对华措施呈现出两个突出特点：一是通过签证审查与人才限制持续收紧中国科研人员与学生赴美渠道，强化“人才安全”防范；二是通过政策预告与立法动向推动制度化限制，准备将对华科研合作纳入更严格的出口管制与科技安全框架。整体策略是把教育和科研交流视为国家安全与技术竞争的前沿阵地，在限制中国科研人员流动的同时，保持少量“窗口”以服务于美国主导的科技与人才链重组。已实施及即将出台的具体措施如下：

签证与人才限制。美国国务院和国土安全部（DHS）延续对中国理工科研究生的严格审查机制，尤其针对人工智能、量子信息、航空航天、新材料等敏感专业。新增部分签证驳回案例，理由涉及“军民融合背景”或“潜在技术转移风险”。

教育合作渠道压缩。国务院教育文化事务局和教育交流项目主管机构，致力于减少与中国高校的联合科研资助项目，将限制孔子学院转型后的替代合作模式；部分州政府层面提出进一步审查与中国教育机构的合作安排。

科研与技术管制挂钩。6–7月，美国国会相关委员会讨论了修订《科学与国家安全法案》配套条款，将对华科研合作与出口管制清单挂钩，即凡涉及先进制造、半导体、生物技术的合作项目均需额外审查或备案。美国商务部与国家科学基金会（NSF）亦释放信息，未来科研资助项目将加强对外国学者背景审查，尤其针对来自中国的研究人员，要求披露外部资助、参加研究安全培训，并加强“恶意人才招募”风险披露。

即将出台措施。（1）“学术安全清单”：将由美国国务院和国土安全部联合发布，对部分中国高校与科研机构设定合作限制清单，可能将影响其与美国高校的联合学位项目与科研资助渠道。（2）签证年度配额调控。部分理工科签证类别将设年度配额上限，以控制中国相关学者群体的数量与研究方向集中度。

产业链供应链管控

日内瓦谈判之后，美国在产业链供应链领域对华管控措施显著升级，主要通过调查、管制与替代战略来削弱中国在关键产业的市场份额与供应链的主导地位。核心特征是以“国家安全”为由扩大232调查范围，并在稀土、关键矿产等领域实施“政策双轨”。一方面保持对华依赖的过渡性进口，另一方面通过立法与投资引导加速脱钩替代。具体措施如下：

1.无人机与车辆领域。2025年7月，美国商务部和BIS、国际贸易管理局依据《贸易扩展法》第232条，正式启动对中国产无人机与中大型车辆的调查，理由是“可能威胁美国国家安全”。相关限制性规则即将出台，预计包括：（1）限制中国生产商在美国市场的销售渠道；（2）禁止政府机构与承包商采购中国无人机与车辆；（3）加强对美国企业在华供应链环节的备案与追踪。

2.稀土与关键矿产。6月以来，在中美谈判框架外，美国能源部（DOE）、内政部矿产安全局、商务部继续单方面推动“供应链多元化”政策，以强化“中国替代”战略。重点包括：（1）更新《关键矿产战略清单》，维持对中国稀土供应的高风险评估；（2）启动对部分中国稀土产品的新一轮关税与非关税壁垒讨论；（3）增加对澳大利亚、加拿大等国稀土矿企的融资与技术支持；（4）美国国会相关委员会提出议案，要求建立“国家稀土战略储备”，以防对华供应链中断；（5）联合加拿大、澳洲、日本等国继续推进稀土可持续开采及加工规范，争取全球行业标准霸权。

3.电池与新能源车辆供应链。美国能源部已释放信号，将加强对中国在电池级锂、钴、石墨供应的限制性措施，拟将部分石墨产品纳入更严格的进口监控体系。

4.先进制造材料。BIS内部讨论将部分高性能磁体、稀有金属合金纳入管控清单，以减少对中国依赖。

网络与刑事执法协作、人员制裁

自日内瓦谈判结束以来，美国在网络安全与刑事执法领域针对中国的行动呈现“多点开花、组合施压”的特点，形成“刑事案件+金融制裁+网络监管+国际协作”多维度压力模式。美方通过司法起诉、个人与企业列名、跨部门协作等手段，将网络犯罪、出口管制违规、毒品前体走私等多类案件纳入监管与制裁视野。具体措施如下：

1.网络犯罪与刑事案件。美国司法部（DOJ）、联邦调查局（FBI）、财政部外国资产控制办公室（OFAC），针对涉嫌网络攻击、数据盗窃及企业间谍活动的中国个人与机构展开调查和起诉。2025年5–7月，多起针对中国技术企业或研究人员的刑事起诉被公开，包括：（1）利用境外服务器进行商业间谍与知识产权窃取；（2）涉嫌违反美国出口管制法规向中国提供敏感技术或软件；（3）网络攻击美国企业、政府机构及关键基础设施。

2.毒品前体及跨境非法物资管控。毒品执法局（DEA）、司法部、FBI/财政部、海关与边境保护局（CBP）等部门在案件调查、信息共享与执法行动上保持密切协调，强化跨境追责与金融制裁联动，打击通过中资及中港注册企业参与的毒品前体、化学原料走私；将部分人员与企业列入 SDN 名单或刑事起诉；将非法活动链条上的银行、支付平台及物流中介纳入监管范围。与欧盟、英国、日本等盟友进行跨境执法合作，对涉及中国企业与个人的网络犯罪和出口管制违规行为形成同步制裁或刑事追责。

穿透性制裁

美国对中国实施的“穿透性制裁”（penetrative sanctions）是一种跨领域、跨主体、深层嵌入式的战略遏制工具，其目的不再是单纯限制贸易往来，而是以制度性、网络化手段重塑全球产业与金融结构，以削弱中国的科技自主与制度影响力。

首先，在逻辑上，这种制裁具备“点—链—网”的递进结构。初期以针对企业的单点制裁为主，如华为、中芯国际、海康威视等；继而延伸至上下游供应商、金融投资方、海外合资机构与科研合作伙伴，实现制裁链条的纵向穿透与横向扩散。这种“连坐式制裁”机制使被制裁对象即便通过境外注册、第三方交易或技术绕行，也难以完全摆脱美方的规则体系。

其次，在制度与工具方面，美国综合运用出口管制（《出口管理条例》EAR）、投资禁令（如《外国公司问责法案》）、金融冻结（基于OFAC及《国际紧急经济权力法》）和美元结算体系控制，构建起跨部门、跨国界的制裁网络。通过美元清算、技术许可、知识产权与专利体系，美国在全球范围内执行制裁效力，形成“规则外溢”。即便是非美企业，只要产品中含有美国技术或设备比例超过25%，亦可能被纳入制裁范围。

第三，从执行机制看，美国强化与盟友的政策协同，形成“多边共限”格局。不仅由美国实施对华高端芯片设备出口限制，还通过与日本、荷兰等国协调，确保在光刻机、EUV设备、半导体材料等关键节点步调一致，从而实现技术封锁的体系化与可持续化。美国还在国际标准、绿色认证、网络安全等新兴领域推动“规制穿透”，通过规则绑定限制中国产业的国际准入空间。

第四，从战略目标看，美国的穿透性制裁已从贸易层面升级为结构性竞争与制度遏制。其目标不只是削弱中国部分企业，而是重构全球供应链政治版图，强化美国在技术、金融、数据与能源领域的规则主导权。这种制裁力求将中国排除在高端产业生态之外，在通过“三岸政策”加速减少对中国依赖的同时，以修订双多边协定的方式重组全球供应链与资本流。

总体而言，美国的穿透性制裁是一种“隐形战线式”博弈工具，具有精准、系统、长期、外溢四大特征。它通过技术、资本、标准和法律的多重渗透，形成对中国科技创新、产业安全与国际影响力的全方位牵制，标志着中美竞争从“关税对抗”转向“体系博弈”。

建议应对策略

1.谈判策略与姿态：保持定力，主动设定议题

我们要坚持在第三地进行谈判，与前往华盛顿“低姿态妥协”的其他经济体形成鲜明对比，彰显中国的外交独立性和对等原则，对外明确传达中国一贯立场和“中美关系三原则”。

2.谈判的核心目标

WTO协定不仅是连接中美经贸关系的核心框架，也是全球关注的唯一多边平台。因此，我方需力争将中美经贸关系拉回WTO多边框架内，坚持美国遵守其承诺的关税水平，维护多边贸易体系；尽快推动激活WTO仲裁机制。

3.加强谈判的主动性

在保持战略定力的同时，我国应主动设定议题，提出具体诉求，避免停留于原则性宣示。

4.在关键领域提出合作与反制方案

围绕《中美科技合作协定》的5年续期，我方应主动在气候变化、公共健康等全球性议题上提出具体合作项目和机制。美方若拒绝，可以让国际社会看清其“合作共赢”言辞背后的虚伪本质。

5.芬太尼问题：依据事实，明确责任划分

援引美国禁毒局（DEA）报告及双边工作组成果，我国完全有理据表明：美国毒品泛滥的核心在于其国内分销网络和最终消费环节的管控失效（“最后一英里”问题）。我国在源头化学品管控上已尽到责任，并始终愿意在双边框架下提供合作。

6.善用关键筹码：稀土资源的战略运用

我国的核心优势在于低成本、高效率的加工提炼能力，而非绝对的原材料垄断，因此应善用反制手段，精准把握节奏与力度，防止加速刺激美方替代来源开发，使我方陷入被动。同时应高度警惕美国通过联盟制定更高的环境、劳工或加工标准，以期将中国稀土产品“污名化”或排除出全球供应链。我方应加快参与并引领国际标准的制定。还要警惕美国向“一带一路”渗透、拦截中国海外稀土原料的供应渠道。

7.高科技与投资：深化非美合作，吸引全球资源

在坚持自主创新、实现关键突破的同时，我方宜采取具体措施，重点深化与欧洲、日本、韩国、以色列等技术先进国家的合作，引进人才和技术，构建“去美国化”的多元技术来源。另外，我方需进一步放宽外资准入，吸引非美国家的企业来华投资高科技研发和制造，完善本土产业链。

8.金融安全：推进人民币国际化，加强国际协作

大力推动人民币国际化，扩大在跨境贸易和投资中的应用，是我国既定战略。与此同时，我国应与欧盟、中东、东南亚等伙伴加强金融监管合作，共同构建应对美国单边金融制裁的防护网。

9.企业合规：加强引导与教育

对于从事对美贸易、投资及通过第三地转运的中国企业，我国相关部门应加强合规培训和法律法规教育，规避美方长臂管辖和巨额罚款风险。

10.根本之策：降低依赖，构建韧性

依靠“双循环”“市场多元化”和“自主创新”三大战略长期降低对美依赖，从根本上增强我国应对外部风险的韧性。

（编辑 季节） 

　　2025年1—7月，中国服务进出口总额同比增长8.2%，知识密集型服务贸易顺差扩大至2750.6亿元，中国服务贸易从规模扩张迈入质量提升的新阶段。党的二十大报告指出，要“推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国”。服务贸易作为国际贸易的重要组成部分和国家竞争力的关键指标，在现代经济体系中扮演着日益重要的角色。在现代化新征程中，中国服务贸易的发展不仅影响国内经济高质量发展，更将在全球服务贸易格局中不断展现中国智慧和中国方案。

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球经济结构加速调整。在此背景下，服务贸易已成为拉动世界经济增长的新引擎和国际经贸合作的关键领域，其发展水平在相当程度上衡量着一个国家经济现代化和经济全球化的深度。对中国而言，迈进全面建设社会主义现代化国家的新征程，服务贸易的发展不再是传统意义上的补充与延伸，而是构建新发展格局、推动高质量发展、塑造国际竞争新优势的战略支点。其发展路径的选择，直接关系到中国能否在新一轮全球竞争中占据主动，能否顺利实现现代化建设的宏伟蓝图。

时代方位：深刻认识服务贸易在新征程中的战略价值

中国服务贸易的发展，必须置于国家现代化全局和全球坐标中进行审视。其战略价值凸显在三个层面。

构建新发展格局的重要枢纽

　　构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关键在于打通经济循环的堵点，实现生产要素的高效流通和资源的优化配置。服务贸易恰恰是连接内外循环的“润滑剂”和“黏合剂”。一方面，通过扩大研发设计、商务服务、品牌管理等高端生产性服务进口，可以赋能国内农业、制造业转型升级，提升产业链供应链的现代化水平和韧性，夯实国内大循环的产业基础。另一方面，通过推动知识密集型服务、文化创意、数字服务等更高附加值产品出口，可以深度参与全球价值链分工，向微笑曲线两端延伸，在全球市场中获取更高附加值，从而畅通国际循环。内外循环在服务领域的交互增强，将形成良性互促的强大动能。

推动经济高质量发展的重要动力

　　中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。服务业占GDP比重已超过50%，成为经济增长的主引擎。服务贸易作为服务业对外开放的高级形态，其高质量发展对整体经济意义重大。首先，它推动产业结构向高端迈进。知识密集型服务贸易的竞争，本质是技术、知识、人才和数据的竞争，将倒逼国内服务业加大创新投入，提升专业化、标准化、品牌化水平。其次，它促进绿色低碳转型。节能环保服务、环境咨询服务等绿色服务贸易的发展，将为全社会绿色低碳转型提供技术支持和解决方案，助力“双碳”目标实现。最后，它创造更多高质量就业。服务贸易领域多为高技能人才密集型行业，其扩张将带动就业结构优化，扩大中等收入群体，促进共同富裕。

参与全球竞争合作的重要抓手

全球服务贸易规则正面临深刻重构，特别是在数字贸易、电子商务、环境产品等领域，新一轮国际规则制定权的争夺日趋激烈。主动扩大服务业对外开放，大力发展服务贸易，是中国积极参与全球经济治理、引领国际规则制定的必然要求。通过建设国家服务贸易创新发展示范区和进口博览会、服贸会等平台，中国既展示了扩大开放的决心，也为全球服务贸易发展提供了“中国市场”和“中国方案”。这不仅有助于中国在数字贸易等新兴规则制定中发出“中国声音”，也能通过“一带一路”合作，推动中国技术、标准和服务“走出去”，培育国际合作与竞争新优势。

现实基础：中国服务贸易发展的成就与挑战

历经数十年的发展，特别是党的十八大以来的加速推进，中国服务贸易取得了举世瞩目的成就，为新征程上的跨越发展奠定了坚实基础。

一是规模持续扩大，地位稳步提升。中国已成为全球第二大服务贸易国，服务进出口额连续多年位居世界前列。从“中国制造”到“中国服务”，国家名片更加多元。二是结构逐步优化，新动能加速孕育。传统旅行、运输等劳动密集型服务占比下降，而以电信计算机和信息服务、金融服务、知识产权使用费、个人文化娱乐服务为代表的知识密集型服务贸易快速增长，成为增长新引擎。三是开放格局深化，制度环境优化。在全国推进实施跨境服务贸易负面清单，自贸试验区、海南自由贸易港等服务开放压力测试稳步推进，服务业准入大幅放宽。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施，为服务贸易创造了更优越的区域合作环境。四是平台效应凸显，创新活力迸发。服贸会已成为全球服务贸易领域规模最大的综合性展会，与进博会、广交会相辅相成，共同构成对外开放三大展会平台。国家服务贸易创新发展试点和示范区建设，形成了一批可复制推广的制度创新成果。

服务贸易发展成就虽然显著，但挑战犹存。一是逆差结构与竞争力短板。长期存在的服务贸易逆差虽有所收窄，但依然突出，尤其在旅行、知识产权使用费等领域。这反映出中国服务业，特别是在高端生产性服务和核心技术创新方面的国际竞争力仍有待加强。二是制度型开放压力。在数据跨境流动、职业资格互认、政府采购、竞争中立等“边境后”规则领域，与国际高标准经贸规则对接仍面临压力，制度创新的系统性和集成性有待提升。三是数字化变革带来的挑战。数字技术的飞速发展对基于传统模式的监管体系构成挑战。如何平衡数据安全与自由流动、数字主权与开放合作、创新激励与有效监管，是发展数字服务贸易必须解决的难题。四是全球不确定性加剧。单边主义、保护主义抬头，地缘政治冲突频发，全球经贸环境日趋复杂，给服务贸易，特别是人员流动和跨境交付带来了不确定性和风险。

路径选择：现代化新征程上服务贸易发展的战略举措

面向未来，推动中国服务贸易高质量发展，必须坚持“创新驱动、深化改革、扩大开放、协同发展”的基本原则，聚焦关键领域，实施一系列战略举措。

强化创新驱动，锻造核心竞争力

　　竞争力是根本。必须把科技创新作为第一动力，推动服务贸易向价值链高端攀升。大力发展数字贸易。抓住全球数字经济历史机遇，推动大数据、人工智能、区块链等技术与服务贸易深度融合。支持数字产品、数字服务、数字技术和数据资源的跨境贸易与合作。打造具有国际竞争力的数字服务产业集群。促进知识密集型服务出口。重点支持研发设计、检验检测认证、咨询评估、国际结算、供应链管理等生产性服务“走出去”。鼓励拥有自主知识产权的技术和标准出海，推动“中国服务”与“中国制造”联动的“系统出海”模式。培育特色服务品牌。深耕中华优秀传统文化底蕴，推动文化创意、中医药、中文教育、休闲娱乐、餐饮等特色生活性服务贸易发展，讲好中国故事，打造独具魅力的“中国服务”品牌。

推动制度型开放，构建一流营商环境

　　开放是必由之路。要从要素型开放转向制度型开放，对接国际高标准经贸规则。全面实施跨境服务贸易负面清单管理。在自贸试验区和海南自贸港率先进行压力测试，持续缩减清单条目，破除隐性壁垒，推动“既准入又准营”。积极参与全球数字贸易规则构建。在确保数据安全的前提下，探索建立数据跨境流动“白名单”和安全评估认证制度，积极参与数据流通、数字隐私、数字货币等国际规则和标准制定。深化“一带一路”服务贸易合作。推动与共建国家在跨境电商、智慧城市、远程医疗等领域的合作，加快技术标准、资格互认等方面的互联互通。

促进内外联动，释放产业协同效应

　　协同是关键支撑。要打破服务与货物、内贸与外贸的界限，实现融合发展。推动“服务+制造”深度融合。鼓励制造业企业“裂变”专业服务能力，成立独立的研发设计、物流供应链等服务公司，实现服务化转型和服务外包。通过高端生产性服务进口，反向提升“中国制造”的品质和能级。建设国家服务贸易创新发展示范区。赋予示范区更大改革自主权，在数据跨境、外汇管理、人才引进等方面进行更深层次的改革探索，形成“产业集聚+制度创新”的高地，发挥示范引领作用。完善服务贸易统计监测体系。建立更加科学、精准的统计方法，特别是对数字贸易、在岸外包、商业存在等模式的统计，为政策制定和形势研判提供坚实数据支撑。

夯实人才基础，筑牢发展根基

　　人才是第一资源。服务贸易的竞争归根结底是人才的竞争。构建多层次人才培养体系。鼓励高校设立服务贸易、数字贸易相关专业和课程，培养复合型人才。加强校企合作，建立实训基地，培养实战型技能人才。实施更开放的人才政策。为国际顶尖的数字经济专家、金融分析师、创意设计师等来华工作提供签证、居留、子女教育等便利，打造全球高端服务人才的“引力场”。健全人才评价与激励机制。打破学历、资历等传统限制，建立以能力、业绩和贡献为导向的人才评价体系，充分激发人才的创新创造活力。

站在现代化新征程的起点，中国服务贸易发展前景壮阔，任重道远。它绝非简单的规模扩张，而是一场深刻的“质量革命”和“结构进化”。我们必须以更加前瞻的视野、更加开放的胸襟、更加创新的魄力，向“新”求进，以“质”图强，不断破除发展藩篱，激活增长动能。唯有如此，才能让服务贸易真正肩负起时代赋予的战略使命，为中国式现代化注入磅礴动力，为世界经济复苏与增长作出更大贡献，在全球服务经济的星空中，点亮更加璀璨的“中国之光”。

（编辑  季节）

当前，人工智能技术快速发展，全球竞争格局与治理体系正在深刻重塑，我国应积极参与并推动全球人工智能治理这一历史性机遇，面对结构性困境，适时提出以“人工智能+”赋能全球治理的中国路径，通过坚持多边主义、推进标准共建、深化南南合作、强化数据生态安全与推动伦理共识，为构建开放、包容、安全、可持续的全球人工智能治理新秩序、构建人类命运共同体贡献中国智慧与中国力量。

重塑全球治理格局：“人工智能+”正当其时

近日，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（以下简称《意见》），标志着“人工智能+”国家战略与全球治理的深度融合成为关键议题。

作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力，人工智能已超越纯粹的技术范畴，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。其跨域性、渗透性与战略性特征，决定了人工智能治理超越单一国家主权边界，成为关乎人类共同未来的全球性治理议题。

全球治理的本质，是在没有世界政府的背景下，通过规则、机制与制度安排应对跨国挑战。人工智能全球治理旨在为其研发、应用与扩散建立具有广泛包容性与有效约束力的国际规则体系，确保其发展符合人类的共同利益。然而，理想的愿景正遭遇严峻的现实。当前，全球人工智能治理体系仍处于初建阶段，呈现显著的“碎片化”“安全化”与“阵营化”特征。

在此背景下，中国的发展与全球治理体系演进形成了历史性交汇。《意见》明确提出，重点在科技、产业、消费、民生、治理、全球合作等领域推动人工智能与经济社会发展深度融合。中国处在全球人工智能发展的第一方阵，既有利于国内产业升级与国家竞争力的提升，更为中国积极参与并引领全球人工智能治理提供了强大的内生动力。必须清醒认识到，在引领未来主导权的全球竞争和迈向人工智能强国的进程中，我国面临严峻的外部压力，唯有统筹好国内发展和对外斗争，争取广泛国际合作，才能提升全球人工智能治理水平，推动全球治理体系改革和完善。

多重博弈与结构挑战：产业发展面临困境

目前全球治理体系面临前所未有的紧迫性和复杂性，单边主义和强权政治抬头，发展中国家代表性不足，全球公共产品供给缺口扩大，传统治理机制难以及时有效应对全球性挑战，“治理赤字”亟待弥补。此外，中国人工智能产业发展还受到“规则—技术—联盟”的复杂性挑战，其背后蕴含着深刻的战略因素。

第一，法律与行政的系统性封堵。2024年2月，拜登政府依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）发布行政命令，以保护美国人个人敏感数据免受关注国家为由，对中国、俄罗斯、朝鲜、古巴、委内瑞拉、伊朗六国发起数据跨境审查，将数据跨境流动问题高度“安全化”，借助政治话语将其上升为“生存威胁”，从而采取超越常规法律限制的非常措施。同日，美国司法部牵头发布了执行该行政命令的《拟议规则制定预先通知》（ANPRM），意图切断向中国传输敏感数据。这种“不设门槛”的审查机制，赋予了行政机构极大的自由裁量权，使得任何涉及数据的对美商业活动都可能被随时叫停，给中国企业带来了巨大的合规不确定性与法律风险。

第二，联盟化与标准化的排他策略。美国—欧盟贸易和技术委员会（TTC）明确将“制定关键技术规则与中国竞争，促进美欧共同价值观以及合作”作为目标，其近景目标是“在6G移动通信、人工智能和太阳能供应链等先进技术方面加强合作，减少对华依赖”，远景目标则是“在下一代宽带网络技术方面取代中国的主导地位”。欧盟陆续推出的《通用数据保护条例》（GDPR）、《人工智能法案》（AI Act）、《数字市场法案》（DMA）等监管框架，以数据跨境传输合规倒逼，迫使中国企业陷入适应高成本规则或退出欧洲市场的“两难困境”。这些“规则壁垒”是一种更深层次的市场保护主义。

第三，认知战与舆论战的相互配合。2021年4月，美国民主党参议员罗恩·怀登牵头提出《第四修正案不出售法案》，禁止数据经纪人向美国情报、执法机关出售位置数据等个人数据。2023年6月，怀登牵头提出《保护美国人数据免受外国监视法案》，要求对特定类型、特定国家数据出口进行管制。2024年3月，美国众议院通过《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》，要求TikTok在美国出售或禁用。

一系列法案加剧了我国相关业务在美欧市场的不确定性，增加了投资难度。同时，法案放大了对我国智能产品的偏见，向公众传递一个简单化的逻辑错误叙事：中国技术=中国政府=安全威胁。这种叙事促使公众形成对中国错误认知，将技术合规问题扭曲为意识形态问题而对抗。

强化构建“中国倡议”：人工智能时代机遇

  尽管面对西方国家系统性围堵，但中国在全球人工智能治理体系中仍具备显著优势和历史性机遇。

第一，丰富的“人工智能+”治理实践。《意见》的出台，意味着中国正在全球范围内率先推动人工智能与经济社会各领域深度融合。在智慧城市、数字乡村、智能交通、智慧医疗等领域的广泛应用，为我们提供了海量治理实践样本。这些基于超大市场规模和复杂社会需求的“压力测试”，为中国参与全球治理提供了扎实的实证基础和方案来源。

第二，初步构建“中国倡议”话语体系。中国已相继发布《全球人工智能治理倡议》《全球数据安全倡议》等一系列重要文件。这些倡议秉持多边主义、强调发展导向、注重安全可控、倡导开放包容，为摆脱当前全球治理的困境提供了不同于西方零和思维的新范式、新理念，正在国际社会，特别是广大发展中国家中引发积极共鸣。

第三，深化南南合作的广阔发展空间。“全球南方”国家普遍面临数字鸿沟、治理赤字和发展焦虑，不希望在新一轮科技革命和产业变革中再次掉队，也不愿被动接受规则。中国在基础设施建设、技术能力培养、可负担解决方案提供等方面具有独特优势。通过“一带一路”数字经济合作、金砖国家机制、中国—东盟数字伙伴关系等平台，中国能够与南方国家构建“发展共同体”，探索一条符合多数国家利益的治理道路，打破西方的规则垄断。

开放创新与深化合作：中国方案路径选择

2025年9月1日，国家主席习近平在上海合作组织天津峰会上提出“全球治理倡议”，强调坚持奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向五大理念，为改革完善全球治理体系提供了饱含东方智慧的中国思路，引领“人工智能+”全球治理朝着更加公正合理的方向发展。

第一，推进标准共建与互认，提升制度性话语权。鼓励中国企业、高校、科研机构更深入地参与ISO、IEC、ITU、IEEE等国际标准化组织的技术委员会工作，积极贡献中国技术方案，推动基于共识的技术标准国际化。主动发起参与并主导新兴领域的国际标准制定，特别是在人工智能伦理准则、数据安全标准、跨境流动认证等领域，推动建立与我国技术实力和治理理念相匹配的国际规则，逐步提升制度性话语权。

第二，坚持多边主义，反对任何形式的技术霸权。充分利用上海合作组织、“一带一路”数字合作、金砖国家机制等多边框架，推动各方共商人工智能治理理念和实践。中国与各国通过多种方式合作，共同探讨解决AI全球治理难题的路径，共商规则、共建机制、共享成果。反对将技术问题政治化、意识形态化，反对任何国家滥用“国家安全”概念推行单边制裁和长臂管辖，限制人工智能的负面影响。中国作为最大的发展中国家，在全球治理改革中始终坚持“发展中国家的事情要让发展中国家说了算”，倡导各国享有平等的发展权和代表权，确保全球人工智能治理体系能够反映大多数国家的意愿和利益。

第三，深化南南合作，构建数字时代的发展共同体。《意见》明确提出，要把人工智能作为造福人类的国际公共产品，打造平权、互信、多元、共赢的人工智能能力建设开放生态。中国要深化人工智能领域高水平开放，推动人工智能技术开源可及，强化算力、数据、人才等领域国际合作，协助“全球南方”国家加强人工智能能力建设。中国愿与世界分享人工智能发展经验，通过技术援助、人才培训、开源社区等务实举措，提升其他国家获取和运用人工智能技术的能力。正如习近平主席反复强调的，中国将“一以贯之做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者”。中国将以务实行动诠释何谓“注重行动导向”，以自身变革推动世界共同变革。

人工智能的未来，不应是零和博弈的修罗场，而应是“合作共赢”的新边疆。《意见》不仅为中国的发展描绘了蓝图，也为中国参与全球治理指明了方向。国际环境固然有严峻挑战，但也促使我们更加清醒、更加坚定。在人工智能重塑世界的今天，中国的选择必将深刻影响人类的未来。

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  基本实现中国式社会主义现代化不仅是一个社会主义理论创新的问题，更是一个社会主义实践创新的问题。到2035年中国基本实现社会主义现代化远景目标，既有长期实践依据，也是与时俱进、不断创新、不断调整总目标，是有长期实践依据的。

基本实现社会主义现代化的实践依据

1.中国的社会主义现代化大战略。

1987年，邓小平同志首次提出我国社会主义现代化“三步走”战略设想。党的十三大报告对中国的基本国情做了分析：“人口多，底子薄，人均国民生产总值仍居世界后列”，并指出：“我国社会主义初级阶段，是逐步摆脱贫穷、摆脱落后的阶段；是由农业人口占多数的手工劳动为基础的农业，逐步变为非农产业人口占多数的现代化的工业国的阶段；是由自然经济半自然经济占很大比重，变为商品经济高度发达的阶段；是通过改革和探索，建立和发展充满活力的社会主义经济、政治、文化体制的阶段；是全民奋起，艰苦创业，实现中华民族伟大复兴的阶段。” 

2.两阶段战略国情国力依据。

改革开放40多年来，我国社会主义现代化建设取得了实质性的进展。此部分分析了我国到2035年基本实现社会主义现代化的国情依据。

  第一，“我国人均国民生产总值居世界后列”的基本国情已根本改变。我国人均GDP相对于美国的水平从1990年的3.7%上升至2024年的31.6%， 呈现出明显的追赶效应。

  第二，已改变我国“底子薄”的基本国情。1978年，我国资本形成总额（按现价美元计算）占世界总额的比重为3.5%，美国该比重是中国的7.1倍；2010年中国已超过美国，跃居世界首位。按2021年国际元计算，2023年我国资本形成总额（13.12万亿国际元）相当于美国（5.50万亿国际元）的2.39倍。我国国内资本实力日益强大，正在从“底子薄”向“底子厚”转变。这就是我国基本实现社会主义现代化的雄厚物质基础。

  第三，我国“八亿人口在农村”的基本国情已根本改变。农村人口从1995年高峰的85947万人降至2024年46478万人，同期我国城镇人口从35174万人上升至94350万人，城镇人口占总人口比重从1995年的29.04%提高至2024年的67.0%，已经高于世界平均城镇化比重（57%）10个百分点。 与此同时，农村人口比重从1995年的70.96%降至2024年的33.00%。 我国用了20年时间实现了从以农村人口为主的社会转变为以城镇人口为主的社会。预计到2035年，我国农村人口占总人口比重将进一步降低至20%～22%，形成城乡“二八开”新格局，这更有助于国家直接向农村人口转移支付，也更有利于各种现代化因素向农村迅速扩散普及。

  第四，我国已建成世界规模最大的教育体系。我国人口文盲率2020年降至2.67%，基本消除文盲人口（指文盲率小于3%），同期大专及以上学历人口从620万人上升至2.18亿人，增长了3516倍，年均增速高达9.8%，创下世界纪录，高中（含中专）学历人口从6834万人上升至2.13亿人，年均增速为3.0%，2020年两者合计达到4.31亿人， 中国实现了向世界最大的现代教育之国、人力资本之国、人力资源之国的历史性转变与跨越，这成为中国式现代化最丰富、最具竞争力的人力资源、人才资源优势。

  第五，我国建成世界最大规模的社会保障体系。党的二十大报告指出：“我们深入贯彻以人民为中心的发展思想，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，人民生活全方位改善。……基本养老保险覆盖十亿四千万人，基本医疗保险参保率稳定在百分之九十五。” 到2021年末，全国参加城镇职工基本养老人数达到48075万人，参加城乡居民基本养老保险人数达到54797万人，参加基本医疗保险人数达到136424万人。

  第六，中国将为世界和平发展作出更大贡献。与西方现代化国家最大的不同是，中国不是靠建立殖民地附属国（如英国、法国）、对外发动战争（如日本、美国）强大起来，而是靠改革开放、自力更生强大起来的；不是靠霸权， 而是靠对人类发展做出巨大贡献赢得世界广泛认同的。2013年以来，中国所倡导的“一带一路”建设成为国际关注的国际公共产品和最大规模的国际合作平台。截至2023年底，中国与150多个国家、30多个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件。我国与共建“一带一路”国家的贸易规模不断扩大。目前，陆海新通道物流网络覆盖我国18个省区市69个城市138个站点，通达全球120个国家和地区的473个港口，这标志着中国通过国内经济一体化，以及与周边区域的一体化，进而促进经济全球一体化，通过“一带一路”倡议主动重塑世界经济地理，为经济全球化提供陆海新通道公共产品，倡导“互利共赢”，必然是“得道多助”。

  第七，我国已从世界最贫穷的大国之一发展为世界最大的发展中国家，正在发展为世界最大的新兴经济体，进一步升级为世界最大的高收入国家（2025年）、并将发展为最大的中等发达国家（2035年）、最强大的现代化国家（2049年）。与此同时，中国将始终是世界经济增长、农业增长、工业增长、国际贸易增长、科技创新的最大发动机和贡献者。

  第八，从未来中国式现代化发展战略看，2021年11月通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出的分两个阶段推进的战略安排。从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化，从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国。”中国正处在新的过渡阶段，即从社会主义初级阶段向中等发达阶段（或社会主义中级阶段）的过渡时期，可以预期的是，经过国家“十四五”（即将完成）、“十五五”“十六五”规划，中国将如期到2035年基本实现社会主义现代化宏大目标。

  我国在经历了长达40多年的经济起飞之后，必然从高速增长（7.0%以上）转到中高速增长（5%左右）阶段，进而转到高质量发展阶段。为此，对2035年基本实现经济现代化这一发展趋势与关键指标作出中长期预测和趋势特点分析。

我国经济保持中高速增长

2025年《政府工作报告》设定了国内生产总值增长5%左右的预期目标。预计“十五五”时期（2026－2030年）增长潜力为5.0%，“十六五”时期（2031—2035年）为4.5%，均处在中速增长阶段，并高于世界经济增速（2013—2023年为3.0%）。按照这一增速趋势，我国将用15年时间（2020—2035年）实现GDP翻一番（按2020年不变价计算），由2020年的103万亿元增长至2035年的225万亿元以上，相当于增长2.18倍左右。这一GDP增速预期目标，基本符合我国进入高收入水平发展阶段的速度变化、结构优化、动能转换的特点，有利于实现经济高质量发展，以及创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展、安全发展（即六大发展）。2024年中国人均GDP仅相当于OECD人均GDP的41.5%，仍具有长期的追赶速度效应（见表1）。届时我国经济实力将大幅跃升，根本改变世界经济格局。目前，世界经济格局已经形成了“中国－欧盟－美国”三大经济体并立的新局面。这是中国迈向2035年经济高质量发展最重要的起点。

我国GDP总规模将从2024年的33.6万亿国际元增长至2035年的55.0万亿国际元以上，年均增速为4.7%左右，中国GDP占世界GDP总量比重从2024年的19.2%提高到2035年的23%左右，同期中国GDP增长对世界GDP增长的贡献率持续保持在1/3， 中国仍是名副其实的世界经济增长火车头。

  2025年《政府工作报告》设定为国内生产总值增长5%左右的预期目标。预计“十五五”时期（2026－2030年）增长潜力为5.0%，“十六五”时期（2031—2035年）为4.5%，均处在中速增长阶段，也均高于世界经济增速（2013—2023年为3.0%）。按照这个增长速度趋势，我国将用15年时间（指2020—2035年）实现GDP（2020年不变价计算）翻一番，由2020年的103万亿元增长至2035年的225万亿元以上，相当于增长2.18倍左右。这一GDP增速预期目标，基本符合我国进入高收入水平发展阶段的速度变化、结构优化、动能转换的特点，有利于实现经济高质量发展，以及创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展、安全发展（即六大发展）。我国经济实力将大幅跃升，根本改变世界经济格局。世界经济格局已经形成了“中国－欧盟－美国”三大经济体并立的新局面。这是中国迈向2035年经济高质量发展最重要的起点。我国GDP总规模将从2024年的36.9万亿国际元增长至2035年的55.04.3万亿国际元以上，年均增速为4.7%左右，中国GDP占世界GDP总量比重从2024年的19.2%提高到2035年的23%左右，同期中国GDP增长对世界GDP增长的贡献率持续保持在1/3（见表1），仍是名副其实的世界经济增长火车头。

表1  中国GDP、人均GDP、劳动生产率指标及国际比较（2020—2035年）

注：（1）本表是按购买力平价（PPP）2021年国际元价格计算得出的。

  （2）2020—2024年GDP数据来源自世界银行公开数据库；其余系笔者预测数据。

  我国具有实现中高速或中速增长的综合要素来源。从经济增长来源看，我国具有诸多明显发展优势。

  第一，资本要素最为丰富，居世界首位，增长速度最快。首先，中国是世界上国内储蓄率最高的国家之一，2023年达到42%，明显高于2024年美国的18%和OECD国家的21%； 其次，我国是世界上国内投资率最高的国家之一，2023年达到41%，明显高于2024年美国的22%和OECD国家的23%； 最后，我国资本形成总额（按2010年美元价格计算）居世界首位，2024年达到7.24万亿美元，相当于美国同年5.00万亿美元的1.45倍。 2010－2024年期间，我国资本形成总额（按2010美元价格计算）增长率高达5.6%，资本要素成为实现中国式现代化的强大资本基础，其中民间固定资产投资占全国投资总额比重的50%左右， 与国有资本共同发挥了极大增量作用。

  第二，我国劳动力资源始终居世界首位。2024年，我国劳动力占世界比重为20.9%。尽管我国劳动力数量达峰（2021年）后有所下降，人口红利有所减少，但是我国总人口就业率仍保持在50%以上。 2024年，我国女性劳动参与率高达60%，明显高于OECD国家的53%和世界平均的49%，居世界前列。 服务业已经成为我国经济主导产业，2024年增加值占GDP比重已经达到56.7%，占总就业比重的48.8%，且女性预期寿命高于男性，2023年中国女性预期寿命达到81岁，今后逐步实现男女就业人员退休年龄趋同，女性劳动参与率会更高。我国非农就业人口持续增长，农业就业人口持续下降，并不断转移到非农产业，既有助于持续提高农业生产率，更有助于持续提高全社会劳动生产率及私人收入水平。从人力资本要素看，我国拥有世界超大规模的市场主体，2024年全国登记在册经营主体1.89亿户；我国创业主体占全国就业总数（73439万人）比重的25.7%，新生劳动者形成了先就业、后创业的发展模式，是我国解决全球性就业难题的重要途径。

  我国已经拥有世界上规模最大的知识型、技能型、创业型、创新型劳动者大军，劳动技能人数比例明显上升。根据人力资源和社会保障部提供的信息，2024年我国技能劳动者已超过2亿人，占全国总就业人数的27%以上（超过美国劳动力总数1.74亿人）； 其中高技能人才超过6000万人，占技能劳动者的30%。

  我国还具有新生高素质劳动力优势，2024年全国高等院校本专科、研究生毕业生就超过1167.8万人，中等职业毕业生415.6万人，两者合计超过1583.4万人。各类人才规模迅速扩大，我国正从人口红利下降转向人才红利、人力资本水平持续上升，将长期有效支撑经济持续增长。

  第三，我国具有创新驱动发展优势。坚持创新在中国式现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。党的二十大报告提出，要着力提高全要素生产率。 全要素生产率是要素投入转化为产出的总体效率，决定着经济内涵型发展程度和潜在增长率的高低，本质上是技术、人才等要素质量和资源配置效率。 预计未来时期我国全要素生产率（TFP）的增长率将保持在1%以上，科技进步贡献率将从2024年的60%以上提高至2035年65%以上。

  第四，我国具有两类经济追赶优势。一是国际范围内的经济追赶。2010—2024年期间，中国人均GDP年均增速为6.1%，预计到2035年，我国人均GDP仍具有极大国际追赶空间， 成为基本达到中等发达国家水平的主要标志之一。二是国内各地区的经济追赶。我国中西部地区人均GDP与东部沿海地区差距甚大，仍具有极大国内追赶空间。此外， 北京、上海、江苏、福建、浙江、天津等地区均已提前达到世界中等发达国家或高收入水平阶段，在建立全国统一大市场的背景下，可有效带动国内其他地区的人均GDP增长，从而到2035年全国大部分地区人均GDP进一步走向趋同。今后十几年，我国保持中高速增长不仅是必要的，而且也是有可能的，甚至可能超过上述预期指标。

  第五，我国将加速发展第三产业。2024年，我国服务业增加值占世界比重为26.1%，居世界第二位，相当于美国占世界比重的61.4%。2012年我国第三产业增加值占GDP比重达到45.5%，首次超过第二产业，成为国民经济第一大行业，此后这一比重持续提高，到2024年这一比重达到56.7%，但明显低于OECD国家平均比重（2023年为69.1%）。第三产业发展质量不断提升，新兴服务业迅猛发展，到2023年信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业增加值分别为4.4%和3.5%，两者合计达到7.9%。2024年我国第三产业就业人口占全国就业人口比重为48.8%，接近世界平均比重（2023年为50%），但仍低于OECD国家最末尾的土耳其（2023年为58%）。这表明，我国第三产业在创造就业方面仍具有巨大的发展潜力，不仅可以大量吸收大中专以上毕业生等新生劳动力，而且可以大量吸收第一、第二产业的转移劳动力。

  我国第一产业就业人数一直持续大幅度下降，从2010年—2024年已减少了11633万人；第二产业就业人数从2012年以后持续大幅度下降，到2024年已减少了1951万人；第三产业在2012年—2024年增加了9534万人，平均每年增加795万人，成为全国城镇新增就业人员的主渠道。为此，大力推动生产性服务业融合化发展，推动现代服务业与先进制造业、现代农业深度融合；加快生活性服务业品质化发展，特别是加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业；深化服务领域改革开放，扩大服务业对内对外开放，特别是发展出口导向的服务贸易。中专等专业技术教育更将主动适应我国产业结构变动的新需求、新趋势，更好地为我国现代服务业培养宏大的各类专业人才。

  第六，我国将保持世界较高全员劳动生产率增速。2010－2024年，我国劳动生产率（按2021年国际元计算）年均增速达到6.4%，明显高于同期1.9%的世界平均劳动生产率，更高于美国同期的1.2%增速。这是中国能够成功实现对美国经济追赶的主要因素之一。预计2021—2035年，我国总就业人数将呈负增长，劳动生产率年均增速保持在5.2%左右，高于GDP年均增速的5.0%左右。到2035年能够实现劳动生产率（按不变价计算）在2021年基础上翻一番以上。因为：

  一是我国劳动力人均物质资本存量持续增长，伴随着高等教育进入普及化新发展阶段，其在校生总规模位居世界第一， 高等教育毛入学率将从2024年的60.8%持续上升至2035年的75%以上，力争在80%以上（2023年OECD国家平均为78%），确保劳动年龄人口人均受教育年限持续增长。人力资本红利对经济增长和社会进步的作用越来越明显，有助于加速劳动力从低生产率部门向高劳动生产率部门持续大规模转移，特别是劳动力持续从农业部门向非农业部门转移的结构效应，从而带动劳动力从低劳动报酬岗位向较高劳动报酬岗位转移，从非熟练技能向熟练技能、从非专业向专业化方向持续提升，这是我国劳动生产率持续增长的主要动力来源，也是就业人员劳动报酬持续增长的主要来源。

  二是我国已经建成世界最大规模、门类齐全的科技创新队伍，我国专业技术人才达到7840万人， 研发人员折合全时当量达到774.5万人年， 2020—2024年全国科学、技术、工程、数学（简称“STEM”）毕业生数累计高达近2000万名，拥有世界上最大规模的专业专职人才队伍及后备人才队伍，全国劳动生产率增速持续略高于经济增速。

  我国在提高发展平衡性、协调性、可持续性的基础上，可以预期：到2035年将如期实现国内生产总值及人均GDP比2020年翻一番的目标，以及全员劳动生产率、居民人均可支配收入同步增长的目标等量化指标（简称四个“翻一番”），这成为2035年基本实现社会主义经济现代化的最重要标志之一。

     （编辑  季节）

近年来，各类新兴技术不断升级迭代，新技术革命与产业变革深度融合，发达国家也在经历了半个世纪的“去工业化”进程之后，纷纷推出再工业化战略，全球范围内的工业化进程同步推进，全球工业布局、产业结构、产业分工、区域竞合等面临深度调整。面对2035年我国基本实现社会主义现代化的艰巨任务，中国工业迈入由大变强的重要关口期，推进新型工业化正迎来前所未有的发展机遇，也面临诸多风险挑战。

我国新型工业化发展迎来新机遇

立足新发展阶段，中国经济在高质量发展和结构优化的轨道上稳步前行，技术、市场、政策、生态等方面的突破与转变，为新型工业化发展带来了多重发展机遇。

全球科技格局面临重塑

新一轮科技革命加速演进，带来了一系列新技术的突破和成长，这些推进新兴产业的颠覆性技术对于任何国家都是全新的，意味着世界各国均站在相近的起跑线上，为新兴国家提供了弯道超车的机会，推动全球创新格局从单极向多极化趋势演变。当前，全球关键性技术变革主要集中在人工智能、量子计算、绿色能源、人形机器人、生物材料及医疗健康等领域。

目前，中国已在人工智能、5G技术及绿色能源等方面领跑全球。其中，人工智能领域实现了全产业链布局，DeepSeek的异军突起标志着中国在AI基础大模型领域的崛起；5G技术已实现了规模化应用，中国5G基站数量占全球总量的60%以上，“5G+工业互联网”全国建设项目超1.5万个，实现了41个工业大类全覆盖；新能源技术主导全球市场，比亚迪、宁德时代等企业在相关领域取得了重要突破。

展望未来，在“实现高水平科技自立自强”战略方针指引下，我国科技创新将由跟跑、并跑迈向全面领跑阶段，有望在更多关键核心技术领域取得快速突破，为新型工业化发展提供坚实的技术支撑。

超大规模市场与丰富应用场景优势凸显

我国庞大的人口基数为工业发展提供了超大规模市场。当前国际经济形势复杂多变，庞大的内需市场成为我国应对外部挑战的重要底气。基于此，我国将经济发展的着力点放在建设高水平的市场体制，以国内大循环和统一大市场的内在稳定性和长期成长性对冲国际秩序变化的不确定性。由于一系列扩大内需促消费政策持续发力显效，我国消费市场规模持续扩大，消费结构不断优化，尤其是数字消费、绿色消费等备受青睐，消费者对新能源汽车、智能家电等产品的消费升级需求加速释放。同时，在中国规模庞大的互联网用户支撑下，多样化、多元化的落地场景加速了大模型、人形机器人、工业互联网等智能化技术的应用，释放了人工智能终端产品的消费潜力，成为拉动科技消费的关键因素。在“全方位扩大内需”的背景下，超大规模市场与丰富应用场景所引致的消费升级将有力推动产业升级，有助于技术创新与市场需求的深度融合，有助于制造业向高端化、智能化、绿色化、融合化转型，将为新型工业化发展提供广阔的发展空间。

区域经济合作不断升级

近年来，中国通过加强与发达国家和新兴市场国家的技术合作，提升了制造业的技术水平和创新能力；通过建立自由贸易区和签署双边贸易协定，促进了制造业的市场拓展和持续增长。当前，随着美西方单边主义与贸易保护主义加剧，全球多边贸易体系面临严峻挑战，坚持多边贸易体系和推动区域经济一体化成为我国与多个国家的共同选择。

中国正积极推进亚太经济一体化进程。在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）实施的基础上，2025年5月，中国和东盟十国全面完成中国—东盟自贸区3.0版谈判，此次升级新增数字经济、绿色经济、供应链互联互通等内容，双方将通过自贸区3.0版建设，全面拓展中国与东盟之间新兴领域和新质生产力合作，促进双方产供链深度融合，推动构建中国—东盟超大市场。可以预计，为降低对单一市场的过度依赖，我国政府将继续推行加强国际合作、多元化市场拓展等策略，推动区域经贸合作向纵深发展，加速区域贸易协定的升级和完善。这不仅将为制造业带来更广阔的市场和技术机遇，也将进一步夯实中国工业在全球市场中的竞争地位。

工业支持政策密集赋能

围绕新型工业化发展，我国政府从顶层设计、产业升级、科技创新、数字化转型、绿色发展等多个维度制定了一系列有利于工业发展的政策和制度。党的十六大以来，历次党代会均把“新型工业化”置于重要战略地位，不断丰富其内涵及外延，为新型工业化发展指明发展的方向。

根据党的二十大提出的“到 2035 年基本实现新型工业化”的目标，国家各有关部门抓紧部署落实。2023年首次召开以新型工业化为主题的全国性会议，从提升产业链供应链韧性和安全性、提升产业创新能力、推动产业结构优化升级、推动数字经济与实体经济深度融合、推动工业绿色发展等多方面对加快推进新型工业化作出了全面部署，从中央到地方各级政府在各重点领域提出了具体措施。在产业创新方面，印发《制造业技术创新体系建设和应用实施意见》《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2024年版）》《关于推动未来产业创新发展的实施意见》；在数实融合方面，近两年来相继发布《制造业数字化转型行动方案》《国家智能制造标准体系建设指南（2024版）》《工业互联网标识解析体系“贯通”行动计划（2024-2026 年）》；在绿色发展方面，出台《制造业绿色低碳发展行动方案（2025—2027年）》；等等。上述多维政策组合将为优化产业生态奠定基础，为推进新型工业化提供良好氛围。

我国新型工业化发展面临新挑战

当前，发达国家的“再工业化”潮流和后发展国家的工业化追赶势头，使我国经济发展面临前后夹击的外部环境；再加上我国经济结构在转型升级发展中，尚存在一些深层次问题，新型工业化发展面临一系列新挑战。

外部环境与产业竞争压力加大

一是我国经济发展的外部挑战增加。大国博弈背景下的“逆全球化”态势以及新冠疫情后全球产业链供应链碎片化趋势仍在持续，来自美欧发达国家的贸易保护主义压力和“脱钩断链”风险上升，由此导致的供应链中断和市场不确定性对我国工业化发展构成安全威胁；欧美市场需求减弱，我国高新技术产业的出口增势尚无法完全弥补传统产品出口减速的缺口。2025年以来，中美关税战再度升级，进一步加剧了全球产业链的震荡。

二是全球制造业版图面临重构。为重塑制造业竞争优势，西方发达国家持续推进“再工业化”战略，积极出台优惠政策吸引制造业回流，强化新兴产业与未来产业发展，并试图通过技术封锁和贸易壁垒限制中国的发展空间。与此同时，印度、越南、巴西等国凭借低工资成本优势，吸引在华跨国公司及中国企业生产线外迁，全球工业布局呈现多极化发展态势。当前，印度、巴西等国在全球制造业中的地位不断提升，东盟、印度、拉美等新兴市场国家在低端制造领域对中国构成竞争压力，这对中国在高端制造领域的竞争力提出了更高要求。

全球科技竞争白热化

随着科技革命的深入推进，全球范围内的技术主权之争和技术能力竞争日益激烈，呈现白热化态势。尤其在高端芯片、工业软件、高端医疗设备、量子计算、人工智能和新能源等重要领域，世界主要国家和经济体纷纷加大政策扶持力度，加码研发投入，试图在新一轮科技竞争中占据有利地位。不仅美西方国家垄断关键核心技术，而且通过限制投资贸易等手段，对非西方国家高科技进行全面打压与封锁。例如，在人工智能技术领域，美国政府持续升级对AI芯片的出口管制措施，2025年5月更是宣布全球禁用华为的昇腾AI芯片，对中国进行围堵和遏制。我国尽管在一些新兴技术领域有所突破，但在一些关键技术领域存在薄弱环节，自主创新能力和效率有待提高。

从研发投入来看，据国家统计局数据测算，2024年我国基础研究经费占R&D经费的比重仅为6.91%，远低于发达国家15%～20%的水平；我国科技成果转化率为10%～30%，而一些发达国家为50%～70%。面对科技竞争赛道的“加速度”，我国科技创新尤其是前沿科技突破的难度显著增加。

产业结构面临深度调整

在全球科技革命和产业革命加速推进的背景下，我国逐步进入产业结构调整阵痛期。一方面，自实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程以来，我国传统产业改造升级虽然卓有成效，但仍面临市场竞争加剧、利润空间压缩、产能过剩等多重困境。加之技术进步速度缓慢、全要素生产率提高不快、数字化转型不足等不利因素交织，传统产业优势明显减弱。我国亟待进一步加快传统企业高端化、智能化、绿色化转型。

另一方面，我国新兴产业、未来产业尚处于培育、起步阶段。半导体芯片、软件、人工智能、高端医疗设备、飞机引擎、新型材料等一些正在成长中的新兴产业，与发达国家相关产业在技术研发、生产工艺、市场占有率、品牌影响力等方面均存在较大差距。总体上看，新兴产业发展面临着技术创新风险高、产业链配套不完善、市场培育难度大等难题，短期内难以形成对经济增长的有力支撑。如何在稳定传统产业的基础上，加快培育和发展新兴产业，实现产业结构的优化升级，已成为我国推进新型工业化面临的关键挑战之一。

“双碳”政策持续加码

为确保“双碳”目标实现，近年来我国碳达峰、碳中和“1+N”政策体系持续加码，目标越来越具象化、要求越来越有针对性，过去的“软约束”不断升级为“硬指标”。例如，碳排放双控制度全面落地，钢铁、水泥、电解铝等八大高耗能行业被纳入全国碳市场；产品碳足迹管理也从试点走向全国，服装、电子、光伏等10类重点产品需通过碳标识认证。从实践来看，当前我国能源消耗刚性增长，且仍面临煤基能源路径依赖。中国石化发布的《中国能源展望2060》报告显示，2024年，中国工业能源消费总量约为28.6亿吨标准煤，占终端能源消费总量的67%，其中，煤炭消费占比仍在50%以上。以新能源制造业（如锂电池、光伏组件）和绿色氢能产业链为代表的新兴产业能耗也在持续攀升，特别是数字产业数据中心耗电量不断上升，基站成为5G网络的“排碳大户”。“十五五”时期是碳达峰攻坚期。在资源环境约束加大的背景下，落实“双碳”目标要求企业加速推进绿色低碳转型，为推进新型工业化发展带来巨大压力。

我国新型工业化发展趋势展望

2002年党的十六大首次提出“走新型工业化路子”战略决策以来的20多年，我国新型工业化的步伐持续走实走深。尤其是“十四五”时期我国围绕建设中国式现代化的奋斗目标和主要任务，进一步拓展了新型工业化的内涵和外延，展现出独特的时代特征和中国特色。

强化科技创新和产业创新的融合发展

在全球新一轮科技革命的背景下，我国坚定不移实施创新驱动发展战略，明确提出“坚持走中国特色自主创新道路、实现科技创新驱动工业新发展”。通过全面提升创新能力，以科技创新带动传统产业改造提升、培育壮大新兴产业，形成新质生产力，为中国式现代化构筑强大物质技术基础。

基于此，“创新链”和“产业链”的融合发展被置于更加突出的位置。党的二十届三中全会提出“推动科技创新和产业创新融合发展”，围绕产业链部署创新链，促进创新链和产业链精准对接、无缝对接，为充分发挥科技创新这一核心动力的引领作用提供有力保障。

加快先进制造技术的融合应用

进入数字经济时代，各类新兴技术迭代升级速度加快，数智技术、绿色技术、生物技术等先进技术与生产制造各环节的融合日益加深，不仅大幅度提高了生产效率，而且为制造业生产方式、产业形态、发展模式等方面带来了颠覆性变革。加速先进技术与制造业的融合创新与应用落地，成为我国制造业迈向高端、重塑产业竞争力的关键所在。为此，我国近年来围绕智能制造、数字化转型、绿色制造等相继出台了一系列规划举措，已初步形成完整的政策支持体系。例如，在智能制造方面，发布《“十四五”智能制造发展规划》，并在此基础上不断深化场景化推进智能制造发展的路径探索，持续迭代发布《智能制造典型场景参考指引》。着眼于数字化转型，2024年相继发布《制造业数字化转型行动方案》《中小企业数字化赋能专项行动方案（2025—2027年）》《制造业企业数字化转型实施指南》等重要文件。自2024年出台《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》以来，持续推进工业园区、产业集群等载体规模化的设备更新，并对重点领域通过提供投资补助等方式给予支持。这些政策的出台，凸显了我国对打造先进制造体系支撑新型工业化发展的高度重视与迫切要求。

突出现代化产业体系的构建和完善

国际金融危机的全面爆发以及经济增长的持续低迷，让西方国家认识到，以制造业为核心的实体经济才是一个国家保持国际竞争力的关键。我国在由高速增长阶段迈入高质量发展阶段之际，深刻汲取西方国家“脱实向虚”的教训，为做强做大实体经济做出了构建现代化产业体系的决策部署。现代化的工业是现代化产业体系的最重要的基础和核心，推进新型工业化也成为构建现代化产业体系的首要任务、重要任务和主攻方向，构建现代化产业体系则成为新型工业化的内在要求。对于建设怎样的现代化产业体系、如何建设现代化产业体系，党中央明确提出要“打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系”；“推进产业智能化、绿色化、融合化，建设具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系”；“立足实体经济这个根基，做大做强先进制造业，积极推进新型工业化，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，超前布局建设未来产业，加快构建以先进制造业为支撑的现代化产业体系”。这既是为构建现代化产业体系提出的目标、要求和任务，也为推进新型工业化指明了发展方向。

深化绿色低碳理念的贯彻落实

伴随中国进入工业化中后期和城镇化加快发展的重要阶段，能源消费总量持续攀升，主要污染物和碳排放总量高企不下，污染源趋于多样化，环境容量不断被挤压。基于此，我国政府将绿色发展作为新发展理念的重要内容之一，不断强化节约资源和保护环境，致力于绿色发展和低碳经济，并于2020年9月提出了在2030年实现“碳达峰”、2060年实现“碳中和”的目标（“双碳”）。具体到工业领域，其能源消费已占全社会能源总量的三分之二左右，碳排放量占比70%左右，是实现“双碳”目标的关键所在。经过近些年的努力，工业领域“碳达峰”“碳中和”取得积极进展，在此基础上，我国政府提出，要强化顶层谋划，实施制造业绿色低碳发展行动，进一步完善工业绿色低碳发展制度政策。2025年5月，李强总理在国务院常务会议上指出，推进制造业绿色低碳发展是大势所趋，要加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，强化新型工业化绿色底色。会议审议通过《制造业绿色低碳发展行动方案（2025—2027年）》，为深度推进工业绿色低碳发展提供了有力支撑。

坚持高水平对外开放的持续推进

从长远来看，全球经济一体化、产业分工合作乃大势所趋。把握发展大势，以开放姿态主动参与竞合的国家和地区能够赢得先机。制造业是我国最早开放的领域之一，中国工业规模能够在数十年间跃居全球第一，主要得益于制造业的开放。正因如此，在推进新型工业化发展的道路上，我国不断扩大制造业对外开放，从要素流动型开放转向制度型开放，外商投资政策逐步放宽，负面清单限制条目持续减少，外资营商环境不断优化。党的二十大以及党的二十届三中全会对更加积极主动扩大开放、进一步放宽市场准入、推进高水平对外开放进行了系列部署。

2024年9月，我国发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，全面取消了制造业领域的外资准入限制。这表明，我国将持续深化全球合作，深度参与全球产业分工，以高水平对外开放支撑新型工业化发展。

（编辑  宋斌斌）

 农村社会保障制度现状

目前，中国农村社会保障制度体系大体可分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四项主要制度，并以社会保险制度为核心。农村社会救助主要针对农村低保和困难人群，而农村社会优抚是指优待、抚恤和安置农村退伍军人，以及对农村从军家属给予物质精神方面的补助。农村社会福利制度有宽窄两种，“宽”类同于社会保障制度的覆盖，“窄”主要是指面向全体农村居民、多类型的社区社会服务。

（一）农村社会保险制度

这是覆盖面最广、发展最快的农村社会保障基本制度。本世纪以来，国家以农村居民为保障对象，2003年推出新型农村合作医疗制度、2010年推出新型农村社会养老保险制度，又分别在2014年和2016年，将这两项农村社会保险制度与城镇居民的相应制度进行整合，形成全国统一的城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度。政策规定，这两项社会保险制度的筹资主要由个人缴费、财政补贴构成，农村集体资金补助可作为补充。

在医疗保险领域，农村集体资金可对困难群体（如低保、特困人员、返贫致贫人口）进行缴费资助，但非普惠性。例如河南省兰考县以农村集体经济的收益用于为特困群体代缴医保，覆盖全县1.2万名困难群众。

在养老保险领域，农村集体可为参保人提供缴费补助，例如浙江、江苏等地的村集体补助一般不超过当地最低缴费档次的20%～30%。农村集体资金参与农民医疗、养老两项社会保险具有区域性、补充性特征，政策支持以地方实践为主。

城乡居民的两项社会保险制度虽然统一了，但不同地区的筹资标准差异不小，城乡之间的差异更大。例如，由基础养老金加个人账户养老金组成的城乡社会养老保险金，中央政府确定和调整基础养老金全国最低标准，地方政府再增加补贴。城乡居民实际领取的基础养老金数额因此各地不同。2025年，全国基础养老金最低标准为143元/月，而标准最高的上海市为1555元，是最低标准的10倍以上。省内各地也有差距，例如江苏昆山的基础养老金达690元，远高于省内228元的统一标准。

个人账户养老金由城乡居民个人逐年累积的保险缴费再加政府缴费补贴构成。长缴多得，多缴多得，多缴多补。不过，大多数农民尤其中西部近九成的农民都选择最低档，即每年缴费200元，这必然导致未来农村居民的养老金水平持续走低。农民养老金水平的差异，综合体现了各地经济、社会和人口因素的差异。

（二）职工保和居民保的差距

城市居民与农村居民养老金领取水平的差异并非社会养老保险制度城乡差距的主要体现，实际上城乡居民养老保险制度（居民保）与城镇职工养老保险（职工保）的制度差异才是重点。

职工保险是一种与就业和收入绑定的、能够水涨船高的“增长型”保险制度，资金筹集为社会统筹+个人缴费。社会统筹是强制性的，用人单位需依法承担缴费的大部分比例。基础养老金与社会平均工资挂钩，因此具有天然的成长性。而居民保是政府主导、财政补贴的“补贴型”制度。个人自愿缴费投保，政府用多投多补的方式进行引导；政府补贴是固定的，调整需要依赖财政能力，并未与经济增长或收入水平挂钩。居民保的多数参保者往往选择较低档缴费，保障水平自然受限，本质上属于“低门槛、低水平”普惠性福利制度。

由于两种养老保险制度在筹资来源、计发办法和调整机制存在根本性差异，职工保的养老金待遇远高于居民保。国家统计局数据表明，2020年，城镇职工月均养老金是城乡居民的约16.7倍，绝对值差2700多元。据估算，2024年城镇职工月均养老金为3340元，而城乡居民为220元，绝对值将扩大到3120元，相对倍数收窄为15.2倍。

（三）农民工参保状况与新二元结构

农民工参保作为观察社会保险城乡差距的窗口，尤其值得关注。

截至2024年年末，我国常住人口城镇化率为67%，乡村常住人口4.6478亿人。但各地农村集体经济组织上报农业农村部的集体经济组织成员有9亿多人，其中一半在城市。他们当中的农民工近3亿人。据国家统计局数据，2023年，全国就业人口7.2亿，其中灵活就业人员2.4亿，占比33%。农民工尤其是大龄农民工，灵活就业比重较高。据人社部统计，2022年参加城镇职工养老保险的农民工约占农民工总量的31%，其中大部分是与企业签订劳动合同的农民工；约10%～15%是自愿参保（需个人全额缴费）的灵活就业农民工。

农民工为何不投职工保？按月缴纳相当于工资20%甚至更高水平的职工保险“门槛”太高；加上城保跨省转移接续程序复杂（2025年保险新规已经简化）不利于农民工流动；还有大龄农民工在退休前无法缴满15年的职工保险最低年限等原因，所以“低门槛”、缴费灵活、但待遇较低的居民保成为他们的现实选择。它反映了城市内部因就业和收入差异形成的新社会分化。

农民工及城市灵活就业者因与稳定就业的职工制度身份不同，参保能力存在群体性差距的现象，凸显了本地户籍职工与外来流动人口之间、中心城区与都市边缘区（如城中村）之间二元分割的系统性差异，被归入超越传统城乡二元结构的“新二元结构”。 它反映了城市内因就业和收入差异形成的新型社会分割，是正规经济部门与非正规经济部门并存的社会表象，更深刻地影响着社会保障体系的筹资与待遇发放。这种因就业和收入差异导致的参保分层，成为实现养老保险制度城乡一体化的制度障碍。

           大变局下农村社会保障的变化

（一）农村人口老龄化远超全国水平

根据第七次人口普查，2020年11月1日，全国60周岁及以上老年人口占总人口（老龄化率1）为18.70%；65周岁及以上人口占总人口（老龄化率2）13.50%，而农村地区老龄化率1为23.81%；老龄化率2为17.72%，农村老龄化程度高于城市5.1和4.2个百分点。

农村老龄化程度远高于城镇，这一现象可称为“人口老龄化城乡倒置”。大量年轻劳动力离开农村进入城市工作生活，他们通常被统计为城镇常住人口，这在客观上降低了城镇常住人口中的老年人口比例，同时抬高了农村常住人口中的老年人口比例。

根据国家统计局和民政部2021—2023年的数据，全国老龄化率分别为18.9%，19.8%，20.2%（预估），农村老龄化率为23.8%，24.9%，25.7%（中国社科院预估），农村老龄化程度分别高于城市4.9、5.1、5.5个百分点。农村与城市的老龄化差距还在逐年扩大。

（二）农村社会保障水平低于全国

由于农村人均可支配收入仅为全国水平的54.6%（2022年），加上养老保险个人缴费水平很低，养老金主要依赖财政承担的基础养老金，致使2022年农民领取的月均养老金仅有204.7元，而同年农村居民人均可支配收入为20133元（月均约1678元），2022年农民养老金替代率低至12%，是全国平均水平的四分之一。有报告提出，2025年全国养老金替代率为43.6%，远低于国际劳工组织设定的55%的警戒线。

不仅资金匮乏，农村的养老服务，尤其对失能失智老年人的长期照护整体匮乏，供求缺口巨大。据中国老龄科学研究中心测算，2014年年底，我国失能和半失能老年人口接近4000万人。2025年一项综合了19项研究的系统评价表明，覆盖超58万人的农村地区患阿尔茨海默病（失智）的风险比城市平均高出24.7%。在教育水平平均低于8.1年的地区，农村居民患病风险高出43%。 不仅农村养老，农村医疗、社会救助及社区公共服务水平整体均低于全国平均水平，中西部及偏远地区问题更加突出。而农村家庭保障功能的弱化，更加剧了收入水平低下对农村社会保障的威胁。

（三）农民工群体本地化、低端化、大龄化趋势明显

近年来，农民工就业特征明显变化。一是群体流动半径减小，本地化特征明显，返乡创业人数持续增加；二是农民工加速从制造业流向低端服务业， 新业态如外卖、网约车等快速增加；三是农民工群体年龄结构逐渐老化，中老年农民工比例增加趋势加大。50岁以上的大龄农民工比例从2012年的15.1%增加到2024年的31.6%，增幅显著高于其他年龄组。

2023年，我国农民工平均年龄为41.3岁，比上年提高0.8岁。其中，本地农民工平均年龄为46.6岁，显著高于外出农民工的平均年龄（38.9岁）。另据抽样调查，2024年50岁以上农民工的平均年龄达57岁，比上年增加将近1%。大龄农民工随年龄增长就业困难越来越大，他们只能选择轻微劳动或返乡创就业。

表1 全国农民工就业统计      单位：万人