经济导刊

为使国有资产保值增值,提高市场经济效率,应当将国有资产所有者在企业外部的权利和职能,主要交给专业的国有资产运营公司来实施。同时将国有资...

在市场经济中,企业使用的国有资产如果不是由专门负责的机构或个人管理经营,就可能导致重大的资源配置扭曲,使国有资产受到严重损失。在中国目前的情况下,可以由专业的国有资产运营公司管理运营企业所使用的国有资产,以保证整个经济和国有资产使用上的高效率。

为什么需要国有资产运营公司

市场经济中的企业,一般应保证其使用的资产在经营周转中不亏损甚至增值。这首先是因为市场经济中的企业通常是赢利性经济组织,这种赢利性就意味着其使用的资金要得到尽可能大的增值。这是对任何有效率的市场经济的企业经营者的基本要求。让国有资产运营公司来管理和经营企业使用的国有资产,归根结底是基于这样一种需要。

企业使用国有资产的极端情况,是国有独资企业。这类企业的最高经营者,如国有独资工厂的厂长、国有独资公司的董事长或总经理,在企业经营中使用的当然不是归他自己所有的资金。企业私有的“卫道士”们通常都基于这一点,断言国有企业的经营一定没有效率,会造成严重亏损。不过,他们的这种断言,既没有严格理论分析的支持,也得不到经验事实的印证。

企业的最高经营者在经营企业时,运营的不是他自己的资金,这并不是国有企业独有的现象。即便是私有企业,往往也会有这种情况。私有企业的出资人也可能将自己的企业委托给职业经营者来经营,现代的巨型股份公司更往往如此。特别是在股票市场上市的私人股份公司,其股东人数众多而股权分散,股东们不直接参与企业的经营,企业的高层管理人员则通常都没有值得一提的股份。西方经济学者曾经作过严格的比较研究,认为这种由职业经营者经营的企业,在资金赢利率上通常低于出资人自己经营的企业;但那些由职业经营者经营的企业仍然通常不仅有正的利润,而且利润率也并不很低,往往足以弥补其在资本市场上的筹资成本。

当代西方主流经济理论中,基于不对称信息所作的“委托人—代理人”理论,将企业出资人视为委托人、企业经营者视为代理人。这些理论分析足以说明存在企业经营者的优化激励方案。大体上说来,这种激励方案的特征就是使职业经营者的收入适当地随企业投资总回报的增加而增加。我们还可以证明,这样的报酬方案,对于解决企业经营决策上所面临的其它一些问题,通常也是接近最优的。显然,这种最优报酬方案不仅适用于私营企业的职业经营者,也完全适用于国有和国有控股企业的最高经营者。

这样,从理论上说,在企业层次上,对国有企业最高经营者的激励,并不存在什么根本性问题,国有和国有控股企业可以获得不次于由职业经营者经营的私营企业的资金效益。从经验事实上看,中国、新加坡、法国甚至德国都有很多资金回报率相当高的国有和国有控股企业,它们以事实证明了国有和国有控股企业完全可以做到资金回报率不低于由职业经营者经营的私营企业。

上述理论分析和经验事实都说明,在防止企业使用的国有资产亏损并令其增值方面,主要的问题并不在于企业内部,而在企业外部;不在企业内部的企业经营者,而在企业外部是否有人足够好地履行了国有资产所有者的功能。

国有资产是全国人民的财产,但是全国人民不可能都来直接履行其所有者的权利。因此,国有资产所有者在企业外部的权利和职能,只能由具体的机构和个人代表全国人民来履行。在中国目前实行的市场经济体制中,代表全国人民履行国有资产所有者的权利和职能的应当是两个层次的机构,一是国有资产运营公司,它是国有资产的直接支配人;另一个是负责监管国有资产运营公司的政府机构,即国有资产监督管理委员会(国资委)。

在新加坡、法国和德国这样有许多国有和国有控股企业的国家,大多数国有控股企业通常都分别由政府的各个专业部门直接领导,有的国有控股企业甚至由政府的首脑直接参与管理。在经济改革之前,中国的国有企业也处于这样的管理体制之下。原则上说,相关政府部门只要行为得当,也完全可能履行好国有资金所有者的权利和职能,使国有和国有控股企业实现良好的资金回报。许多国家的实际经验已经证明了这一点。但是,由政府部门直接支配和调度企业使用的国有资产,可能导致许多严重的弊病,在中国目前的情况下不宜普遍实行。

如果由政府部门的领导直接支配和调度企业使用的国有资金,而这些部门又不是专门负责国有资产保值增值的,这些部门的领导可能偏重于其政治的或专业管理的考虑,而忽视国有资产增值这方面的问题。或者政府有关部门可能给予其直接领导的国有企业过多的优惠,妨碍他们一视同仁地对待这一领域中的私营企业。最重要的是,政府领导人的个人收入、政府部门的经费和工作人员的收入,都不可能与其管理的国有资金的回报有很强的联系。长远来说,这不利于管理激励。

基于上述原因,又由于中国这个国家是如此之大,企业经营使用的国有资金是如此之多,支配国有资金的人使国有资金增值的动力不足,会给经济发展的全局造成损失,这都决定了中国应当将国有资金所有者在企业外部的权利和职能主要交给国有资产运营公司来实施。这种公司的经费和其领导者的个人收入最终都应当正向地取决于其管理的国有资金的回报。只有那些只能由政府机构行使的国有资金所有者的权利和职能,才留给政府机构国有资产监督管理委员会(国资委)来行使,它的主要任务就是对国有资产运营公司实行监管。

国有资产运营公司的法律定位

根据前文的论述,对经营性国有资产的管理和经营是由3个层次构成的体系:第一层是政府的监管机构,它根据法律规定,监督国有资产运营公司的运行,根据其经营业绩决定对国有资产运营公司负责人的任免。国有资产监督管理委员会担负的就是这样的职责;第二层是赢利性的经营机构国有资产运营公司,其职责是管理和经营国有资产使其尽可能赢利,并按照经营业绩获取机构和个人的报酬;第三层就是使用国有资产的企业,特别是国有控股企业。

国有资产运营公司运营的国有资产是经营性国有资产。经营性国有资产中包括政府所有的股权、证券等收益资产,具有可交易性。除了有明文规定为政府对企业的补贴外,政府投入任何企业的物品与资金都是经营性的国有资产。

为了实现市场经济运行的高效率,政府应当使政府机构与市场化经营完全分离,将所有的经营性国有资产都委托给企业使用。政府对使用国有资产的企业所享有的所有者权益即国家对企业的所有权的体现。

国有资产运营公司是受法律管辖的独立的特殊经营机构,既不是政府机构,又不是普通的生产流通型企业,以国有资产保值增值为唯一经营目标。国有资产运营公司作为接受委托行使国有资本支配权的机构,应享有下述权利:在不同企业之间分配和收回国有资本;任命使用国有企业的经营管理者;支配国有资产收益中用于积累的部分;分享国有资产的收益。国有资产经营机构的经费依据国家相应的法律法规,从国有资产的收益中按比例提取。

由于国有资产运营公司并不是普通的企业,而是代表国有资产所有者行使所有者职能,它就不可能是通常意义上的公司,勿宁说它更像一个投资基金。而每一个国有资产运营公司内部的核心,也确实应当是一个完全国有的基金。这就是说,任何一个国有资产运营公司都应当是某一个国有基金的外围机构。

这意味着,每一个国有资产运营公司的绝大部分股权,都应当由相应的国有基金持有;该国有基金的管理人和管理机构,也就是相应的国有资产运营公司的管理者和管理机构。国有资产运营公司与国有基金的唯一差别在于,国有基金持有的全部资产都是国有资产,政府对国有基金享有单独排他的所有权;而国有资产运营公司可以是一个有限责任公司,其绝大多数股权只能由相应的国有基金持有,但是除此之外,国有资产运营公司还可以有一些私人的小股东,这些小股东所持有的那一小部分股权,应当全部来自该国有资产运营公司给其成绩卓著的高级管理人员的股权或股票期权式奖励。以国有基金为核心形成相应的国有资产运营公司保证了该国有基金的国有性质。

在这个基础上,应当以法律形式规定,专门经营国有资产的国有基金只能归国家所有,其创设和撤销仅由国家决定。禁止任何私人获得国有基金本身的股权。

尽管国有资产运营公司应当行使资产所有者的绝大多数权利和职能,但是它不应当拥有一般的资产所有者的所有权利和职能。这是因为,国有资产运营公司也不是其所运营国有资产的真正的所有者,而仅仅是国有资产所有者的代理人。理论上国有资产运营公司的经营者们也有可能贪占由其代管的国有资产。为了防止国有资产运营公司的管理人和经营者们侵占国有资产,督促他们尽可能好地履行国有资产保值增值的职责,就必须有专职的政府机构来监管国有资产运营公司。

因此,持有大量经营性国有资产的任何一级政府,都应当设立专职的政府机构——国有资产监督管理委员会,以监管经营性国有资产。国有资产监督管理委员会代表国家监督经营性国有资产的运营、在必要时最终收回国有资产,其监管对象是相应一级政府下的国有资产运营公司。

国有资产监督管理委员会应具有下述权力和职责:对经营性国有资产的使用情况进行监督,包括有权力和义务执行严格细密的财务和会计管理、审计和统计监督;最终收回对经营性国有资产的支配权,也就是撤换或惩处有故意侵害国有资产行为的国有资产运营公司负责人;规定经营性国有资产的资产收益(利润)以何种比例分配;按照上述规定的比例收取用于社会消费的那部分国有资产收益。这些用于社会消费的国有资产收益可以用于各种社会事业,如社会保障、教育补助、科技资助等等。国有资产运营公司经费的提取办法、与国有资产总回报的比例关系、国有资产运营公司负责人的个人收入,应由国有资产监督管理委员会发布规章统一规定。

为加强监管,国有资产运营公司与国有资产占资本某一比例以上的大型企业的总会计师或首席财务官,应由国有资产监督管理委员会任免。对此应制定细则,规定须由上级国有资产监督管理委员会任免总会计师或首席财务官的企业类型与标准。总会计师或首席财务官独立于国有资产运营公司和企业,只负责按照国家规定保证国有资产运营公司和企业的账目准确、完整、清楚。国有资产运营公司和企业任何造假账的行为、在总会计师或首席财务官主管账目体系之外进行的任何经营活动,皆为非法。

另一方面,为鼓励在国有资产经营上作长远考虑,国有资产运营公司负责人的任期不宜受硬性限制。不过,国有资产监督管理委员会可以依据法律规章,在有充分证据证明国有资产运营公司负责人有故意损害国有资产的行为或对国有资产经管不善时,撤除其职务。

政府的权力属于人民,国有资产归根结底是全体人民的资产。为体现全体人民对国有资产的最终所有权,任何一级政府的国有资产监督管理委员会都应当直接对该级人民代表大会负责;任何一级政府的国有资产监督管理委员会的负责人都应当由该级人民代表大会选举任命。国有资产运营公司及相应国有基金的设立、撤销、合并,及由其所管理的国有资产的变动,由管辖该国有资产的人民代表大会讨论决定。对于那些对该级政府管辖范围内的经济有重大影响的国有资产运营公司,其负责人也可以由该级政府的国有资产监督管理委员会提名,由该级人民代表大会任命。

为了防止企业在重组和产权交易过程中造成国有资产的重大损失,使用国有资产的企业对外进行的股权投资或另外设立的独立核算单位,都必须报所属国有资产运营公司批准,并报上级国有资产监督管理委员会备案。在国有资产运营公司之间进行的国有资产产权交易(代管的企业所有权的交易),以及在国有资产运营公司与私人或私营企业之间进行的任何产权交易(企业所有权的交易)都应获得上级国有资产监督管理委员会批准。

同样,为了保证全体人民对国有资产的最终所有权不受侵犯,应以法律条文的形式规定,国有独资企业所有权的任何转让、企业国有股权的任何转让,都应首先报请相应的国有资产监督管理委员会批准。转让企业的国有所有权或股权,其金额大到超过大型企业资本金数额以上者,应经过相应级别的人民代表大会的讨论和批准,并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见,在转让完成后向人民代表立法机构报告转让结果。

国有资产运营公司当然也应适用以下各项适用于经营性国有资产的规章制度:

——有权直接支配用于企业经营的国有资产的机构、其企业的所有权部分或全部归国家所有的企业,应对全体公民公开其财务状况。对这类机构和企业,任何公民都有权利就国有资产的收益和增值情况提出询问、质疑和批评,上述机构和企业有义务回答公民相关的询问、质疑和批评;

——转让国家所有的任何企业所有权,都应向全体人民公示。公告中应说明转让了哪些企业的所有权、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方的详细情况;任何公民都有权就转让情况向主管转让的机构和人员提出询问、质疑和批评,上述机构和人员有义务回答公民相关的询问、质疑和批评;

——转让国家所有的任何企业所有权,其数额达到一定数量的,都应经过同级人民代表大会的讨论和批准,并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见。任何公民就此类转让提出的异议,都应提交同级人民代表大会讨论,讨论应涉及被转让所有权的企业、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方;

——出售国家所有的企业所有权的任何收入,都必须再投入企业中以形成新的国家对企业的所有权,只有在同级人民代表大会有决议专门指定了出售国家所有的企业所有权收入的用途时,才可以例外。

 

左大培

中国社会科学院研究员。2005年被选为孙冶方经济学奖评议组专家。

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