经济导刊
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一部对全球国有企业深入研究的国际报告

贾涛 来源:《经济导刊》2016年11期 2016.12.14 09:25:30

《国家发展进程中的国企角色》是2015年经济与合作发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)发布的一份专题研究报告。这份研究报告是OECD对国有企业作为国家发展战略的一部分究竟扮演了什么角色(或可能扮演了什么角色)的首次回应。

OECD的这份研究报告源于一项正在进行中的关于国有企业和包容性增长(Inclusive Growth)的研究项目,其国际背景是,国际社会认为,在计划经济式的“国家主义”和奉行自由主义的“华盛顿共识”都遭遇了重大挫折后,转而发现有国家干预的市场经济或许会更好。用学界的语言来说,这正是世界银行首席经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)和林毅夫所研究的“新发展主义”(neo-developmentalism)或者“新结构主义”(neo-structuralism)。

本报告的内容主要回答了关于国有企业的三个核心问题,即在其经济社会发展中,国有企业发挥什么样的作用,扮演什么角色?各个国家国有企业促进经济发展的成功与失败背后的原因和差异何在,成功需要哪些条件的配合?以及在新的历史阶段,来自新兴经济体的国有企业在参与国际竞争时,政府应该采用什么支持作用?

本报告在系统论述关于国有企业作用的既有研究与争论的基础上,对新加坡(及一些东盟国家)、巴西、印度、中国和南非进行了国别案例的详尽分析,并对近年来国有企业的国际化所面临的环境与挑战进行了客观陈述。

学界大多了解,尽管OECD是一个西方主导的组织,但其在经济、社会等方面的研究相对客观,正如OECD副秘书长Rintaro Tamaki在序言中所说,“经合组织的使命就是推动政策以提高全世界人民的福祉。我们称之为通过我们的工作使‘更好的政策为了更好的生活’(Better Policies for Better Lives)。我们与各国政府合作来鉴定好的政策以支撑经济增长、创造就业、凝聚社会和保护环境。对于所有的政策制定者而言,这些都是显而易见的优先目标,但是对于新兴经济体而言,找到促进经济社会发展的途径更为重要。”

就我国而言,毫无疑问,中国的国有企业对新中国成立后的快速工业化和改革开放以来中国经济的快速发展做出了巨大贡献。当前,中国的国有企业正处于新一轮深化改革的关键时期,关于国有企业的争论颇多,而近年来社会舆论否定国有企业的声音长期占上风。那么,究竟应该如何客观认识国有企业的地位与作用?国有企业的改革应该向何处去?OECD的这份报告对厘清这些问题恰逢其时,读罢报告,颇有些拨云见日的感觉。

首先,对于国有企业的历史地位与作用,书中通过国别案例比较,事实上回答了在一个一穷二白的落后国家,要实现快速工业化,只能依靠国有企业的客观性和必然性。可以说,这从一个侧面阐述、印证了中国道路的正确性。报告中写道:“从这组国家案例研究可以看出,国有企业对促进经济发展(以及其他方面发展)的有效性取决于很多因素,尤其是经济发展的初始水平。如果一个低收入国家的政府采用追赶型工业化战略,当时很有可能没有国内企业可以填补这一空白,而且这个国家很大,对外国投资者的参与也有限制。在这种情况下,当然可以建立国有企业来发挥关键作用。此外,如果政府的志向是沿着许多类似国家已经走过的发展道路前行,就相对容易制定战略,并明确国有企业各自的目标来实现这一战略”。

而对于国有企业在快速工业化过程之后所遇到的角色变化,报告中的分析亦较为合理:“当一个国家开始高度发达时,国有企业的有效性会变化,通常会减小。一般而言,国有企业的效率是低于可比的私人公司的。在发展的早期阶段,效率因素通常是不那么重要的,因为除了国有企业的经营之外没有其他商业活动,而且在任何情况下,一个贫穷国家在其商业活动发端之时,对利益的考量在短期内通常都会大于对效率的考量。但是,当一个国家发展到中等收入水平阶段时,就会有许多问题涌现出来,要求他们去考虑哪些活动更适合于放在私营部门”。

其次,对于我国国有企业改革已经或正在做的,国有企业剥离社会职能、从“管企业”向“管资本”转变,积极发展混合所有制等方面,报告中的诸多案例都能够给我们许多启示。例如,“新加坡模式成功的一个主要原因是,新加坡并没有让国有企业负担多重目标。在发展特定产业时,国有企业的角色是被清晰界定的,而工业化早期阶段的其他重要原则——如提供卫生保健和保障性住房则由政府独自承担”。另外,在管理国有资本方面,报告中详细分析了新加坡的淡马锡模式,“淡马锡强调专业化管理和董事会的必要性,给予国有企业董事会足够的自治以履职,确保国有企业的监管和所有权清晰的分开,通过这些方式来帮助国有企业聚焦于发展”。或许这能给我们更多指导。而在混合所有制方面,未来一个客观的趋势就是越来越多的国有企业可能国家不再控股,而巴西早已在这方面有所实践,能够给我们一些借鉴与启示。如,“巴西早期的发展和工业化进程是由国家主导,并通过完全控制的国有企业来实现——在报告中称之为“国家企业家模式”(the state entrepreneur model)。……近几十年来,出于对国有企业效率的担忧,国有企业部门开始了公司化和公开上市的转型。在这一过程中,巴西有效地开创了一种模式(至少在新兴经济体中),即国家宣布放弃在许多国有企业中的控股权地位,但仍然保留做一个重要的少数股权股东”。

第三,报告对于中国国企“走出去”有现实指导意义。中国国企近年来在“走出去”的过程中遭遇了很多非议,而且在国际协定与谈判中,涉及国企的条款也越来越多。对于国际上提出的“竞争中立”原则,是当鸵鸟视而不见,还是积极了解、学习和应对?中国应该采取后一种态度。正如报告序言中OECD副秘书长所指出的那样,“各国政府也许决定采用在纯粹国内环境中趋于完美的手段去干预市场,然而,如果考虑到企业竞争的国际化,外国竞争者也许面临着不公平竞争。这些外国企业对应的政府也许会站在他们的立场上去进行干预,这将引发保护主义的反弹。在当前来自新兴经济体的国有企业与来自发达经济体的私营企业日益发生竞争的世界中,这一考虑显得非常重要。因此,一个关键的问题就是,一个国家如何将国有企业作为发展工具的同时,确保不危害现有的全球竞争格局”。报告中着重讨论了“国际市场中的国有企业”,对我们有着较强的现实指导意义。

报告通过对一些国家国有企业历史和现状的深入分析比较,给我们带来新的启迪,“他山之石,可以攻玉”。这份报告通过很多国家国企发展的客观事实,厘清关于国有企业的社会认识,对我国国有企业的当下改革,对走向国际的中国国有企业都有一定的借鉴作用。

 

(编辑  季节)



*贾涛,国务院发展研究中心副研究员、中信改革发展研究基金会青年学会会员。

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