多边开发银行在全球治理中的作用及启示

内容摘要：通过研究亚洲发展银行贷款分配的影响因素，分析亚行在全球经济治理中的作用。在此基础上，论证亚洲基础设施投资银行创设的必要性，并对其运营定位提出相关政策建议。

关键词：全球经济治理  多边开发银行  亚洲发展银行 亚洲基础设施投资银行

当前，中国参与全球经济治理的愿望和能力都在不断增强。旨在倡导新型全球化的“一带一路”战略，实施重点在于 “五通”，其中资金融通将逐步建立金砖国家新发展银行（简称金砖银行）、亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）和上海合作组织开发银行等新型多边开发银行。这些新型多边开发银行将如何运作？会给世界带来哪些改变？这些问题都会成为国际社会评价和认同中国在全球经济治理中的角色和贡献的重要参考。为此，有必要加强新型多边开发银行研究，对世界银行、亚洲发展银行（简称亚行）等多边开发银行的先行者进行研究，为中国更好地参与全球经济治理提供智力支持，助力全球经济治理体系朝着更加合理的方向发展。

现有多边开发银行有局限性

 以世界银行为代表的多边开发性银行的局限性

由美国设想并主导建立的世界银行、国际货币基金组织及关贸总协定一道作为战后全球经济治理的机制或平台，构成了美国体系的核心，以维护美国霸权下的国际经济体系的开放性和稳定性。尽管上世纪70年代，布雷顿森林体系解体了，但是美元依然是国际储备货币与结算货币，美元也继续着其货币霸权，而布雷顿森林体系的“三大支柱”也作为战后全球经济治理机制的平台继续发挥着作用。上世纪50年代末以来，各大洲也以世界银行为蓝本建立了区域性开发银行。不可否认，以世界银行为代表的多边开发性银行在促进发展中国家经济发展、扶贫济困、稳定世界经济等方面做出了巨大的贡献，在全球经济治理中发挥着重要作用，且已拓展进入气候和环境管理及能源等全球治理领域。然而，由于受到种种因素的制约，现有的多边开发银行在全球经济治理中的作用必然具有局限性。虽然目前多边开发银行的运作模式已较为成熟，但是仍然存在着诸多问题。就世界银行而言，其最主要的问题是治理结构的问题，尤其是投票权的分配问题，并由此导致其在全球经济治理中的局限性。此外，多边开发银行在实际运作中是否会受到主导国利益的影响，能否保持独立性是世人评判开发银行的客观公正性的焦点。

本研究的方法及目标

本文旨在通过实证研究亚行贷款分配的影响因素，来评判亚行在全球经济治理中的作用。以往研究多边开发银行独立性的文献大多基于国际政治的视角，且实证分析都是采用静态面板数据模型。而本文力图在现有基础上做进一步的尝试。首先，拟使用动态面板数据模型开展实证研究。因为多边开发银行本期贷款分配会受到上期的影响，含有动态行为特征，而动态面板模型把被解释变量的滞后期作为解释变量，可以对个体的动态行为进行建模，因此运用动态面板模型刻画多边开发银行的贷款分配行为更为准确；其次，拟聚焦于经济利益，而不仅局限于国际政治视角。本文拟从三个角度来考察亚行贷款分配的影响因素：1）亚行贷款是否具有中立性；2）亚行贷款是否受美日显性利益的影响；3）亚行贷款是否受美日潜在利益的影响。最后，针对亚投行，总结借鉴已有的经验与教训并提出理论建议。

对亚行贷款分配影响因素的计量分析

本文着重分析的是冷战结束之后的亚行贷款分配结构，时间跨度为1995—2010年。选取了孟加拉国、中国、印度、印度尼西亚、哈萨克斯坦、巴基斯坦、菲律宾、斯里兰卡、越南等九国作为研究对象。

所选取的变量可以分为三类。 第一类变量旨在衡量亚行贷款分配是否具有客观中立性，包括：人均GDP、GDP增长率、受援国人口及自然灾害受灾人口占总人口的比重； 第二类变量表示的是美日的显性利益及对外推行的意识形态因素，包括：对美国与日本的贸易额占受援国对外贸易总额的比重以及民主指数；第三类变量既反映美日的潜在利益，也反映受援国的要素禀赋，包括：衡量自然资源禀赋的变量，即初级产品与资源性产品出口额之和占出口总额的比重以及对此进行细分的初级产品出口额占出口总额的比重、资源性产品占出口额的比重；衡量产业结构的变量，即低技术制成品、中等技术制成品、高技术制成品占出口的比重。

 计量分析的几个结论

1.亚行贷款的分配具有一定的中立性。亚行对贷款的分配把国家规模这一客观因素纳入考虑范畴，人口的增长会使受援国获得的贷款增加。另一衡量贷款分配中立性的解释变量GDP增长率也均通过了1%的显著性检验，但其系数为负，也就是说，受援国经济的增长会减少亚行对其的贷款额，同时，一旦受援国经济负增长，即经济陷入困境，则亚行会显著地增加对其经济援助。

2.意识形态并非决定因素。对民主程度的检验显示，尽管不显著，但民主指数的系数为负，即民主程度的提升并不能有助于获取亚行贷款。意味着推进民主并非如美国对外宣称的那样，是美国对外援助的战略目标。

3.对美国的贸易依存度高更容易获得贷款。受援国对外贸易对美国市场依赖程度的上升有助于其获得贷款，换言之，亚行更倾向于把贷款分配给围绕美国市场运转的经济体。而受援国对外贸易中对日本市场依赖程度的上升，对其获取亚行贷款也有正向影响，但并不显著。

4.资源丰富且具备一定加工能力的受援国更容易获得贷款。受援国初级产品出口额占比的上升能否使亚行增加对其贷款尚不能确定。而资源性产品出口占比的上升能有效地增加其获取的贷款额。资源性产品包括：精矿、石油与橡胶制品、水泥、经过切割加工的宝石、木制品、加工食品以及玻璃等。资源型产品的生产要求受援国具备一定的加工制造能力，反映出亚行贷款倾向于分配给自然资源较为丰富并具备一定生产加工能力的国家。

5.产业升级会加大受援国获得贷款的难度。研究无法确定亚行会向产业结构较为低端的国家分配更多的贷款。然而，受援国高技术产品出口占比的上升会使亚行减少对其贷款的分配。换言之，随着产业的升级，受援国获取亚行贷款的难度会有所增加。

日本对外直接投资流向与亚行贷款的比较分析

自然资源无疑是资源贫乏的日本所看重的，而亚洲国家尤其是东南亚国家生产资源性产品的加工制造能力，传统上也有赖于日本对其矿产、能源领域的投资。因此有必要进一步考察日本对外直接投资（OFDI）流向在初级产品与资源性产品行业以及在中高等技术产品行业的分布。

表1日本对外直接投资流向的行业分布

（数据来源：日本贸易振兴机构ttps://www.jetro.go.jp/en/reports/statistics/）

根据表1的数据可以看出，日本OFDI的流向表现出由制造业向非制造业流动的趋向，其中流向金融保险业的日本OFDI在某些年份甚至超过了流向中高等技术产品行业的OFDI。另外，值得关注的是，一般认为，世界银行偏重于受援国法治环境及公共部门治理能力等“软件设施”，相比之下，亚行更注重对域内发展中国家基础设施部门的投入，但是从亚行贷款的部门分配来看，进入21世纪后，亚行贷款也开始向“软件设施”部门倾斜（详见图1）。

图1 2000-2009年亚行贷款的部门分配（数据来源：AidData数据库）

如图1所示，政府与公民社会部门获得了9%的贷款，超过水供应与卫生设施部门所获贷款额，而基础设施建设领域重点之一的能源生产与供应部门所获贷款占比则由20世纪80年代的22%下降至11%。同时，银行与金融服务业所获贷款额的比重较20世纪70与80年代也有所上升，显示出与日本OFDI流向的趋同。当然，亚行对银行业与金融服务部门贷款的增加也体现出其救助性的一面，例如1997至1998年间亚洲金融危机中，流向银行业与金融服务部门的贷款高达54.7亿美元[2]，为这两年间第一大受援部门。可见，近年来，亚行运营受到了世界银行所秉持的发展理念的影响，这势必导致亚行也会面临着与世界银行一样的局限性，以及如何更好满足新兴经济体和发展中国家发展诉求的挑战。

对我国的启示

首先，亚行并未很好地满足亚洲国家发展基础设施建设的融资需求，组建亚投行势在必行，生逢其时。必须要指出的是，亚行对能源生产与供应、水供应与卫生设施等硬件基础设施部门贷款的抽离、对政府管理方面的倾斜，脱离了当前亚洲新兴市场与发展中国家的发展需求。基础设施与制度指标均被纳入由世界经济论坛发布的全球竞争力指数（GCI），其中的制度指标就包括对一国政府管理能力的考察。对比亚洲发达经济体与亚洲主要新兴市场及发展中经济体的GCI与基础设施的分值、排名，可以发现，除新西兰外，亚洲发达经济体的基础设施的质量水平均高于衡量其整体竞争力水平的GCI，而亚洲主要新兴市场与发展中国家的基础设施的质量水平均低于其GCI，也就是说，亚洲发达经济体的竞争力水平受益于高质量的基础设施建设，而亚洲新兴市场与发展中国家的整体竞争力水平则受制于基础设施质量，无法得到进一步地提升。

其次，亚投行与亚行并非单纯竞争关系，而且两者具有很大的互补空间。作为新型开发银行，亚投行、金砖银行与世界银行、亚行等传统开发银行在功能定位上具有很大的互补空间。世界银行、IMF等传统国际金融组织推行华盛顿共识，强调对政府管理等“软件设施”的投入，但实际上，提升政府管理能力也有赖于基础设施建设。国家建构要求政府具备一定的提取资源的能力，政府提取资源的能力则来源于较强的运输能力，而正是铁路、运河、港口等交通基础设施的兴建极大地改善了运输条件，从而加强了政府从贸易、农业中提取资源以进行国家建构的能力。亚投行应当专注于交通运输、信息通讯等基础设施部门，帮助受援国加强国家建构、建立运输通讯网络以及劳动力的转移流动，从而实现亚洲的繁荣与稳定。

再次，亚投行需要在满足国际社会公共需求和实现主导国自身利益诉求之间保持平衡，并不断根据形势变化而调整优化。亚行的贷款往往倾向于分配给较为依赖美日尤其是美国市场的国家，同时自然资源丰富并具备一定生产加工能力的国家也能获取更多贷款，这说明亚行贷款服务于美日市场并具有资源导向性。那么中国是否要效仿美日的做法呢？

最后，尽管成立新型多边开发银行可能会促进我国的商品服务与资本输出，但是如果某种国际制度安排，被发起国或主导国掺杂了过多的本国利益诉求，而难以满足成员国或对象国的公共需要时，这种国际制度安排终将会在制度竞争中走向衰败。必须清醒认识到，一项成功的国际制度安排应该在满足国际社会公共需求和实现主导国自身利益诉求之间保持动态平衡，且需要不断根据形势发展而调整优化。如果我们仅仅把金砖银行、亚投行作为满足我国及其他主导国商品服务与资本输出、服务于地缘政治战略的工具，显然偏离了我们创建新型开发性金融机构的初衷，也不利于其与世界银行、亚行的竞合，从而打破传统霸权国对国际制度的垄断。因此也无法通过我们的参与，促进全球经济治理体系朝着合理化的方向发展。

                                                  （编辑 迟晨光）