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农村新型集体经济的发展和乡村振兴

《经济导刊》编辑部 来源: 2019.11.04 13:55:30


 

    编者按:2016年,中共中央、国务院下发《稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,要求在全国农村集体经济进行清产核资,推进经营性资产股份合作制改革,构建股份合作社或其他组织。这一项改革正在全面推行中。

2019826日,由中信改革发展研究基金会、中国人民大学乡村建设中心等单位联合召集的“农业安全与乡村振兴战略研讨会”上,来自各方面的三农问题专家,介绍了当前农村新型集体经济组织(股份合作社)的若干试点情况和有关理论和政策讨论,并围绕集体经济组织成员的身份认定、村集体组织和新型集体经济组织的关系,以及农村集体经济组织的发展和内部建设等重要问题,展开了热烈讨论。本期选择部分发言择要编辑,以飨读者。

 

关于农村集体产权制度改革

    孔祥智(中国人民大学农业与农村发展学院教授)

    第一,认真领会中央关于发展集体经济的精神。按照宪法,统分结合的双层经营体制是农村的基本经营制度。这是党的十三届八中全会第一次提出的,其中指出:一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情,由集体经济组织办。2008年十七届三中全会决议,关于“统一经营”的内容有了较大扩展,包括集体经济组织、农民合作社、企业、社会化组织这四种服务类型(因为大部分农村集体经济组织已没有收入)。十八大决议提出“壮大集体经济实力”,十八届三中全会提出要积极发展农民股份合作制,这是集体经济发展的方向。这份文件提出四种经营方式:农户经营、集体经营、合作经营、企业经营。特别是“集体经营”是第一次提出。

    2016年底发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,其中给农村集体经济下了定义:“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。”这里第一次提出集体经济组织要实现“共同发展”。关于集体经济组织的改革,一是开展集体资产清产核资,要求从2017年起用三年左右的时间基本完成;二是有序推进经营性资产股份合作制改革,构建股份合作社或者其他组织,用5年左右的时间基本完成,也就是2021年底完成。现在全国在试点做这个事情。

    截止到2015年,全国农村集体经济的状况:当年无经营收益的村占55%,集体收益在5万元以下的村占22%,其余23%中,也有不少收益在100万元以上的村集体。

    第二,怎样确认集体经济组织成员身份。这是这次集体产权制度改革过程中最难的一件事情。具体做法,很多地方已经有村规民约,我们看了一些村规民约,尽管一些条文都是大家同意的,但这相当于以民主的名义剥夺了少数人的应有权利。比如,规定服刑人员没有资格,但他刑满后回来还是村里人;出外当兵的不给他成员资格,复原回来后怎么算等等问题,很多村规民约都没有解决,不同的地方规定也不一样。

    我们梳理,有这么几个标准:一是户籍标准,户籍在本村就有资格。二是生活来源标准,靠本村资源从事农业的就算。三是权利义务标准,给本村做过贡献的就算,有些地方甚至把知青也算进来,就是不管时间长短,只要在这里做过贡献就算。这样情况就非常复杂。

    其中比较早在省级立法的是四川省。四川有一个针对全省的《农村集体经济组织成员资格界定的指导意见》,但是我们到四川调查,发现具体到每个村情况也不一样。大概分成这么几种类型:在本村出生的就具有成员资格,包括收养过来的也算。再有就是依据各种政策,比如像移民搬迁过来的也应该给予户籍,给移民集体成员资格。另外集体同意的也具有资格。

    什么样的情况就将丧失资格?第一,死亡后自然丧失资格,死前多少年怎么算,有具体办法。第二,已经取得了其他集体成员资格的,本集体组织成员资格将自动丧失,比如村民外嫁到别的村,成为那个村的成员并取得资格,就自动丧失了本村资格。但如果那个村没把她作为当地集体组织成员的一分子,那么就不应该丧失本村资格。第三,已取得非农业户口、获得城镇生活保障的,比如考大学、参军离去,户口不在本村。第四,集体经济组织已消失,当然成员资格就没有了。

    第三,社区股份合作社的主要特点。通过相关的各种具体办法,各地农村构建了社区股份合作社。社区股份合作社有以下几个特点。

    一是成员性,合作社成员和集体经济组织成员重合,就我们见到的社区股份合作社来看,都强调成员按份所有,这是典型的同质合作社。而专业合作社大部分都是不同质的。

    二是封闭性,不是任何人想来就来,就是花钱也买不到成员资格。

    三是民主性,强调一人一票。

    社区股份合作社与专业合作社之间重大的区别,是它不存在人均分配问题,只能是按股分配。有的是在工商局按照《农村专业合作社法》注册的。

    比如,山东东平是国家级试点县,那里的股份合作社就是按照《农村专业合作社法》的要求到工商局注册的,但显然它不是一般的农村专业合作社。2018年年底,该县在412个村完成了清产核资,占全部行政村的57.5%,今年在继续推进中。股份合作社总资产中,集体股不超过30%,有的村有集体股,有的没有集体股。个人股不低于70%,个人股又包括基本股、劳龄股等等。

    东平县通过集体产权制度改革,在不同的村都构建了股份合作社。已经形成土地股份合作社94家,入股农户8000多户,入股土地4万多亩。有集体土地作为引子,很多农民把土地和其他资源入股到合作社,入股到企业。东平县是贫困地区,通过集体产权制度改革,大部分原来基本上没有集体收入的村形成了集体收入。没有合作社的村有了合作社,贫困的村实现了脱贫。集体经济实现了转型升级。农民在合作社打工薪金很少,每月1000-2000元。尽管目前股份分红的合作社不是很多,分的比例也很少,但是毕竟有分红。

    农村基层组织的凝聚力、战斗力明显增强。原来村里没有任何资源,没有任何资金,现在通过产权制度改革,村里有了一定的资金积累。

    乡村治理机制不断完善。村集体有了钱,农村的公共事业、基础设施都和过去不一样了。当然,我们看的村都是发展比较好的村,原来的贫困村,农民群众相对来说获得感和满意程度比过去大大增加了。   

汉中乡村调研的思考

    苑鹏(中国社会科学院合作经济研究中心主任、教授):

    十八届三中全会决议强调发展壮大集体经济。现在很多地方政府正在贯彻落实。根据这次调研的情况,集体经济可以分为三种类型。

    第一种类型,以汉中汉台区红星村为代表。经过村书记说服动员,农民把全村980亩土地全部入股合作社(流转费水田800元、旱地500元),合作社再把它流转给新型经营主体,发展合作社。来这里打工的农民都是合作社员,打工每天70元。为保证弱势农民的权益,要求优先招收60-70岁之间有劳动能力的人。村民打工收入占合作社收益的大头,村集体收入累计不足10万,其中土地收入只得到5万元。

    第二种类型,洋县某贫困山村发展特色产业。政府为推进集体经济资助每村一些资金,村集体利用这点项目资金做产业平台,买设备、建大棚。农民租用合作社的设备、购买料袋和菌种生产香菇。农民可以自己种养,也可以委托合作社帮他们种养。合作社的收益,70%用于扶助贫困户,30%留在村集体。某家贫困户给村书记打工几年后熟悉了生产流程,自己就可以独立干了。因为全县的食用菌产业形成了规模,销售也不成问题。政府也开始推广这个模式。

    这一模式在推广中,也发现一些问题。一是村集体和龙头企业的关系。洋县有一个著名的果品合作社,我们访谈那里的一家农户,户主67岁了,他的2亩地流转给合作社入股,但公司老板嫌他年龄大,不聘用他打工,合作社说话也没用,他就没活可干了。类似情况不止一例。二是和经营有关的问题。如洋山柳山村把土地流转过来以后,2017年确权颁证,但2018年又重新分了一次,除了每人三至四分自留地,其余耕地都流转到合作社。然后村里拿出600亩地改桃园,集体统一经营,但因管理成本太高,合作社经营陷入困境。

    第三种类型,留坝县推广扶贫互助合作社,作为新的集体经济组织。扶贫互助合作社把乡村的公益性服务和生产经营性服务全部囊括。按照规定,扶贫社成员必须包括贫困户,其他成员可以自愿入社。有些村是全体农户都加入,有些村是部分参加,全县80%的农民加入了扶贫社。

    经过集体产权制度改革,村级股份经济合作社包括了全村农民。合作社开办了电商服务队、建筑工程队、农业生产服务队和旅游服务队。据了解,普遍赚钱的是建筑工程队。因为近几年扶贫攻坚,县里规定政府投资农村的30万元以下的基建项目直接下放到村。很多村拿到了修路、修水利及产业园区等建筑项目,一时扩大了农民就业,改善了农民收入。集体项目款支付工程承包费后所得有限。扶贫社对村民的农业生产不收费用;对旅游服务收费也很少。某个村所在的小流域长几公里,集休闲、娱乐、观光于一体,承包者每年只向村扶贫社交3000元(连续3年)。另有资金互助合作社(在工商注册的有限责任企业)也承担部分社会服务。

    留坝县在实践中摸索出一个办法,就是政府引进龙头企业做品牌、做地理商标认证、做标准,开拓市场,农民主要负责生产。扶贫合作社组织农民提供一些服务。这是一种较成功的“政府+龙头企业+扶贫社+农户”模式。我们调查的沙坝村,开始发展集体经济时,村里自建企业、自己经营,结果工作效率低、管理成本高,两年赔了20万,搞不下去了。现在引进一个花卉公司,但花卉市场效益不好,租金也付不起。后来他们联合其他几个村,利用政府扶持基金共建标准化大棚,对外出租,承包方可根据市场情况调整经营方向,从而降低了本村农民风险。

    他们还有一个经验,就是利用互联网,把全县扶贫社的领头人和能人加入到微信群里,方便信息沟通,及时提供技术服务和市场服务。县里有关政府部门的干部也加入这个群,随时了解情况,帮助解决问题。

    当前在欠发达地区的扶贫攻坚中,发展集体经济已经不是“自选动作”,而是必须做的事情。

    新型农村集体经济组织新在哪里?实践中的集体经济已经不是原来理解的集体生产。比较有效率的方式,是以社区成员为基本载体的有限开放,把外部的企业引进来。它的产权是明晰的,政府的扶持资金作为单独的资金投入,按照赠与方式量化给全体村民,具体管理则强调一人一票。产业方向则依托当地资源情况,将第一第二产业结合,更强调产业链延伸,比如搞粗加工、冷藏等等。

    政府对集体经济间的关系是指导关系,这是和传统集体经济组织最大的不同,当然政府有比较强的话语权。据省里同志介绍,这两年下来,政府投入的产业扶贫资金,三分之一已经流失,三分之一基本没发挥作用,真正有效的占到三分之一。

    农村集体经济组织的一个重要功能,是对乡村治理产生正面影响。留坝县政府甚至认为,扶贫互助合作社可以取代村两委。不过扶贫互助合作社是在工商注册的,要承担有限经济责任。我认为,在发展中国家,除了市场的基本作用和政府弥补市场失灵作用之外,欠发达社区的基层集体经济组织对于乡村治理,对于资源配置,对于再分配,都有非常重要的功能。比方某村设了“红榜、黑榜”,把打架斗殴等有问题的人列入黑榜,弘扬正气。社区就可以有这样的一种功能。

    最后,发展集体经济更为根本的,是要实现共同富裕这一基本理念。我们看到的情况,每家农户从集体经济得到的分红每年不过2000元左右,在他们的年收入中不会超过20%。但是本村农民依托本村的产业可以就地打工,更容易实现脱贫,打工1小时工钱就是10元。

    通过这几年实践的探索,当地干部认识到,集体经济并不完全等于集体生产和经营。他们也在考虑下一步的可持续性,考虑市场的风险,组织的成本。从发展的情况看,所有权和经营权的分离是一个大的趋势。

发展农村集体经济的几个问题

    仝志辉(中国人民大学农业与农村发展学院教授):

    研究农村经济社会发展、实施乡村振兴战略,以及乡村治理、城乡融合等问题,都不能回避农村集体经济问题。

    我们搞了多年专业合作社,成果不太理想。现在考虑以发展全体村社成员的综合性合作社作为方向,解决专业合作社不能解决的问题。

    我刚去过汉中留坝县。在扶贫攻坚工作中,当地同志们也感到,如果没有集体经济,贫困农户经过扶贫往往返贫,脱贫任务很难完成。越是基层,地方干部和农民对集体合作不可或缺的感受越深。社会主义要实现共同富裕的承诺,就需要发展农村集体经济组织,防止收入差距进一步扩大。

    按照我国宪法规定,劳动群众集体经济是公有制经济实现形式之一,它和全民所有制一起,是社会主义公有制的实现形式。按这个定义,城镇中的合作经济是集体经济,农村的合作经济,包括专业合作社,都是集体经济。不过,农村的劳动群众集体经济和城市集体经济是有所区别的。

    根据中央2016年《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,农村集体经济,就是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。农村现有多种类型的合作经济,需要考虑各种情况。比方说,部分集体成员利用集体的生产要素,合作或联合成立合作社,是不是集体经济?如果全部集体成员利用集体的资源要素,但集体资源都分到各自的名下,不设或不提倡设集体股,这样的股份合作制的经济合作,能不能长远持续发展?

    中央文件要求把经营性集体资产改制成集体经济的组织形式,就是股份合作制组织。随着农村土地三权分置和农地经营权的流转,集体经济资产在市场背景下,具有和外部主体发展合作的可能,壮大集体经济的通道已经打开。

    我国的农村集体经济是继承了人民公社时确立的土地集体所有制的集体经济,它的组织制度、基本经营制度和村民自治制度,都是从土地集体所有制派生出来的。

    我理解,农村集体经济的基本根据在于以下三方面:

    第一,基于农业生产条件的整体性结构。对本地生产条件要进行整体涵养和组合利用,否则农地和自然资源就会退化;水利设施需要统筹管理和维护,乡村旅游项目理应由村集体出面组织。所以,土地可以承包到户,从农业生产力的角度看,需要根据生产的技术条件进行整体性的制度安排,这个制度安排就是集体经济。

    第二,村社农民共同体的永续经营。具有集体组织身份的成员,他要在当地长久居住,永续发展,这就需要有村社农民共同体的构建。

    第三,为满足社区居民公共服务需求和资源供给的社区共同经济。当然城市集体经济也有类似特点,城市集体经济成员所需公共服务如果不能通过政府获得,集体经济就必须自身要有能力提供。

    农村集体经济的本质特征在于“一方水土养一方人”。土地是农业生产的基本条件,首先要明确这一方土地的界限,然后把这一方人组织起来。农村集体经济的发展,必须能够实现本地自然土地资源的永续利用,和一方人持续共生的组织制度安排。

    农村集体经济面临的内部风险,是领导人侵吞成员的利益。外部风险是,如果把它完全丢给市场,它可能经营失败甚至破产。农村集体经济的存在价值,是实现村民共同富裕的基础制度安排。至少可以济困,保证社区成员内部的济困机制不至于丧失,积极争取致富。

    再谈谈从留坝县案例引出的理论问题。该县设立的扶贫互助合作社,从点到面逐渐在全县农村推开。扶贫社成立的原因是,原来扶贫是简单给贫困户发钱发东西,但这个办法不可持续,所以上级要求他们改变扶贫方式;其次是政策规定,集体经济必须有5万元的年收入。这就只能把建设项目让村集体干,30万元以下的建设项目,村里可以抽10%的管理费作为集体收入。关于管理费的分配办法,开始是注册时在村里的成员才能享有,但外出的成员不干了,说你们建设用的沙子和水都是村里的,我也应该有一份。分红的办法只好改为全员分配。这样扶贫社就成为完全意义的集体经济组织。

    建设项目做完后,管理费没有了,要维持集体收入就必须搞产业。扶贫社组织搞了“四养一林一旅游”。由于实行集体产权改革,上级要求发展产业必须搞股份经济合作社。但扶贫社和股份合作社是什么关系,谁隶属于谁?从乡镇到村都搞不清楚,因为这两个社都是集体经济组织。县里认定,扶贫社是上级组织,股份社是下属单元,因为扶贫社还要管社会服务、搞文化活动,搞道德建设(红黑榜等)。这里涉及几个问题:

    第一,这种股份制的合作经济组织适合集体资产经营收入的分配,但是否适合集体资产的增值?对非农的集体资产、对农业的集体资产的增值是否合适?需要深入研究。

    第二,扶贫社是“政社合一”的组织。这个政社合一是不是有客观需要,如果有需要,怎样实现。留坝县的农村股份合作社只包含经营性资产,而扶贫社则持有本村所有资源性资产、经营性资产和非经营性资产。因为扶贫社成立在先,所以股份社必须在扶贫社之下。问题在于,一个集体经济组织包含另一个集体经济组织,是否有必要?

    第三,按集体产权制度改革的精神,(股份制)集体经济组织要不要设集体股由社员决定,也就是可以不设集体股;其次提倡不随人口增减变动而调整股权。那么就要决定,当一个村有两个村集体经济组织时,有的村民可能有双重身份,有的可能只有单一身份。

    在现有集体产权制度改革的文件中,关于集体资产股权的登记问题,把集体资产分为三类(资源性资产、经营性资产和非经营性资产),其中公益性资产(公共土地和非经营性资产),是否要登记到每个成员的名下,并不明确。留坝县的做法,规定资源性资产和非经营性资产的收益,全部村民都有份,同时还要留公积金、公益金。

    留坝案例说明,发展集体经济和创新集体经济组织,仍然是一个紧要和亟待破题的问题,不然在具体实行中往往无所适从。

    现在农村集体产权制度的改革,有利于达到保护农民集体资产权益的目标。但如何保证集体资产的增值,以及维护集体成员的权利、集体组织的治理方式等问题,有待在实践中进一步探索。

    在中国,小农户面对大市场的问题,如果没有集体经济组织,仅仅通过搞社会化服务体系,能不能解决问题?

    我认为,集体村社制,是中国一个特殊的制度安排,是为推进特定地域农民的有机组织和农村经济社会发展,在土地集体所有制的基础上,发展农村集体经济、村民自主管理和农户综合合作的系统性的制度安排。集体村社制要能立得住,需要法律制度的确认和从各级地方政府的具体指导。

    历史上,我们的农村就是村社和家族的公共管理,它的地域范围是基于自然聚落、农业生产条件的整体性,以及今天农户面对市场的多层次的集体范围确定的。所以,可以跨村、并村成立集体经济组织,可以有乡镇的集体经济组织。所谓集体,就是对集体地域内的土地和其他自然资源,以及居民的经济和社会关系进行划定的一种制度创造,它是法律确立下来,国家承认的。

    乡村集体经济的主要功能,一是涵养资源,二是综合收益,三是公共服务。它的基础是必须把自己的自然资源保育好,公共治理和集体经济的经营等事务合一并举,互相支持。内固外联,跟外部经济主体合作,壮大自己。所以,塑造集体村社制,是涉及农村集体产权制度改革、三位一体农民合作和国家农业管理体制改革的综合性的改革过程。

新型集体经济的特点是体制机制的创新

    张晓山(中国社会科学院学部委员、原农村发展研究所所长):

    新型集体经济新在什么地方?主要是两个方面。

    第一,现在的新型集体经济,在成员资格这一点,同旧的集体经济有所区别。成员资格应该在一定条件有限开放,探索建立成员的有偿退出和有偿进入的机制,或者探索建立准成员的机制。

    因为我们现在讲集体的产权改革,明晰产权,股权、地权和房权的固化,是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或者资源各自的份额。它是一个起点的公平。把成员权益保障落在实处的关键,是要让产权流转起来。土地承包经营权,宅基地使用权,集体收益分配权,是法律赋予农民的合法财产权利,任何人无权剥夺。但这些权利能不能全部或部分退出?我们说集体经济最终是产权清晰的、现代的一种经济组织形式。产权要相对开放。

    关于“一方水土养一方人”的问题。我们已经不再是传统的小农村社,这一方人本身是流动的。有流出也要有流进,使具备一定条件的人凭借财产权获得成员资格。

    今年331日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到,允许农村集体经济组织探索人才加入机制。当然,集体经济经济组织的成员是进还是出,谁有资格获得成员资格,本是它自己的事,不是说政府允许才能进入的。

    日本的综合农协也有成员和准成员,其成员可以在一定条件下有偿转让全部或部分产权,或放弃成员身份,或者转成准成员。外部人员在符合一定条件的前提下,可以被批准购买全部或者部分产权,成为成员或者准成员。

    这里要强调,集体成员所占有的资产份额的最终处置权还是属于集体,由集体成员代表通过民主程序最终决定,这是保持集体所有制性质的底线。集体股份制改革中的股权设置、股权管理、股权流动及范围、股权继承、股权抵押担保功能担保等等,必须由它的行使主体——也就是集体经济组织的理事会等等,根据具体情况,通过民主程序决定。

    所以我认为,未来应该淡化集体成员权,强化村民作为资源要素所有者和要素贡献者的角色。如果强化前者,将使集体经济组织成为封闭的、固化的组织,最终失去活力。只有强化后者,才能把新的资源要素和人才引进来。未来集体经济的发展方向,应该让成员资格从封闭走向开放,从固化走向流动。在产权清晰的基础上,促进股权、地权、房权的流动,有进有出。使集体经济组织能够资扩股,成为产权流转流畅的现代企业组织。新型集体经济新在能够赋予它在市场经济中竞争的活力。

    第二,新型集体经济组织要进行体制和机制的创新。集体经济内部的风险很重要的一方面,就是领导人侵吞群众利益,集体经济成员的权益被剥夺,被侵吞。通过体制机制创新,使集体经济组织的普通成员真正享有对本组织重大事务的知情权、参与全、决策权和监督权。

    通过确权,将农民对集体经济财产的权利落实到农户或个人,包括落实到村民小组。让社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。使新型的集体经济组织能够有一定的活力。

    最后说说新型集体经济与合作社的关系。如果说集体经济组织真正做到有限开放的、流动的,村民本身的资格是清楚的,然后它的体制机制创新之后,成员真正能够行使主人翁的权力的,这就是一个综合性的、社区性的合作社组织。

    合作社的一个重要原则是自愿入社,自由退出。当然自愿入社要有资格、有门槛,自由退出要有程序,要遵循它的规则,履行义务,享受相应的权利。但我们原来的集体经济组织是只要村民出生,就是组织的成员,加入集体经济组织不用申请,要退出也没有程序,不是自愿和自由退出。这种合作组织形式,并不是真正的综合性、社区性的合作社。

刚才讲到,扶贫互助合作社是自愿入社的,而社区股份合作社的成员基本上跟社区农民的范围是统一的,具有成员性、封闭性、民主性等等。如果说它本身的权利已经明确,资格是通过认定取得的,如果成员不想履行义务和享受相应权利是可以退出的。在这种情况下就和合作社的核心原则很相似。所以,我们讲的新型集体经济组织,在很大程度上就是综合性、社区性的合作社。这样的合作社应该是专业合作社的母体和基础,也能够解决很多专业合作社解决不了的问题,同时探索了有中国特色的社会主义的公有制实现形式的有效的载体。

(编辑  碣石)

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