经济导刊
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公共服务是政府义务,也是权力——从网约车看政府社会管理职能

张捷 来源:《经济导刊》2017年06期 2017.08.30 16:37:36

 

人们往往把政府提供公共服务作为政府的一项义务来看待。一般的说法就是:我们纳税了,政府就应当为纳税人服务。但权利与义务是相等的,为社会服务同时也意味着管理社会的权利,这是政权权力的来源。如果政府丧失了这项权利,社会管理职能就会旁落。互联网资本的“烧钱补贴”,一时曾让各方面皆大欢喜,这种讨好社会各个阶层的做法其实隐含着一个风险,就是一种对市场的新型垄断方式、甚至取代政府的行业管理职能。“田氏代齐”的典故讲的就是这个道理。  

田氏代齐:大户从提供公共服务到攫取社会管理职能

 

    田氏代齐,也叫“田陈篡齐”。田桓子是齐国大族,公元前545年,取得公族与国人的支持。田桓子之子田乞(田僖子)“对齐国公族凡公子、公孙之无禄者,私分之邑,对国人之贫均孤寡者,私与之粟”——一是贿赂领导人的孩子,二是搞慈善捐助。大斗借出、小斗回收,“齐之民归之如流水”,增加了户口与实力。是谓“公弃其民,而归于田氏”。

    公元前489年,齐景公死,齐国公族国、高二氏立公子荼,田乞逐国、高二氏,另立公子阳生,自立为相。从此田氏掌握齐国国政。前481年,田乞之子田恒(田成子)杀齐简公与诸多公族,另立齐平公,进一步把持政权,同时又“修公行赏”争取民心。前391年,田成子四世孙田和废齐康公,5年后放逐齐康公于海上,自立为国君。同年为周安王册命为齐侯。前379年齐康公死,姜姓齐国绝祀。田氏仍以“齐”作为国号,史称“田齐”。田氏先是靠贿赂壮大实力,然后亮出屠刀篡夺政权,先前得到一点好处的齐国人,最后还是照样被盘剥。

    企业代替政府搞公益活动被很多人认为是好事,但不要忘记其中的问题。今天西方的慈善家们都争抢着进行所谓的捐款,变相提供各种公共服务,但这种慈善的背后隐含着巨大的回报。田氏代齐的故事告诫我们,提供公共服务是政府的权利,不能让渡给资本!西方的慈善,是把本该交给政府提供公共服务的纳税,变成了由资本来提供服务。行善的是资本,维持治安、惩治罪犯等让人不舒服的事情都归政府干,这背后就是资本在幕后统治世界的规则。

    现在,很多本该由政府提供公共服务的权利,到了网络上就大幅让给了资本,这是值得注意的趋势。我们可以用当下流行的“网约车”为例,它的出现,号称是打破利益集团,背后是要打破政府行业管理的权力。随着网约车规模的急剧扩张,服务公众出行的市场,将变成由网约车的经营者进行管理,政府的相关管理部门面临被架空的局面。

 

网约车平台出现的背景和其亏损营销

 

    网约车的成功,上演的就是网络版的“田氏代齐”。数以百亿计的赠送,眼前让公众打车得到了明显实惠,互联网资本进入公共服务领域,通过给公众和相关部门进行利益输送,达到了被各方面接纳的目的,这与当年的田恒子的儿子田乞给齐国国民大斗出、小斗进有何区别?而且还搞了“白马非马”,原来被管理部门禁止的黑车,到了线上就变成了“白车”,还拿“法不禁止皆可为”当挡箭牌。一旦占有的市场达到一定的规模,就向政府施加压力,要求“合法化”。

    网约车进入市场,有一定的背景:当时出租车价格有争议,而且打车不方便。出租车管理部门不能放太多出租车出来,因为城市的道路有限,道路的拥堵迫使很多城市实行限号出行并限制车辆的购买。而一辆出租车对道路资源的占用,相当于20辆私家车!更为关键的是,出租车面临着退出城市主要交通方式的阶段。和国际水平比较,中国出租车服务价格相对低廉,  出租车司机在油价、物价都上涨的时代,收入没有上涨甚至下降,意见也很大;相关管理部门调控出租车价格又面临很大的压力。网约车数以亿计的现金,补贴了乘客又补贴司机,矛盾似乎一下子解决了。然而这种所谓的“各方获益”的局面,背后则是以增加道路占用率为代价,相关管理环节的成本和难度大幅增加,全社会都要为这个看上去美好的模式买单。而且,这种亏损营销是能否可持续下去?亏损营销属于倾销行为,它的属性到底是什么?

    中国的核心城市人均GDP已经迈向2万美元,而在全球范围内的同等发达城市中,怎么可能有只要1-2美元起步的出租车?这个变化的缝隙被敏锐的资本捕捉了。出租车2美元的起步价格不可持续,那么这种营销模式会演变成什么样子?

 

网约车平台出现的垄断

 

互联网资本要竭尽全力掌握社会的话语权,谁阻挡就称其为“既得利益者”。所谓网络“民意”经常被资本所左右, 而网络舆论的影响力是有目共睹的。更值得注意的是,中国的互联网资本大部分是被外国资本控制的。

2016728日,交通运输部等7部委发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,宣布网约车合法,这也是全球第一部国家级的网约车法规。而最早搞Uber的西方国家并没有批准类似的法规。对待不确定的事务,立法一般是保守的,先“让子弹飞一会儿”,看清各种利害关系再立法,因为法律是严谨的和不溯及既往的,一旦立法就不能朝令夕改,而且更改法律可能还要涉及给相关损失方补偿。

网约车刚刚合法化,垄断的端倪就出现了。网约车平台要求,私家车要做网约车要给平台上缴20%的收入,这和他们谴责的出租车公司的“份钱”也相差不远。而且,消费者约车的时候,一旦周围车辆紧张,约车价格立刻变成原来的两三倍甚至更高,约车还要给小费等。现在很多公众已经感受到网约车不再划算了。

    与此同时,经历数月的传闻,全球最大的两家出行平台终于达成了交易。滴滴出行将完成对Uber中国区业务的收购。据接近交易人士透露:合并后公司估值接近350亿美元,其中Uber中国价格接近70亿美元,而滴滴出行保持最近一轮融资后估值,即270-280亿美元。通过这轮合并以后,市场出现了接近95%份额的一家独大,这个比例是其他竞争者无法企及的。

    第三方数据研究机构中国IT研究中心(CNIT-Research)近日发布的《2016Q1中国专车市场研究报告》显示,一季度专车市场整体保持了高速增长,其中滴滴专车以85.3%的订单市场份额居行业之首,Uber、易到用车及神州专车则分别以7.8%3.3%2.9%位列二、三、四位,这四家占全部市场的99.3%。若从市场份额看来,滴滴与Uber中国合并后,将占到中国专车市场的93.1%接近95%,这个规模实际上已经达到其他竞争者无法生存的地步,逐步形成完全垄断网约车市场。

 

网约车平台对公共服务领域的利益侵占

 

    网约车平台最大的价值在于它们将成为互联网上的“出租车管理局”。某家网约车平台曾经声称:“通过大数据的深入挖掘与应用,智能调配体系连接多种交通工具,已经构建了一个世界领先的智能交通云,希望通过与相关公共部门和科研机构合作,为城市的交通体系和城市发展创造更大的社会价值。”这本应是政府应当做的公共职能。对私有企业,政府的公共部门是它的管理者,而不是它的合作者,公共服务本身也是政府的权利、政权的权力。

    对这样的机构,世界普遍的规则是需要政府授予特许经营权,特许经营是需要缴纳高额特许费,同时特许经营的年限也被明确规定,还要纳税和接受政府管理。特许的条件也要公示和限定,同时还要明确限制利润率,不能利润太高。现在对网约车平台来说这些限制都没有,当然可以高估值,这个估值就相当于政府权力的估值,是制度性的套利。

    目前的网约车平台,恰恰将出租车管理部门从前以特许经营的方式给企业的利益无条件地征收了!出租车公司获得出租车的经营资格,是支付了高额对价的。出租公司车企业当年付出高额的投资,这些利益应当得到政府的保护。为了全社会的利益,出租车企业要遵从管理部门的相关规定,比如给车辆司机上保险,对司机进行交通安全的教育和管理,但是网约车并没有展开这样规范细致的管理工作,但公共交通一旦缺乏管理,带来的损失是需要全社会共同承担的。网约车平台享受到了利益,却没有担负起应当承担的社会责任。  

 

网约车平台形成的庞大公众信息数据库缺乏监管

 

    今年6月滴滴官方公布的数据显示,目前已有3亿注册用户,约1500万注册司机,业务涵盖出租车、专车、快车、顺风车、代驾、巴士、试驾等多个领域,日完成订单已突破1400万。这样一个数量级的用户和活跃度,实际上已经掌握了很大一部分中国公民的个人数据。通过信息技术手段,还可以掌握用户的实时位置信息,随时了解用户的行踪。这样一个平台,如果没有得到有效而严格的监管,公民的个人隐私很容易被侵害,这些数据如果被不法分子利用,极有可能给公民带来人身伤害、财产损失。从另一个角度来看,网约车平台所形成的及时、丰富和庞大的数据库,是观察中国公民活动和获取中国人行为习惯、中国社会运行规律的良好来源。这样的企业被国外的资本控制,难道不是一件危险的事情吗?

    我们关注国有资产流失,而国家和社会核心信息的流失泄密,这种公共信息的流失其实更可怕。滴滴与Uber拥有贝莱德、高瓴资本、老虎基金、中国人寿4家共同的投资方。通过资本运作,滴滴出行和Uber全球将相互持有对方股份,公开信息显示,Uber软件在合并以后用户可以在境外约中国境内的车,这意味着双方必然形成深度的信息交换。而且这个合并的估值当中,外国资本是得利的, Uber全球成为公司的最大股东,起码已经是利益最大一方了,而在滴滴新的融资当中,投资方包括苹果公司、中国人寿、阿里巴巴、蚂蚁金服及腾讯、软银等,滴滴也因此成为唯一一家腾讯、阿里巴巴和百度共同投资的企业。在这个平台之上,互联网资本成为一个联合体,各种网络巨头利益均沾,可以说,这个网约车平台背后就是互联网资本控制,如果平台的实际运营和利益核心是外国资本,那么境外机构利用这些信息就会更加便利,这会对我们的国家安全构成怎样的威胁,值得我们警惕。

    而且还有一点更值得关注,中国的网约平台是实名制的,用户提供给网络平台的是实名身份,而美国等西方国家网络通常是匿名的。在实名的情况下,中国人所有的个人信息与线下身份对应,公民的隐私是完全透明的,大数据还可以存储很长时间,这样的数据如果被那些妄图破坏中国稳定发展的不法分子所利用,后果将不堪设想。

    基于网约车平台所拥有的力量以及互联网媒体左右舆论的实力,政府出台的管理细则和种种对网约车平台的限制,遭到了互联网和网约车企业不同程度地指责,扭曲夸大管理细则的后果。网约车平台俨然一副行业管理者的姿态,觊觎应当由政府承担起来的公共服务权限及相应的管理权力。

    而网约车只不过是一个开始和案例,相类似的互联网平台还有很多,包括丑闻不断的P2P平台网络金融。而互联网的社交媒体平台,已经成为虚拟世界的广场政治中心,在舆论领域掀起的波澜更是令人担忧。再有互联网商业交易的实体,一度出现不让政府干预、不注册、不纳税的现象,工商局的企业法人公共信用服务,税务局税收权力等等,都变成互联网企业的事了。不少企业的管理职能通过“互联网+”让渡给了互联网资本,政府提供的社会公共服务,变成由资本在网络虚拟空间提供。这种互联网管理权限的泛滥,已经超越了互联网经济的范畴,逐渐侵入到政府职能。

    推特和脸书让世人看到了它们改变世界的力量,从中东国家2011年以来的社会动乱,特别是土耳其政变中新媒体发挥了多么重要的作用。我们限制西方的社交网站进入中国是为了安全,但类似网约车平台的领域又该怎么办?Uber这样的企业可以全球畅通无阻,中国社会的核心信息被互联网企业和平台所掌握,难道不是值得警惕的事情?与此同时,网约车平台也正在通过不断给每个用户推送信息,形成强大的舆论覆盖能力,并且可以跟踪用户的位置信息。

我们的决策者除了应当关注互联网创新所带来的经济利益,更要关注政府的公共服务职能与权利在新的经济形势下所面临的挑战与问题,规范互联网企业的数据管理与规范经营,警惕各种敌对势力利用互联网的力量对政府的公共管理和权力产生侵害。

(编辑  杨利红)



* 张捷,律师、中信改革发展研究院研究员。

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