地租有着悠久的历史，在不同的社会形态下，由于所有权性质的不同，其性质、内容和形式也不同，体现不同的生产关系。但导致地租产生的原因是一样的，都是土地所有权的垄断和单位土地的产出率。
从历史上看，对地租的研究及其调控最早出现于中国，公元前700多年管子相齐时提出了“相地而衰征”的赋税征收政策——按照土地好坏等级来征收不同的税率。优等土地征收高税率，劣等土地征收低税率乃至不征税，这就是最早的级差地租思想。而在西方，直到2400多年后，政治经济学者配第才提出级差地租的概念。经过李嘉图、马尔萨斯等人的发展，马克思最终确立了级差地租理论体系。
级差地租理论及其政策在今天并未过时，相反，它一直对我国经济改革和发展产生重大深远的影响。对级差地租的研究，是调整我国央地关系及产业结构，实现经济平衡增长的关键环节，也是解决土地财政问题的重要思路。
管子论级差地租
级差地租I，是指投入不同地块上等量资本，由于土地的肥沃程度不同或土地的位置不同而产生的有差额的超额利润。级差地租I是天然形成的。依据级差地租I，管子提出了分级征税原则：“相地而衰征，则民不移矣。”（《管子·小匡》）。
管子具体解释道：“故相壤定籍而民不移，振贫补不足，下乐上。故以上壤之满补下壤之众，章四时，守诸开阖，民之不移也，如废方于地。此之谓策乘马之数也。”（《管子·乘马数》）
现代文为：“按土地好坏确定征收，则百姓安定；贩济贫困而补助不足，百姓也对君主满意。所以，国家用上等土地提供的盈余，补下等土地的空虚，控制四时的物价变化，调控市场的收放，则百姓的安定就象把方形的东西放在平地上一样。这就是运用计算筹划的理财办法。”
《乘马》篇中还具体叙述了旱地与涝地的减税比例：“十仞见水不大潦，五尺见水不大旱。十一仞见水轻征，十分去二三，二则去三四，四则去四，五则去半，比之於山。五尺见水，十分去一，四则去三，三则去二，二则去一，三尺而见水，比之於泽。”
现代文为：“一般十仞深见水的土地，不会发生大涝；五尺深见水的土地，不会发生大旱。一仞见水的土地，要减轻租税十分之一，二仞则减收十分之二，三仞减十分之三，四仞减十分之四，五仞则减半，相当于山地。至于五尺见水的土地，也减税十分之一；四尺的减十分之二，三尺的减十分之三，二尺的减十分之四；而一尺见水的土地，就相当于沼泽了。”
级差地租II，是指对同一地块连续增加投资，通过提高土地的单位产出率而形成的超额利润。依据级差地租II，管子提出了增加对劣等土地的投入的政策主张。
管子论述道：“决水潦，通沟渎，修障防，安水藏，使时水虽过度，无害于五谷。岁虽兇旱，有所秎获，司空之事也。”（《管子·立政》）“民之无本者，贷之圃报。”（《管子·揆度》）“无赀之家皆假之械器，幐、籯、筲、公衣。”（《管子·山国轨》）
可见，管子重视发挥国家在农田水利建设方面的作用，强调重点资助无食、无种、无以与正籍或耕种劣等田土的农民，重视增加对劣等土地上的投入，并不追求增加级差地租。这种做法对于国家整体是有利的，这有助于降低区域经济不平衡，提高土地边际产出。
透过级差地租看我国土地税收制度
西方古典政治经济学和西方经济学重点研究了级差地租I。根据这一理论，在面积相同的土地上投入等量的生产资料和劳动力，优等土地比劣等土地的产出更高，差额构成了级差地租I。如果政府以赋税的方式征收这个级差地租I，那么对于种植者而言，在优劣两种土地上的相等投入会获得相等的收入。这样做不会降低优等土地的产量，因为种植者同样获得了社会平均收入。
目前，中国的土地转让金制度对房产价格影响很大，而它正是建立在级差地租I的理论基础上。根据土地转让金制度，政府将城市土地拍卖，获得的土地出让金作为政府收入。一般来说，投在繁华地区土地上的资本，其利润率要高于投资于落后地区土地的资本，因此前者的土地出让金也会高于后者的土地出让金。这事实上等价于征收级差赋税。根据级差赋税理论，对级差赋税的征收是不会影响土地产出的，因此土地出让金的征收不会影响土地效率。由于土地出让金的征收方式很简单，所以土地财政成为政府的重要收入来源。2015年中国土地出让金总额已达32547亿元，约占当年一般公共财政收入的21%。
与土地出让金相关，中国构建了一套央地赋税体系，即国税和地税体系。目前，中央政府的国税主要是征收所得税、消费税、增值税、交易税等收益类赋税（所得税、增值税由中央地方分享），地方税主要是土地增值税、房地产税、资源税、耕地占用税等租金类赋税。1994年分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。
然而，在市场经济条件下，对城市土地进行追加投资已是普遍现象，级差地租II已成为城市地租更重要的来源，这导致土地出让环节产生了一系列新问题。
城市地租收入已成为地方政府的重要收入，而级差地租II又是其中更重要的来源，因此地方政府有强烈的动机对城市土地追加投资，以不断提高可能征收的级差地租水平。事实上，各地政府都在致力于发展地方经济，使得自己的土地收入超过其它区域的土地收入而获得增值，并从土地增值中获得财政收入，由此形成中国特色的区域经济竞争。
不仅如此，地方政府还会努力调整本行政区域内的经济结构，通过加大本行政区域内经济不平衡的方式，来提高级差地租的规模。例如，地方政府将资源在本行政区域的A区集中投放，降低对本行政区域内其它地区的资源投放，则A区公共基础建设、产业配套等都远优于其它地区，其单位土地的产出也将远高于其它地区，由此形成本行政区域内的级差地租，而A区的超额收益又会以土地出让金的形式部分上交地方政府。同时，当大量人口向A区集中时，对房地产的短期投机还可能反过来拉动土地价格的提高，这也会导致级差地租的增加。与A区相比，其它区域的土地收益随着人口的外迁而进一步降低，这又进一步提高A区的级差地租。
所以，在目前的税收体系下，地方政府有强大的动力拉大地区经济差距，吹胀租金、土地价格、房地产价格和自然资源价格，以便获得更多的级差地租税额。在这种条件下，实体经济的正常利润往往被轻视，泡沫经济自然容易发生。此外，我国资源税归地方政府，这也助长了滥采资源的现象。按现行汇率测算，我国单位资源产出仅相当于美国的1／10，日本的1／20。
管子的地租分职体系对我国土地税收制度的启示
中国目前的土地财政问题积重难返，房价节节攀升而实业发展艰难。其原因有很多，但归根结底，还是地方政府分享租金类赋税比例太大、收益类赋税比例太小的结果。在租金类赋税的激励下，地方政府的动力就是抬高土地等资源的租金价格，扩大地区经济差距，忽视实业经济的发展。如何解决这个问题，管子的地租分职体系为我们提供了有益的启示。
管子指出：“决水潦，通沟渎，修障防，安水藏，使时水虽过度，无害于五谷。岁虽兇旱，有所秎获，司空之事也。相高下，视肥墝，观地宜，明诏期，前后农夫，以时均修焉，使五谷桑麻，皆安其处，司田之事也。”（《管子·立政》）
现代文为：“排泄积水，疏通沟渠，修整堤坝，以保持蓄水池的安全，做到雨水过多时无害于五谷，年景干旱时也有收成。这是‘司空’的职责。观测地势高下，分析土质肥瘠，查明土地宜于何种作物的生长；明定农民应召服役的日期，对农民生产、服役的先后，按时作全面安排，使五谷桑麻的种植各得其适。这是‘司田’的职责。”
可以看出，管子主张设立司空和司田的分职体系：司空的职责就是改善劣等土地，使干旱的土地不受旱灾困扰，沼泽的土地不受水灾淹没。这恰好就降低了级差地租。而司田的职责是，观测地势高下，分析土质肥瘠，以确定各块土地的赋税基准。两者的职权是分开的。换言之，司空不会对级差地租的数额负责，而只对改善土地质量负责；而司田只对级差地租负责，不对改善土地质量负责。由此实现对土地改良、生产和赋税的全方位优化。
可以想象，如果将司空与司田的职能赋予同一个机构，其后果极可能是司田为了获得更高的级差赋税，利用司空的职权进一步降低劣等土地的资源投放，而提高优等土地的资源投放。
以司空、司田职能分工来对照今天的央地分税体系，可知司空应注重实业发展质量，而不能关注地租收益，地租的确定及收取应由司田负责。接下来的问题当然是，对于中央政府和地方政府而言，谁应当承担司空的职能，谁又应当承担司田的职能？
级差税额和收益税额对地方政府的激励不同，前者会促使地方政府扩大地区差异，后者会促使地方政府缩小地区差异。因此，尽管在微观上级差税额比收益税额对生产经营的影响要小，但它在宏观角度上会进一步扩大地区间的收入差距。考虑到这一因素，中央政府对级差税额的征收也应负有责任。
级差税额和收益税额在利益诉求上的区别，正是中央政府与地方政府的区别之一。中央政府重视宏观财政平衡，而地方政府比中央政府更贴近实物财富生产，是实物财富生产的实际操控者。
地方政府的赋税应主要来源于收益税额，例如营业税、部分所得税等。地方经济效率高，收益税额就多，反之就少。由此形成对地方政府发展实业的激励。地方政府将失去炒土地、炒房地产、炒自然资源的积极性，因为租金税额并不归地方所有。地方政府只有发展实业才能获更多收益税额。
中央政府的赋税应包括级差税额，例如土地增值税、房地产税、资源税等。由于中央政府扩大级差地租的动机不足，级差税额不会直接降低实业平均收益率，也不会降低相应资产供给，可将对地方经济的影响降到最大限度。还有一个优势在于，级差地租水平与地方经济增长速度同向变动，因此中央政府的级差税额相当于对地方经济征收的累进税，有利于实现公平赋税。
管仲说：“以家为乡，乡不可为也。以乡为国，国不可为也。以国为天下，天下不可为也。”这段话清楚地说明，中央管理与地方管理有本质不同，不可用地方管理的经验来套在中央管理上，也不可将中央管理的经验想当然地推广到地方。
从国际上看，大部分发达国家的相关赋税体系虽然没有清晰的理论框架，但其实际操作暗含了级差地租赋税原则。以资源税为例，美、日、澳等国均由中央和地方共享，其中中央拿了资源税的大头，地方征收的是小头，英国则在中央独享资源税后对地方给予财政补偿。以房产税为例，美国地税中的私有房屋税的征收对象是占全国土地58%的私人土地，其他42%的土地归联邦政府和州及地方政府所有，其对应的税费也分属联邦政府和州及地方政府。
（编辑 王生升）
