经济导刊
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发挥城市群对区域协调发展战略的支撑功能

徐林 来源:《经济导刊》2018年第一期 2018.01.08 11:48:08

 灯光密度图

 

中央十九大报告中涉及到新型城镇化发展的内容,重点提及两点,一是要“以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”;另外在区域协调发展战略部分提出“加快推进农村转移人口市民化”。

 

城镇化对中国而言是制度问题

按照新型城镇化战略规划的阐述,中国新型城镇化发展道路要以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化;确定的四大战略任务是,有序推进农业转移人口市民化,优化城镇化布局和形态,提高城市可持续发展能力,推动城乡发展一体化。

城镇化对中国而言是制度改革问题,主要的措施有五个方面,分别是推进人口管理制度改革,深化土地管理制度改革,创新城镇化资金保障机制,健全城镇住房制度,生态保护制度。

 

从灯光密度看城市群分布

“十三五”规划纲要提出的中国未来城市群主体分布格局,共有20个左右大小不一的城市群。根据灯光的密度,可以判断城市群的基本分布格局。灯光密度越高说明该城市群的发展相对成熟。从灯光密度图可看出,中国大陆地区,最成熟的城市群是长三角城市群,灯光密集度和范围都是最大的。其次是粤港澳大湾区城市群。第三是京津冀城市群。中国西部地区有一个以成都和重庆为核心城市的城域城市群,其发展潜力很大。另外,还有一个在规划中的城市群,是以武汉、长沙、南昌为核心城市的长江中游城市群。从灯光密度图可以看到,中间地带的灯光密度稀疏,虽然这片区域有很好的资源环境承载条件,但是还需要发展一段时间才会见到成效。

 

积极推进城市群协调发展

增强中心城市竞争力,发挥辐射带动作用

直辖市、省会城市、重要节点城市等一类中心城市,是我国城镇化战略格局中最重要的支撑。目前,我国城区常住人口在100万以上和500万以下的大城市有124个,500万以上和1000万以下的特大城市9个,1000万以上的超大城市7个,这些城市构成了我国不同层级的中心城市主体。在未来推动中国城市运营发展过程中,这些城市需要进一步强化先进制造业和现代服务业的产业支撑能力,更好地发挥对周边城市和地区的辐射和带动作用。

加快发展中小城市,提升城市集聚能力

加快发展中小城市是我国城镇化建设的主攻方向,不能让所有人口都向大城市、特大城市、超大城市流动。为了增加中小城市的吸引力,中小城市需要通过提升城市功能、增加要素、聚集能力,吸引更多人口。目前,我国大概有381个常住人口在50万以下的小城市,中等城市有138个,这些地区是连接城市群、核心城市、中心城市与小城镇、乡村地区的重要节点城市,扮演着非常重要的角色,对辐射带动乡村发展具有重要意义。十九大报告中提出要实施乡村振兴战略,乡村振兴战略有效的实施离不开城镇化战略的支撑。

 

发展重点小城镇,推进城乡一体化

我国人口规模大,空间分布广泛。据统计,在小城镇就业居住的人口有两亿多人。目前我国建制镇有2万多个,其中10万以上人口的镇已经超过300个,加上全国各地正在培育的上千个特色小镇,可以说,我国小城镇的建设星罗棋布。如果发展的好,小城镇可以起到连接城市经济和乡村经济的桥梁作用,有利于空间结构利用和城镇体系优化,也有利于推进城乡一体化的发展。

如何以市场机制为基础,以基础设施网络为支撑和引领,构建城市群内城市和城镇之间的“纠缠”关系,是我们面对的新课题。

构建城市群内大中小城市和小城镇协调发展格局,一定要形成全国统一市场,实现各种要素自由流动,形成开放的发展环境。同时,需要以现代基础设施网络作为支撑和引领。城市群之间要构建便捷快速和功能齐备的立体交通基础设施网络,统筹规划城市群内的空间格局,优化生态空间分布,在城市群内部形成强化保护绿色空间的一种合力,形成和不同城市之间的补偿关系,合理进行产业的分工调整,发挥各自的优势。

城市一个重要的优势就是城市IP。一个城市要有自己的优势,有自己的IP,才能被别的城市所需要,才能形成城市之间、产业之间的“纠缠”关系。当然,我们还要适当分散超大城市和特大城市的一些城市功能,建立跨行政区的统筹协调机制,这需要跨区域协调和利益共享等问题得到妥善解决。

 

城市群在我国区域发展格局中具有主导地位

我国20个左右的城市群,聚集了全国75%左右的城镇常住人口,约占全国GDP88%。不仅如此,我国城市群常住人口的数量还在不断上升。预计今后中国85%甚至更多的城镇人口会分布在这些城市群地区,城市群经济总量占全国经济总量的比例还会进一步增加。另外,中国95%以上的创新成果都分布在这些城市群。因此,构建城市群内大中小城市和小城镇协调发展格局,会缩小城市群相互之间的地区差距。这种格局一旦形成,中国区域协调发展的大格局也就基本形成。

按照国家新型城镇化规划要求,目前在各类城市和城镇进行异地就业的农业转移人口有近3亿人。如果他们中的大部分能够在目前就业的城镇和城市落户,加上已经具有城镇户籍、从小城市转移到大城市的8000万人口也能够在就业所在地落户,那么中国经济的空间分布和人口的空间分布就会变得更协调。这才是更本质意义上的中国区域协调发展的概念。

(编辑   季节)



* 徐林,国家发展改革委员会原财政金融司司长,发展规划司司长,发改委城市和小成镇改革发展研究中心主任。

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