经济导刊
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国家发展进程中的国企角色之二:国际贸易中的国有企业

国际经合发展组织 来源:2016年12期 2016.12.22 09:04:17

国有企业在全球经济中作用日益凸显

最近的实证研究表明,国家拥有的、国家控制的、或者其他国家影响的企业,在本报告中简称为“国有企业”(state enterprises),正日益在全球市场中与私营企业竞争自然资源、中间产品、消费者市场、创意和投资机会。这样的企业在大多数经济体中一直是个重要的组成部分,尤其是在经济发展的早期阶段。传统上,国有部门面向国内市场,并且被认为其经营绩效较为落后。但是最近的一系列研究显示,近年来国有企业在全球经济中已经成为显著的存在,而且时至今日,一些国有企业已经位列于世界最大和最有影响力的企业之中。

2010-2011财年,在福布斯榜上的2000家全球最大企业中,约10%为国有控股企业。这些企业的销售额接近全世界国民总收入(GNI)的6%,并且超过一些国家的国内生产总值(GDP),如德国、法国或英国。在2012-2103财年的2000家全球最大企业中,国有企业的比例可能已经上升至14%。在2011年《财富》杂志的世界500强企业中,国有企业比例高达19%。研究还发现,这些企业的重要性在过去的十年中劲升,国有企业的收入在《财富》世界500强企业中的比例从2000年的6%上升至2011年的20%;相应地,国有企业的就业在《财富》世界500强企业中的份额从19%上升至30%。

这种被一些人称之为“国家资本主义”(state capitalism)的新趋势,已经引起了媒体、政策制定者和企业界的关注,并且导致了要求在国际市场上开展“公平竞争”(levelling of the playing field)的呼声。最近关于国有企业的高度敏感性,至少部分是由国家经济通过贸易深化和投资联系,以及国际供应链扩散而日益增加的相互关联性所推动的。今天,国家政策的影响,甚至是那些主要面向特定的国内企业和产业的政策,都更加容易地扩散到整个经济并跨越国家边界。另一个因素是一些有着重要国有部门的大型新兴市场经济体,近年来出现强劲增长与贸易扩张,以及通过一些深思熟虑的政策来支持它们的国有企业对外扩张。

据估计,国家所有制在大型新兴经济体中是最突出的(尽管不局限于大型新兴经济体),在2000家世界最大企业中已经确认了204家是国有企业,其中70家由中国中央政府或地方政府所有,其次是印度(30家企业)、俄罗斯(9家)、阿联酋(9家)和马来西亚(8家)。这些国家也往往在其国内最大的企业中拥有国家所有权的最高份额。工业化国家在20世纪80年代和90年代实行大规模私有化之后,国有部门占比与新兴国家相比明显小了很多,但在少数工业化经济体中仍然保持重要地位,尤其是在网络型产业(能源、电信和交通)和银行业中。国家所有权突出的工业化国家包括挪威、法国、爱尔兰、希腊和芬兰(见图1)。

图8

图1 各国最大10家企业中国有企业的重要性

注:图中数字是指国有企业占该国最大10家企业销售额、资产和市值的百分比的等权重平均值。本图仅显示平均值超过10%的国家。

资料来源:Kowalski等,2013。

几个基本上处于国际竞争的行业,包括自然资源、制造业和服务业,都有着较高的国家所有权比重。这些行业包括煤炭与褐煤的开采及采矿支持活动、土木工程、陆路运输与管道运输、原油与天然气开采、电信和金融服务等等。这些行业中的许多环节在国际供应链中扮演着重要的上下游角色。

由于缺乏一致的企业级数据而无法对国有企业在国际贸易与投资中的重要性做一个精确的评估,但许多有着很高国企比例的行业是密集贸易型的。据估计,世界最大国有企业中的大约90%都至少有一个外国子公司。Gestrin 和 Shima (2013)的计算表明,在全球国际并购中,涉及到政府全资企业的比例从2005年的5%上升至2014年的约10%。所有这一切都表明,国有企业在国际活动中已经成为一个重要且不断增长的部分。

一些有着最高比例的国有企业的国家也是重要的贸易国,最值得注意的是中国,它是世界第二大进口国和最大的出口国,占了全球商品贸易总额的大约10%。这在一定程度上解释了为什么在讨论国有企业的跨国效应时,会常常聚焦于中国。然而,国有部门在经济中占比紧随中国之后的7个国家(阿联酋、俄罗斯、印度尼西亚、马来西亚、沙特阿拉伯、印度和巴西)占据了全球商品贸易的另外10%。总体而言,这些国家在其国内10家最大企业中平均至少有5家是国有企业,它们加起来占了全球商品贸易总额的大约20%。

国有企业在经济中的角色

建立和保持国有企业有其合理的经济原因和非经济原因。它们在经济中的角色因国家而异,取决于一个国家的历史、政治体系、资源禀赋和结构特征。通常情况下,国有企业的影响(以该国国有企业的比例来衡量,简写为CSS)在经济发展水平较低时反而较高。特别是在经济发展的较低阶段,纠正国内市场失灵、提供公共产品、促进经济发展可能在某些情况下需要对企业的控制,以及给予其中一些企业或明或暗的经济优势。

例如,在具有规模经济和重要外部性的产业中,国家垄断可能是一个合理的经济政策,因为当产出由私人垄断生产商来供应时,不会达到最优的社会效率。这样的“自然垄断”经常存在于那些需要一个连锁供应网络来提供产品和服务的产业(例如供电、供气、铁路)。

国有企业可以是提供公共产品和有益品(merit goods)的有用工具,而在社会最优水平下的竞争性市场不会供应这些产品。一个典型的例子是在边远地区提供邮政服务,这通常在商业上是不可行的,因此需要由国家来运营。

国有企业也被用来推进那些在经济上认为可行、但不能通过私人投资而发展起来的产业。当新生的产业伴随着不能纳入定价策略的外部性,或者当信息不对称、资本或保险市场不完善时,私人投资者不愿意投资这些产业。而当这些产业有正的溢出效应时,国家来填补这个投资缺口也许是社会最优的。事实上,人们常说,发达国家许多现在成功的私营产业公司之所以能获得成功,至少在部分上要归功于国家投资或其以前作为国有企业这一条件。

有一些经典的专门案例表明,通过国有企业进行干预,会产生比没有管制、或管制较差的竞争性市场更好的结果。然而,还是存在一些原因,使得一般的商业性国有企业比起它们的私营对手来,也许效率要低一些。例如,在政策和行政当局变换的背景下,国有企业追求的目标往往是模糊和短暂的。这些国有企业比起私营企业来,有着更少的预算约束,享受着政治性激励的国家资助,而且不受破产规则的处理。国有企业也更容易因政治动机的原因,屈从压力去录用管理层或员工,而不是出于商业需要或资格认定。比起国有企业由政府进行的监督来说,民营企业的股东更倾向于内部化监控的成本控制,并进行更高效的管理控制。

不同国家的公众,对于国有企业在经济中扮演的角色可能有着不同的看法。因此,各个国家与国有企业治理有关的国内规则可能不同。此外,还有一个问题,这些国内规则,即使它们存在的话,当国有企业在国外市场竞争时是否也以国内类似的方式执行?事实上,一些国家可能会有意支持其国有企业在海外追求商业或非商业目标,以损害它们外国竞争对手的利益。在国有部门管理中尤为重要的披露与透明度,在国际环境中也会更加成问题。

对全球市场产生影响、给予国有企业国际活动以金融或监管照顾[1],这也许是和以WTO规则为基础的多边贸易体系不兼容的。这一涵盖160个国家、包括了大多数发展中国家和最不发达国家在内的多边贸易体系,有着双向的市场准入和在非歧视性条件下的其他义务及市场原则。同时,建立和运营国有企业仍然是WTO成员的一个主权选择。因此,也有一个强大的利益诉求,来确保国有企业根据市场原则运作的贸易和投资,不受到过分的阻碍或歧视对待。

现存和新兴的国际规则

正是在这样的背景下,国有企业作为全球参与者的出现导致了一些对应的诉求:一方面,尽量减少任何潜在的反竞争效应,另一方面,抑制对它们过度的保护主义。然而,尚不清楚这是否能够通过国际协调和促进国内改革、准则和软法(soft laws)[2],或是通过附加的有约束力的国际规则而更有效地得以实行以解决。一方面,国有企业经常追求的公共和经济发展政策目的,也许不容易让它们屈从于国际层面更为严格的管制。另一方面,一些相关的国际规则已经存在,最值得注意的是在WTO以及一些区域贸易协定(RTAs)和双边投资协定(BITs)中,还有一些新的规则正处于谈判之中。

此外,所有WTO的义务(例如,最惠国和国民待遇原则或对进出口限制的禁令),通常是约束政府而不是企业,但如果在一场WTO争端中,投诉人能够证明这些企业是在政府的指导下行事,则可以将约束应用于国有企业。这些规则是在当年国有企业主要面向国内市场、或是集中于衰退行业或特定行业时制定的。因此,它们也许不能足够有效地来确保今日所观察到的具有全球性活动特征的大型国有企业的竞争性行为。

例如,在WTO中,在决定一个企业能否被认为是一项补贴的授予人时,国家所有权是一个相关的标准,而不是一个决定性因素。因此,一个改善的潜在领域可以是制定规则,其中投诉人不再需要证明某些企业(如大多数国有企业)与政府之间的关系所带来的影响。

类似的,关贸总协定关于国家贸易企业(STEs)的第17条[3],在其目前的解释中,仅仅考虑了一个狭窄定义的企业群体,即“排他性授予或特别权利或特权”和参与了对来自不同国家的贸易伙伴的歧视。因此,国有相关企业,在不能证明其被排他性授予或特别权利或特权、或从事其他形式的反竞争行为的情况下,哪怕其行为可能是扭曲贸易的,也不认为是国家贸易企业(STEs)。

WTO规则的另一个重要空白是缺乏针对在服务业中的补贴的一般规则,而在补贴和反补贴措施协议(SCMA)规则中针对商品领域是有一般规则的。考虑到国有企业在服务业中的重要存在,以及在商品部门与服务部门之间观察到的垂直关联,这可以视为是一个重大遗漏。

所有这些例子都为WTO规则的最终修订提供了线索,但是国有企业、贸易与竞争或投资的主题目前不在WTO谈判的议程之中。正是在这样的背景下,一些最近的区域贸易协定(RTAs)和双边投资协定(BITs)包括了关于国有企业的具体条款,试图填补现有多边协定的空白。一些协定明确指出,其规定同样适用于某些特定定义的国有企业,澄清一些在WTO语境中的定义缺陷,或包括一些额外的国有企业专门的规定。

国有企业一直是经济的一个重要组成部分,它们传统上面向国内市场,并且往往在商业绩效上落后于私营企业。今天,国有企业突显于世界最大和最有影响力的企业之列,而且是一些国际化竞争和垂直关联经济行业中的重要参与者。许多以大型国有部门为特征的国家也是重要的贸易国。

在某些情况下,通过国有企业干预所产生的结果可能优于不受管制的、或监管较差的竞争性市场。尤其是在经济和制度发展的较低阶段,纠正国内市场失灵、提供公共产品和促进经济发展,也许需要控制或支持特定的实体。关于这些企业在经济中所扮演的角色有着不同认识,一些国家支持其国有企业在海外追求商业或非商业目标。实际上,新发展主义(neo-developmentalist)途径所产生的一个关键挑战是,它意味着受到补贴或保护的产业参与到全球市场中。一些比较成功的国家,使用给予了优先支持的国有企业的出口业绩,作为成功和值得继续得到支持的一个指标。从该国当局的角度看,这可能有完美的经济意义,但在国际环境中,这种做法很有可能会引发国外的强烈抵制。[4]

正是在这样的背景下,近年来国有企业作为全球玩家的出现,导致了呼吁反思如何尽量减少潜在的反竞争效应,抑制可能直接针对外国国有企业不适当的保护主义政策。通过国际协调、支持国有部门的国内改革、软指引和法律、或者更多结合国际规则是否能够改善状况,目前还没有定论。

一些相关的国际规则已经存在,最值得注意的是,在WTO规则以及许多近来的区域贸易协定和双边投资协定中,还有一些新的规则正在谈判之中。鉴于国有企业在经济发展中可能产生的重要积极作用和负面作用,在这些谈判中可能达成的任何新条款,不仅对于相关各方,而且对于第三国,及对未来双边、区域和多边贸易与投资协定的形成,都将有着重要的意义。

 

(编辑   季节)



[1]这些照顾可以采取以下形式:直接补贴、优惠融资、国家支持的担保、优惠的监管待遇、或豁免反垄断执法或破产规则(Capobianco Christiansen2011)。

1在这方面的一个突出的倡议是《2005年经合组织关于国有企业公司治理的指引》,目前正在修订。

[3]参看对WTO17条解释的理解。

1只有在某些情况下这种可能性会被丢弃(如在一些东盟经济体的情况下),即一个国家新进入者所竞争的市场部分,是其他国家已经开始认为是“夕阳产业”并准备在其国内经济中放弃的产业。

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