经济导刊
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后扶贫时代贫困治理的挑战和建议

来源: 2021.01.06 10:10:11

 

20201123日,伴随着贵州省最后9个贫困县宣布脱贫出列,至此,我国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽。中国的脱贫攻坚取得了举世瞩目的成就,必将在世界反贫困史上留下浓墨重彩的一笔。作为这场没有硝烟战役的奋斗者之一,中信集团从上世纪90年代起就接受中央的扶贫任务,参与了云南省红河州元阳县和屏边县的脱贫攻坚之战。28年来,中信集团先后委派多名优秀干部到基层挂职开展扶贫工作,在资源投入、产业发展、教育帮扶等多个方面进行了切实有效的指导和帮助。

在各方面的努力下,元阳县和屏边县在2020年先后通过第三方评估检查,顺利实现脱贫摘帽。

中信改革发展研究基金会两次组织了相关专家学者赴元阳县和屏边县的调研活动。第一次是在20174月,当时脱贫攻坚正在如火如荼的进行中,地方脱贫任务非常艰巨,调研组也深刻感受到了脱贫攻坚所面临的巨大挑战:自然条件复杂,社会环境相对封闭;农民思想保守,文化教育水平不高;长期承担固边任务,经济发展相对缓慢。第二次调研是在202011月,经过不懈奋战,两个贫困县按时完成了脱贫攻坚任务,也通过了相关验收考核,正在努力巩固脱贫攻坚成效。时隔三年,回顾元阳县和屏边县的脱贫历程,调研组能明显感受到这场攻坚行动所带来的巨大变化。

 

贫困治理后的变化

 

要致富,先修路。在贫困治理方面,重点抓了基础设施建设。沿着曲折蜿蜒的山路,元阳县和屏边县大都修建了硬化的道路,基本可以实现通车到各个村寨。两个县到昆明的高速公路也正在建设过程中,一旦完成,将会极大地缩短这两个边陲县城到省会的距离,加强与发达地区的沟通,促进地方经济发展。2014年至今,屏边县累计投入农村公路建设资金10.52亿元,完成农村公路建设项目136个,共修建了1300.54公里道路。这些地方山大沟深,地理地貌非常复杂,同样里程的基础设施建设难度和成本远远高于内地,如果没有国家和社会各界的强力支持,很难想象能够取得这样的建设成效。

以元阳县为例,该地区海拔高差有两千多米,有的村寨分布在河谷地带,有的在山上,起伏连绵的哀牢山不仅使得农民日常交通出行非常不便,也给农业生产带来巨大挑战。农田零星分布在山间,由于海拔高差很大,气候变化等造成了作物种植品种和模式的差异。因为山高路陡,农民只能依靠肩挑牛驮进行农业生产,劳动投入很大,但是效率并不高。从景观学的视角来看,举世闻名的哈尼梯田于群山之中勾勒出的田园线条确实是一道美丽风景,但是从农业生产来看,农民在错落有致但琐碎细小的田块中耕作,着实异常艰辛。由于道路不畅,农业生产机械化水平很低,农产品转运非常困难,而在道路等基础设施完善之后,能够在很大程度上缓解这些问题。

在思想观念方面,扶贫攻坚深入人心,农民思想上更加开放,对于外出打工等由排斥态度转为积极选择。从数据上来看,以屏边县的新现镇为例,全镇2.44万人,目前外出务工人口有8000余人;县政府所在地玉屏镇有3.2万人,外出务工人数也超过了7000人。2014年之后,外出务工的人数逐年显著增加。过去农民家庭生活模式基本上以务农为主,受自然条件限制,农业投入和产出不成比例,大多数农民家庭都维持在基本温饱、小康不足的状态。相对封闭的自然环境,客观上也造成了农民思想意识的保守,一方面觉得自身文化水平不高,担心外出务工被骗,另一方面很多人也不愿意被打工所约束。

这种观念上的转变,客观上使得农民家庭的生计模式更加多样,增强了家庭的经济韧性。在改革开放之后,绝大多数东部地区和中西部地区逐渐转变了以农为主的生计模式,依靠务工、经商、务农等获得多样化的收入,实现了家庭发展资源的有效积累。而在深度贫困地区,由于各种外在条件的限制,这一转变过程相对缓慢。脱贫攻坚作为一项国家行动,通过外力的强烈干预,客观上加速了农民思想观念的转变过程。地方政府一方面积极为农民联系外出就业的机会,另一方面也出台了相应的外出就业激励措施。比如规定在外务工累计获得两万元以上工资收入,凭借相关证明,可以获得1500元的补贴;务工收入累计在一到两万之间的,可以获得1300元的补贴等。

地方政府因势利导,积极发展农业经济,地区产业结构较以往有较大改变,一方面是相对高附加值的种植养殖业占比大幅度提升,另一方面是旅游等第三产业成为地方经济发展的突破口。结合地方优势,政府把培育特色产业作为实现农民脱贫致富的重要选择。屏边县从2014年至今投入3.86亿元,发展荔枝、猕猴桃、枇杷等种植,有的已经初步见效。例如屏边县的沿溪村,农户种植荔枝方面已经获得了较为丰厚的收益,少的一年能赚七八万元,多的有几十万元。前几年在政府易地搬迁资金的帮助下,村庄28户农民都住上了两层半的楼房。

产业结构调整是脱贫攻坚中难度最大的一项工作,尽管地方已经涌现出一些目前看前景较好的产业,但是并不意味着产业结构调整到位。主要影响因素有三个方面:一是山区复杂的气候变化为农业产业发展带来较大的不确定性,以2020年为例,屏边县就出现了16次冰雹灾害,荔枝等经济作物经过多年培育终于到了挂果期,但是又遭遇气候灾害,减产严重;二是产业发展受市场供求关系影响,由于近年来各个地方为了脱贫攻坚都在调整产业结构,结果造成产业同质化较高,市场供求相对混乱,失败风险很高;三是引进的农业产业需要经过本土化适应和淘汰阶段,一些理论上可以成功的产业也面临较高的失败风险,尤其是林果业生长周期较长,前期较大的投入并不必然会换取最终的收获。

 

相对贫困治理面临的挑战

 

贫困治理是人类历史发展的永恒主题。尽管在各级政府和社会的共同努力下,治理绝对贫困已经取得了关键性胜利,但是并不意味着彻底解决了贫困问题。调研中发现,贫困治理还面临以下三个方面的挑战:

一是农民思想观念的转变和人力资本的提升需要经历长期的过程。在精准扶贫时期,为了按时完成扶贫任务,一些地方为了追求硬件方面的达标而忽视了思想的引导和变迁过程。对于前者而言,通过各级政府的资源投入就可以解决大部分问题,也容易在短时期内取得显著成效。而后者需要经历相对缓慢的过程,其转变和提升很难一蹴而就。就解决贫困问题的手段而言,显然后者更为重要。边疆地带的深度贫困地区所面临的核心贫困问题是转型性贫困,即贫困的根源在于农民的家庭生计模式和思想文化观念与现代主流社会存在一定差距,造成这种差距的关键原因是发展历程的阶段性不同。因此,这些地区呈现出集中连片的贫困现象,由于致贫原因的复杂性,很难通过针对个体性的贫困问题的措施来解决整体层面的贫困问题,需要通过综合性的治理举措,短期解决贫困表征问题,长期解决思想观念落后和人力资本不足的问题。这些问题的解决需要较长的过程,一方面需要农民通过打工、经商等途径了解和认识市场经济的规则,并学会在市场中独立生存的基本技能;另一方面需要长期发展教育,综合提升人力资本水平。

二是贫困户与非贫困户的悬殊待遇导致基层群众产生一定的情绪。精准扶贫时期,地方政府为了完成扶贫任务,在贫困户帮扶方面倾注了大量的资源和关注度,甚至一些地方出现被帮扶贫困户生活水平远超非贫困户的情况,导致农户之间的不公平。尤其是在经济社会发展相对滞后、农民收入分化不大的地区,不合理的帮扶方式导致农户愿当甚至争当贫困户的情况,甚至有的地方群众滋生了对政府的不满情绪,通过上访、不配合政府其他工作等方式发泄怨气,给基层工作造成一定的难度。因此,在相对贫困时代,贫困治理要避免将贫困户变成“特权户”,在注重对贫困户帮扶的同时,还应该关注贫困边缘户的问题,避免过大的帮扶力度而造成贫困边缘户的相对剥夺感,要注意树立正确的劳动伦理,引导勤劳致富的价值观。

三是村庄集体经济发展面临一定程度的增收困境与债务陷阱。贫困村的集体经济收入是衡量村庄脱贫的关键指标,地方政府为了完成扶贫任务,通过多种政策设计来增加村庄集体经济实力:有的将政府投入村庄的集体经济发展资金入股到企业,与企业达成协议,通过定期收益分红的形式返还给村集体作为集体经济收入;有的将政府投入的光伏发电项目受益权转让给村集体,从而获得政府光伏发电的补贴收益;还有的利用政府产业帮扶资金,以公司+合作社的形式,定期给村集体分红。从表面上看,这些举措能使村集体经济收入呈现持续增长的样态,但是其中某些增长模式是基于行政主导而非市场经济规律,即通过短期内政府与企业的达标合作行为来实现脱贫目的。

由于贫困村集体经济普遍面临空壳化难题,集体经济发展也缺乏必要的资本和人力,依靠村干部经营来获取集体经济收益的方式在个别地区或许可以取得成功,但是并不具有普遍意义。目前集体经济增收的方式还是高度依赖行政力量的强力干预,大多数地区都将政府投入给村庄用来发展集体经济的资金入股企业,村集体获得7%-10%的收益分红,这样高额的回报率,企业短期内或许可以承担,但是很难持续下去。由于企业要承担一定的经营风险,这些投入的资金也面临回本难题。更值得警惕的是,为了完成集体经济增收的任务,相当一部分村庄已经出现了大量的隐性债务,如果无法获得持续增收收益,这些债务会进一步加剧村庄的发展困境。

 

贫困长效治理机制的建议

 

在脱贫攻坚收官之际,一些深度贫困地区需要继续巩固脱贫攻坚的成果。在持续减贫、构建贫困治理的长效机制方面,提出以下建议:

一是重视基层干部的思想意识教育,着力提升地方政府治理能力。贫困治理是一项民心工作,国家为了解决贫困问题,通过政治动员,大量干部下沉到基层参与扶贫实践,锻炼了干部,拉近了干部与群众的距离,这也是践行党的群众路线的重要方式。然而,基层社会的一些现象值得注意,一些人将政府扶贫看作是理所当然,一味吹毛求疵,缺乏对党和国家的认同,反而却对宗教组织给予的小恩小惠感恩戴德;在基层党建方面,不少农村地区都存在党员年龄结构老化和断层等现象,年轻党员缺乏,党员的先锋模范作用不够突出。因此,基层党建和意识形态建设的任务仍然比较艰巨,切实践行群众路线、把民生工作落到实处,刻不容缓。

精准扶贫政策的实践表明,地方政府的治理能力仍然有待提升。从总体上来看,政府的治理能力主要表现在两个方面:一是与群众沟通、带领群众发展的能力,二是政策的理解和执行能力,在深度贫困地区这两种能力都有待加强。精准扶贫时期,大量的干部下乡,在一定程度上缓解了地方治理能力不足的困境,但是从长远来看,如果地方治理能力无法得到有效提升,终究还是很难从根本上解决诸多发展难题,尤其是下一阶段如何实施乡村振兴战略。

二是贫困问题的多维性与复杂性需要系统性的长期治理,需要因地制宜,建立起分类治理机制。边疆深度贫困地区由于其自然条件复杂、贫困面广且程度较深,在地方治理能力相对较弱的背景下,不能一刀切式地用中部地区的考核标准来衡量其贫困治理绩效。在初步解决了绝对贫困问题之后,深度贫困地区应该重点做好防止大规模返贫等工作,持续关注农民家庭生计模式的变化,尤其要改变过去农业劳动投入大但是产出效率不高的生产模式,引导农民家庭合理配置劳动力资源,通过务工、经商、务农等多种途径,实现收入来源的多样化,增加家庭经济韧性。事实上,即便是深度贫困地区,过去也有很多相对富裕或者达到小康生活水平的农户,他们往往都是早期勇敢闯市场的农民,更加懂得利用市场规则来发展家庭经济。深度贫困地区的主要问题是转型性贫困,即大量农民正处于向现代市场经济转型的过程之中,思想上的变化需要一定的时间。同时,还要大力倡导移风易俗,改变那些制约社会发展的陈规陋习。“扶贫先扶智、治贫先治愚”,有的地区由于长期封闭,早婚、赌博、嗜酒等陋习在一定程度上制约了社会发展。政府有责任加强基层工作,密切和群众沟通联系,做好思想工作,摒弃陈规陋习,树立健康向上的文化氛围。

三是妥善谋划脱贫攻坚与乡村振兴战略的衔接,避免重复建设或政策缝隙造成的发展断层问题。乡村振兴战略提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五方面的要求,这与精准扶贫的内核是一脉相承的。例如,产业发展和社会治理都是这两大战略的关键环节,在产业发展方面,要尊重市场规律,审慎调整产业结构,尤其是要避免对同一地区的反复调整;在社会治理方面,提升基层组织的治理能力,选好基层发展的带头人,做好对“小微权力”的监督。乡村振兴战略虽然也是摸着石头过河,缺乏可以直接借鉴的经验,但是经历过脱贫攻坚的探索,仍然有比较多可以吸取的经验和教训。从宏观上看,乡村振兴战略要避免大水漫灌式的项目资源投入方式,伴随着国家治理体系的不断升级,对于各层级间政府行为的监督也会更加严格。因此,地方政府要根据实际情况,采用分类治理的基本原则,精准施策,避免为了政绩而制造浪费资源又不可持续的典型。

(编辑  杨利红)



¨ 本文为江苏省社科基金项目“江苏推进基层治理现代化模式与经验研究”(编号:20ZLA015)的部分成果。

* 刘成良,苏州大学政治与公共管理学院副教授,江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心副研究员。

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