经济导刊
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以“一带一路”建设促进国内国际双循环格局的对策思考

温灏 来源: 2020.09.14 14:58:15

 

 

当前,面对百年未有之大变局和疫情冲击下的国际新格局,高质量共建“一带一路”更具复杂性、艰巨性和长期性。在加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局中,凸显了高质量共建“一带一路”的战略价值。

 

构建国内国际双循环格局是应对变局的必然选择

 

当前和“十四五”及未来更长时期,中国的发展面临前所未有的风险与挑战,疫情和经贸形势不确定性逐步增大,亟待构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。从改革开放40多年的发展经验看,坚持扩大对外开放是推动中国经济社会发展的重要驱动力。在经济全球化深入发展的外部环境下,利用两个市场和两种资源,对我国经济快速发展发挥了重要作用。从当前形势及未来长期趋势看,经济全球化遭遇挫折,外需萎缩不振,既是中国问题也是世界问题,不以我们的意志为转移,要做好打持久战的思想准备和对策储备。

面对新形势、新变局,积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局,其内涵就是要充分发挥国内超大规模市场优势,通过繁荣国内经济、畅通国内大循环,进一步提升价值链的主导能力;其外延就是以“一带一路”为抓手,有机嵌入全球产业链、供应链,实现我国产业在全球价值链中的位置前移,带动我国经济发展和世界经济复苏。

 

在全球新格局下凸显“一带一路”战略价值

 

2018年以后,全球化进程放缓,而区域和次区域合作逐步强化,“一带一路”倡议联通了有活力的亚洲与有实力的欧洲。中美贸易摩擦加剧后,中国需要加强开拓美国之外的全球市场,同时欧洲国家需要亚洲大市场,在当前环境下更加凸显“一带一路”战略构想的独特价值。从亚洲看,中美贸易摩擦前,中国企业中低端制造业向东南亚迁移就已经开始并在加速,东南亚作为中国第一大贸易伙伴的趋势将长期化。在中国产业转型过程中,加强与东盟合作关系成为海上丝绸之路的关键点。

 

以重大项目为纽带实现国内国际双循环的策略选择

 

通过“一带一路”重大项目的一体化和国际化开发,充分用好国际国内的“两个市场,两种资源”,打通人民币回流机制的关键环节,有效实现国内国际双循环相互促进。

1.在资源保障上对接周边地区的产业链和供应链。积极发挥亚洲及周边地区发展中国家的资源比较优势,在资源合作中共同推动发展中国家的工业化进程,对冲中美贸易摩擦和营造有利的地缘环境。例如,几内亚西芒杜铁矿项目是中非合作开发的重大资源类项目,项目的成功开发能够加快我国建立稳定的海外铁矿石基地,摆脱我国在铁矿石上的高度依存、价格长期受制于人的局面。该项目也是落实习近平主席在20189月中非合作论坛北京峰会上宣布的对非合作“八大行动”的务实举措。此外,在周边国家推动以民企为主的农业“走出去”,在粮食补贴及配额方面进行优化,建立风险补偿机制,逐步形成1亿吨粮食的海外储备。

2.在合作机制上联合多边机构共同开发建设。拓展开发性金融、国际银团、PPP模式、投资基金、第三方合作等“发展融资工具箱”,构建覆盖沿线国家的投融资促进网络。设立“走出去”与援外结合的对外投资平台公司,增强第三方合作特别是友好国家及企业的合作,促进援外项目与产业项目的相互转换。例如,由国家开发银行、中国进出口银行、丝路基金和世界银行集团下设的国际金融公司(IFC)联合融资支持的巴基斯坦卡洛特水电站项目,按照市场化原则,发挥资金动员优势,在各利益相关方权责分配、融资方式选择、商业风险和融资风险分担等方面采用国际惯例,学习其环保及生物多样性的可持续发展做法,有效满足合作国发展诉求,增强风险控制能力、国际影响力和第三方合作吸引力。

3.在货币使用上以重大项目为平台推动人民币国际化。从实践效果看,“一带一路”建设是以实体经济为基础,形成了中国的生产、产品和贸易的优先次序,然后才体现为人民币进行支付和结算,这就在客观上助推了美元化,新冠疫情发生后这种状态更加突显。对此,需要充分利用新冠疫情防控与经济重启来推动国际合作,立足大宗商品交易、重大项目和产业园区建设融资、货币互换和储备等货币国际化关键环节,统筹建立人民币区域性闭环回流机制。一是以能源、矿产等大宗商品贸易为载体,构建以人民币为计价、支付和结算货币的大宗商品交易市场;二是在重大项目及境外产业园区建设中,引导市场主体扩大融资安排中的人民币规模,持续推动人民币跨境资本运用和结算使用;三是深化货币互换合作,引导互换人民币进入当地授信系统,增加东道国基础设施建设的资金来源;四是鼓励亚洲基础设施投资银行(AIIB)、新开发银行(NDB)将人民币作为主要结算货币;五是通过东盟、上合、金砖国家、亚信及银联体等多双边合作机制,推动更多国家将人民币纳入官方外汇储备,强化人民币国际储备货币地位。

 

加强重大项目境外资产保障机制建设

 

纵观“一带一路”建设全局,我国对海外项目及其所在国的资金、资本、资源等系统性投入大幅增加,与其配套的国家保障机制和利益保护机制尚未健全,存在的中长期风险敞口将威胁我国发展全局,亟需早作谋划、长期布局和妥善安排。

对此,应吸收和借鉴“一带一路”建设七年来的成功经验和深刻教训,结合国内外各方关切,聚焦重大项目在推进实施中暴露出的共性问题。坚定不移地深化对外投融资体制机制改革,有效管控境外投资风险,提高资金使用效率,减少资产损失,增强长期获益能力,为我国“十四五”乃至更长时期的稳定发展提供安全、可持续的金融支持。

1.建立项目分类机制与系统化解决方案。“一带一路”建设是系统性工程,涉及的领域极其庞大,主要政策工具分散在各个职能部门和金融机构,需要聚焦重大项目的系统性谋划,从项目全生命周期入手对项目进行分类,并给予相应的融资安排、担保、风控和运营维护,加强对当地贡献和中国收益等方面的事后评估。如港口、铁路、公路、电网等中长期项目,由于投资金额大、经营周期长,且执行过程中涉及当地及周边国家的地缘、外交、政治、经济、军事等多种因素,需要国家给予政策支持。在投融资方面,配套财政资金、援助资金及开发性融资安排;在绩效考核方面,制定合理的尽职免责和风险补偿政策,降低资金综合成本,强化财务可持续,激发实施主体的积极性,保障项目长期可持续的高质量运作。

2.在经济下行周期增强风险处置能力。“一带一路”建设初期处于全球经济扩张期,中资机构在海外经营风险应对方面经验不足,与国际水平差距较大。目前在经济调整期、冲突期和下行期,更急需补课,提升强化风险化解和处置能力。世界银行等国际组织经历过数次风险周期的教训,在大量违约处置中能够妥善平衡国际规则和双边关系。因此,我们应加强深入研判,长期关注海外经营风险,如地缘冲突、宗教文化、债务可持续,以及全球疫情的长期影响。增强对重点国家债务治理能力,对待债务减免诉求,既要积极回应、统筹考虑,又要分类施策、因国施策。统筹兼顾沿线国家的疫情演变形势、综合防疫能力、双边合作关系、地缘政治局势等因素,坚持底线思维,及时提出阶段性解决方案。鼓励合作国政府采取PPP模式,将主权债务转化为国际投资行为,保持合作国债务处于可承担、可持续水平。

3.建立沿线国家债务治理长期合作机制。从实践经验看,债务承载能力要兼顾债务规模和使用效率、经济周期、金融环境等综合因素,充分考虑发展中国家的发展模式、治理机制和实际国情,坚持适度负债与经济效益并行不悖的原则。全面评估债务本身带动的造血能力和项目建设对经济发展的贡献度,统筹测算对债务可持续性带来的积极影响。一是设计长期有效的债务治理合作模式。重点参照国际货币基金组织(IMF)运作模式,将建立债务治理合作机制纳入“一带一路”多双边合作正式议题,通过防控机制建设减少国别风险敞口。二是确定务实管用的债务治理合作内容。督促合作国对政治、经济、外交、地缘等有重大影响的项目做好评估可研,针对不同情景提出风险防控预案和配套的融资方案。三是协助合作国建立债务风险限额管理体系,整合各类金融机构信息数据,识别、监测成员国的各类债务水平和国别风险敞口。

4.坚持推行“投建营”一体化的深耕模式。疫情之下更加凸显保障中国海外资产的必要性、紧迫性和复杂性,亟待加快适应国际竞争已由价格向投资运营转变的发展格局,对于重大项目合作应进一步增强本土化和长期运营管理意识。中资企业应全面融入当地政治、环境与社会生态圈,做政府责任的分担者和区域经济发展的参与者。务实对接发展中国家的合作诉求,借助援助资金、优惠贷款、商业性贷款结合的国际发展融资支持。全方位提供规划咨询、融资、建设和运营管理等高质量综合服务,有效解决当地政府债务负担加剧、公共服务能力薄弱等发展短板,以此获得更多市场份额和技术开发能力,推动中资企业进入发展全球化、经营属地化、产业一体化的高质量发展阶段。

5.切实推动建立第三方市场合作机制。充分预估疫情对“一带一路”沿线国家在建和筹建项目的综合影响,根据项目延期引发的资金供给、建设进度等风险损失,充分发挥发达国家在投融资、设计、咨询、运营、管理等方面的比较优势,精准制定第三方市场合作的领域与模式。通过“扩大合作空间、让渡市场份额、弥补资金缺口、对冲延误工期”等应急举措,共同为沿线国家提供高质量、可持续的基础设施建设。准确把握疫情带动的应急合作契机,完善第三方市场合作机制,提升合作各方的参与感、获得感和认同感。

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* 温灏,国家开发银行研究院副处长、学术委员会委员,高级经济师。

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