我国现行城市住房制度必须改革

从2003年开始，我国政府几乎每年都要出台对城市房价的调控措施，但是房价却在调控中一路高歌猛进。城市住房已经成为严重的民生问题和社会问题，也成为各界关注的热点。

    综合十几年来各界的研究和分析，影响房价的短期因素有：城市人口变化引起的需求变化，土地供应量，货币供应量，银行房贷政策，如首付比例、利率、限贷，行业管理政策如限购、限价、限面积、限身份，此外还有市场管理，税收管理等等诸多方面。    对房价长期走势起决定作用的因素是相关的制度建设和改革。其中，第一位是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。

    多年来政府的调控措施，主要围绕短期因素展开，调控的效果不佳，房价甚至越调越高。其原因就在于，没有针对制度建设的缺失深化改革。

城市住房制度改革历史回顾

20世纪80年代，国务院成立住房制度改革领导小组，在大量的调研、试点基础上，探讨改革思路，拟定改革方案。经过较长时间探讨，社会各届对住房制度改革形成如下共识：需求侧（存量住房）是“租售并举，提租促售，以售带租，小步快走”；供给侧（新建住房）则是政府建房，合作社建房，私人建房和开发商建房并举。

租售并举，探索建立和发展住宅合作经济

    租售并举，是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展，消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力，自主选择住房消费方式。政府建房，主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路，在国务院20世纪80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中，都有所体现。

按照这些思路，当时的建设部开展了积极探索。例如，在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点并取得成功经验，在全国探索建立和发展住宅合作经济。到20世纪90年代初，全国有5000多个住宅合作社，成立了全国性的协会组织，制定颁发了规范的住宅合作社章程；建设部还出台了城镇合作住宅管理办法。一时间，住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。

只售不租，开发商成住宅市场唯一供应渠道

1998年以后全面推行的房改，偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年，误导了人们的住房消费观念。住房供应方面，政府长时期缺位，私人建房始终没有得到法律和制度的规范，曾经生机勃勃、受到政府大力支持的住宅合作经济，突然间偃旗息鼓，了无声息。结果，开发商成了住宅市场的唯一供应渠道，掌握了最终定价权。由此，才会产生各种市场乱象，各种势力聚集在开发商周围分享房价大餐，普通购房者则任人宰割。

需要指出的是，开发商的垄断地位，并不是开发商自己争来的，而是有关政府部门的制度安排的结果。开发商在行业内竞争的压力下必然追求利润最大化，而普通住宅的利润水平不应该很高，甚至不能有利润；让开发商来负责普通人群的住房供应，是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下，房价只会一路高涨，失去控制。后来，有关方面认识到，解决城市住房问题，政府不能缺位，应承担起廉租房和公租房的建设供应责任。但是，城市普通收入人群的住房问题至今仍然没有得到解决，限购也好，去库存也罢，都不能根本上解决他们的住房问题。

现行土地制度不改，房价难题无解

    土地制度也存在缺陷：一是不允许集体建设用地进入市场，即使符合规划，也不能开发商品房，结果进一步强化了开发商的垄断地位。二是政府经营土地，导致政府过于依赖土地财政和土地金融，依赖循环往复不断征地、卖地。地价高了，但也把房价抬上去了。房价已经成了令政府左右为难的头号难题，一头是群众利益，一头是政府收入，只要现行土地制度不改，这就是一道无解的死题。

    总之，现在我国的城市住房市场，是一个没有充分竞争的市场。开发商的垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的，是规则本身出了问题。如果不从根本上改革制度，一味在管理的宽严上下功夫，无异于缘木求鱼，也是自欺欺人。

关键是把房子的居住功能与投资功能区隔开

住房制度应区别对待不同的购房需求

    一方面，住房作为商品，使用价值是供人居住，属于耐用消费品。消费者无论买房还是租房，都是商品交换行为。另一方面，在市场经济条件下，由于土地有长期升值的趋势，因而房子（实质是土地）又可以成为投资品，可以投资保值，也可以投机赚钱。

    这样，住房市场的购买行为分为两类，一类是为了消费，另一类是为了投资或投机。社会上的低收入人群（即穷人）和绝大多数中等收入人群，买房或租房的目的是改善居住条件。而中等收入人群的高端人士和高收入人群（即富人），在满足居住需求之后，就会考虑投资保值。还有的人自己本没有多少钱，但能够从银行或其他方面借来大量资金，购买大量住宅并转手倒卖，这就是投机。

    显然，对于社会上不同的购房需求，必须区别对待，特别是对中低收入人群的消费性住房需求，要有专门的制度安排。

    西欧、北欧许多国家房价长期稳定，最主要的原因，是穷人的住房由政府保障，普通工薪阶层的住房，通过参加非盈利的住宅合作社解决。二者合计约占社会住房供应总量的一半。这些房子可以按规定的程序流转，但却不允许上市自由交易，即只能用于满足消费者的居住需求，不能成为投资投机的对象。此外，还有约一半的房子由开发商提供，并允许投资投机，同时承担相应的投资风险。这种制度安排，在住房的居住功能与投资功能之间筑了一道“防火墙”，使开发商不能垄断全社会的住房供应，购房者因此具有较强的议价能力。我国20世纪80年代形成的改革思路，在很大程度上也是借鉴了这些国家的经验。

必须把居住需求放在首位

    目前我国的城市住房制度存在的主要问题，是在指导思想上没有把广大劳动群众的消费性居住需求放在首位，客观上让少数投资投机者的利益裹挟了劳动者的利益。发展市场经济，投资投机是题中应有之意。但应该看到，住房市场里的投资投机，与实体经济里的投资有重大区别。在生产领域中，资金（资本）与劳动力相结合，可以创造财富、产生新的价值，而在房市里投资投机，则不会创造任何价值，不过是在买房人之间转移价值而已。

    不论任何社会，劳动者都是人口的绝大多数。无论是蓝领还是白领，广大劳动者拿出自己辛劳工作的血汗钱买房或租房，目的是为了消费，而不是投资。如何保证劳动者住房的消费属性，就成了住房制度设计必须考虑的问题，这也是政府不可推卸的责任。

    我国现行住房制度的一个显著特征，是让中等收入人群的消费性需求，与少数有钱人的投资投机需求混在一起，到开发商的市场上竞争。投资投机需求的行为特点是为卖而买，不管价格高低，只要房价看涨就敢于出手，在倒买倒卖之间，不断推高房价。而消费性需求的行为特点则是买涨不买跌，房价看跌时犹豫不决怕吃亏，房价看涨时唯恐再涨，想方设法四处筹钱也要买。买下的房子很可能是投资投机者之前在低价位时的斩获，所谓的“穷人补贴富人”，就是这样发生的。

    在这个问题上，开发商与投资投机者的利益完全一致。开发商采用捂盘惜售，雇佣房托，传播虚假信息等手段让房价走高，投资投机客就可以继续稳赚不赔。他们共同合作了十几年，使中国城市的房价居高不下，尤其是在一、二线城市，包括大多数白领在内的工薪阶层已经没有能力买房了。事实充分表明，要解决普通老百姓的住有所居问题，就必须改革住房制度，让房子只是耐用消费品，而不能成为投资品。

不应片面强调住房的所有权

    这里有一个理论性或观念性问题需要澄清，即如何看待房子的产权。现代产权理论认为产权是一组权利束，包括所有权、使用权，及其分解出的许多对资源进行配置的权利。在市场经济中，这些权利都受法律保护。具体到住房，所有权是产权，租赁权是产权，合作社住宅的排他性使用权也是产权，这些权利虽然有很大区别，但都可以保障权利人住有所居。例如，西方发达国家的住房自有率，少的百分之四、五十，多的百分之六、七十（个别国家达80％），这些自有住房中，就包括消费者参加合作社后，购买的不能上市交易的住房。此外，还有很多人靠租房解决居住问题。

    我国1998年房改以后，相关部门对产权理论的理解不够全面。例如，针对中低收入人群推出经济适用房，政府在土地供应、税收等方面优惠力度很大，按道理不允许上市才能保证房子的居住功能不产生异化。但政策却规定五年以后允许上市。这样一来，经济适用房就与商品房一样成为投资投机的对象，由此产生一系列乱象，违背初衷，终归失败。推出的公租房，仍然提出五年以后可以买断上市。按此实施下去，公租房也会产生异化。后来又推出共有产权房，依然是允许上市。这些一以贯之的思路表明，有关政府部门对产权理论的认识存在误区，片面强调住房的所有权，而不注重保护住房的使用权、租赁权等其他权利。

    广大工薪阶层买房的目的是为了住，不是为了卖。多数家庭在相当长的时间里，只可能拥有一套住房，期间的房价高了还是低了，对他们没有任何实际意义。有没有所有权对他们并不重要，重要的是居住权必须得到保护，而我国现行住房制度片面强调住房的所有权，结果是突显了房子的投资功能，房价越炒越高，使老百姓的居住权受到严重侵害。

    由此，相关政府部门的制度设计存在缺陷，使投资投机失去根本制约。实际上，一旦房价失控，投机商、开发商甚至各类房产中介，在暴利驱使下，必然会产生各种违法活动。这时，政府就会出台短期调控措施，暂时抑制房价上涨，但也会打压老百姓的住房需求，甚至伤及整体经济，因此难以持久。只要稍有放松，投资投机又会卷土重来，房价又会高涨。如此循环往复，陷入恶性循环，这是我国城市住房市场的真实写照。要摆脱这样的尴尬局面，唯一的出路是按照把居住功能与投资功能区隔开的思路，深化住房制度改革。

对城市住房制度深化改革的设想

    国家有关部门负责人曾经宣称，解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”。①笔者不过，在这个框架下可以有很多不同的具体模式。例如，新加坡模式是85％的人住政府提供的房屋，15％的人通过市场购买高档住宅；美国模式是除了保障房外，政府财政支持“房利美”、“房的美”等，向特定收入人群提供信贷支持，这里既是市场，又带有某种保障的成分；欧洲特别是北欧国家，除了向低收入人群提供保障房，还鼓励中等收入人群加入合作社建房，在信贷、税收、土地等方面给予不同程度的优惠，也是既是市场，又有保障的成分在里边。尽管以上各国的具体做法不同，但其基本精神却是一致的：把自住性、消费性住房市场与投资、投机性住房市场区隔开来，或者说是把低、中、高档住房区隔开来，对不同收入人群实行不同的住房政策。我国现行住房制度，也可以算是“市场加保障”，但显然与上述模式有根本区别。

改革中国的城市住房制度，要从中国的实际出发，而不能简单地照搬国外做法。新加坡模式虽然好，但我国现在的财力难以承受。美国模式似乎保障力度不够。比较起来，北欧模式更值得借鉴。低起步，随着经济实力和政府财力的增加，逐步加大保障力度，可能更现实一些。在统一的思路下，各个城市的具体做法也不宜“一刀切”。

最低收入人群由政府提供廉租房

住廉租房的人没有所有权，但居住权受法律保护。其实，廉租房也有一定的市场性，因为要交纳租金。按照市场交换原则，租金水平不宜低于准成本（折旧加维修），以便政府的投资经过较长时间可以收回，投入再生产。但按社会公平原则，租金水平又不宜高于租户月收入的30%。这是一个需要在对租户收入水平调查清楚的基础上，左右权衡的问题。

不同的城市，应从实际出发确定供应廉租房的人口比例。笔者认为，全社会平均的比例宜控制在10％左右。现在地方政府不仅要建廉租房，还要负责公租房、共有产权房等，为了完成任务，普遍向市场融资。但从市场筹钱，盈利或还本付息的压力很大，这也是各地方允许保障房五年后上市的一个现实原因。为了避免保障房的居住功能发生异化，建议政府只管到廉租房。否则财政无力负担，前期的融资、建设，后期的准入、退出、收取房租、维修等工作量很大，还容易滋生机构臃肿、人浮于事等问题。

把大多数中等收入人群的购买力从开发商的渠道里分离出来

发展各类可以居住使用、可以继承，但是不能上市自由交易的住房，从制度上保证普通百姓的消费性住房不得成为投资投机的对象。这一类住房，政府在土地、税收、信贷等方面，给予适当优惠，可以说既是市场又有一定程度的政府保障。

    其中，大力发展住宅合作经济，是比较好的选择。住宅合作社是非盈利经济组织，所建的房子，没有所谓的开发商利润，即便政府不给任何优惠和扶持，价格也会控制在建安、土地、税费、资金利息等成本范围区间，政府可以，政府在土地供应和税费等方面给予优惠政策。并且，合作社建房的适应范围广，可以做到按需定供，不会产生开发商普遍存在的闲置浪费现象。①

此外，在一定时期内，现在的经济适用房、共有产权房、限价商品房等，还可以继续存在，但必须规定不允许上市。只要符合规划，允许集体经济组织在集体土地上，开发经济适用房、共有产权房、限价房以及公共租赁房等。在县城以下的小城镇，还应允许小城镇居民按“一户一宅”原则，自建住房。政府则不再投资共有产权房和公共租赁房。

用“三轨制”让城镇居民住有所居

年收入在数百万以上的富人在全国人口所占的比例，大概不会超过5%。但他们主要居住在城市，因而占城市人口的比例会高一些，可以粗略估计为10％，一、二线城市的比例会更高。此外，中产阶级中的高级白领也有条件购买高档商品房，并且继续投资保值。这部分人占城市人口的比例有可能达到20%。按以上估算，二者占城市人口的30％左右，他们是开发商的主要服务对象。

    如此算下来，10％的最低收入人群靠政府，30％的高收入人群靠开发商，还有约60％的人，购买不能自由交易的消费性住房，或者租房解决居住问题。诚然，城市的原户籍居民大部分已有了住房，但考虑到新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素，基本格局恐怕不会根本改变。

    以上城市住房制度改革的设想，实际是对20世纪80年代末90年代初形成的改革思路的回归。若干年前，有人把现行住房制度概括为“双轨制”（即商品房＋保障房）。针对这个说法，笔者提出“双轨制”不能从根本上解决城镇居民的住有所居问题，应该实行“三轨制”，增加一个以合作社住房为主的既是市场又有保障的渠道。发展住宅合作经济有必要进行深入研究探讨。

住宅合作经济有广阔的发展前景

住宅合作经济理论分析

    房屋的居住使用权，也属于财产权，是一项可以保障劳动者住有所居的重要产权。合作社住房不能上市交易，它的建造、分配、使用，都遵循商品交换原则。住宅合作经济是市场经济的重要组成部分，而且更能体现公平、公正的社会主义原则。

我国已故著名马克思主义经济学家苏星同志，早在1957年就发表文章，论述住宅作为耐用消费品的商品属性，分析当时房屋建造、分配、使用存在的违背价值规律的问题，并提出相应政策建议。①在1987年出版的《我国城市住宅问题》②一书中，他提出“发展城市住宅的多种所有制结构”，包括大力发展住宅合作经济和私人建房、公私合作建房等。1998年初，他又发表《合作住宅事业前景广阔》一文，③肯定当时国内住宅合作社试点取得的成绩，分析了发展住宅合作社的好处及需要研究的问题。   

住宅合作经济有长期的经验积累

    早在19世纪40年代和50年代，英国、丹麦就有住宅合作社兴起，后来在西欧、北欧各国及美、日等国家陆续发展，当年的苏联、东欧等社会主义国家，也采用这种形式解决居民的住房问题，至今已有近200年历史。

    20世纪80年代，瑞典国家联合储蓄银行和住房联盟，联合了三千多家住房合作社，每年提供的住房占全国新增房源的25％以上。加上其他没有加入该联盟的合作社的房源，合作住房约占全部住房供应量的40%；德国有两千多家住房合作社，提供的住房占住房总量的31%；英国的住房合作社提供了30％的房源；西班牙有1.1万个住房合作社，提供25％的房源；原苏联有住房建筑合作社近三万个，每年提供住房约占总量的60%；原社会主义波兰的合作社建房，约占城市公有住房的60％等等。④

    按照国际通行的住宅合作社章程，建房资金一般由社员认股三分之一，国家资助三分之一，银行长期低息贷款三分之一。社员入社后必须参加住房储蓄，每月从工资中拿出一定比例，存入有关银行。存入一定限度后，即有资格从银行贷款，向合作社买房或租房。政府还在土地供应、税收、建材供应等方面给予优惠。具体做法和优惠力度，各国不尽相同。例如，英国合作社购买私人土地所需资金，由政府提供无息贷款，并对合作住房免税，这两项优惠合起来相当于房价的约20％。合作社购买的土地产权归合作社所有：德国政府的优惠措施包括提供低息或无息贷款（额度通常占建房费用的60%-70%，期限一般为20年，政府担保），给予贷款担保，提供价格合理的土地，减免所得税、财产税、土地转移税和交易税等，补贴住房租金等等。在日本，住宅合作社被称为“勤劳者住房协会”，国家颁布《勤劳者住房协会法》，规定日本的工人银行（劳动金库）、住房银行（住宅金融公库）对住房合作社承担融资义务。社员购房资金20％为个人住房储蓄，80％为银行贷款，贷款利息3%，期限35年。政府在税收方面给予优惠。另外，住房合作社的土地60％来源于国有土地，以较低的价格供应给合作社。①

我国20世纪80年代后期和90年代前期，开展住宅合作社试点，也取得了可喜成绩，积累了一定经验。截至1996年9月，住宅合作社已发展到五千多个，普及20多个省市。从建设规模看，已从零星插建，发展为具有一定规模的合作住宅小区。②

住宅合作经济有成熟、规范的管理制度

    住房合作社作为非盈利经济组织，具有法人资质，在政府监管下，依法经营，自负盈亏，并承担相应的法律责任。在住宅合作经济有较大发展的国家，都在中央和、省（州）、市层面成立合作住房联盟或协会作为行业自律组织，研究制定统一的规章制度，协调合作社之间的关系，提供法律、技术咨询，开展业务交流和培训等等，协助政府对行业进行管理。

    加入住宅合作社的社员人数，各国一般不设上限，从几十人到上千人不等：合作社设有作为最高权力机构的社员大会（或代表大会）和理事会、监事会，实行民主集中制。理事会负责日常经营管理，包括住房的选址、设计、建造、分配、物业管理和维修，及有关专业人员和管理人员的选聘、任用等等；监事会负责监督理事会的工作是否合法依规住宅合作社将须遵照事先定好的合约，按成本价格（含管理人员和专业人员的工资）将住房的排他性使用权，出租或出售给社员。社员因各种原因需要迁徙或放弃居住，由合作社按折旧价回购，再出售或出租给其他社员居住。可见，合作社的经营活动的目的，是为了保护社员即普通劳动者的居住权利，而开发商则不承担这样的义务，二者的性质根本不同。

    住房合作社与自然人之间的集资建房或合作建房，也有根本性区别。自然人集资合作，一旦发生亏损或出现纠纷，或违法乱纪，很难界定和追究责任，政府几乎无法有效管理。

住宅合作经济有深厚的群众基础，广阔的市场需求

    面对“高耸入云”的房价，一些消费者做出无奈的选择，比如在网上发起不买房运动，更有人受国外住房合作社启发，自发地开展集资合作建房。由于国内相关法律和制度缺失，人们不能建立具有法人资质的合作社，只能是自然人之间的集资合作。没有法人地位，也就得不到政府以及银行等的任何支持。尽管鲜有成功的案例，但近十几年间，合作建房运动可以说是此起彼伏，遍及全国。北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、沈阳、杭州、温州……，几乎所有一、二线城市，都有人为此不懈努力。

    这表明，广大劳动群众对现行住房制度十分不满，对于改革住房制度，发展住宅合作经济充满期待。如果我们早日推出这项改革，不仅会获得群众拥护，而且能聚集大量资金，为房地产业的供给侧改革开辟一条新的康庄大道，带动建筑业、建材业及相关产业的发展。大量普通工薪阶层的购买力，从开发商的渠道分离出来，也可以使商品房市场里的过度投资投机受到抑制，起到釜底抽薪的作用。

    总之，住宅合作经济有广阔的发展前景。不仅可以缩小贫富差距，使人民群众有更多的获得感，而且符合中央关于加大供给侧结构性改革力度的精神，有助于推动整体经济的发展。

    总之，现行城市住房制度必须改革，也能够改革。

（编辑  宋斌斌）