经济导刊
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国企混合所有制改革发展的实践与趋势

贾尽裴 来源: 2019.05.07 09:26:25

 

 

混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口。党的十八届三中全会将发展混合所有制经济上升到基本经济制度的重要实现形式,党的十九大进一步要求深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。混合所有制改革在2018年步伐加快,层级提升,领域拓宽,取得了积极进展。国有经济和其他经济类型资本取长补短、相互促进,态势良好。

 

2018年国企混合所有制改革进展

 

竞争领域国企混改全面铺开。

推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混合所有制改革。目前全国大多数国有企业已在资本层面实现混合,国务院国资委监管的中央企业及各级子企业中,混合所有制企业占比达到69%,多集中于竞争类产业及二、三级子公司;各省级国资委监管企业中,混合所有制企业占比达到45.9%,多集中于二至四级子企业。其中北京、上海等地,混合所有制企业已占到国有企业总数的70%以上,部分国有企业集团层面的混改也在推进中。

在混合所有制改革试点示范项目之外,一些地方国资委和国有企业有计划、有步骤地引入具有战略协同性的非公资本,优化股权结构,提高治理能力。如山东向国内外推出93家省属国企混改项目,集中在基础设施、公共服务领域;天津先后推出232家混改项目,涉及房地产、制造、金融、服务等领域;山西发布账面净值超过340亿元的108个混改项目,涉及制造、电力、能源等领域;辽宁推出48家国企混改项目,涉及钢铁、汽车、煤炭、能源等领域;浙江推出40家国企混改项目,涉及交通、能源、环保等领域;广州发布20家混改项目,涉及科技创新、商业、金融等领域;河南省公布省属国企拟实施混改项目表,涉及河南能源化工集团、中国平煤神马能源化工集团、郑州煤炭工业集团等11家大型省属国企的21个项目。

重点领域混改试点取得实质性进展。

自国家发改委、国务院国资委2016年启动重点领域混改试点以来,已陆续推出三批共50家中央企业子企业和地方国有企业,开展重要领域混合所有制改革试点,其中,2016年推出9家,2017年推出10家,2018年推出31家混改试点企业,包括10家央企集团下属子企业和21家地方国企,实现了电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大重要领域全覆盖,并延伸到国有经济较为集中的一些重要行业。中航工业、中国黄金、中粮集团所属试点企业分别完成引入战略投资者、股份制改制、重组上市工作;国家电网首次在特高压直流工程等核心业务领域推行混改,引入保险、大型产业基金以及送受端地方政府所属投资平台等社会资本参股,以合资组建项目公司方式投资运营新建特高压直流工程。

资本市场是开展混合所有制改革的重要平台。

2018年,各级国资委和国有企业充分利用多层次资本市场,积极转换国有资本形态,运用各种金融工具,推进资源资产化、资产资本化,推动企业整体上市或核心资产上市,提高资产证券化率。从中央企业看,上市公司已经成为中央企业运营的主体,65%的资产、61%的营业收入、88%的利润来源都在上市公司;利用股票市场、产权市场引入社会资本约1750亿元。中国三峡集团新能源公司通过增资扩股引入权益资本117.5亿元;中国铁塔在H股挂牌上市,募集资金69亿美元;中国兵器工业集团通过资本市场实现深度军民融合,将内蒙一机超过80%的优质资源通过资产注入上市公司的方式,实现该企业军工资产整体上市,放大了国有资本功能,更好服务于国防建设。

地方国资委普遍将上市作为混改的重要形式,推动更多有条件的企业改制上市、新三板挂牌,推动有条件的集团整体上市。上海市整体(或核心资产)上市的市管企业占竞争类企业总量的2/3北京市推动主业资产集中度较高的一级企业改制上市,资产证券化率近40%。北汽集团旗下北汽福田、北汽股份、北汽新能源、华夏出行等多家公司通过重组、设立、增发、上市等方式,实质性推进了各自的混改进程。特别是北汽新能源通过重大资产重组借“壳”上市,成为国内A股市场的“新能源整车第一股”。青岛市国资委系统上市公司已达10家,绝大多数竞争类企业均有一家主要子公司实现公开上市。

员工持股试点取得积极成效。

员工持股试点正在深入推进,国有科技型企业股权和分红激励实施范围进一步扩大。截至2018年年底,全国选取了192家员工持股试点企业,在促进转换机制、吸引人才、激发活力等方面取得明显成效。在中央企业层面,所选取的中国宝武集团、中国节能集团已实行员工持股,国机集团所属中国电器科学研究院、中远海运所属泛亚航运等10家试点子企业首期员工入股全部出资到位。与此同时,中央企业控股的81家上市公司实施了股权激励,所属科技型企业的30个股权和分红激励方案完成兑现,有效调动了骨干员工的积极性和创造性。在地方国资委层面,31个省市共选取了182家试点企业,其中25家已初步完成员工出资入股。

 

2018年混改的主要特点及经验

 

2018年,我国国有企业按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求,灵活运用改制上市、股权转让、增资扩股、合资新设、市场化重组以及基金投资等多种方式,分类、分层、多模式、多路径积极推进混合所有制改革。

依据分类分层,推动国有资本合理进退。

按照企业功能分类和层级现状,明确国有资本战略投向,有针对性地推进国企混改。一是在竞争性领域上大胆突破。国务院国资委针对商业一类、商业二类企业的不同情况,合理确定混合所有制改革的进度和途径,积极推进充分竞争行业的国企开展混合所有制改革,按照国有资本布局结构优化的要求,实现合理进退。上海市明确,除国家政策明确必须保持国有独资的领域,其余企业将实现股权多元化;竞争类企业混改主要采取资产重组、股份制改造、整体上市或核心业务资产上市等方式。二是在企业层级上大胆突破。有的地方在积极推进国企子公司混改的同时,积极探索在集团公司层面的混改。天津市将混改层级由二级及以下企业,提升到一级集团层面。重庆市国资委监管的37家市属国有重点企业中,8家企业实现集团层面混合所有制。云南省在国企集团层面,围绕产业协同、产业链和价值链的完善提升,招大引强遴选战略投资者。

推进股权多元化,构建有效制衡的公司治理机制。

国有企业通过引入战略投资者、产业投资者、开展员工持股等方式,进一步优化企业股权结构,形成均衡合理的股比架构,积极吸收非国有股东和中小股东参与公司治理,为公司治理有效制衡、经营决策科学高效创造条件。中国联通混改后13名董事会成员中,有8人为非独立董事,其中5位非独立董事来自战略投资者(中国人寿、腾讯、百度、京东、阿里巴巴)。西安市政采取“国企改制+增资扩股+员工持股”的混改模式,引入3家战略投资者,同步引入员工持股;6名董事会成员中,1人来自员工持股平台,2人来自战略投资者。

灵活运用股权激励,持续激发企业内生动力。

随着混改和员工持股试点改革的深入推进,国有企业更加注重以建立激励约束长效机制为目标,探索以岗定股、骨干持股、动态调整,确保激励力度与岗位和业绩紧密挂钩。中国电器科学研究院作为中央企业首批员工持股改革试点,以设立两级持股平台的方式实现间接持股,不仅便于员工股份流动,又可通过持股平台统一融资,加大了员工与企业的“绑定”力度;同时,通过每年动态调整转让价格、股份强制退出、股份转让限制等方面制度安排,确保员工股份与岗位和个人业绩紧密挂钩,实现员工持股“能高能低,能进能出”,形成可操作性的股权内部流转和退出机制,避免持股固化僵化。诚通集团通过增资扩股、出资新设等方式,在混改企业中,支持对企业经营业绩和持续发展有直接影响的经营管理人员和业务骨干持股,其所属重资产的中国物流管理层持股达9.01%,轻资产的中国诚通国际贸易公司中,管理层及骨干员工持股达30%,充分激发管理层增强执行力、提高风险意识和责任意识。浙江省细化员工持股试点方案,开展首批员工持股试点,允许改制企业、拟上市企业在市场公开择优引入战略投资者时,同股同价同步引入经营团队和骨干人员入股。

推动双向混改,促进各类资本融合发展。

随着混合所有制改革配套政策和市场平台逐步完善,民营企业、外资企业、股权投资基金等非公资本以投资入股、收购股权、参与国企上市重组等方式,积极参与国有企业混改。国有企业围绕聚焦主业、探索社会资本合作方式,积极引入非公资本或投资入股非国有企业。“双向混改”有力推动了国有资本和其他各类所有制资本融合发展

2013年以来,民营资本以各种方式参与央企混改,投资金额1.1万亿元;省级国企引入非公资本超过5000亿元。国有企业积极投资入股非国有企业,其中省级国企投资参股非国有企业金额超过6000亿元。

2018年,国家电网对所属国网新源公司实施股权多元化改造,在吉林、江西等6省与地方资本合资建设抽水蓄能电站,注册成立股份制配售电公司18家,在综合能源服务、能源电商等领域积极发展混合所有制经济。中国建材所属混改企业北新建材重组了我国第二大石膏板企业山东万佳,双方共同设立合资公司,山东万佳持有合资公司30%的股权、其实际控制人(自然人)在合资公司担任董事和总经理,以充分激发民营企业家精神、提升企业活力。浙江省建立混合所有制改革项目发布平台,以省产权交易所为依托,统筹全省混改项目资源,建立权威信息发布渠道,积极推动国有资本与民营资本增量合作,推出了40个混改项目,涉及交通、能源、环保、化工、机械、建筑、金融等多个领域,预计引入400亿元以上社会资本参与国企改革和经济建设。

 

2019年国企混改进一步向纵深推进

 

我国国企混改已经取得了积极成效,但地区之间、企业之间、集团总部和基层企业之间改革进展不平衡,改革的系统性、协同性仍有不足。2019年,混合所有制改革将进一步向纵深推进,将推动国资监管方式改革,促进国企经营机制转换,实现国有资本保值增值,提升国有资本功能及其竞争力,促进各类所有制经济共同发展和整体经济结构优化。

首先,混改深度和广度将进一步扩大。特别推动国有资本出资的国企,纳入改革“双百行动”范围的国企,区域性国资国企综合改革试点国企主业处于竞争领域的国企,加快改步伐。同时,在一些地方持续开展企业集团层面混改试点工作。随着各地混改项目深入推进,形成一批可复制、可推广的混改模式。

其次,重点领域混改将持续发力。2019年,国家发改委将加大重点领域混改力度,在前三批50家试点的基础上,推出第四批100家以上混改试点,进一步扩大试点产业领域覆盖。改革的配套政策将更具实操性,确保改革力度更大,效果更明显,影响更深远。

第三,混改企业公司治理模式加速形成。发展混合所有制企业,实施两种不同所有制资本之间的有效制度衔接、组织架构及企业文化的深度融合,有一定的难度。要切实转换企业经营机制,增强企业内部约束和激励,保护各类所有制产权的合法权益,科学进行资产定价。在企业授权、放权上取得看得见的进展,在探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式上迈出实质性步伐,有望实现不同所有制资本融合和企业内部治理机制变革的有机统一,进一步推动企业在法人治理、选人用人、激励约束等方面取得重要突破,相应完善市场化薪酬机制和灵活的工资总额管理制度。探索构建党组织、股东会、董事会、经理层、监事会“五位一体”的中国特色国企治理机制。

第四,混改渠道更加畅通、更趋多元。2019年,各地将加快建立完善非公资本与国有资本的双向介入机制,积极搭建混合所有制项目发布或合作平台,开放更多产业领域,鼓励非公资本参与国企资产重组、改制上市,支持国有资本依据产业链、价值链优势互补的原则积极入股非国有企业。随着混改项目的进一步增多,各地将加大对混合所有制企业中民营资本合理、有序退出的程序和规则的研究探索,消除非公资本的顾虑,进一步强化改革共识,凝聚改革力量。

第五,国家特殊股管理有望迈出实质性步伐。国家特殊股管理是深入推进国企混改的一项重要举措,要求放活国有资本的同时保留国有出资人对企业的话语权、收益权和控制权。2019年将推动国有资本由传统控股权向控制权的转变,以激活企业经营机制,改善国有资产质量,增强企业的科学决策水平和可持续发展能力,为打造具有全球竞争力的世界一流企业奠定坚实基础。

(编辑  宋斌斌)



* 贾尽裴,国务院国资委研究中心助理研究员。

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