经济导刊
分享:

持续推进国有企业与市场经济的深度融合

彭华岗 来源:本刊编辑部 2018.03.15 12:52:52

 

   

党的十八届三中全会决议指出,“总体上国有企业已经和市场经济相融合”,这是对改革开放三十多年的一个总结。同时这也意味着,在一些具体方面,国有企业和市场经济的融合还存在一些问题,未来的改革还要下功夫。

今年是改革开放40年。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择,党和人民事业大踏步赶上时代的“法宝”。国有企业40年的改革主要做了一件事,就是让企业和市场经济更好地融合,这也是国企改革的最终目的。让国有企业成为真正的市场主体,这是一个艰难的、甚至可以说是痛苦的过程。党的十八大以来,在总结改革开放经验的基础上,做出了全面深化改革的重大部署,国企改革在新时代进一步深化,概括国有企业改革的历史脉络和未来途径,主要包括三大变革、三大原则和五个层面的改革。

 

国有企业管理体制的三大变革

第一是国有企业制度的变革。十四届三中全会提出,国企改革的目的是建立和完善现代企业制度,即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。党的十八届三中全会后,2015年发布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》及配套文件(1+N),坚持了这一基本改革目标。

国有企业过去叫国营企业,即国家对企业有经营管理权;后改称国有企业。国有企业包括国有独资企业和国有控股企业。我们的《国资法》等文件也使用“国家出资企业”的名称。

从企业存在的形态看,过去按照《中华人民共和国全民工业企业法》登记注册的企业,是完全的国有企业体制的概念,《公司法》颁布后改为公司制。2017年,按照中央和国务院的要求,中央企业集团的公司制改革全部完成,基本上都进行了注册登记。原来还有3000多户一级子企业没有改制,目前已有2000多户已经改制,还剩下约1000户企业,有的要退出,有的要重组。这是推进改革过程中的一个历史性的重大突破。 

公司制改革进一步深入就是股份制。党的十五大决议中说,“股份制是公有制的主要实现形式和进一步的发展”。现在中央企业的资产60%以上已经上市,优质资产都在市场上,企业的收入和利润都在上市公司。

再进一步是推进混合所有制改革。十八届三中全会决议说,“混合所有制是基本经济制度的重要实现形式”。十四届三中全会首次提出国企改革的方向是建立现代企业制度,这些年国有企业的所有制改革是持续推进的。十八大之后,总书记在多次讲话中指出,建立中国特色的国有企业制度,坚持现代企业制度,改革的方向必须一以贯之;坚持党对国有企业的领导是我们重要的原则,也必须一以贯之。

企业制度变革也带来企业治理机制的变革。我们过去讲“党委领导下的厂长负责制”,现在则强调“有效制衡”。总书记讲,要加快建立权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。这是企业制度的重大变革。

第二是管理体制的变革。这些年改革一直在推进政企分开,从过去政府直接经营企业,然后把直接经营企业的部门撤销,直到组建国资委。国资委不是政府的公共管理部门,是代表政府履行出资人职责。过去政府管理部门一方面制订公共政策,另一方面还管着企业,对市场不公平,所以成立国资委是一个重大变革。十八届三中全会决议强调“以管资本为主”,十九大决议强调以“管资本为主,改革授权经营体制”,其方向就是给企业更多的自主权。

第三是经营机制的变革。上世纪90年代,国企改革重点推行“砸三铁”,三年脱困时期实行国企员工下岗分流再就业,整个过程都是为使企业内部的经营机制更加适应市场经济的要求,符合市场竞争的需要。包括工资总额的管理,实际上都是内部的经营机制。这几年的改革涉及国有企业机制的诸多方面,在市场化方面大大地往前走了一步。

国有企业改革的三大原则

在推进国有企业与市场经济的深度融合中,有三大原则必须坚持。

第一个原则,坚持和完善基本经济制度。国资委刚成立时,很多人说,国资委什么时候把自己撤销了,改革任务就完成了。而中央的精神一直很明确:国企改革必须坚持基本经济制度,要毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地支持引导非公有制经济发展;要坚持公有制主体地位,发挥国有经济的主导作用。这是必须把握的根本要求。

习近平总书记的多次讲话都强调了国有企业的重要地位和作用。20161010日,习近平同志在国有企业党建工作会上再次全面阐述了国有企业的地位和作用。他多次讲,改革不是把国有企业改小了、改弱了、改没了,而是要做强做优做大。在十九大进一步提出做强做优做大国有经济,更加强调管资本的内容。

第二个原则,坚持社会主义市场经济的改革方向。国有企业不是在一个封闭的市场中运作,而是面向开放的市场,面向国际大型跨国公司的竞争。在国内,多种所有制经济的企业都在一个市场环境里,如果不是市场化的运作,企业就不可能生存,基本经济制度也坚持不了。国有企业的改革好比进入了一个快车道,两边的护栏,一边是基本经济制度,一边是市场化的方向,如果走出了这个护栏就可能走上斜路。我们不能再用行政化的思维来理解改革,而要用市场化的思维、市场化的方式、市场化的措施、市场化的手段来推进国有企业改革。

第三个原则,必须坚持党对国有企业的领导。这是深化国企改革必须坚守的政治原则。东西南北中,党是领导一切的。

 

奋力推进新时代国有企业改革向纵深发展

十八届三中全会后,国务院成立了国有企业改革领导小组。国企改革领导小组研究制定了“1+N”文件,由中央深改领导小组讨论定稿。国企改革的政策已经明确,关键是企业怎样推进管理体制和治理体系的改革。

党的十九大对深化国有企业改革做出了重大战略部署:“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。”这为我们各项工作指明了方向,提出了根本的遵循。要准确把握其中的科学内涵,必须坚持用联系的观点、发展的观点、全面的观点,同十九大报告阐述的一系列重大判断、重大理论、重大部署结合起来,同习近平总书记关于国企改革的一系列重要论述结合起来。

进入中国特色社会主义新时代,深化国有企业改革要有新作为。改革必须坚持“三个有利于”标准:有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能,打造具有全球竞争力的世界一流企业,更好地推进国有企业和市场经济融合。下一步工作,要从体制、机制、结构、监督、党建五个层面来展开。  

完善体制

完善国企管理体制的核心是处理好政府和市场的关系,将国有企业打造成为真正独立的市场主体。主要做好两件事:

一是要以管资本为主,深入推进国资监管机构的职能转变。国资监管机构要有效行使对国有企业的监管,必须明确自己是代表政府履行出资人职责,也就是行使股东的职责,而不能把企业的什么事都管起来。所以,以管资本为主转变职能,首先要科学界定自己的职责边界。国资委制定了“权力清单”和“责任清单”两份文件,界定了国资委的职权范围(即将下发)。概括地说,制订这个清单实现了“一个转变,两个清单,三个归位,四个重点”。即:从管企业为主向管资本为主转变。制定了权力清单和责任清单,明确了国资委的职责。所谓“三个归位”,就是依法将应由企业自主经营决策的事项归位于企业;将原延伸到二级子公司的管理事项原则上归位于一级企业(一些具有战略意义的重点企业除外);将配合承担公共管理的职能归位于相关政府部门和单位。所谓“四个重点”,就是重点是管好国有资本的投向,规划资本的运作,提高资本回报,维护资本安全。

二是改革国有资本授权经营体制。根据十九大精神和经济工作会议的部署,要选择更多的企业进行国有资本投资公司和国有资本运营公司的试点。改革国有资本授权经营体制,一方面要推动经营性国有资产的集中统一监管,另一方面,改组和组建国有资本投资运营公司要科学界定国资委与投资运营公司的权责边界。在“两个清单”的基础上,未来国资委会面对不同类别的企业:一种是直接监管的企业,其中分为商业一类、商业二类和公益类;另一类是国有资本运营公司和国有资本投资公司,以及一些必要的产业集团,还有一些股权多元化的混合类企业。适应这几种企业的特点需要不同的管理方式,有必要进一步具体界定。

国有资本投资公司和国有资本运营公司相当于金融类公司,它是一个资本平台。通过这个平台调整结构,国有资本在不同经济领域有进有退。国有资本投资公司注重于资本运作,但在资本运作过程中,也要把重要产业做好,这是和国有资本运营公司的不同之处。所谓产业使命,就是国有资本要在关系国计民生和经济命脉的关键产业和领域,负有振兴产业、把企业做强做优做大的责任。但这不意味着投资公司要直接运作产业,而是从资本运作的角度推动产业发展,而产业集团公司则要一心一意做好产业发展。按照上述不同的模式,国资委要有不同的管理办法。

转换企业治理机制和经营机制

国有企业要加快建立有效制衡的公司治理机制和灵活高效的市场化经营机制,不断增强企业的活力,习总书记曾专门讲到这个问题。其中包括几方面的重要工作,国资委正在积极推进。一些试点方案经过各方面专家仔细论证,经国企改革领导小组讨论通过后付诸实行。

(一)在全面完成公司制改革的基础上,积极推进股份制改革。2017年我们在公司制改革方面实现了重大突破,今后要选择有条件的集团公司推进股份制多元化改革。

(二)以混合所有制改革为突破口,通过引入各类所有制资本,促进国有企业完善公司治理机制,增强国有资本的流动性,放大国有资本功能。现在由发改委和国资委共同牵头,推进重点领域的混合所有制改革。但要很快全面实行“混合”则是不可能的,因为这是企业的市场化行为,首先合作各方要有参股的意愿。有的企业已经做了混合所有制方案、联络了若干投资人,但因为自己集团下各种资产良莠不齐,而社会资本只愿意选择优质资产入股,这样就谈不下来。所以我们要按照中央文件的规定,成熟一家改一家,不搞拉郎配、不搞一刀切、不设时间表,按照这个精神进行工作。目前中央企业混合所有制的数量已经占到68.9%,但这些企业普遍存在“一股独大”现象;上市公司的内部运营机制还没有真正按照混合所有制的机制来办。所以混合所有制改革还有进一步深化的问题。

(三)以董事会建设为核心,进一步推动企业治理机制的完善。公司制改革后要按照公司法办事,要建立董事会。(201522号文件强调,要求外部董事占多数,要求落实和维护董事会依法决定重大事项、选人用人和薪酬分配等权力。中央要求,法无授权任何政府机构和部门都不得干预。但是实际上,内部治理机制的完善不是那么容易,要逐步推进。

去年中央发布了《关于落实董事会职权试点的意见》,文件要求落实董事会几项权力:

1)董事会对企业中长期发展的决策权(投资权)。现行政策强调国有企业必须突出主业,但很多企业有意见:如果上级把投资权卡死,不利于企业投资发展有市场前景的新产业。未来将采取区别对待的办法:产业公司要更好地突出主业,而国有资产投资公司和资产运营公司、或者落实了董事会职权的公司,允许它在主业之外再选择一到两个产业进行培育,视同主业进行监管。国资委对主业投资和非主业投资的监管有区别,对企业投向主业的投资基本放开,但对非主业的投资如果超过一定比例,我们就有责任过问和检查。

2)董事会对经理层成员的选聘权。去年国资委在新兴际华做了改革试点,今年还要进一步拓展试点范围。改革试点内容是:改变由国资委直接给企业下文同意某人当总经理、再由董事会聘任的做法。新办法是:先由国资委党委研究确定7名总经理人选,7个待定人选可以由董事会推荐,或企业党委推荐,或国资委党委推荐。国资委党委开会不是研究“谁行”,而是研究“谁不行”。如果经过研究7个候选人都有资格,就把这7人提交给董事会提名委员会,由董事会提名委员和企业党委联合考察,然后推荐给董事会,由董事会决定聘任,并报国资委备案。下一步的改革方向,是经理层任期制契约化,契约化约束也就是符合市场要求的机制。

可能有人会提出问题:我们一直强调党的领导,强调党管干部。如果经理层成员的任命也是董事会说了算,“党管干部”的原则怎么体现?对此习总书记讲得很清楚:董事会选聘经理层,并不意味着党组织当甩手掌柜的,党组织的工作是:确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选。新兴际华的试点,就是采取这样的思路。

在一定环境下,有些看起来是矛盾的东西,实际上是能够统一的。比如新加坡淡马锡的管理模式,假如关于总经理人选和下面控股公司意见不一致怎么办?实际上是一个双方沟通或博弈的过程。根据企业章程,总经理应该是公司董事会定,但如果矛盾无法解决,淡马锡作为大股东有权解散董事会。所以问题总是能解决的。

3)董事会对经理层成员的业绩考核权。

4)董事会对经理层成员薪酬管理权,经理层薪酬由董事会决定。

5)董事会对职工工资的分配管理权。

      6)董事会对企业重大财务事项的管理权。原来国资委对企业重大财务事项有管理权,有责任把关。如果董事会机制完善了,国资委应该放权。

目前在中央企业进行落实董事会职权的试点,主要就是依据这一精神进行的,要根据试点效果,逐步推广执行。

过去很多人说,国企体制本身决定了国有企业搞不好,据说原因是国有企业是“拿别人的钱办别人的事”,所以效率最低。这种说法并不符合今天的实际情况。随着现代企业制度的发展,委托代理关系非常普遍,不可能都是“拿自己的钱办自己的事”。问题在于要设计一种机制,让 “拿别人的钱办别人的事”同样有高效率。这已经有很多成功先例,包括国有企业的成功案例,所以拿这个理由作为普遍命题是不成立的。

还有一种说法,说国有企业是预算软约束,干好干坏一个样,所以不可能有效率。这里的关键在于激励约束机制。现在国资委每年和企业签订业绩考核合同和责任书,企业间进行评级,这样情况好得多。但其中存在的问题是,国资委面对的企业处于不同地域、不同行业,情况差别很大,很难精准确定考核指标,这样考核不容易真正实现刚性约束。但董事会行使职权后情况就不一样了,由董事会给经理层确定其经营目标,通过考核进行刚性约束,这也能够使得经理层的任期制实现契约化。

(四)以三项制度改革为重点,推进经理层的任期制契约化管理。去年在国有企业改革交流会上,马凯副总理讲到企业内部机制的转换时说,经理层任期制的契约化,是企业三项制度(领导职位,工资,就业)改革和机制转换的“牛鼻子”,这一条做好了,企业内部的管理机制自然就能搞好。如果当领导的“干好干坏一个样”,职工凭什么能进能出?

例如新兴际华,集团层董事会带头实行干部岗位和报酬机制改革,下面所有二级公司就都把董事会建好了。经理层的聘任权完全由董事会行使,实行契约化管理。新兴际华下属新兴铸管的董事长说:“我们可以跟最好的民营企业比成本,跟最好的国有企业比品牌、比市场。”新兴际华的工资水平比一般民营企业高30%,所以企业的人员很稳定。东北一重把新兴际华的这套管理办法用到自己企业上,给企业带来巨大的变化,我每次去感觉都不一样。我到车间和职工座谈,职工说,我们的检修工段原来是5个工段196人,这次改革把5个工段合并成一个,精简到63人,活比以前要多得多,但个人的收入分配相应也都跟上来了,职工反映很好。在东北能推行这样的改革很不容易。

三项制度改革还有一个重要问题,就是职工身份问题。(201522号文件强调指出,要“以合同管理为基础,以岗位管理为核心”,这两句话很重要。有人问,如果企业改制改成民营企业,国有企业的身份还有没有?现在有了劳动合同法,劳动者跟企业签订了劳动合同,就是企业的职工,而不是跟企业背后的老板签的合同。只要企业在,合同就有效。

企业领导人如果是组织任命的,那么他的身份是不同的,因为他是国家派到企业来的。但企业和领导人之间也是有合同的。

我们在一重搞了“双合同”试点:一个合同是个人和企业的劳动合同,证明你这个企业职工的身份;另一个合同是岗位合同,如果你在这个岗位干不好被淘汰,企业可以给你培训后再换一个岗位,如果第二个岗位还没干好,两次岗位合同淘汰后,就解除劳动合同。对国有企业来说这是个大事。很多老总说,企业减掉三分之二职工同样能够干好,但这个三分之二不能随便减,所以还是要靠发展来逐步解决这些问题,

优化结构

所谓优化结构就是“四个一批”:巩固加强一批,创新发展一批,重组整合一批,清理退出一批。去年一年,国资委下属5万多户的法人单位(包括各集团下属一级、二级、三级企业),通过重组和去产能,共压减法人单位8000多户。当然因为企业在发展,法人单位有减也有增。总的来说,我们希望把边边角角的企业,该压的就压下来,另外把管理层级该缩短的关掉。这方面的改革也在积极推进。

强化监督

中央对强化国有企业的监督非常重视,改革措施也一直在推进。首先是企业内部监督要有一个完整的体系,这两年企业内部监督工作做得更扎实了。其次是强化出资人监督,但5万多个企业,要想事无巨细都能够监督到位是不可能的,重点是监督企业的监督体系以及它的有效性。关于海外监督,企业自己有监督机制,海外资产还要受当地国家的法律和有关机构的监督。比方我们在美国的企业,适用的是美国的法律。我们的监事会到那里去视察可以,但中国政府派人去监督就有问题了。当然,我们有一系列加强监督的措施。有人说我们几万亿的海外资产无人监督,这个话是不负责任的。

加强党的建设

国有企业能不能搞好,一个坚强有力的领导班子,一支高素质的干部队伍和有组织的职工队伍非常重要。一方面是党对国有企业的领导,体现党的领导作用,党对国有企业的领导和公司现代企业制度怎样更好地结合;另一方面是发挥好企业基层党组织的战斗堡垒作用,建设好企业领导班子,凝聚职工群众,加强党风廉政建设,推动各项任务落实。我们各个企业在这方面都有比较好的探索,目前各企业还在逐步总结经验,不断完善中。

(编辑  苏歌)



* 彭华岗,国务院国有资产监督管理委员会副秘书长。此文根据作者在2018120日中信改革发展研究基金会召开的“国有企业改革与发展研究课题”研讨会上的发言摘编。

相关阅读

热门话题

关注医改,没有健康哪有小康

2009年启动的新一轮医疗改革,明确医改的目的是维护人民健康权益,要建立覆盖城乡居民的基本医...

查看更多

新常态下装备制造业路在何方

2015年4月22日,由中信改革发展研究基金会牵头,邀请行业内部分重点企业领导人和管理部门&...

查看更多

>

2022年03期

总期号:275期

2022年02期

总期号:274期

2022年01期

总期号:273期