经济导刊
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改革开放的国家治理:坚持方向,混合至上

来源: 2019.11.19 15:09:38

 

 

政治制度和经济制度是多元化关系

我们经常说,中国的经济成就显著,经济改革一往无前、突飞猛进,但是政治改革滞后。如何看待这样的命题?显然这个命题的背后有一一对应的关系,有什么样的经济制度就有什么样的政治制度。从大的历史脉络来看,其实政治制度和经济制度之间的关系非常多元化,比如古希腊、古罗马,他们的经济制度是奴隶制,政治制度是共和制。美国开国的时候是奴隶制,但最终建立的也是共和制。

从案例比较研究来看,20世纪6070年代,中国、美国和前苏联三个国家都曾处于危机当中。今天看来,我们说国家好是相对意义上的——中国和美国度过了危机,前苏联却在危机当中解体了。前苏联解体的原因是什么?为什么政治制度动摇了,这个国家就消失了,这里面涉及到国家权力。国家权力是经济权力、军事权力、文化权力、政治权力四种权力的综合;其中,政治权力是其他权力的结果。

比如,从民国到中华人民共和国,这个政治权力是其他权力博弈的结果。但在现实生活当中,当遇到问题的时候,往往归因于政治上出现问题;如果把结果当原因,很多改革往往就改错了方向。以前苏联为例,在改革中把结果当原因,首先改动政治体制,结果政治制度赖以生存的根基没有了,这个国家就不存在了。

再看美国的历史。美国最初的时候是农奴制或者奴隶制,但现在却是共和制。美国的共和制经历了不同形态的资本主义,包括农业资本主义,工业资本主义到现在的金融资本主义,资本主义制度一直没有改变。因此,无论从大历史到近代史,还是中国、美国、前苏联的比较,我们都可以看到,政治制度和经济制度的关系是非常多元的,并非一一对应的关系。

中国道路体现了政治和经济的关系

如果问经济学家,中国改革开放40年的成就是什么,根源在哪里?经济学家肯定会说出经济改革、对外开放、发展民营经济、市场化等关键词。但是世界上很多发展中国家,他们的市场化程度、对外开放程度、私有化程度都比中国高,为什么发展成这样?答案是,经济的背后还有政治。

我认为,改革开放以来中国国家治理的模式可以归纳为:坚持方向,混合至上。其中,“坚持方向”是从国家治理的政治逻辑上说的。20世纪80年代,邓小平提出四项基本原则时,学界有人对此不理解,认为提出政治原则是对经济改革的约束,称之为“左”。今天回头看,当初改革开放起步时,我们不知道怎么搞改革,也不知道可能会发生什么事。但是从自由化等倾向中,党中央纠正方向,明确提出“不能搞什么”,这就是要坚持四项基本原则。

在这个前提之下,我们再看世界的政治秩序,它是多元的、竞争性的。可以把竞争性的政治秩序分为两大类:一类是资本秩序,一类是民本秩序。

从逻辑上看,资本秩序是非常抽象的类型。市场经济带来社会分化,社会分化是产生多党政治的基础,实现多党政治的方式是代议制民主,但是代议制的结果,其实是保护政治。西北大学教授在研究1981年到2001年美国政治议程的过程时发现,有利于资本集团的动议很容易成为法案政策,但是弱势群体的动议成为法案的可能性的,还不到资本集团的三分之一。由此得出结论:美国不再是一个民主国家,而是一个寡头国家。经过第一波、第二波、第三波民主化,世界上大部分国家包括很多发展中国家纷纷转型为资本秩序。

相比之下,中国的政治秩序是民本秩序。我国实行改革开放也是发展市场经济,市场经济导致社会分化。但是在社会分化的情况下,我们依然坚持了共产党的领导,实现党的领导的方式就是民主政治,它的结果是以人民为中心。当今的世界政治依然是两条道路的世纪之争,中国和美国之争其实就是道路和制度之争,这一点我们回避不了。

如果没有民本秩序,或者没有党的领导,中国转而走向资本秩序,结果会怎样?我大胆假设,中国只不过会成为另一个大的发展中国家,绝不会比其他发展中国家做得更好。

在比较政治研究中,有一些比较有说服力的大数据,比如191150。其中的“1”代表中国的民主集中制和民本秩序,而“9”或者“150”都代表资本秩序。“19”的样本来自10个人口过亿的发展中国家(目前人口过亿的国家有13个,其中3个是工业化国家即日本、俄罗斯和美国),亚洲有6个,非洲有2个,拉美有2个;“1150”的样本表明,发达的新兴国家基本上走向了资本秩序和多党民主,但是没有一个国家因为走向资本秩序而走向发达国家。

从政治上来说,讨论政治和经济到底是什么关系,中国的经验和道路是一条重要的经验。

 

民主集中制体现了“混合至上”

 

从国家治理的政策逻辑上看,我们要坚持问题导向、混合至上。为什么要实现“混合至上”?大历史告诉我们,再好的意识形态,只要绝对化,最后都是一句空话。过去一百年,从放任自由主义到经济大危机,后来罗斯福新政使得凯恩斯主义在西方国家推行,再到1980年至2008年的新自由主义,这些都是我们研究大历史的经验教训。

任何时候,人们的需要在利益上是多层次的,反映在人的观念上,就分为左中右。满足一部分人的利益或迎合一部分人的观念的政治决策,在某些人看来是好的,但是对大多数人来说不一定是好的。在现实当中,也许你听到几乎所有人都在抱怨,但是对某个群体来说,他们看待这些抱怨的结果可能完全不一样。这就是我们过去40年经济发展的基本经验。

研究中国政治学30年来的发展,我得出一条基本经验:不要妄加导向。尤其是知识分子、政府官员和企业家,各人对一些公共问题都可能持有确定的观念或主张,如果按照自己的观念看待现实,可能存在差异。有些政策不符合你的观念,或不符合你的利益,但可能符合另一部分人的观念和利益。

我们根据朱云汉教授做的ABS调查(亚洲民主动态调查)认为,现实当中,中国人的价值观是以自利为诉求,换句话说,中国人更多地要求实质性民主。杜克大学的一位教授说,中国人多数时候是以民主的话语表述民生的诉求。

人的需要如何混合?在某种意义上,我们的民主集中制在政治学理论上可以称为混合。民主和集中,这两个在西方人看来相互对立的东西,在中国人看来是可以混在一起的。两个对立的东西为什么能够相互并存,这对中国人来说并不是问题。

中国改革开放40年来发生的变化很多,不变的东西就是民主集中制。如果说革命时期的民主集中制是1.0版,毛泽东时期的民主集中制是2.0版,改革开放以来的民主集中制就进入了3.0版。民主和集中之间的关系总是在动态调整,这主要体现在以下几个方面:

在民主集中制的宪制结构之下,很多政治关系已经发生了巨大的变化。比如说中央和地方的关系,我们实行单一制或中央集权制:地方的一把手或者副省级以上干部都要中央直接考察和任命。中央和地方的关系表现在经济上则是联邦主义:在城市治理、土地开发等一系列重大问题上,实行权力的分享与共治,并且地方的权力越来越大。

在政治与经济的维度,政府与市场和企业的关系上,我们一方面政府对实际经济生活还保有不少直接管理的功能,比如对经济发展目标的制定和重大投资项目的决策,对国有企业的人事任命,所以国家机构包括发改委、组织部等;另一方面,改革开放以来经济利益集团在政治生活当中的作用越来越大。

在国家与社会的关系上,我国政府对政治、法律、民族、宗教等社团实行严格的管理;同时文化类、经济类等其他社团则实行登记制,现在登记在册的社团已经超过150万个。由此可以看到,在民主集中制的政体之下,我们最重要的政治变量、政治关系和权力关系,其实都在不同程度地和金融资本发生横向联系。

 

“好政治”考验治理能力

 

我们需要重新认识中国政治的变与不变。不变的是我国宪法规定的民主集中制,变的是各个领域的结构性变革。因此,到底什么是政治?我们认为政治可以分为两种,一个是形式上的政治,就是体制和制度;另外一个是实质政治,就是治理能力。

40年前,美国政治学者萨缪尔·亨廷顿说过一句话:国家与国家之间最大的政治差别不是政治形式,而在于国家的统治能力。那个时候他所说的统治能力,今天就叫做治理能力。

我认为,民主政治是回避不了的。但是,民主政治离不开权威和秩序,如果没有秩序,民主政治就会被无理性的民粹势力所俘虏,甚至变成暴力政治。因此,无论是民主还是权威,都离不开法治,法治主义就是一切以法律为准绳。法治既可以约束民主,也可以约束权威,它们之间的动态平衡大概就是我们所说的“好政治”。

                             (编辑  宋斌斌)



* 杨光斌,中国人民大学国际关系学院院长。

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