国有企业分类改革实践与展望

国有企业的功能界定与分类监管，是新形势下深化国有企业改革的逻辑起点和首要任务，是因企施策、分类推进改革的基本前提和重要依据。党的十八届三中全会提出深化国有企业改革重大任务以来，中央企业和地方国资委普遍以分类作为推进国有企业改革的切入点，进行了有益探索。

分类推进国有企业改革的进展

准确界定国有企业功能并实施分类改革管理，是深化国资国企改革的重要举措。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“准确界定不同国有企业功能”。2015年9月，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称《指导意见》）中，对不同类别国有企业如何差异化推进改革、调整股权结构、完善考核等提出了明确的方向性要求。2015年12月，国资委、财政部、发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号），对商业类和公益类国有企业提出不同的改革、发展、考核、监管方案，开启了国有企业分类改革的大幕。

各地国资委按照《指导意见》有关要求，结合地方特点和企业实际，准确界定不同国有企业功能，划分所监管一级企业功能类别，纷纷出台监管企业分类的实施意见，逐步探索开展分类发展、分类考核、分类监管工作，着力提高国有企业改革发展的针对性、国资监管的有效性、考核评价的科学性，更好地发挥各类国有企业在经济社会发展中的功能作用。

从分类具体情况看，中央企业集团层面的功能界定与分类工作已基本完成。中央企业被划分为商业一类企业、商业二类企业和公益类企业。随着集团层面功能分类的尘埃落地，中央企业正全面启动对所属子企业的功能界定和分类工作，逐层明确各级子企业功能类别。各地国资委所监管国有一级企业也基本完成功能界定和分类工作。各地在落实国企分类改革时，基本是在商业类和公益类两个类别的基础上，结合自身发展阶段和地方特点，对所属国有企业进行功能分类，方法主要有“三分法”“两分法”，以及在“两分法”上作进一步细分（见表1）。

表1：各地国有企业分类情况[1]

国有企业分类改革的实践特点

从中央企业和地方国资委对国有企业功能界定与分类的方法来看，主要呈现“五大共同点”：一是明确国有企业功能界定与分类原则，体现出资人的战略意图和现阶段企业改革特点。二是清晰国有企业分类的职责边界，国资委和国有企业各司其职，共同推进分类工作。三是遵循定性与定量相结合的分类方法，确保分类工作科学有效。四是明确分类结果运用的重点与方向，提高国有企业改革发展的针对性、考核评价的科学性和监督管理的精准性。五是建立企业功能界定与类别动态调整机制，确保国有企业改革发展始终符合经济社会发展和国家战略需要，这也是本轮分类推进国有企业改革最大的特点。

从中央企业和地方国资委分类推进国有企业改革的实践来看，主要呈现出分类改革引向深入、分类发展构建优势、分类考核注重导向、分类监管突出重点等四方面经验。

一是分类改革引向深入。准确界定不同企业功能并科学分类，是深化国有企业改革的重要前置性工作。分类改革主要是以清晰界定企业功能与类别为前提，根据不同类型企业特点，有针对性地推进完善现代企业制度、发展混合所有制经济等重要改革举措的落地，将改革引向深入。从中央企业看，国务院国资委不断完善配套文件，夯实建章立制基础，为分类改革发展提供政策依据。2016年8月，国务院国资委联合财政部、证监会共同印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革［2016］133号），按文件要求，国务院国资委在主业处于充分竞争行业和领域的商业类的中央企业所属子企业中，选取10户企业开展首批员工持股试点。2016年12月国务院国资委印发《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》（国资发产权［2016］295号），明确了中央企业实施混合所有制改革的操作流程、方案制定等有关工作要求。截至2017年底，超过2/3的中央企业及其所属企业引进各类社会资本实现了混合所有制。其中，商业一类企业混合程度最高，混合所有制企业户数占比达73.6%；商业二类企业中混合所有制企业户数占比达62.6%；公益类企业中混合所有制企业户数占比31.1%。[2] 从地方看，各地纷纷出台系列改革配套方案，分类推进国有企业改革。北京根据不同功能定位的企业，综合考量业务特点、企业目标、企业运营、考核指标等，进一步推进对市属企业的分类定责、分类配备不同功能特征的董事会、分类考核等改革措施，引导企业按照不同目标发展。广东对准公共性企业和竞争性企业分别给出明确的改革路径。准公共性企业，积极探索政府购买服务、约定回报、“项目+资源”等综合开发模式，引入社会资本参与重大基础设施项目投资、建设和运营，实现准公共项目资金投入多元化。竞争性企业，采取改制上市、引进非国有资本、管理层和员工持股等多种途径与社会资本混合交叉持股，其中，对科技型企业，鼓励探索管理层和员工以现金、技术、虚拟股权等方式持股。广东已在省属二、三级企业中，择优选取50家企业开展体制机制改革创新试点，重点通过改制上市、引入战略投资者和国企发展基金、探索员工持股等方式，开展混合所有制改革。

二是分类发展构建优势。我国国有企业由于历史和现实原因，承担着多重责任和使命。对国有企业进行功能界定与分类，区分不同企业在国家经济社会发展中的功能定位，明确不同企业的战略定位和发展目标，形成差异化发展路径，有助于增强国有企业的发展活力与动力。从中央企业看，根据不同功能定位，分类实施主业优化管理，推进中央企业之间的资源整合，推动国有资本向具有核心竞争力的优势企业集中，进一步增强在相关领域的影响力和带动力。2016年至2017年，完成了7对15家中央企业重组。同时，探索中央企业结构调整新路径，推动中粮集团、国投集团、中国诚通等10家具备条件的企业改组，组建国有资本投资运营公司，提高国有资本运营效率，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。从地方看，各地根据所监管国有企业的产业特征、行业特点、股权结构和发展阶段，促进分类发展，推动企业强强联合，打造资产运营平台公司，优化国有资本布局结构。天津加大竞争类企业重组，培育金融龙头企业；围绕提升城市能级和服务民生能力，加快公共服务类企业整合；围绕服务实体经济和完善城市基础设施，吸收社会资本，做实做强功能类企业。目前，天津超过51%的市属国有资产集中在平台公司。上海推进上海国盛和上海国际等18家国有上市公司资产重组，提出到2020年80%以上的国有资本集中到战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。北京围绕首都功能优化布局，提出到2020年80%以上的国有资本集中到公共服务、基础设施建设、前瞻性战略性产业等领域，目前44.5%的市属国有资产集中在14家平台公司。

三是分类考核注重导向。对各类企业实施分类考核，有利于进一步促使企业有针对性地发展，从整体上增强国有经济的质量和效率。从中央企业看，根据不同功能定位，实施更加精准有效的分类考核，积极探索分类激励机制。2016年8月24日，国务院国资委、财政部印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》（国资发综合〔2016〕252号），明确了不同类型国有企业的经营责任，按照企业的功能和业务特点确定了差异化考核导向和内容。同年12月，国资委印发《中央企业负责人经营业绩考核办法》（国资委令第33号），明确提出对中央企业实施分类考核，差异化设置不同类别中央企业的考核指标及其权重，强化不同功能定位中央企业政策导向。研究探索中央企业工资总额分类管理，开展中央企业工资总额备案制试点工作，并积极配合人社部牵头组织的市场化选聘经理层和职业经理人员薪酬差异化试点工作。从地方看，各地普遍对竞争类企业重点考核股东价值、主业发展、持续能力；功能类企业以完成战略任务或重大专项任务为主要目标；公共服务类企业以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标。北京于2016年实现分类考核全覆盖，初步形成“一企一策”的考核工作体系。上海制定11个涉及功能分类配套文件，进一步提高监管的针对性。广东对竞争性企业和准公共性企业设计收益率等经济效益指标，在基数工资与效益工资占比、效益联动指标选择以及调节指标设定等方面，有针对地构建体现企业经营性质特点的工资效益联动机制，将子企业的工资总额管理职能下放给省属企业总部，子企业工资总额管理逐步向事后备案过渡。重庆对商业一类市属国有重点企业，重点考核经营业绩、保值增值和市场竞争能力；对商业二类市属国有重点企业，合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对国民经济运行、发展前瞻性和战略性产业以及完成特殊任务情况的考核；对公益类市属国有重点企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、运营效率和保障能力，考核中引入社会评价机制。同时还对所属不同功能的企业，确定不同的绩效年薪调节系数，参与市场竞争程度高的企业，其负责人薪酬高于参与市场竞争程度低的企业。

四是分类监管突出重点。分类监管是一项长期持续性工作。明确国有企业功能定位，对不同类别企业关键业务有针对性地实施监管，有利于提高国有资产监管的有效性。从中央企业看，根据企业不同功能类别和特点，“一企一策”落实监管目标和责任，促进中央企业经济效益和社会效益有机统一。从地方看，上海先后出台10份分类改革监管配套文件，包括监管内容、跨类业务认定、法人治理建设、任期制契约化管理、经营业绩考核、发展混合所有制经济、国资经营预算、企业信息披露以及市国资委履职清单等相关政策，充分体现企业的不同功能。天津按照不同国有企业功能类别实施差异化管理，对竞争类企业重点关注经营绩效指标和主业持续发展能力，对公共服务类企业重点关注安全、产品品质、成本控制和服务质量，对功能类企业重点关注融资能力和风险控制。重庆对商业一类市属国有重点企业，重点加强对集团层面的监管，落实和维护董事会、监事会权利，积极推行职业经理人制度；对商业二类市属国有重点企业，重点加强对国有资本布局的监管；对公益类市属国有重点企业，着重监管其提供公共产品、公共服务的质量和效率。

国有企业分类改革的预期和展望

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”要全面深入贯彻落实党的十九大精神，完善各类国有资产管理体制，离不开科学合理的功能定位和分类。可以预见，国有企业功能界定与分类工作将继续走向深入，针对不同类别国有企业，深化重点领域和关键环节改革发展，并在改革、发展、监管和考核等方面继续采取差异化政策，提高国有资本效率，增强企业创新力和竞争力，全面促进经济社会持续健康发展。

一是全面推进国有企业子企业功能界定与分类工作。过去几年，在党中央国务院的指导和推进下，各地根据本地情况制定具体政策，已对所属各大企业进行了初步分类。现在全国已基本完成国有一级企业类别的界定和划分，但有待进一步完善和深入，特别是国有企业子企业功能划分尚不明晰。国有企业在我国经济发展中占有主导地位，对于经济、社会发展起到十分重要的作用，其功能界定难以一概而论。一些地区，如北京，国有企业功能界定工作推行较为深入，已经在国有一级企业划分的基础上，进一步开展落实国有二、三级企业功能划分。可以预见，加强对国有企业子企业分类的指导，全面推动国有二、三级企业的分类工作，是分类推进国有企业改革必不可少的重要环节。已经落实国有一、二级企业分类工作的地方，将加强对国有企业子企业分类的动态管理，强化目标导向，深化分类改革发展、分类考核监管，使功能定位与分类工作效果落到实处。

二是分行业制定国有企业发展方向与监管政策。党中央国务院指导国有企业根据功能划分为商业类、公益类等类别，其根本宗旨在于细化国有企业类别，因地制宜、因企施策，根据企业具体情况设定不同的发展规划，有效实施分类监管。各行业内的国有企业发展具有一定的共性，因此，将发展政策与监管原则细化至各行业，是深入贯彻落实这一精神的重要体现。可以预见，各级国资监管部门将以管资本为主，突出国有企业的功能作用，进一步强化目标导向，创新监管方式和手段，根据企业主营业务所在行业具体情况明确差异化的考核标准，落实保值增值责任，提高监管的及时性、针对性、有效性。在分类推进国有企业改革实施进展较快的地方，如北京、上海、广东等，在分类考核的基础上，找准细分行业和领域，在绩效考核评价体系中增加对企业在同行业中盈利能力、成长能力、竞争能力，以及业务布局和创新能力的对标考察，促进企业的经营发展，值得期待出现按照 “因企施策”或“一企一策”推进国有企业改革的情况。

三是分类推进国有企业混合所有制改革。混合所有制改革是本轮国企改革的重要突破口，国有企业功能界定与分类监管有效提升了混合所有制改革的针对性，为混合所有制改革的推进奠定了良好基础。可以预见，基于企业功能分类的混合所有制改革力度将进一步加大，国有企业混合所有制改革将更加注重政策实施的针对性与精准性，更加注重改革的质量和效果，更加注重提升企业整体功能与经营效益。中央企业和各地国资委将按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的要求，加快推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，有效探索重点领域混合所有制改革，并在引导子公司层面改革的同时探索在集团公司层面推进股权多元化和混合所有制改革。在此基础上，中央企业和各地国资委将进一步积极探索建立有利于各类国有企业发挥混合所有制优势的决策管理机制，稳步加大国有二、三级企业员工持股的探索，大胆探索建立优先股、国家特殊管理股制度。

四是完善基于国企功能界定与分类的公司治理结构。合理的功能界定与类别划分使得国有企业更加明确自身定位，为分类完善公司治理建立中国特色现代国有企业制度提供了坚实基础。可以预见，各地将分类分层推进国有企业公司治理结构的创新，全面推进董事会建设，使董事会真正成为企业的决策主体。基于国企功能界定与分类、具有不同功能特征的董事会建设将会更加受到关注，探索建立符合公益类、商业类等不同类别企业特点、规模、市场化程度的差异化公司治理机制，在董事会规模、外部董事比例、董事会职权等方面作出有针对性、甚至“一企一策”的安排。

                                                    （编辑  季节）