编者的话：
2016年10月17日，中信改革发展研究基金会、中国投资协会和本刊编辑部共同举办“产业政策研讨会”，邀请各方专家，对此进行了热烈讨论。
讨论在两个层面进行。一是关于“自由放任”和“政府干预”的理论问题。现实中，任何国家都要根据本国国情和发展目标，在两端中取一平衡点；不论发达国家还是发展中国家都是如此。二是如何解决好经济转型过程中产业发展的实践问题，如何看待我国产业结构及产业竞争力的现状，如何总结我们产业政策的经验和教训。这和国家创新驱动、推进产业结构优化升级战略密切相关。
当前，我国倚重劳动密集型工业出口拉动的发展模式已走到尽头，目前面临产业结构升级和增强国际竞争力这一迫切任务。总体看，我们的工业还没有摆脱“大而不强”的状态，尤其是技术创新能力和综合服务能力，和发达国家之间还有很大差距，在全球产业链中处于中低端地位。我们必须努力向全球产业链中上端攀登，从而实现中国经济持续健康发展。和过去依靠引进技术和低工资优势的发展模式不同，推动产业升级，必须坚持科技自主创新和产业自主发展，要做长期艰苦努力的精神准备。
我们已经实行的产业政策有成功的，也有不太成功的情况，对其中的经验教训要有实事求是的总结。
首先需要宏观的产业发展规划，其次是产业发展的选择，从高新技术行业到传统制造业，各具体行业的技术差距、市场态势和发展目标，不仅要精准定位，而且要有系统的规划和政策。要加强有关部门的协调。
对各个重点行业不同经济类型、不同规模的企业的能力和经营状态，需要有针对性地采取措施。例如中小民营企业占优的电子信息行业，重视提供鼓励创新的环境，就可以鼓励优秀企业的成长。对一些国企占优的资金技术密集型行业，需要更重视发挥现有企业的优势，同时不能忽视民间生长的好企业。在行业管理的体制机制及技术进步的促进机制方面，也需要改善。
产业发展政策的实施要有持久性。科技进步和结构升级不是短期能见效的，有些重大项目或政策必须以法律形式确认。
要有全产业链的眼光。从前端的科学基础研究和产品研发，到对特定行业的政策支持和政府协调，到符合国际规则的市场支持，是一项系统性的工作。往往一些很有前景的新技术、新产品，由于对市场竞争态势缺乏全面认识，在产业化阶段功亏一篑。
我们对外资采取普遍欢迎的政策。外资企业有时起正向推进的作用，也有时阻碍我们的产业进步和自主创新的努力，对此必须有清醒的认识。要重视开放政策和产业升级的战略利益的协调问题，对那些超强的跨国公司在中国市场的攻城略地，应该有所警惕。
路风*：自主创新是产业升级的关键
这次关于产业政策的争论，其背景是经济学界有一种思维范式，即把市场机制看作解决一切经济问题的手段，政府啥都不应该做，这是有问题的。有些争论者对具体的工业情况和产业政策不甚了了。
产业政策是多层次的，将在工业发展的宏观层面干预、校正、补充市场机制的政策，包括贸易、技术、外资、重点产业等都属于产业政策。产业政策是随着经济发展阶段的不同而调整的。
中国工业结构在发展中形成的特点
讨论产业政策，涉及对中国经济发展成功经验的总结。很多人认为，中国经济成功主要归功于改革开放、加入国际分工、政治稳定等等。但加入国际分工的意愿和加入之后的能力是两回事。国际学界都承认，中国的竞争优势在于劳动成本低、劳动力技能高。有美国学者分析了1992年中国出口的产品，认为如果按比较优势的标准算，中国出口产品的技术含量是其劳工平均收入的6倍。照此分析，比较优势的逻辑就解释不了中国的技能优势，因为这其中包括工程技术人员和企业家的才能。
中国和多数发展中国家不同，改革开放前30年有一个工业化过程，形成了自主的工业体系，其主要特征是仍保持了高比例的农业人口；工业化基础造就了较高的工业技能，庞大的农村人口又使劳动成本很低。这表现在产业形态上，就是既有劳动密集型产业，也有技术相对密集的产业。
美国人认为，中国低工资和高技术两者的结合，迫使美国的劳动密集型产业转移到中国，使中国形成了完整的工业体系，这给他们带来极大的压力。
再加上民营企业的发展和突出的市场能力，以及国有企业绩效的改善等因素，中国制造业的规模急剧扩大。按IMF数据，2000年中国工业增加值在世界的份额是5.75%，2011年就达到17.48%，超过了美国的16.57%，成为世界第一大工业国。
近30年，中国工业结构的主要问题是整体被压在全球产业链低端，技术密集型工业如汽车制造业，主要组装外国品牌车，也是在低端。全球金融危机以来外需不振，出口加工企业纷纷关厂，产能过剩，固有的结构矛盾被暴露出来。
这反映了改革开放以来的一个失误，就是一度没有把自主开发和自主创新放在战略位置上，以为开放了，只需引进外资、依赖技术引进就可以解决自己的技术进步问题，历史证明这是错误的，技术引进不能替代自主开发。这样就有一种不好的产业政策，比如依靠合资的汽车产业政策。东亚的日本和韩国，既大量引进技术，又高度注重消化吸收。追求技术自主是“东亚模式”的实质。
从政府和企业的互动看产业政策
我认为，政府对工业发展的积极作用是必不可少的。产业政策的概念容易让人只从政府方面想问题，但产业政策的效应是需要检验的。
有人说，技术创新有不确定性，政府不可能知道正确的投资方向。但企业也同样面临不确定性。不确定性就是风险，风险太大时，企业是回避创新的。正因为技术创新的不确定性，才需要政府参与，以降低企业的风险。
中国作为后进者，要推进产业升级，一定要有企业进入我们原来没有的领域，去干原来不会干的事情。但领头的企业面临高风险，包括企业能否在新进入的市场中发挥出足够的能力，经受住领先者的竞争和压制；高强度的持续投资何时得到回报是不确定的。如果任由市场机制起作用，面临这么高的风险，企业最合理的行为是不进入这些领域，国家就不可能实现产业升级。由此需要政府的推动作用。
当然也有反面的例子。一些企业在没有国家支持的情况下进入新的高技术领域，比如本世纪初几家小的汽车企业违反国家政策进入汽车工业，自主开发新车型；再比如京东方的例子。究其原因，我认为这和中国工业的基础，独立自主、自力更生的优良传统有关。当然，这样的企业如果没有后续的政府融资支持也做不起来。
所以，如果从政府和企业在技术突破、工业发展的互动关系这样一个视角看产业政策可能更好些。在政府和企业互动过程中，共同创造出过去没有的新技能、新知识、新经验。从知识创造的角度来说，企业和政府的作用是互补的，而不是截然对立的。怎样能做得更好，需要我们自己总结经验。
好的产业政策，要求提高政府的能力。成为学习型的政府，要培养既懂理论又懂工业实践的专家型官员，强调职业观念。
自主创新要重视依托已有的产业基础
自主创新是实现产业升级的关键，这一观念已被社会广泛接受。我们要鼓励和支持中国的企业普遍走向自主创新的道路。不能把中国已有的工业看成是由旧的落后产能构成的，其中充斥着“僵尸企业”，这种认识是错误的。自主创新的主体应该是中国现有的优秀企业。
无数高新技术领域优秀企业的发展历程说明，技术能力的发展是累积性的，是经过一轮一轮的竞争脱颖而出的。高新技术企业不会没有技术基础就突然起来了。比如一个电子消费品企业，从做影碟机到智能手机，前后产品的技术上有相通之处，包括制造能力和营销能力也是一脉相承的。
我国工业有广泛基础，要看到它的产业链。正因为我们低端工业体系完整、市场大，为技术密集型产业的突破提供了很好的条件。政府应该重视现有产业基础，推动这些领域的企业向自主创新转变。
比如振兴东北老工业基地，沈阳机床集团主持研发的i5数控系统值得研究。可以从推动龙头企业自主创新开始，包括淘汰旧产能、形成新产能，帮助企业解决财务困难，不一定上多少新项目。龙头企业搞活了，它的供应链打开后，就给民营企业创造了机会，使得东北在原有产业基础上做强做大，产业发展体制也能够改进。
关于自主创新，有人强调制度改革创新是前提，这是片面的。制度是内生于发展过程，并在这个过程中逐渐建立、完善、改进的。
我们要推动中国的产业升级，其关键是自主创新，它需要企业的能力成长，也需要政府的能力成长，这是在实践中学习得到的；然后是体制改进。所以技术创新、能力提升、体制改进是一个可以操作实施的链条。创新驱动发展，其中包括了复杂的关系，现有体制有很多还不适应，从这个意义上说，创新本身就是促进体制改革。
王忠宏*：全面总结我国产业发展政策的经验（二级标题）
从我国经济现状看产业政策的必要性
第一，在新旧产业转换阶段，需要政府发挥主导作用。从我国工业化发展趋势看，重化工业和房地产业过去十年高速增长，现在重化工业增长速度明显下滑，中长期看房地产业增速也要掉下来。接下来可能是高科技产业、装备制造业、服务业新旧转换的过程。在新旧转换的窗口期，政府面临新兴产业的培育，传统产业升级和落后产能退出三方面的问题。
现在是关键的时期。新兴产业比如集成电路的战略性意义更加突出，这涉及国家产业安全。还有智能汽车、物联网等等，也涉及安全问题。这些问题必须由政府发挥主导作用。
第二，转换时期出现的产业分化，需要国家政策的指引和协调。过剩产能退出涉及就业和社会稳定，需要完善社会保障。更重要的是新兴产业要抢占制高点。随着我们部分产业与发达国家之间的差距缩小，发达国家、跨国公司也不会让你轻易地获得技术，必须推进自主创新。随着信息网络、材料、机械、生物、能源等新技术的多点突破和融合互动，新兴产业群体不断兴起，传统产业加快改造升级，这是各国综合实力转换的重大时期。这里就有产业领导权的争夺问题。
第三，面对资源环境约束，需要有政策推动破解。重化工业带来的高耗能、高污染问题正带来全方位影响，绿色化、清洁化、节能环保成为产业发展的趋势。仅靠市场机制是不能推动绿色经济的，必须有政策的推动。
第四，各国都在运用产业政策提高本国的竞争力。美欧国家大力推行“再工业化”政策，进行全价值链竞争；新兴经济体也在努力增强产业竞争力。这两方面的挤压，对中国的制造业带来严峻的挑战。
美国的产业政策，包括几轮制造业复兴计划，设立全美制造业创新网络，以及能源产业政策等。今年美国第一智库布鲁金斯提出要发展50个新兴产业。奥巴马前几年提出未来十年要建设45家制造业创新网络，现在有9个正在建设（增材制造、数字化制造与设计创新、轻质金属制造、复合材料、下一代电子电力制造；半导体、光子集成、清洁能源、创新纤维纺织研究所在筹建中），由政府、企业和大学合作推行。
德国出台了工业4.0计划，它还有一个升级版叫智能服务世界，即通过数字化、智能化技术集成，实现面向消费者需求的制造业服务化。
英国选择了未来经济增长的七个潜在领域，2010年开始设立7家技术创新中心（细胞疗法、数字化、未来城市、高价值制造、海上可再生能源、卫星应用、运输系统）。
法国近期搞了一个新工业计划，树立34个优先发展项目，计划用10年时间重振工业强国雄风。他们列出国内具有国际竞争力的产业集群，出台相关支持政策。
第五，当前经济发展阶段需要产业政策发力。OECD提出，知识资本是经济增长的新要素，它分成三大类：一是信息软件和数据库，二是专利、版权、设计商标，三是品牌资产、人力资本、网络、还有技术诀窍、广告。这些领域都是中国比较薄弱的环节。
总之，从产业发展规律看，产业政策是需要的，真正的问题是怎么做才能做得更好。
全面认识我国产业发展政策的经验
第一，产业政策的成效，从理论到实践都存在争议。最富争议的是如何看待政策和结果之间的联系。比如今天看一个产业发展得好，其原因可能包括宏观经济环境诸多因素，其结果和之前的产业政策有多少关系，很难定量分析。
第二，产业政策有成功的，也有不成功的。比如在金融危机后，美国三大汽车集团破产，它也有汽车产业政策，但其效果不好。法国搞了好几年工业计划，它的发展目标也没有实现。韩国的航天也搞得不好。所以不能一味要求中国产业政策只许成功。
第三，用不同的标准评价，会得出不同的结论。比如人们认为日本20世纪70年代、80年代的产业政策做得不错；但美国管理学家波特在一本书中讲到，日本的汽车产业竞争力跟日本的汽车产业政策没有关系，甚至认为日本当时的产业政策是错误的。
第四，对一个产业政策的评价有不确定性。短期内你认为不成功的产业政策，多年后可能发现这个政策还不错。它需要时间的检验。同时，不同发展阶段，产业政策本身的内容也在变动中。中国人民大学一位教授认为，后发工业国家在追赶过程中，要将有限的物力财力聚焦到某一产业，但后期工业发展到一定程度，就需要营造一个公平竞争的环境。到高新技术发展阶段就更需要鼓励创新的政策。
从中国的产业发展看产业政策
从总体看，我国的高铁、核电、水电，新能源等产业做得不错，装备制造、核电、高铁、信息技术等产业与发达国家的差距最小。
高新产业的技术路线有很多不确定性。例如新能源汽车技术的选择，我们倾向搞全电力，丰田认为混合动力最适合目前的发展情况。我们的集成电路工业基础薄弱，但它是当代各工业部门的基石，2015年我国成立了集成电路基金。生物技术的差距比较大。大工业需要大资金投入，建设大工厂是要素和投资驱动。信息经济时代，无形资产、软要素在某种意义上更加重要，这就需要整个产业政策的变化。所以，产业政策实际上是一个互动循环的过程，而不仅仅在于执行。首先要评估是否制定某项产业政策。其次，制订产业政策时，参与制订的人员是否考虑利益相关方，制定人员的素质如何。第三是国家领导人的决心。
所谓倾斜性产业政策就是选择冠军企业和重点行业。但是带来的问题可能是寻租或者低效，不排除也有“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”的情况。
地区政策对国家产业政策可能是支持，也可能消解。地方政府是影响产业政策实施的非常关键的因素，合意则执行，不合意就不执行。这是我们产业政策执行中存在的问题。
如何实现产业结构升级
今后产业的发展要适应五大趋势、强化四方面保障、增强三大动力、构造良好产业生态系统、促进国际分工地位显著提升。
五大趋势：一是数字化、网络化、智能化等新技术在制造业的应用。二是绿色化。三是制造业的服务化。四是新型网络技术推动管理扁平化。五是平台化，比如法国施奈德公司，从原来的制造企业转型为能效管理专家，现成为数字化服务平台企业。沟通全球需求和供给，就像中国的阿里巴巴、小米等等。
四方面保障：一是人才，二是知识产权保护，三是基础设施，包括智能基础设施、互联网，四是资金的支持。
三大动力：体制保障，技术驱动，应用拉动。
产业升级的主要任务
第一，深化体制改革。新技术发展需要破除体制的障碍，产业政策重在营造环境、完善基础设施、搞好科技人才教育。
第二，制定产业政策要有科学的评估，政策的实施要定期评估。
第三，创新链和产业链相互促进，提高基础能力，抢占关键技术和产业制高点(核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础、管理基础）。中国的企业管理是大问题。今后的中国企业可能出现两种情况。一个是大冠军，像华为、高铁等等，形成一批跨国公司。另外会产生一批“隐形冠军”。过去10年我国经济高速增长，在一些行业带动了一批隐形冠军的出现。它们在细分行业市场份额很高，研发投入很高，管理先进，但目前国际化程度还比较低。德国在全球有1307家隐形冠军，中国现在只有68家。
第四，加强人力资源、研发和品牌投入，推进新要素增长战略。
第五，合作创新，优化产业组织方式。
第六，促进传统产业和新兴产业融合发展。发展新动能，应该包括对传统产业的改造提升，不能简单地讲新产业、新技术，要基于中国庞大完整的制造体系。
第七，重构产业价值链，统筹布局，提升制造业整体竞争力。中国的东、中、西部实现分工协同，比如东部搞研发设计和服务，中西部地区做加工，面向全球市场。提升控制能力是今后中国制造业在全球传播的趋势。
汲凤翔*：保护和支持制造业是当务之急
从我国产业结构演变的过程看，当前应该把保护和支持制造业作为产业政策的重点。我国制造业面临严峻挑战，到了必须高度重视的程度。
关于产业政策，社会上有争论是正常的。没有哪个国家没有产业政策，但是怎样制定和实施，实施到什么程度，是个大学问。
从统计数据看制造业的重要地位
从改革开放以来我国GDP的构成来看，第一产业从1978年的近30%降至现在的9%，第二产业从接近50%降到40%左右，第三产业从不足25%提升到50%以上。这被认为是结构调整的重大进展。
在第二产业（含工业和建筑业）中，工业增加值比重有所下降。工业增加值中制造业占80%左右。
根据世界银行最近发布的数据（按当年价格），1978年我国制造业产值600亿美元，2013年为28570亿美元，占世界制造业产值的24.1%。从2010年起，我们超过了美国，成为世界制造业第一大国。
2013年，世界前10位制造业大国分别是（亿美元）：中国、美国（19954），日本（9050），德国（7603），韩国（3687），意大利（2949），法国（2859），印度（2834），英国（2601），巴西（2591）。
1990年代以来，世界制造业总量中，中国所占份额逐步提高，美国逐步下降。1997年中国制造业占比只有5.6%，2010年达到18.5%，超过美国位居世界第一（当年美国占17.6%）。2002年美国制造业占全球比重是26.6%（1950年代近40%），2013年降至16.8%，2015年又提高到17.3%。制造业与经济发展的关系非常密切。在国民经济20个大门类中，制造业比重最高，影响最广，对经济总量、就业、进出口具有决定性的影响。 改革开放前，我国制造业占经济比重达40%。进入新世纪以后，制造业比重从最高年份2006年的32.7%逐年降至2013年的30.1%，其原因主要是服务业占比上升很快。
相比之下，1997年以来美国制造业占GDP的比重由19.6%逐步降至2014年的12.3%。近几年美国奥巴马政府实施制造业回归计划，开始收到成效。
制造业是最重要的提供就业的部门。2003-2014年，城镇就业人员中，制造业就业人数从2980万增加到5243万。2013年经济普查显示，全社会制造业的从业人员是1.2亿，占全社会就业人员的30%。
我们的对外贸易是制造业支持的。改革开放初期，工业制成品占出口比重不到50%，2014年已占95.2%，其余4.8%是农业产品和矿产品。服务进出口长期逆差，2015年逆差达到1300多亿美元。
所以，制造业在国民经济的地位是不言而喻的。并不是传统产业就不重要，人永远离不开吃穿用。中国是一个大国，没有强大的制造业就无法立足于世界民族之林。小国只靠旅游业或一两个产业就可养活全部国民，大国不可能如此。所以，应该像重视农业一样，把制造业作为一个基础产业来抓。
我国制造业存在的主要问题
第一，我们是制造业大国，但还不是制造业强国，在技术水平、产品开发、人均收入水平等方面和发达国家有很大的差距。
第二，我国制造业面临巨大挑战。随着劳动力成本上升，我们依托廉价人工和资源的竞争优势正在消失。最近美国有研究认为，考虑到中美劳动生产率的差距，中国制造业成本现已接近美国的90%。加上资源环境成本上升，这可能是外资企业退出中国市场的重要原因。美欧国家正在实施制造业回归，周边东南亚、印度也是虎视眈眈。
第三，我国市场环境严峻，市场秩序混乱。市场的假冒伪劣产品对优质产品形成逆向淘汰。
总之，我们制造业的竞争优势正逐渐消失，如果再不加以重视，任其自生自灭，就会有很大危机。
保护和支持制造业的建议
当前制定产业政策，要把保护和支持我国的制造业发展作为当务之急。当前规划重点发展七个战略性新兴产业，重视发展服务业固然很重要，但不能把已经有的产业看作可以轻视的东西。传统产业也要技术升级，也应该保护支持。产业实际上没有新旧之分。今天讲产业政策，首先要重视保护好来之不易的制造业大国地位。
总结我国产业多年发展有以下几点经验：
第一，产业政策不要太具体，它应该是一些政策、法规、税收财政政策。制定产业政策的人也要努力把握具体行业的技术特点和发展方向。
第二，要重视制造业成本问题。劳动力成本一旦上去就下不来，只能说增速慢一点。要想办法降低利息和税收成本。
第三，要像重视安全生产一样重视知识产权的保护。要想当制造业强国，必须有一个好的鼓励创新的法规环境，如果刚出现一个新产品就都来山寨，谁还愿意下苦工夫研发创新。
最后，要重视吸引人才。发展制造业，最重要的是高端人才和实际操作的技术工人。我们应该把德国的学徒制度、培训制度搬到中国来，长期坚持下去。
曾兴球*：要重视宏观层次的产业发展规划
产业政策是一个老话题。1980年代，马洪同志曾就产业政策问题组织过多次讨论，非常重视。产业政策始终是宏观经济管理的重要政策工具，每个国家都有，没有产业政策肯定是不行的。
美国的能源政策改变了世界能源格局
我是搞能源的，在美国也待了很长时间，美国今天能够把页岩油、页岩气搞到这样的程度，可以归结为产业政策的成功。1970年代卡特开始提出能源独立，历经四代总统，坚持不懈，这条政策始终没有变化，到2005年美国实现了能源独立。其中也有曲折，奥巴马起用朱棣文当能源部长，他是主张搞生物质能源的。后来米歇尔主持突破了多级水力压裂技术。这应该是21世纪世界上最伟大的技术发现之一，推动了全世界能源格局的变化。这不仅是技术的突破，更是他们产业政策的成功。我们要学习的就是这个。所以，说政府不管产业，是不可能的。
去年6、7月份，联合国经济和社会事务部组织了对发展中国家的研究，研究的目的是探讨发展中国家到底应该怎么发展。研究的结论是，各国要根据各自的实际情况调整发展方向和产业政策，只有这样才能促进全社会的进步。这是联合国做出的一个决议。
美国人自己也承认，美国政府不干预企业经营活动，但是要用产业政策来调整企业的发展方向。
目前产业政策存在的问题
首先，宏观政策研究不够，国家发展的整体方向研究不够。比如说能源行业包括五大类，到底发展什么，目前还没有总体的规划，是发展油，还是发展气，还是以煤为主？能源战略思路始终不明确。发改委的规划目标，2030年可再生能源要占到15%。但目前的产业政策却不鼓励实现这一目标。天然气政策也存在问题。宏观范围天然气是过剩的，但局部范围可能供应不足，究其原因，还是能源政策不合理造成的。
其次，我们不是没有产业政策，但以具体行业内的政策为主。按照美国的分法，有宏观的、中观的、微观的产业政策。所有落实到企业层面的就是微观政策，如果用微观的政策代替宏观产业政策，一定会出问题。如果在行业层面没有系统的研究和政策，仅靠给企业发文件做调整是不够的。
最后，我们是以文件、通知、规定来代替产业政策，而不是用法律规制产业发展方向，所以行为不规范，监督不到位，已有的产业政策又不落实。这就是目前我们存在的问题。
对产业政策的几点建议
第一，要在宏观层面解决，用法律的形式来规范我们的产业政策，把宏观的产业政策概念和微观的产业政策概念严格加以区别，把广义的产业政策和狭义的产业政策，用法律的方式规范起来，区分清楚。政府职责是管理经济的普遍行为，规范企业行为和市场秩序，维护企业利益是微观的事情，不能互相替代。
第二，中国目前处于一个很特殊的发展阶段，我们是一个大的经济体，又是发展中国家，照搬美国的政策思路无法解决中国经济发展的瓶颈问题，那样弱势产业没办法得到扶持和保护。
第三，坚持市场机制。产业政策毕竟是政策性的，市场靠政策调节。坚持市场机制在资源配置中的基础性作用。我们的产业政策要符合中国特色的社会主义市场经济的要求。
第四，要有相应的经济、法律手段，包括监管手段要配套。没有监管的产业政策是空头支票。例如，各方面都有过剩产能，有些领域产能越过剩投资越旺盛。这就是我们在经济法律范畴里，没有认真地做好监督工作。
第五，对宏观的产业决策，不能只靠政府，要官、产、学共同研究定位，哪些是长线，哪些是短线，哪些需要相对垄断集中，哪些更需要市场化。否则产业政策就没有办法针对性地解决问题。
第六，利用好外资。我们应该朝哪些方向投资，引进哪些外资进来，哪些中资应该“走出去”，应该用产业政策来调整，而不是靠企业家个人做决定。应该说所有的腐败现象都是因为在这方面没有明确的规定。或者是规定了以后，没有落实执行到位。
第七，鼓励与加强科学技术创新。现在企业转型升级之所以慢，是因为技术创新发展慢。产业技术潜在的空心化，是我们企业未来发展最大的危险。一定要通过制订产业政策，鼓励创新，推动企业转型升级，适应市场化的需要。
最后，中国的产业政策要按“全、准，能”的方向坚持下去，核心问题还是政府改革转型要超前，一些主管部门应以宏观产业政策和监管企业执行政策为主，改变目前以管项目为主的现状。
周建军*：美国产业技术和产业组织政策的启示
美国不是一个完全自由放任的体制，它对产业有很强的干预，包括产业技术政策和产业组织政策。
中国有学者说英国、美国很少政府干预，没有产业政策。英国学者罗思义写文章回应说：“我的国家不是你说的那个样子，我的国家有大量的产业政策。”美国从1776年建国开始，它的首任财长汉密尔顿曾向国会提出了雄心勃勃的产业发展计划，并提出政策建议。尽管他和当时的国务卿杰斐逊在国家干预问题上有分歧，但从历史来看，美国一直是“按杰斐逊的说法去说，按汉密尔顿的做法去做”，政府大量干预经济，服务于资本的利益和经济的发展。例如建国初期对本国制造业的保护，支持制成品的出口，对进口资源和引进先进的技术实行免税政策。这种体制一直持续到19世纪中期，从1820年到1931年，美国的平均关税税率达到35%-50%。直到它的经济实力和工业竞争力不断增强后，进口税率才开始下调。另外联邦政府向工业企业提供联邦土地，并给予补贴等等。以明确的或不明确的方式使用产业政策，是美国很长一段时间以来的政策演变史。
20世纪，美国政府直接或者间接地主导了互联网、半导体、高温超导、核能、DTV等一系列重要科技产品的研发，甚至推动了硅谷本身的创新和繁荣。例如著名的硅谷，它的发展不完全是靠自由市场发展起来的，实际上在其发展早期，政府投入了非常多的钱，它也是硅谷很多企业的重要采购方。像英特尔、苹果这样的公司极大受益于政府的产业政策。
美国政府实际上非常重视高端制造业，对在高端制造业前期的基础研究、应用研究，政府做了大量投资，这是其产业技术政策的一部分。美国政府通过提供担保等形式支持中小企业，包括支持300多家小贷公司做风险投资；政府也直接资助科学技术研究。在过去60多年里，美国政府投入了4万多亿美元用于产业技术的研发支出（我国的中央政府和地方政府的科技研发支出约5000亿-6000亿人民币）。
美国的产业组织政策，以反垄断政策为主。原来对企业合并、产业集中限制很多。1970年代之后情况有很大变化，它以规模经济和技术创新为导向，允许企业合并，实现规模经济，聚集技术创新资源。比如英特尔和AMD两家企业，按照美国《反垄断法》是不允许进行合作研发的，但现在这个规定已经取消了。
美国的产业政策有三点启示：
第一，所有的国家都在实行产业政策，其形式有所不同，或明或暗，但都是自觉的行为。
第二，产业技术政策、产业组织政策等政策的共同存在，是美国市场经济的一个典型特征。
第三，中国要肯定自己成功的做法和经验，要坚定道路自信，排除干扰，制定好和实施好自己的产业政策。对现有的产业政策进行深化研究、科学评估和优化完善。
江宇*：发挥“集中力量办大事”的优势
对产业政策问题，可以从几个视角来看。
第一，从理论角度看，市场是有交易成本的。2016年诺贝尔经济学奖得主说，如果市场完全有效，这个世界就不需要企业、国家或家庭了，所有的事到市场上去买就行了。正因为有交易成本，所以需要组织。如果很多企业分头搞同一技术的研发，是创新资源和创新效率的极大浪费，这就需要超越单个企业的行业科研组织。再比如给专业人才发职业证书，如果政府或特定组织不管，企业用人就得自己去试错，这对全社会来说也带来很高的成本。
第二，作为后发国家，只有通过政府设定正确的产业升级路线，才能避免在全球的分工定位中被锁定。现在我们在一些领域已经站在技术前沿，其任务不仅仅是模仿和追赶，还要实现超越。超越方向的选择靠市场是解决不了的，必须集中专家和各方面智慧，也需要政府的指导意见。
第三，从社会主义生产目的的视角看，医疗领域、药品行业技术含量非常高，新药利润很高，但对改善人的健康不一定真有好处；而用于预防疾病和增进健康的医疗产品经济效益并不高。为了广大人民的健康也需要产业政策。
关于产业政策的讨论，与改革开放以来对经济成功的解读有关。如果仅仅将其归结为市场化和民营化是不完整的。前30年的经验今天也有可以借鉴的地方。
建国初期为什么建立计划经济体制？因为当时我们还是一个农业国，市场不完善，但我们党有很强的组织能力，组织成本很低，这样的制度安排发挥了自己的优势。现在有人认为“一五”优先发展重工业是违背经济规律，实际上没有自己的重工业为各行业提供机械装备和能源，轻纺工业和农业机械就发展不起来。由于在前30年基本形成了以重工业为核心的工业体系，改革开放才有物质基础，才能让中小企业、消费工业焕发活力。
现在我们的工业领域，竞争性比较充分的一些行业出现饱和或者过剩，主要问题又集中在缺少基础性、战略性工业的牵引上。我们需要明确产业发展的方向，加强对基础性、战略性产业的支持，发挥集中力量办大事的优势，提供必需的公共产品，提高产业组织的能力和产业集中度。这需要适当集中权力才能够实现。
贾涛*：后发国家的产业发展需要国企体制
论证产业政策是否必要或正确，要用发展的、辩证的眼光分析。后发国家要在一穷二白的基础上实现经济追赶、在一些特定产业上取得发展，必须选择国有企业体制。因为发展中国家一般没有充足的民间资本进入资本技术密集型工业，如果他们不愿意放手让外资主导自己的核心工业，那只能由国家集中力量去做。发展到一定阶段后，国有经济可能要在某些领域逐渐退出。
关于调整国有经济布局，当前社会上对国有企业在某些领域的存在有争议。我认为要把“与民争利”和“与民企争利”区分开。在市场监管和社会调节政策没有太完善的情况下，国有经济不能退得太快，否则可能造成更大的贫富差距。不如让国有企业更多地履行社会公平、贡献税收和国有资本预算的职责。对民营企业家，赞成他“能挣多少挣多少”，但国家要“能征多少征多少”。社会调节、二次分配一定要做好。房地产明明是公共投入为土地增值创造了条件，卖房产生的超额地租不能完全归个人所有，应该由国家调节。
从弥补“市场失灵”的角度看，国有企业在技术研发领域，特别是一些重大基础性技术方面是有优势的。例如河南开封的空气压缩机产业集群。原来我国在这一领域技术很落后，改革开放后，国有企业通过吸收消化在成套设备方面取得很大进步。后随着体制转轨，很多技术人员跳槽到民营小厂，结果形成国企和民企在不同规格产品间的分工格局，促进全市空气压缩机集群的成长。
若说美国是完全“自由放任”是不顾事实。华为几次想收购美国企业，进入美国市场，都铩羽而归。他们说，美国表面看是一个很开放的市场，其实是最不开放的，嘴上说的和实际做的完全是两回事。美国很早就设立了外资审查制度，他们的外国投资审查委员会（CFIUS）条条框框很多，对认为涉及本国安全的并购案审查非常严格，哪怕10%的股权也不行。现在是国家竞争的时代，在“自由市场原则”和本国现实利益之间如果有冲突，当然是国家利益至上。
孔丹*：看问题要全面，解决问题要务实
最近的产业政策争论，是长期以来关于政府和市场关系问题争论的延续。有些人好比庸医看病，不管什么病只开一个药方：说你的问题就是市场化程度还不够，要进一步市场化。他们对实际运作不清楚，不知道国家实际应该做什么，正在做什么。我们要讨论的是，怎么把它做好。
当前在发展路线上，有一些影响到决策的思想，以及对政府产业规划工作的批评。真正的重点，应该关注怎么搞产业政策，从政府角度看，都有哪些经验教训。
现实工作中，政策的实施一定是政府和企业的互动。不可能完全是企业的市场行为，也不可能完全是政府的计划行为。不能一说权力、政府干预就是负面的，我们不能片面认识。说国企垄断，其实提高集中度不一定都是负面的。
今天谈的产业政策，更多偏重于自主创新、产业升级。技术创新不能离开原来的产业基础。例如“互联网+”，如果把客户需求和产业以及互联网联系起来，这其实是一种提升，而不是把传统产业放在一边。
还有一个很大的问题就是开放。尽管改革开放前30年体制有封闭僵化的问题，但还是建立了一个自主的工业基础，没有这个基础我们今天也不可能成为第二大经济体。加入WTO之后，产业发展受到一些法规的限制。其实市场壁垒有多种，不光是关税壁垒。实际上做事情不是简单的市场化。我们必须对本国的重要企业实行支持政策，因为有些外企进入中国市场是有明确的博弈目标的。
（编辑 苏歌）
