经济导刊
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巩固拓展脱贫攻坚成果的思考与对策

王立 来源: 2021.03.05 10:59:48

 

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结全党全国各族人民,把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置,经过8年持续奋斗,如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务,近1亿贫困人口实现脱贫,取得了令全世界刮目相看的巨大成就。党的十九届五中全会提出,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。为此,要在巩固脱贫攻坚成果上持续用力,不断促进贫困地区经济社会发展和群众生活改善,为接续推进乡村振兴打下坚实基础。

帮扶屏边县的脱贫之路

云南省红河州屏边县临近边疆,1994年被列为贫困县。辖内山高坡陡,沟谷纵横,全县16万人口中,以苗族为主的少数民族占68.7%。近年来,屏边县以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,全县呈现经济发展、社会进步的良好局面,成功创建了“全国民族团结进步创建示范县”“国家生态文明建设示范县”。2019年,全县实现地区生产总值56.5亿元。目前全县76个贫困村、1859076532人口建档立卡户全部实现脱贫退出。20201113日,省级公示正式公告屏边县退出贫困县序列,全县人民群众历史性地告别了延续千年的绝对贫困。

1992年开始定点帮扶屏边以来,中信集团高度关注屏边脱贫攻坚工作,集团领导每年都带队深入到屏边开展调研指导工作,先后选派8名干部到屏边县任挂职副县长,派出驻村书记驻村帮扶。 1992年至2020年,中信集团先后向屏边县投入帮扶资金超过1.27亿元,实施定点扶贫项目259个,助力屏边在产业发展、基础设施建设、教育事业等方面实现了翻天覆地的变化。

一是实施产业帮扶。20多年来中信集团累计投入2600万元帮扶资金,在全县组织推进了荔枝、猕猴桃、生猪、山羊、土鸡养殖、产业配套设施建设等17个项目,加快了特色产业发展步伐,为脱贫攻坚奠定了坚实的产业基础。

二是实施教育帮扶。为促进当地义务教育的均衡发展,中信累计投入帮扶资金1376.08万元,在半坡、平田等8所学校建起了教学楼、综合楼、学生宿舍及微机室、篮球场等配套设施,全县9952名品学兼优的学生和1230名优秀教师得到中信奖学金和助学金的资助和奖励。

三是实施就业帮扶。为帮助贫困人口就业,中信集团开展就业技能培训,累计举办各类培训班218期,12972人次,帮助贫困人口就业8542人次,实现“就业一人,脱贫一户”,拓宽群众增收致富渠道;同时,帮扶培训乡村医疗卫生人员283人次,进一步提高乡村医务人员的医疗水平、业务素质和服务质量。

四是乡村建设帮扶。中信集团实施整村推进项目33个、易地扶贫搬迁项目13个、贫困村综合建设项目4个。通过农村危房改造、道路硬化、排水排污提升、村寨绿化、美化、亮化等工程,以及农村广播电视、交通、农田水利、农村能源和人畜饮水等项目的实施,进一步加强了全县农村基础设施建设,切实改善了农村人居环境。

五是实施基层党建帮扶。在这个过程中,中信集团组织开展基层党建与脱贫攻坚“双推进”工作,投入资金用于补助基层党组织党员活动场所建设及修缮、补助村级党组织开展学习教育活动、扶持村集体经济发展以及基层党员干部教育培训和走访慰问活动。

六是实施消费帮扶。中信集团为全县31个消费扶贫农副产品和7家供货企业产品打通集团及下属企业直采渠道,并积极帮助拓展外销,不断夯实消费扶贫的供给基础、开发多元销售渠道。20204月、5月,先后两次组织以网络直播的形式,为屏边农特产品带货,加大了屏边荔枝、枇杷等农特产品的宣传推介力度。近两年,中信帮扶屏边消费扶贫销售额大幅提升,累计实现销售487.52万元,特别是2020年克服了疫情影响,线下线上销售432.52万元。

关注巩固拓展脱贫成果的问题

随着脱贫攻坚工作收尾,贫困地区如何巩固拓展脱贫成果,实现脱贫攻坚与乡村振兴相互衔接,已成为重要课题。在充分肯定脱贫攻坚取得成效的同时,要清醒认识到:脱贫攻坚战只是战胜了绝对贫困,贫困地区的发展,特别是“三农”方面仍然存在问题与挑战。

第一,产业同质化和就业不稳定影响脱贫稳定性。

产业发展的问题,主要是好的产业项目选择难、农户与产业结合度差、产业培育时间长等问题,多数地区在产业发展上倾向于选择短平快项目,或者依葫芦画瓢照搬其他地方“成功”模式,同质化现象比较普遍;扶贫产品市场竞争力不强,供大于求现象时有发生。一些产业发展具有较强的随意性,与市场对接不足,农产品加工等产业配套建设不足,产业链延伸不够,品牌塑造不足,进一步加大了扶贫产业发展失败的风险。以屏边为例,当地猕猴桃、荔枝、枇杷、经济林和林下中草药已形成一定规模产业,但产品附加值低、市场占比低、销售渠道单一,抵御市场风险能力整体较差。

脱贫户和收入略高于贫困线的“边缘户”,返贫或致贫原因主要有就业不稳定、突发重大疾病、遭遇车祸或其他意外事件等,其中就业不稳定是最主要原因。目前,一些贫困人口在政策资金支持的扶贫车间、公益性岗位实现了就业,还有一些人在补贴帮助下实现了外出务工的愿望,帮扶贫困群众就业切实增加了他们收入,但政策性岗位与补贴要保持长期稳定面临资金压力。农村外出务工人员多是上有老下有小,一旦照顾老人、养育儿女成为硬性约束条件,就不好再出远门务工,这也影响贫困人口的稳定就业。

第二,贫困村集体经济基础薄弱、发展层次不高。

基层党组织要发挥领导作用,在实际工作中增强村集体经济实力、增强带动群众增收的能力。脱贫攻坚成果之一,应该是贫困村集体经济实力得到增强。但是当前村集体普遍经济薄弱,在巩固脱贫成效、防止返贫方面的优势并未完全显示出来。如屏边县近九成的村集体经济年收益未超过5万元,与东部省份差距很大。发展壮大村集体经济规划提出了多种模式,供村委会参考选择,比如发展猕猴桃、荔枝、枇杷经济林果种植以及肉牛、山羊、山地鸡养殖等产业,出租闲置房产设施或集体建设用地,参股企业、合作社获得分红收益,异地购买优质固定资产或以固定资产入股企业或者出租等合作经营,等等。但在实际执行时,因为缺乏专业人才、缺少成熟经营主体和运营机制、集体资源确权不够等限制,村委会都选择将发展集体经济的资金用于在县城购买门面房等资产,出租获取收益。这种做法表面上解决了村集体经济有没有的问题,收益相对稳定,但是带动致富作用不明显,“造血”功能不强,干部群众参与度不高,也容易滋生“一买了之”“坐等分红”的思想。乡村干部对发展村级集体经济缺乏积极性,有畏难情绪,还有的群众集体观念淡薄,对集体事务漠不关心,不管不问。

第三,贫困村基础设施建设和人居环境整治任重道远。

“要想富、先修路”,基础设施建设对摆脱贫困具有重要意义。近年来,对农村基础设施建设力度逐年加大。贫困村危房改造、进村路提质、安全饮水、电网升级、通讯覆盖、水利设施整治等基础设施短板逐步补齐,很大程度上改善了农村面貌和生产条件。但是,由于贫困地区农村基础设施缺口面大、程度深、欠账问题比较严重,目前贫困地区基础设施建设总体水平仍然不高,部分地区依然存在基础设施老旧、建设水平低、现代农业支撑能力不足,以及基本公共服务供给相对不足的问题。在脱贫攻坚过程中,因为片面追求满意度、资金分配平衡等原因,在贫困村建设中存在一刀切现象,一些空心村、偏远村投入过度,缺乏长远考虑与规划。此外,对脱贫攻坚的基础设施建设成果的后续巩固、维护和提升缺乏应有的关注和应对举措。

贫困地区仍然存在着农村人居环境脏乱差、卫生厕所配套不足、畜禽养殖废弃物资源化利用和无害化处理率不高、农村垃圾污水设施建设不足和运行管护不顾等问题,离美丽宜居乡村要求还存在较大差距。一些干部群众对于农村人居环境整治的思想认识不足,存在安于现状、放任自流、强调客观条件的畏难情绪等。

第四,贫困人口基本医疗保障和义务教育水平偏低。

医疗方面,尽管按照脱贫验收标准,做到了建档立卡贫困人口基本医疗有保障,但保障水平低,村医水平参差不齐,保障贫困群众第一时间得到救治的作用发挥有限;尽管慢性救治费用报销有专门政策设计,但村卫生室不提供慢性病的常用药,农户慢性病买药报销还得去县级医院解决。村卫生室的功能主要是出售简单药品、预防接种、妇幼保健和慢病管理,服务功能单一,不能输液,复杂的检查做不了,妇科孕检、B超、化验等都需要去卫生院。另外,村卫生室覆盖的服务对象人数过多,村医工作量较大。

教育方面,控辍保学成效显著,但教育质量仍有待进一步提高。主要表现为教师专业水平与发达地区差异较大,即使当前网络发达优质教育资源可以有所共享,但由于教师利用先进教学技术的能力有限,以及部分贫困地区数字教学硬件设施限制,制约了深度贫困地区的教育事业发展。

第五,贫困地区劳动力流失与人才匮乏问题比较突出。

当前农村空村现象、人才流失等问题仍比较突出,人力资源不足成为实现乡村发展的一个“拦路虎”。屏边县农村劳动力中超过三分之一都选择了进城务工增加收入,主要从事建筑小工、制造业流水线工人、家政等简单劳动,行业和工种比较单一,很少在高技术、新技术或需要持证上岗的岗位就业。

由于贫困村经济发展滞后,土地经济效益不高,务农收入低。在获取更高收入和体验城市生活的吸引下,大量农村青壮劳动力向城市转移,进一步造成农村人力资源素质提升困难。贫困村劳动力普遍受教育程度偏低,技能培训接受能力较弱,同时受地理位置及交通条件制约,对付出时间与精力学习技能表现相对消极,很多扶贫培训项目要为参训人员发放务工补贴才能组织起来。劳动力流失造成农村土地出现闲置,或者种上了不需要太多管护的低价值“懒庄稼”。农村家庭空巢化、村庄空心化问题逐渐突出,缺少了人特别是年轻人的村庄,生产与消费都不可避免受到不利影响。

不可否认,目前城乡发展仍存在巨大差异,医疗、卫生、教育等与群众福利密切相关的资源集中在城市,从乡村走出去的高学历人才、受过职业教育的年轻人就业更多倾向于留在城市。比如,2020年屏边县报到高校毕业生225名,选择在城市就业143名,无人选择返回农村创业。农业缺乏有文化的新型职业农民,农村农业的现代化必然受到影响与制约。贫困地区多处于自然条件较差、乡村生活条件比较艰苦的地区,当地乡村教师和村医的工资、职称待遇方面政策倾斜有限,致使乡村两级很难引进较为优秀的教师和村医,即使引进来,留不住、养不起的问题仍然突出。

如何巩固拓展脱贫成果

脱贫攻坚是实施乡村振兴的基础,乡村振兴是稳定脱贫攻坚成果的有效保障。巩固拓展脱贫攻坚成果,应从人力资源、产业发展、集体经济、人居环境、医疗教育等方面着眼,发展产业、壮大集体经济,以产业兴旺、经济发展引人、养人,提升人居环境和医疗教育保障水平,用生态康养、美好生活聚人、留人,总的目的是要有利于激发欠发达地区和农村人口发展的内生动力,有利于实施精准帮扶,促进逐步实现共同富裕和乡村振兴。

首先,因地制宜发展产业,以产业兴旺带动就业稳定。

要宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商,总之是要看自然资源、人力资源和历史文化传统的禀赋情况,因地制宜地发展贫困地区产业。产业发展要追求特色化、专业化、规模化和产业链化。国际市场上许多农产品都来自大规模的专业化农业产业区,如来自美国玉米带和棉花带的玉米、棉花,来自比利时的鸡肉产品等等。这些产业区以专业化和规模化取得独特的竞争优势。贫困地区在短期内难以改变生产规模小而散的现实,产业扶贫未来可以从改变生产布局小而散着手,避免因产品结构趋同、加剧市场波动,导致资源浪费和农民损失。在贫困农户小规模分散经营的情况下,通过产业聚集同样可以取得规模效应,实现专业化生产,带动相关二三产业的发展和基础设施的改善,就地吸纳农村劳动力就业,实现巩固的脱贫致富。发展产业也可以走特色化之路,比如,屏边荔枝个大核小甜度高,在市场上形成良好口碑,已申请到地理标识保护,走出了一条高质量精品化的产业发展之路。

此外,我国目前仍处于城镇化进程中,人口向城镇转移是大趋势,有条件的贫困人口有机会在城市就业或定居,应给以支持。要继续加强贫困人口职业技能培训,使更多劳动力掌握非农就业技能,提高自身能力,争取到好的务工机会。特别是易地扶贫搬迁到城镇的农村人口,除了依靠东西协作的扶贫车间项目,还需要通过发展多种产业,带动就业。

其次,发展壮大村集体经济,夯实基层治理经济基础。

农村集体经济发展受制于历史因素、资源禀赋、产业基础等主客观条件,其实现形式与发展形态必然是多样化和不断发展变化的。面对贫困地区农村发展壮大集体经济的问题与挑战,一是要拓宽发展路径,坚持因地制宜。如可以采用资源开发型模式,立足当地资源优势,将自然资源优势转化为经济发展优势;可以用产业带动型模式,围绕资源优势,领办种植、养殖、加工等项目,发展社会服务组织,把农民有序、合理地组织起来,形成生产规模进入市场;可以采取土地经营型模式,利用国家土地整治、农业综合开发等项目,推进土地流转,在充分体现群众意愿的基础上,通过盘活土地壮大集体经济收入;还可以采取资产运营型模式,通过盘活现有资产,把资产变成资本,用出租或入股等多种经营方式获取资本增值,发展集体经济。二是要推进农村集体资产股份合作制改革,积极探索扶贫专项资金和其他资金入股经营主体,在尊重贫困村和贫困户意愿的基础上,将财政扶贫到户资金投入到效益较好的经营主体,确定村集体和农户各自的股份比例,按股比获得收益分红。三是在全面开展村级集体资产清产核资基础上,进一步加强村集体资金、资产、资源规范化管理。逐步建立健全产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制。

第三,加强贫困村基建和环境整治,改善生产生活条件。

抓好农村基础设施建设和人居环境整治,是巩固拓展脱贫攻坚成果与加快推进乡村振兴的内在要求。要加大高标准农田、农田水利工程、畜禽粪污资源利用等基础设施建设力度,推进水、电、路、网等基础设施配套。

人居环境方面,脱贫攻坚时期,贫困地区主要围绕“两不愁三保障”底线任务开展工作,对村容村貌、村组道路硬化、庭院美化、生活用房配套等基础设施以及公共服务等方面的投入不足,2020年后随着脱贫攻坚任务的结束,工作重心逐步转向改善村容村貌上来,逐步缩小贫困地区基础设施与经济发达地区差距,改善居民的生存环境。以宜居乡村建设为衔接点,继续着力人居环境整治。以农村“五网”基础设施建设为重点,改善农村生活条件。推进城乡融合发展,逐步推进公共服务和基础设施城乡均等化。

第四,提升基本公共服务水平,增强乡村生活保障力。

有关教育、医疗、住房、饮水等民生工程,未来不应划分明确的社会区域界线,按农户所需实事求是给予扶持,将对贫困户的特定帮扶措施转变为常态化的民生政策。脱贫攻坚时期,针对贫困人口的基本医疗政策很好地解决了贫困人口看病难问题。脱贫攻坚后的乡村振兴时期,针对贫困户的医疗政策,尤其是大病、慢病医疗政策需逐渐惠及全部居民,建立全民重大疾病和慢病救助体系。另外还需持续加强县、乡、村三级医疗体系的建设,提升县级公共卫生服务机构能力,充分发挥县级疾病预防控制、妇幼卫生等专业公共卫生机构的技术优势,强化系统整合与分工协作,坚持防治结合,进一步提升基本公共卫生服务的质量和效果。

脱贫攻坚时期,相关部门采取了多种手段保障适龄儿童接受教育,控辍保学成效显著。在脱贫攻坚后的乡村振兴阶段,可以将这些措施扩大至非贫困人口。同时需重视教育质量,可以通过加强教师技能培训以及配置远程教学设施改善教学条件,有条件的地区需逐渐将学前教育、高中教育纳入义务教育范畴。

第五,充实提升贫困地区人力资源,满足乡村发展需求。

乡村需要各式各样的人才。首先是需要新型职业农民,要发展与振兴乡村,必须造就懂得农业生产、经营管理方面专业知识和技能的职业化农民,并且细化职业分工,培养一大批适应不同农业产业经营发展需要且具有专门知识和技能的农业从业者。其次,需要巩固提升贫困地区教师和医生队伍。短期可以让县里老师和医生到村里学校和卫生室轮岗,缓解当地专业人才不足问题;长期要制定并落实具有吸引力的引进人才机制。以村医为例,可在政策上给予倾斜,通过“订单定向培养”等途径增加医疗卫生专业技术人员招聘力度和名额,针对偏远山区出台提高村医报酬的政策,稳定村医队伍。第三,要加大吸引大学生、青年创业者回乡创业的扶持力度。鼓励大学毕业生来乡村创业,支持农村基层干部、科技人才、易地扶贫搬迁户就地创业。逐步建立完善农村人力资源开发体系,在社会保障、法律保障、教育支持等方面协同推进。调整农村基础教育、乡土与技能培训目标与内容,改变片面追求将农村劳动力培训后转移到城镇就业的倾向。

(编辑 杨利红)



* 王立,中信集团常驻云南省屏边县挂职副县长。

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