经济导刊
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粮食安全问题的几点思考

尹成杰 来源: 2019.11.04 13:57:39


               

我国粮食供求几个阶段性的重大变化

    改革开放以来,我国农业现代化建设不断推进,粮食的综合生产能力稳步提高。粮食总产量在3000亿公斤的基础上,先后跨上3500亿公斤、4000亿公斤、4500亿公斤、5000亿公斤、5500亿公斤、6000亿公斤、6500亿公斤七个大的台阶,粮食供求关系不断改善,有力地维护了国家的粮食安全,有力地支撑了经济社会发展对粮食的消费需求。

    回顾粮食发展的历程,呈现出几个阶段性的重大变化:

    1949年到1978年,是我们国家粮食生产发展缓慢、粮食供求紧张的时期。

    1978年实行农村改革以后,我国的粮食生产明显加快发展,粮食供求状况明显好转。1997-1998年粮食产量首次突破5000亿公斤。2000年前后,中央判断,粮食的供求关系已发生了根本性的转变,供求基本平衡,丰年有余。

    2006年前后,随着人口的增加和消费需求的增长,粮食供求关系出现了一些新的变化,当时的判断是供求基本平衡,结构性矛盾凸显。

    2014年前后,随着粮食生产的发展,城镇化的推进和粮食需求的变化,粮食供求的特点是“紧平衡”,结构性矛盾突出。近几年,随着新型城镇化和农业现代化的建设,粮食供求关系又出现了阶段性的供过于求、结构性矛盾加剧、库存粮食积压等情况。

    总体上看,随着我国的现代农业建设不断加强,综合生产能力不断提高,我国的粮食生产取得了举世瞩目的巨大成就,粮食供求是基本平衡的,国家的粮食安全也得到了有力保证。与此同时,存在着阶段性、结构性、长期性的供求矛盾,粮食安全依然面临着新的形势和新的挑战。

新的粮食安全方针和理念

    改革开放以来,特别是十八大以来,国家进一步树立和拓展粮食安全的新思路,创设粮食安全的新机制。新的粮食安全方针和理念主要体现在以下几个方面:

    一是高度重视国家粮食安全。习近平总书记多次强调,中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。去年他到黑龙江视察时说,我国作为一个粮食生产大国、粮食消费大国,只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌握经济社会发展的大局。这是维护国家粮食安全的重要的思想基础。

    二是强调绿水青山就是金山银山,山水田林湖草综合治理,转变粮食的发展方式,推动农业绿色发展,推动粮食质量发展。粮食生产由规模扩张转向质量发展,深入推进粮食供给侧结构性改革。比如东北黑龙江玉米种植面积减少了5000万亩,调整种植大豆和其他一些作物,不仅缓解了库存积压,同时也提高了效益。

    三是进一步明确新时期粮食安全的方针。坚持以我为主,立足国内,确保产能,适度进口,科技支撑,确保谷物基本自给,口粮绝对安全。这一方针是在过去工作的基础上提出的,它明确了粮食安全工作的重点,目标集中、要求严格、指向明确。要求合理配置资源,集中力量确保谷物基本自给,口粮绝对安全。

    四是提出了“藏粮于地、藏粮于技”的粮食战略重大举措。“两藏”战略具有现实性、前瞻性和战略性。抓住了维护粮安的两大要素,耕地是基础,科技是动力,为粮食生产可持续发展打下坚实的物质技术基础。

    五是进一步加强了粮食储备体系建设。改革粮食储备体制,健全粮食储备调控机制,发挥国家储备体系压舱石的作用。

    六是进一步完善和强化扶植粮食生产发展的政策、强农惠农政策,强调稳定存量,扩大增量。增量主要向粮食主产区倾斜,向专业大户、家庭农场等新型经营组织倾斜,加大支持粮食绿色发展、高质量发展的政策,促进了粮食生产产业化发展,延长产业链、价值链、增收链。同时改革粮食价格政策,促进优质粮食发展,提高资源的利用效率和农业劳动生产率。

    新时代粮食安全的新理念、新方针,是国家粮食安全的“定海神针”。

新时代粮食安全面临的新形势和新挑战

    我国处于经济社会发展的新阶段。随着国际政治的剧变和贸易摩擦,世界农业的格局、流通的渠道,以及国际农业的竞争都面临新的问题,存在诸多不可预见的因素。

    当前,我国粮食供求总体平衡,同时结构性矛盾冲突,进口总量增加,农产品贸易逆差加大。我国既是粮食生产大国和消费大国,也是粮食进口大国。随着人口的增长、城镇化的推进、农业国际化竞争和中美贸易摩擦的加剧,我国粮食安全面临着新的挑战。必须居安思危,把饭碗端在自己手中。

    新的挑战主要是以下几方面:

    一是粮食的增产率低于粮食的消费增长率。我国人多地少,大国小农,淡水稀缺的基本国情、农情没有改变。尽管科技的进步带来单产的提高,但由于人口的增加、消费升级和吃商品粮人口的增长,粮食增长率仍然明显低于粮食消费的增长率。据统计,2003-2018年间,我国粮食产量年均增长率是2.68%,粮食消费的年均增长率是3.51%。我国粮食产量的增长和粮食消费之间的矛盾,压力很大,必须采取有效措施加以解决。

    二是新型城镇化给粮食供给带来双重压力。一方面,城镇化要求消耗一部分耕地和淡水,相对减少了粮食生产的资源;另一方面,城镇化增加了粮食的需求,我国每年大约新增人口650万人,新增城镇人口2100万人,每年人口增长需要增加粮食供给50亿公斤左右,加上消费结构的变化和城镇化对商品粮需求的增加,粮食总需求数量可能进一步增加。目前我国粮食总产量是6500亿公斤,预计到2020年粮食的需求量将达到7000亿公斤,到2035年城镇化中后期阶段,粮食的需求量可能达到8250亿公斤。所以长期看,任务是相当艰巨的。

    三是资源和环境的制约。我国的耕地和淡水资源供给明显不足,户均耕地7亩左右,是世界平均水平的1/4,发达国家的1/40,美国的1/400。近几年农业灌溉用水供给也呈现明显减少的趋势。再加上农业生态环境的脆弱,必须减少化肥投入使用、调整作物结构,也必然带来小幅的减产。所以农业资源、生态环境对粮食生产的制约具有刚性和长期性。

    四是商品粮的消费需求不断增加。我国农民加快向城镇转移,目前农民工数量已达2.8亿人,由农村粮食自产自销转为进城商品粮消费。据专家测算,我国城镇化率每增加1个百分点,需要增加60亿公斤商品粮供应。随着城乡人口消费水平的升级,食品工业用粮和转化肉、奶、蛋用粮明显增加,构成粮食安全新的压力。

    五是粮食对外依存度提高。我们现在粮食自给率85%左右,对外依存度大约是18%左右。目前我国每年消费粮食7000亿公斤,而世界粮食市场的可贸易量只有3000亿公斤;我国大米年消费需求约1450亿公斤,世界市场大米的可贸易量只有350多亿公斤。每年我国消费猪肉5400万吨,世界市场上猪肉的可贸易量只有900万吨。所以国际市场不具备对我国粮食消费的支撑能力,我国的粮食安全只能依靠我们自己来解决。

维护新时代国家粮食安全的几点思考和建议

    第一,要进一步强化粮食安全的风险意识。要认真学习贯彻习近平总书记关于新粮食安全的重要论述,把它贯彻到三农工作当中,贯穿于各级政府的粮食工作中,贯穿于城乡粮食流通和消费之中。

    当前,我国的粮食安全是有保证的,但是还存在粮食安全隐患。特别是某些地方还存在麻痹的思想和观念。中央一再强调要加快粮食生产发展,但是到基层还是有松懈的地方,尤其是在对待耕地和淡水资源的保护方面。

    存在这些问题的原因很多,主要原因,一是工农产品的比价在扩大,二是务工务农的收入差距拉大,三是城乡居民的待遇在扩大,四是农业与非农业收益的差距也比较大。这是我国农业、特别是粮食安全面临的挑战的内在因素。我们推进乡村振兴,实现农村全面小康,完成精准扶贫的任务,最重要、最关键的还是要把饭碗端在自己的手里。

    我们要进一步贯彻中央农村工作会议精神,维护国家粮食安全,要靠政策创设调动农民种粮和主产区抓粮的积极性。一个是制订合理的价格政策,二是制订促进农民收入的政策,三是制订耕地保护政策。四是制订扶持新型农业经营主体的政策,五是制订农民务农补贴政策,六是制订山水田林湖草统一治理的政策和细则。通过这些政策来调动新时代粮食加快发展,确保国家粮食安全的积极性。

    第二,坚持把发展粮食生产摆在乡村振兴战略的重要位置。乡村振兴是当前我们国家“三农”的总战略。当前我们要应对国际上的挑战,应对中美贸易摩擦,实行乡村振兴战略,扩大内需、拉动经济增长,意义非常重大。保障粮食生产在实施乡村振兴战略中具有重要地位,保障粮食安全要着眼长远、着眼全局,短期内实现粮食供求平衡不等于粮食安全问题的解决。

    第三,要进一步加强粮食生产功能区的建设,巩固和提高粮食综合生产能力。现在全国有13个粮食主产区,这是我国粮食安全的重要基础,一定要在巩固和提高上下工夫。我们要防止主产区数量减少和能力降低,特别要防止粮食主产区滑向主销区,防止粮食平衡区滑向调入区,防止粮食调出多区滑向调出少区,防止粮食调出少区滑向调出多区。我们在粮食生产功能区的建设上一定要在巩固提高上做文章、下工夫。

    第四,要实行最严格的耕地淡水保护制度,要把这项制度落实到基层。农业资源是粮食的基础,实行藏粮于地、藏粮于水、藏粮于技。要坚守18亿亩耕地的红线,坚守16亿亩基本粮田的警戒线。当前,应该改革征地制度,提倡城市建设集约化,尽量利用非耕地资源发展节水农业,减少淡水消耗。同时要尽量减少化肥、农药、除草剂的使用,保护土壤微生态的环境,要保护耕地的质量,做到数量和质量同步保护。

    当前有一个问题值得注意,就是耕地的“跨区域占补平衡”。根据调研的情况,跨区域占补平衡往往是补不上的。比如某地在山坡上开垦一片耕地,验收合格后纳入当地耕地面积,当地政府再把这个指标卖给发达地区(作为征地指标),但本地开垦的这块耕地并没有人种,还造成了新的水土流失。所以,对于跨区域占补平衡应该制订严格的政策和标准,防止耕地的减少和生态环境的破坏。

    第五,加快农业科技的创新与应用。依靠科技提高农产品的单产和质量,重要的是依靠科技加大育种技术创新,特别是要加快三大育种基地的育种技术创新。南繁基地是我国种子生产最重要的基地,这个地方的科技创新至关重要,应该作为粮食安全的重大战略性工程,把南繁基地抓好。特别是要加强育种技术的创新,要推进互联网、大数据、云计算和现代农业的结合,推进农业装备的智能化,发展智慧农业。

    芬兰是世界林业大国,我曾经到芬兰考察,那时他们的林木采伐就是用机器人。设定了采伐树木直径和间距,采伐机就在山上专门找这样的树木采伐。我们农业的智能化装备要发展,要从传统农业向现代农业3.04.0转变,为国家农业安全提供支撑,就必须加快农业科技的创新和应用。

    第六,加快建立粮食安全的预警体系。要扭转粮食安全预警体系相对滞后的局面,加强国内外粮食生产和市场的走势研判。世界粮食安全风险的类型,分为资源型、生产型、流通型、灾害型、储备型。我国粮食安全的潜在风险将可能是哪一种类型,对此应该加强研究,制订应对预案,做到早有预案防患未然。

第七,扩大农业对外开放,合理利用两个市场、两种资源。根据当今全球农业的生产、流通和消费状况,任何一个国家在农业上都不可能置身事外,必然融入国际大市场。我们应该充分利用国际资源来发展我们的粮食生产,满足我们的粮食消费。与此同时,也要加强农产品进出口的调控,严厉打击农产品的走私,严防冲击我国的农业产业。现在我国农产品贸易是逆差,2016年农业贸易逆差达500多亿美元。近几年我们减少了美国农产品的进口,农产品逆差有所减小。但毕竟还是属于逆差。所以我们在农业走出去、扩大开放中,应该发挥宏观调控的作用。既要满足国内农产品的需求,同时也要维护国家农业产业的安全。

(编辑 碣石)



*尹成杰,中国农业经济学会会长、原农业部常务副部长。本文是作者在88日由中信改革发展研究基金会、中国人民大学乡村建设中心等联合召集的“农业安全与乡村振兴战略研讨会”上的发言稿,本刊作了部分删节。

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