经济导刊
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国际霸权如何结束——美国力量的瓦解

亚历山大·库利 丹尼尔·尼森 来源: 2020.09.11 10:43:41


 

多种迹象表明,全球秩序正在出现危机。这一轮新冠肺炎疫情在全球肆虐,国际上并没有形成统一协调的防疫反应,随之而来的是经济衰退、民族主义的复兴以及各国不断强调边界分歧的态势,这一切都似乎预示着国际体系表现出合作性趋弱和更多的脆弱性。许多观察家认为,这些事态发展凸显了美国总统唐纳德·特朗普实行“美国优先”政策的危险性,以及他力主美国退出全球领导地位所带来的风险。

在此次全球新冠疫情暴发之前,特朗普就经常批评北约等国际间联盟和机构所起的作用,并支持欧盟的解体,而且主导美国退出一系列国际协议和组织。他还质疑美国将民主和人权等自由价值观置于核心的外交政策。特朗普明确表示,他更倾向于零和交易政治策略,这将进一步推动美国放弃其促进自由主义国际秩序的承诺。

一些分析家认为,美国应当尝试恢复从第二次世界大战结束到冷战后所建立和成功维持的国际秩序,这就有机会可以扭转当下这一局面。如果特朗普后的美国能够重拾全球大国的责任,那么这个时代出现的乱局将是暂时的畸变,而不会成为美国迈向永久混乱的一步。

然而,关于美国衰落和国际秩序转变的评论先前就出现且不绝于耳,但这些预测都被证明是错误的。在20世纪80年代中期,许多分析家曾认为美国的领导地位正在消亡。布雷顿森林体系在20世纪70年代崩溃,美国面临来自欧洲和东亚经济体(尤其是西德和日本)日益激烈的竞争局面。前苏联也在当时的世界政治格局中如日中天。但是,到1991年年底,前苏联解体,日本进入其经济停滞的“迷失十年”,代价高昂的一体化进程消耗着统一的德国。与此同时,美国则经历了十多年技术创新的蓬勃发展,以及出人意料的高经济增长,由此出现了美国全球霸权的“单极时刻”。

但这一次的情形确实不同。过往长久维持美国霸权的力量,如今正在推动美国霸权的解体。 可以说,三种发展态势成就了冷战后美国领导全球秩序的地位。首先,随着前苏联和东欧社会主义阵营的解体,美国在全球范围内没有再遇到可以与之抗衡的重大意识形态。第二,随着前苏联的解体,其机构和伙伴关系的基础架构也被瓦解,弱小的国家为了获取军事、经济和政治支持,除了转向美国及其西方盟国已别无选择。第三,跨国的社会活动家和各种运动都在传播自由主义的价值观和秩序观。

如今,同样的推动力已经将美国逆转,并形成一个侵蚀美国力量的恶性循环,而不再是曾经强化美国的良性循环。中国和俄罗斯等大国的崛起,使全球出现与美国领导的自由国际体系不同的价值观。发展中国家,甚至包括一些发达国家,都转向那些可以替代美国的支持力量,而不再继续依赖西方世界。总之,美国的全球领导地位不仅处于退缩状态,而且正在瓦解。这种退缩并不是周期性的,而是永久的。

正在消失的“单极时刻”

此时,谈论永久性的衰落似乎显得有些奇怪,因为美国的军费开支超过其身后七个竞争对手的总和,另外美国还拥有无与伦比的海外军事网络。在上世纪90年代和本世纪初,军事力量在建立和维持美国优越的国际地位方面发挥了重要作用;没有其他国家可以在国际体系中扩展可靠的安全保证。但是,美国的军事优势地位与国防预算的关系并不大——实际上,美国军费在90年代是减少的状态,只在“9·11”事件之后才出现激增——还有其他几个因素更重要:作为竞争对手的前苏联因解体而消失,美国军方从不断增长的技术优势中获利,以及世界上大多数二线国家选择依靠美国,而不是建立自己的军事力量。如果说,美国显现出单极优势主要归功于前苏联的解体,那么在随后的10年中,这种单极性的持续存在可以说是亚洲和欧洲盟国对美国的领导力量表示满意的结果。

而对单极时刻的讨论会掩盖构成美国全球主导地位基础的关键因素。前苏联解体,意味着唯一可以与资本主义对垒的国际化体系关闭了大门。社会主义阵营主要的跨国基础架构和相关机构(包括华沙条约组织,经互会和前苏联本身)及其运作和关联体系都随之崩溃。到了20世纪90年代中期,国际准则和规范的主导框架就只剩下在华盛顿扎根的自由主义国际联盟和机构。

在这个单极性时期,美国及其盟国(简称为“西方”)共同享有着事实上的垄断性互惠。除了一些有限的例外,西方为大多数国家提供安全和经济发展方面的援助,成为政治支持和政权合法性的重要来源。发展中国家无法用转向莫斯科来威胁美国,也不能冒风险走社会主义道路,否则国内将不得不进行改革。西方势力的影响范围如此之大,以至于许多决策者开始相信自由主义将获得永久的胜利,而大多数政府看不到其他可行的选择。

在没有其他支持力量的情况下,各国为了获得西方的援助,更有可能遵守对方所开出的条件。那些被美国认定的“独裁国家”面临着严厉的国际批评和由西方所控制的国际组织的严厉敦促。出于战略和经济原因,美国国内的“民主”力量也在持续保护某些“独裁国家”(例如石油资源丰富的沙特阿拉伯),使它们免除国际组织的束缚。而且,包括美国在内的主要西方国家本身也在违反有关人权、公民和政治权利方面的国际准则。比如在所谓的反恐战争中,最引人注目的是酷刑和特别引渡。但是,即使这些虚伪的违规行为也在加强自由主义秩序的霸权,因为这些行为引发了广泛的谴责,美国官方继续表达对自由主义准则的承诺,从而进一步重申了自由主义的原则。

与此同时,越来越多的跨国网络(通常被称为“国际公民社会”)支撑了冷战后国际秩序的新型架构。这些团体和个人通过广泛散布自由主义准则和实践,充当了美国霸权的马前卒。前苏联解体和东欧剧变后,中央计划经济体的崩溃,吸引了大批西方顾问和承包商,帮助这些国家进行市场改革,其中一些带来灾难性的后果,比如在俄罗斯和乌克兰,西方所倡导的休克疗法使数千万人陷入贫困,同时造就了一批富裕的寡头阶层,这些人把以前的国有资产变成了个人的财富帝国。国际金融机构、政府监管机构、央行行长和经济学家致力于建立起精英共识,支持自由贸易和资本的跨境流动。

“公民社会”团体试图引导这些国家和发展中国家走向西方的自由民主模式。西方的专家团队就新宪法的设计、法律改革和多党制向各国政府提供咨询。国际观察员中大多数来自西方民主国家,监督着那些遥远国家的选举活动。倡导扩大人权、性别平等和环境保护的非政府组织,与那些情投意合的国家和媒体结成联盟。跨国活动家、学术界和社会运动共同发力,建立一个经济和政治一体化的自由主义综合体。整个20世纪90年代,在这些力量的助力下产生了一种幻觉,即建立在美国全球持久霸权之上的自由秩序已经无懈可击。而这种幻觉现在已经支离破碎了。

大国复出

今天,其他大国对全球秩序提出了截然不同的概念,并吸引了许多小国的领导人。西方不再是提供援助的垄断力量。新的地区性组织和跨国网络在争夺美国的影响力。全球经济的长期变化,特别是中国的崛起,是形成这些发展状况的原因之一。这些变化已经改变了地缘政治的格局。

19974月,中国国家主席江泽民访问俄罗斯,同叶利钦总统签署了《中俄关于世界多极化和建立国际新秩序的联合声明》。多年来,许多西方学者和政策制定者都淡化或否定这类挑战,认为它们只是一厢情愿的言辞。他们的辩解是,中国仍然致力于美国所领导的国际秩序的准则和规范,而且中国是现行体系中的获益方。尽管在本世纪的头十年中,俄罗斯越来越坚决地谴责美国,并呼吁建立一个更加多极化的世界,但观察家们仍然认为,俄罗斯无法召集到任何重要的盟友并获得支持。西方的分析人士还特别怀疑,中国和俄罗斯能否克服数十年来所产生的不信任和竞争关系,联手反对美国所塑造和维持的国际秩序。

20世纪90年代美国全球霸权的鼎盛时期,这种怀疑论是有道理的,甚至在接下来的10年中,这种怀疑仍然站得住脚。现在看来,1997年的中俄联合声明就像是中国和俄罗斯在过去20年中重新安排国际政治秩序的蓝图。在相关机构和论坛里,中国和俄罗斯正在与自由主义的国际秩序展开正面的竞争;与此同时,中国和俄罗斯也在通过设立新的机构和场所来建立一个可替代的秩序。

例如,在联合国,中俄两国经常就投票和倡议进行磋商。作为联合国安理会的常任理事国,中国和俄罗斯协调一致批评西方对他国内政的干涉;它们都否决了西方提出的有关叙利亚问题提案和对委内瑞拉和也门实施制裁的提议。在2006年至2018年间的联合国大会上,中国和俄罗斯投票相同的比例达到86%;而在1991年至2005年之间,两国在投票协议中达成一致的比例为78%。相比之下,自2005年以来,中美两国只有21%的比例是达成一致的。中国和俄罗斯还在引领联合国的倡议,以促进形成新的准则,尤其是在网络空间领域,这些准则主张国家主权优先于个人权利,制约西方所赞助的人权决议。

在创建新的国际机构和地区论坛方面,中国和俄罗斯也一直站在前沿,这些机构和论坛将美国和西方国家排除在外。其中最著名的或许就是金砖集团(BRICS),包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非。自2006年以来,这个集团一直比较活跃,积极讨论国际秩序和全球领导地位问题,包括在互联网治理、国际支付系统和发展援助等领域建立能够替代目前西方所控制机构的方案。2016年,金砖国家成立了新的开发银行,专门为发展中国家的基础设施项目进行融资。

中俄还各自推动了一大批新的区域安全组织,包括亚洲相互协作与信任措施会议、集体安全条约组织、四方合作协调机制,以及区域经济组织,包括中国主导的亚洲基础设施投资银行(AIIB)和俄罗斯主导的欧亚经济联盟(EAEU)。上海合作组织(SCO)是在中国和俄罗斯的倡议下于2001年成立的安全组织,负责促进各国安全部门之间的合作,并监督进行两年一次的军事演习。2017年,印度和巴基斯坦加入成为正式成员。最终结果是,全球治理出现了平行结构,与原有的自由主义国际秩序形成竞争局面。

批评人士经常将金砖国家集团、欧洲经济联盟和上合组织评论为“谈判商店”,暗指成员国在这些机构中几乎无法实际解决问题或进行有意义的合作。但大多数其他国际机构也都大致如此。即使实践证明它们很难解决集体问题,但区域组织也可以让其成员确认共同的价值观,并提高组织者的国际地位。它们使成员国之间的外交关系更加紧密,这反过来又促使这些成员国更容易建立起军事和政治联盟。总之,这些组织已成为国际秩序基础架构的重要组成部分。事实上,这些新的非西方组织已经将跨国治理机制带进了中亚等地区,这些地区在过去与许多全球治理机构是脱节的状态。自2001年以来,大多数中亚国家加入了上海合作组织、俄罗斯主导的集体安全条约组织、EAEUAIIB和中国的基础设施投资项目,以及中国倡导的“一带一路”(BRI)。

现在,中国和俄罗斯也在向由美国及其盟国主控的传统地区推进。例如,中国与中东欧国家打造“17+1合作”的跨区域合作平台,在拉丁美洲召开中拉政党论坛(China-CELAC Forum of Political Parties)。这些机构为这些地区的国家提供了新型的伙伴关系和合作平台,这种合作模式正在挑战西方集团传统的治理架构。

中国和俄罗斯似乎成功地发展了它们的同盟关系,这些战略合作与那些它们将无法容忍彼此合作项目的预测背道而驰。即便在某些双方利益分歧可能导致严重紧张局势的领域,双方合作的进展也算顺利。尽管俄罗斯控制着中亚地区,但仍坚决地支持中国的“一带一路”倡议。事实上,自2017年以来,俄罗斯政府的基调已经从谈论俄罗斯在欧亚大陆明确划定的“势力范围”,转变为拥抱“更大的欧亚大陆”。中国所主导的投资和一体化与俄罗斯摆脱西方影响的努力相吻合。2015年,中国首次提出组建亚投行时,最初俄罗斯财政部并不支持,但随后俄罗斯还是改变了心意,宣布加入亚投行。

中国也愿意兼顾俄罗斯的关切和敏感问题。2014年克里米亚公投入俄事件中,中国和其他金砖国家一样投了弃权票。此外,特朗普政府与中国的贸易战给了中国更多的理由去支持俄罗斯开发替代方案的努力,取代由西方控制的SWIFT国际支付系统和以美元计价的贸易,以削弱美国的制裁制度在全球的影响力。

垄断性援助关系的终结

并非只有中国和俄罗斯试图创造与西方国家价值观不同的世界秩序,且对美国的霸权不满。相比西方所提供的有附加条件的援助,无附加条件的援助可能会破坏西方旨在鼓动各国政府接受自由改革的援助活动。

中国国家开发银行(China Development Bank)等中国国有银行在非洲和发展中国家开设了大量信贷额度。2008年金融危机后,中国成为那些无法进入或被排除在西方金融体系之外的国家获取重要贷款和紧急资金的来源。在金融危机期间,中国向拉丁美洲国家(巴西、厄瓜多尔和委内瑞拉)以及欧亚大陆的哈萨克斯坦、俄罗斯和土库曼斯坦发放了超过750亿美元的能源交易贷款。

中国并不是西方援助的唯一替代者。“阿拉伯之春”之后,卡塔尔等海湾国家曾向埃及提供贷款,这使得埃及避免在动荡时期求助于国际货币基金组织。但是在国际援助方面,迄今为止,中国显得最为雄心勃勃。AidData的一项研究发现,2000年至2014年,中国的对外援助总额达到了3540亿美元,已经非常接近美国的3950亿美元。此后,中国的对外援助还超过了美国的年度援助支出。可以说,中国的援助打破了西方传播自由主义准则的企图。西方的评论认为,中国的资金推动了许多国家的发展,但也助长了腐败和政权庇护。在诸如尼泊尔、斯里兰卡、苏丹和南苏丹等摆脱战争困境的国家中,中国的发展和重建援助通常流向了获得胜利的一方,使其免于国际竞争压力,而西方评论认为,这些国际竞争压力可以让这些国家建立更为自由民主的模式。

西方为世界提供援助的垄断地位正在终结,西方世界担心那些所谓的“民粹主义、民族主义者”就此崛起,比如匈牙利总理奥班、土耳其总统埃尔多安和菲律宾总统杜特尔特,他们驳斥西方对本国主权的无端干涉,强调与中国和俄罗斯构建的经济和安全关系日益重要。以菲律宾为例,美国取消了菲律宾官员的签证,而杜特尔特最近宣布,退出与美国签署的长达20年的军事协定。

当然,在美国政府面临的这些具体挑战中,由于不断变化的政治环境和领导人的个性问题,其中有一部分援助项目会一波三折。但“替代选项”的不断扩大——不一样的援助方、机构和政治模式,现在看来已经成为国际政治的永久特征之一。即使某些国家不主动转换援助方,这些新的力量也有可能为各国提供更多的支持与帮助。由此,中国和俄罗斯有了与美国争夺霸权和构建替代全球秩序的空间。

内部产生的离心力

另一个重要的变化标志着冷战后单极时代的结束。将自由主义国际秩序衔接在一起的那些跨国“公民社会网络”,不再享有它们曾经拥有的权力和影响力。与它们所倡导的价值观不同的竞争对手,正在许多领域挑战它们。而其中一些离心力正是源自美国和西欧国家本身。例如,美国游说团体全国步枪协会(National Rifle Association)在2005年成功击败了巴西提出的安提贡公投,并与其国内右翼政治运动建立了联盟;十多年后,巴西的杰尔·博尔索纳罗正是利用了这个网络来帮助自己成为总统。世界家庭大会最初由总部设在美国的基督教组织于1997年成立,现在成为跨国网络,召集了数十个国家的著名社会保守派人士,在全球范围内建立起反对性少数群体(LGBTQ)和平等生育权的组织。

威权政权已经找到了方法,可以限制甚至消除自由主义的跨国宣传网络和具有“改革”意识的非政府组织的影响力。本世纪的头十年,所谓“颜色革命”和中东地区的“阿拉伯之春”让各国政府感到震惊,作为回应,这些政权削弱了与外国有联系的非政府组织的影响力。在接受外国资金援助时,各国政府都实行严格的限制措施,防止外国援助借机开展各种政治活动。

有两个事态发展加速了西方自由主义准则的转向:2008年的大衰退和2015年的欧洲难民危机。在过去的十年里,反对自由主义的思潮在总体上挑战了西方内部的建制共识。西方一些团体和人物,对继续加入欧盟和北约等自由主义国际秩序的主要机构是不是有好处提出了质疑。西方评论还认为,许多西方世界的右翼运动都得到了俄罗斯的财政和道义支持。

这些发展态势与过去“反秩序”运动加速霸权国家衰落的方式相呼应。跨国网络在维护和挑战先前的国际秩序方面发挥了关键作用。例如,新教网络协助削弱了西班牙在近代欧洲的势力,尤其是它在16世纪支持了荷兰的独立运动。自由主义和共和主义运动,特别是在1848年欧洲革命的背景下,对破坏欧洲联盟方面发挥了一定作用,欧洲联盟试图在19世纪上半叶管理欧洲大陆的国际秩序。法西斯主义的兴起,促成了第二次世界大战的全球权力斗争。“反秩序”运动在德国、意大利和日本等国取得了政权,导致这些国家脱离或试图破坏当时的国际秩序结构。即使是不太成功的“反秩序运动”,仍然可以破坏霸权国家及其盟友的凝聚力。

并非每个反对美国领导的国际秩序的自由运动或右翼运动,都试图挑战美国的领导地位,或者转向俄罗斯,将其作为文化保守主义的典范。尽管如此,这些运动正在推动发达的工业民主国家出现政治两极分化,削弱运行这种国际秩序的相关机构的影响力。其中一个甚至已经占领了白宫,那就是特朗普主义,对其最好的理解就是它是一种反秩序运动,具有跨国影响力,并以美国霸权的核心联盟和伙伴关系为目标。

维护美国体系

大国力量复兴、西方援助垄断性地位的终结,以及反对自由国际体系的运动的出现,都在改变冷战结束以来美国所主导的全球秩序。在许多方面,新冠肺炎的全球疫情似乎在进一步加速对美国霸权地位的侵蚀。在特朗普政府试图寻找替罪羊,并撤回对公共卫生机构的资助之后,中国在世界卫生组织和其他全球机构中的影响力有所增加。中国和俄罗斯扮演了紧急物资和医疗物资的援助者,包括向意大利、塞尔维亚、西班牙等欧洲国家,甚至向美国提供援助。尽管美国仍在全球享有军事霸权地位,但美国的这种主导地位尤其不适合应对这场全球危机及其连锁反应。

即使美国霸权体系的核心仍然保持稳健(主要由长期存在的亚洲和欧洲盟国组成,并基于冷战时期制定的准则和制度),即使许多自由主义秩序的拥护者认为美国和欧盟还可以利用其经济和军事力量方面的综合优势,但事实是,美国将不得不面对一个竞争日益激烈和复杂的国际秩序。再多的军费开支也无法逆转美国霸权瓦解的进程。即使民主党候选人拜登(Joe Biden)在今年晚些时候的总统大选中能够击败特朗普,或者共和党最终否认特朗普主义,这种瓦解趋势仍将继续。

现在的关键问题是,这场美国霸权地位逐步瓦解的危机将蔓延到多大程度。核心盟友会与美国的霸权体系脱钩吗?美国金融和货币的主导地位能维持多久?最有利的结果是美国明确否定现行的特朗普主义,并承诺重新建立核心的“自由民主体制”。

美国决策者能做的是为全球霸权后的世界做计划。如果新的力量有助于维护美国体系的核心,美国政府就可以确保美国在一个拥有多个权力中心的世界中领导最强大的军事和经济联盟,而不是在新的国际秩序格局中的大部分竞争领域处于落败地位。为此,美国应该重振饱受困扰、人手不足的国务院,重建并更有效地利用其外交资源。精明的治国方略,将使美国能够驾驭一个由利益竞争和联盟转变所定义的世界。

要确保某些国家对美国主导的国际秩序愿景作出承诺是不可能的。一些国家和政府已经开始将美国领导的全球秩序视为对其治理国家的威胁。即使在“单极时刻”的巅峰,美国也并非事事都能如愿以偿。现在,为了美国的政治和经济模式能够保持足够的吸引力,美国必须首先整顿好自己的乱摊子。不过中国在建立一个替代系统方面也面临自身的障碍。一个重振旗鼓的美国外交政策机构,即使在失去全球霸权地位的情况下,也应该能够对国际秩序产生重大影响。但要想取得成功,美国政府必须认识到,美国的“单极时刻”已经过去,而且不会再回来了。

(编译  杨利红)



* 亚历山大·库利(Alexander Cooley),巴纳德学院(Barnard College)政治学教授兼哥伦比亚大学哈里曼研究所所长。丹尼尔·尼森(Daniel H. Nexon),乔治敦大学政府部和埃德蒙·沃尔什外交学院副教授。原文“How Hegemony Ends-The Unraveling of American Power”刊发在外交事务杂志网站上。

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